第一章 公文概述
第一節(jié) 公文的含義
一公文是辦理公務的文書
“辦理公務的文書”，這是“公文”一詞的基本含義。黨政機關、社會團體、企事業(yè)單位， 在行使管理職權、處理日常工作時，都必須以公文為基本的工具。黨組織所制定的方針、路 線，要靠公文傳達、貫徹；各級政府的政策、法令，要靠公文宣傳、實施；社會團體和企事 業(yè)單位開展工作的種種方法、措施，也要靠公文進行布置、安排。
二公文是具有直接效用和規(guī)范體式的公務文書
理解“公文”，只認識到“辦理公務”還是不夠的，公文還有兩個基本性質(zhì)：一是直接效用 性，二是體式的規(guī)范性。
公文當然要用以宣傳黨和國家的路線、方針和政策，但跟純粹的宣傳教育性文章不同，它還 要指向?qū)嵤?，辦理實務，總的來說，是務實的而不是*的。
在長期的應用實踐中，公文形成了規(guī)范化的體式。依照這些文體規(guī)范進行寫作和閱讀，方便 快捷而又簡練明白。
據(jù)此，我們可以說公文是黨政機關、社會團體、企事業(yè)單位在行使管理職權、處理日常工作 時使用的，具有直接效用和規(guī)范體式的文書。
三廣義的公文和狹義的公文
有了以上認識仍然不夠。人們使用“公文”這一語詞時，賦予它的含義時寬時窄，我們還有 必要對此作出區(qū)分。
廣義的公文，外延十分廣闊，除通用文書外，還包括法律、財經(jīng)、文教、外交、軍事、稅務 、工商等各種行業(yè)自己的專用文書。目前，還沒有人能夠統(tǒng)計出來廣義的公文到底有多少具 體的文種——也許永遠也統(tǒng)計不出來，因為它不僅多到了數(shù)不勝數(shù)的地步，而且隨著社會發(fā) 展的腳步，總是不斷地有新的文體產(chǎn)生。
狹義的公文，是指國務院辦公廳《國家行政機關公文處理辦法》中規(guī)定的13種行政公文 和中共中央辦公廳《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》中規(guī)定的14種黨的主要公文。這兩大類 公文的文種彼此多數(shù)相同或近似，也有一些區(qū)別。這些公文文種都是在機關工作中使用頻率 較高的。
我們在這本書中講述的公文，以中央辦公廳和國務院辦公廳規(guī)定的黨政公文為主，也適當選 入了一些通用、常用的機關事務文書。在第二編里講述的文體，都屬于狹義的公文范疇；而 在第三編里講述的文體，都屬于廣義的公文范疇。
第二節(jié) 公文的產(chǎn)生與發(fā)展
一公文的產(chǎn)生
迄今我們所知道的最早的文章，就是公文。
從1898年起，考古工作者在河南安陽小屯殷墟遺址等地陸續(xù)出土大量刻有文字的甲骨，到目 前為止，數(shù)量已逾十萬片。這就是在中國文化占據(jù)重要地位的“甲骨文”?！凹住笔侵?龜甲，“骨”是牛骨或鹿骨，甲骨文就是刻在龜甲或獸骨上的文字，又叫甲骨刻辭。甲骨文 是商代王室進行占卜時所作的簡短記錄，短的僅數(shù)字，長的也不過百余字，是我國最早出現(xiàn) 的原始性的文章。
馬克思主義唯物史觀認為，文字起源于勞動，文章和文學也是起源于勞動。從我們掌握的資 料看，具有實用價值的文章和具有審美價值的文學相比，實用文的誕生明顯早于文學。實用 文的誕生至少有這樣兩個原因：一是在漫長的生產(chǎn)勞動過程中，人的思維逐漸得以發(fā)展，人 與人之間的交際也逐漸增多，于是人們便創(chuàng)造出一些符號以便進行交流，這些符號就是早期 的文字。而文字的誕生為文章的產(chǎn)生打下了基礎。二是人類的集體勞作需要協(xié)調(diào)、組織、指 揮，而這一切缺少人類思維的固化物——文章，是很難實現(xiàn)的，這樣就形成了一種強大的推 動力，使應用文的產(chǎn)生成為一種必然。
據(jù)學者考證，甲骨文主要是用來占卜的。當時生產(chǎn)力低下，人們對大自然不可能有科學的 認識，總認為冥冥之中有凌架于萬物之上的神，是他們主宰著事物的發(fā)生發(fā)展 、生死存亡 。于是，遇事總要用占卜的方式來預測一下吉兇禍福，由身兼史官和巫師雙重身份的人在甲 骨上用刻辭予以記載。就已發(fā)現(xiàn)的這些甲骨文來說，其內(nèi)容涉及世系、氣候、食貨、征伐、 畋獵等多方面。甲骨文是埋在地下的殷代王室的檔案，用現(xiàn)在的眼光看，大部分都是公務文 書。
商周時代盛行在青銅器上鑄刻文字，這就是我們常與甲骨文并稱的“鐘鼎文”。鐘鼎文有的 用來記載統(tǒng)治者的制度法令，有的記載統(tǒng)治者的文德武功，還有的記載貴族之間的商務活動 ，多數(shù)屬于公文的范疇。不過，其中也有一些屬于私人之間用于物質(zhì)交換的契約，雖還是應 用文，已不能歸入公文范疇了。
我國最早的文章總集《尚書》，所收錄的文章多數(shù)也是公文?！渡袝分械奈恼?，分為六種 體式：典、謨、訓、誥、誓、命。其中，“典”用于記述典章制度，“謨”是議政的策論， “訓”是進行教誨開導的論說文，“誥”是進行訓誡的文告，“誓”是軍隊出征的誓詞，“ 命”是君主的命令和詔書。這些文體，跟現(xiàn)代的命令、決定、決議、指示、布告、公告、通 告、通報、報告等，都有一些近似之處。
從以上介紹可見，在文字的草創(chuàng)時期，公文就已經(jīng)產(chǎn)生了。在所有的文體中，公文可以算是 最古老的?！吨芤住は缔o》也可以證明這一點：“上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契，百 官以治，萬民以察，蓋取諸。”
二公文的發(fā)展
到了秦代，公文從文類到體式都得以充分的發(fā)展。秦始皇在李斯的輔佐下，建立了第一代中 央集權制的國家政權。為了達到長治久安的目的，他們統(tǒng)一了文字和度量衡，實行車同軌、 書同文的措施。李斯等人為了提高公文的辦事效率和可靠程度，還制定了現(xiàn)在仍在沿用的“ 抬頭”、“用印”等制度，這標志著公文在當時已經(jīng)相當成熟。
漢代的公文體式主要有書、議、策、論、疏、詔、制、敕、章、奏、表等等，其中，皇帝對 臣下使用的文體主要是詔、制、策、敕，臣下對皇上則主要用章、奏、表、議等，已有了大 致固定的下行文和上行文的區(qū)分。同時，在表達上和結(jié)構上，也有了一些相對固定的格式。 尤其值得一提的是，當時的公文還產(chǎn)生了一些流傳后世的名篇，如賈誼的《陳政事疏》、《 論積貯疏》，晁錯的《論貴粟疏》，司馬相如的《上書諫獵》等。
漢以后的魏晉南北朝時期，公文無論從寫作實踐上還是從理論上看，都有明顯的發(fā)展進步。 主要代表人物首推曹操、曹丕父子。曹操親自動手寫過不少公文，代表作有《讓縣自明本志 令》、《求賢令》、《求逸才令》、《慎行令》、《修學令》、《請增封荀表》等。曹丕 則不僅親自撰寫公文，還推出了有關公文寫作的理論專著《典論·論文》。他說文章是“經(jīng) 國之大業(yè)，不朽之盛事”，應該主要是指公文而言。他還把文章體式分為“四科八體”，并 指出它們各自的特點：“奏議宜雅，書論宜理，銘誄尚實，詩賦欲麗”。其中的奏、議、書 、論、銘、誄都是應用文，多數(shù)都可作為公文體式。只有后兩種是文學作品的體裁。
唐宋時代更是中國古代公文走向成熟的時期。由于這個時期出現(xiàn)了中國文化的“唐 宋散文八大家”，涌現(xiàn)的名篇更是數(shù)不勝數(shù)。魏徵的《諫太宗十思疏》、《十漸不克終疏》 ，陸贄的《奉天請罷瓊林二庫狀》、《論兩稅之弊須有厘革》，范仲淹的《答手詔條陳十事 》等，都是膾炙人口的佳作。出于八大家之手的名篇則更多：韓愈的《論佛骨表》、柳宗元 的《上樞密韓太尉書》、歐陽修的《朋黨論》、《與高司諫書》，王安石的《上仁宗皇帝言 事書》，蘇軾的《為政之寬嚴》、《乞校正陸贄奏議進御札子》等，不勝枚舉。
元明清時期，在應用文研究方面漸趨深入，明代吳納的《文章辨體》，徐師曾的《文體明辨 》，清代姚鼐的《古文辭類纂》，劉熙載的《藝概·文概》等，都是影響廣泛的文章學專著 ，其中對公文的各種體式論之甚詳。
辛亥革命以后，南京臨時政府于1912年頒布了第一個現(xiàn)代公文程式條例。中國共產(chǎn)黨成立后 ，也很快有了自己的公文體式，瞿秋白還于1931年起草了《文件處理辦法》。1942年，陜甘 寧邊區(qū)政府發(fā)布了《新公文程式》。建國后，政務院于1951年就發(fā)布了《公文處理暫行辦法 》，以后多次修改，一直發(fā)展到目前所用的《國家行政機關公文處理辦法》。
第三節(jié)公文的特點和作用
一公文的特點
(一)政策性
公文是黨的機關和行政機關行使管理職能、辦理具體事務的重要工具，對國家政治、經(jīng)濟和社會生活的各個領域都有著指導作用，是維護和發(fā)展社會主義制度、建設物質(zhì)文明和精神文明的保障。各級黨的機關和行政機關制發(fā)的公文，都必須用來貫徹執(zhí)行黨和國家的有關政策，執(zhí)行國家的法律和法令，絲毫不能偏離黨和國家的政治目標和政策軌道。因此，公文是觀點鮮明的文體，是嚴肅鄭重的文體，是有著充分的權威的文體，要求作者必須有嚴肅認真的態(tài)度。
(二)實用性
公文是用來處理公務的文書，所以它總是根據(jù)現(xiàn)實需要，針對實際問題而制發(fā)，有著明確的 寫作目的。國務院辦公廳在《國家行政機關公文處理辦法》中，對此提出的要求是“各級行 政機關要發(fā)揚深入實際、聯(lián)系群眾、調(diào)查研究、實事求是和認真負責的工作作風，克服官僚 主義、形式主義和文牘主義……行文要少而精，注重效用?！?BR> (三)可靠性
公文涉及的事實以及所引用的材料和數(shù)據(jù)，必須真實可靠，不得有任何虛假和錯漏。內(nèi)容真 實、準確，這是公文寫作最基本的原則。一般文章寫作中的虛構手法，在公文中不能使用； 合理想象、添枝加葉、移花接木的方法，也同樣不能使用。因此，公文寫作一定要核準事實 和數(shù)據(jù)，確保材料的可靠性。
(四)定向性
公文都是由某一個特定機關制發(fā)的，并且大部分都是寫給特定對象閱讀的，作者與讀者之間 有具體、明確的對應關系。公文的這種定向性特點使得寫作有著很強的針對性。
(五)時間性
公文所針對的問題，總是存在于特定的時間范圍之內(nèi)，一旦時過境遷，公文的實用價值也會 隨之喪失。所以，公文的寫作、傳遞和辦理，都要求迅速及時。
(六)規(guī)范性
為了更方便、有效地辦理事務，公文形成了自身特有的辦理程序和寫作格式。中央辦公廳和 國務院辦公廳對公文的種類、用途、文面都作了統(tǒng)一的規(guī)定。另外，多數(shù)常用文種在結(jié)構、 用語等方面，也有著約定俗成的程式。
二公文的作用
(一)頒布法規(guī)
《國家行政機關公文處理辦法》總則第二條在概述公文的作用時，強調(diào)公文“是依法行政和進行公務活動的重要工具”?！吨袊伯a(chǎn)黨機關公文處理條例》 也有類似的表述。對于行政公文來說，大到國家的憲法及刑法、民法、訴訟法等各種法律， 小到辦理某一具體事務的規(guī)定、辦法，在制定出來后，都要通過行政公文予以頒布實施。對 于黨的公文來說，條例、規(guī)定等就是用來發(fā)布黨內(nèi)規(guī)章制度和行為規(guī)范的公文文種。行政法 規(guī)一經(jīng)發(fā)布，任何人都不得違反。黨的規(guī)章制度和行為規(guī)范，則對黨組織的所有成員都有約 束作用?，F(xiàn)在，我們國家正在努力進行完善的法制建設，在人民群眾中也在開展深入的普法 教育，公文在這方面的作用正在日益強化。
(二)指揮管理
黨政機關、企事業(yè)單位、群眾團體，都在特定的范圍內(nèi)擔負著組織、指揮、管理的職責 ，而實施這些職責的基本工具，就是公文。在黨政公文中，命令、決定、決議、指示、批復 等文種，就屬于指揮、管理性的下行公文。這些公文一經(jīng)下發(fā)，下級機關必須執(zhí)行。大到國 家機器的運轉(zhuǎn)，小到一個企事業(yè)單位內(nèi)部工作有秩序的開展，都跟公文的指揮管理作用密切 相關，離開了公文的這一作用，各方面的管理工作很可能陷入混亂狀態(tài)。因此，我們應該意識到，相當多的公文的起草、定稿過程，實質(zhì)上就是管理工作的實施過程。
(三)交流信息
公文還有一個重要的作用是交流信息。下行文中的公告、通告、公報、通知、通報，上 行文中的報告、請示，還有作為平行文的函，都有交流信息的基本功能。交流信息，一方面 是上情下達，一方面是下情上達，另一方面是友鄰單位互通情報。有了公文作為信息流通的 渠道，上下級機關都有可能做到耳聰目明，不至于閉目塞聽。
(四)宣傳教育
決議、公報、公告、通報、會議紀要等文體，還有著很明顯的宣傳教育作用。針對現(xiàn)實生活 中普遍存在的某一問題或認識的偏差，擺事實，講道理，進行啟發(fā)誘導，使大家明白應該確 立什么立場，應該堅持什么原則，進而知道自己應該做什么、怎樣做。例如“*”結(jié)束之 后，黨內(nèi)以及全國對于如何認識和評價“*”意見不能統(tǒng)一，思想相對陷入混亂的時候， 黨中央及時發(fā)布了重要文件《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，通過大量的事實分 析和嚴密論證，澄清了模糊認識，使全黨和全國的政治思想很快走向統(tǒng)一。
(五)商洽協(xié)調(diào)
很多工作，單憑一個單位很難順利完成，往往需要相關單位給以配合、幫助。這樣，地區(qū)與 地區(qū)、單位與單位、團體與團體之間，就需要加強聯(lián)系，互相協(xié)商，互相幫助，協(xié)調(diào)工作。 公文實現(xiàn)這一功能的主要文種是“函”，它可以在沒有隸屬關系的機關之間起到溝通、協(xié)調(diào) 的作用，使各個機關形成一個有機的整體，協(xié)同處理、協(xié)作完成某項公務。
(六)憑證依據(jù)
公文還有明顯的憑證和依據(jù)作用。上級發(fā)布的下行文，是下級機關開展工作的依據(jù)；下級上 報的公文，是上級決策的依據(jù)；一個機關自己制作的公文，是自己履行職能、開展工作的真 實記錄和憑證。在日常工作中常會遇到這樣的情況：對一個具體的事務該如何處理沒有把握 ，就查找相關的公文，看上級或有關職能部門在這方面有哪些規(guī)定，然后按照規(guī)定行事。對 某次會議的有關情況不夠了解，就查找那次會議的紀要，馬上即可獲得清晰可靠的材料。這 些都是公文依據(jù)和憑證作用的具體表現(xiàn)。因此，許多重要的公文，都需要歸檔保存很長時間 ，以便需要時查找。
第一節(jié) 公文的含義
一公文是辦理公務的文書
“辦理公務的文書”，這是“公文”一詞的基本含義。黨政機關、社會團體、企事業(yè)單位， 在行使管理職權、處理日常工作時，都必須以公文為基本的工具。黨組織所制定的方針、路 線，要靠公文傳達、貫徹；各級政府的政策、法令，要靠公文宣傳、實施；社會團體和企事 業(yè)單位開展工作的種種方法、措施，也要靠公文進行布置、安排。
二公文是具有直接效用和規(guī)范體式的公務文書
理解“公文”，只認識到“辦理公務”還是不夠的，公文還有兩個基本性質(zhì)：一是直接效用 性，二是體式的規(guī)范性。
公文當然要用以宣傳黨和國家的路線、方針和政策，但跟純粹的宣傳教育性文章不同，它還 要指向?qū)嵤?，辦理實務，總的來說，是務實的而不是*的。
在長期的應用實踐中，公文形成了規(guī)范化的體式。依照這些文體規(guī)范進行寫作和閱讀，方便 快捷而又簡練明白。
據(jù)此，我們可以說公文是黨政機關、社會團體、企事業(yè)單位在行使管理職權、處理日常工作 時使用的，具有直接效用和規(guī)范體式的文書。
三廣義的公文和狹義的公文
有了以上認識仍然不夠。人們使用“公文”這一語詞時，賦予它的含義時寬時窄，我們還有 必要對此作出區(qū)分。
廣義的公文，外延十分廣闊，除通用文書外，還包括法律、財經(jīng)、文教、外交、軍事、稅務 、工商等各種行業(yè)自己的專用文書。目前，還沒有人能夠統(tǒng)計出來廣義的公文到底有多少具 體的文種——也許永遠也統(tǒng)計不出來，因為它不僅多到了數(shù)不勝數(shù)的地步，而且隨著社會發(fā) 展的腳步，總是不斷地有新的文體產(chǎn)生。
狹義的公文，是指國務院辦公廳《國家行政機關公文處理辦法》中規(guī)定的13種行政公文 和中共中央辦公廳《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》中規(guī)定的14種黨的主要公文。這兩大類 公文的文種彼此多數(shù)相同或近似，也有一些區(qū)別。這些公文文種都是在機關工作中使用頻率 較高的。
我們在這本書中講述的公文，以中央辦公廳和國務院辦公廳規(guī)定的黨政公文為主，也適當選 入了一些通用、常用的機關事務文書。在第二編里講述的文體，都屬于狹義的公文范疇；而 在第三編里講述的文體，都屬于廣義的公文范疇。
第二節(jié) 公文的產(chǎn)生與發(fā)展
一公文的產(chǎn)生
迄今我們所知道的最早的文章，就是公文。
從1898年起，考古工作者在河南安陽小屯殷墟遺址等地陸續(xù)出土大量刻有文字的甲骨，到目 前為止，數(shù)量已逾十萬片。這就是在中國文化占據(jù)重要地位的“甲骨文”?！凹住笔侵?龜甲，“骨”是牛骨或鹿骨，甲骨文就是刻在龜甲或獸骨上的文字，又叫甲骨刻辭。甲骨文 是商代王室進行占卜時所作的簡短記錄，短的僅數(shù)字，長的也不過百余字，是我國最早出現(xiàn) 的原始性的文章。
馬克思主義唯物史觀認為，文字起源于勞動，文章和文學也是起源于勞動。從我們掌握的資 料看，具有實用價值的文章和具有審美價值的文學相比，實用文的誕生明顯早于文學。實用 文的誕生至少有這樣兩個原因：一是在漫長的生產(chǎn)勞動過程中，人的思維逐漸得以發(fā)展，人 與人之間的交際也逐漸增多，于是人們便創(chuàng)造出一些符號以便進行交流，這些符號就是早期 的文字。而文字的誕生為文章的產(chǎn)生打下了基礎。二是人類的集體勞作需要協(xié)調(diào)、組織、指 揮，而這一切缺少人類思維的固化物——文章，是很難實現(xiàn)的，這樣就形成了一種強大的推 動力，使應用文的產(chǎn)生成為一種必然。
據(jù)學者考證，甲骨文主要是用來占卜的。當時生產(chǎn)力低下，人們對大自然不可能有科學的 認識，總認為冥冥之中有凌架于萬物之上的神，是他們主宰著事物的發(fā)生發(fā)展 、生死存亡 。于是，遇事總要用占卜的方式來預測一下吉兇禍福，由身兼史官和巫師雙重身份的人在甲 骨上用刻辭予以記載。就已發(fā)現(xiàn)的這些甲骨文來說，其內(nèi)容涉及世系、氣候、食貨、征伐、 畋獵等多方面。甲骨文是埋在地下的殷代王室的檔案，用現(xiàn)在的眼光看，大部分都是公務文 書。
商周時代盛行在青銅器上鑄刻文字，這就是我們常與甲骨文并稱的“鐘鼎文”。鐘鼎文有的 用來記載統(tǒng)治者的制度法令，有的記載統(tǒng)治者的文德武功，還有的記載貴族之間的商務活動 ，多數(shù)屬于公文的范疇。不過，其中也有一些屬于私人之間用于物質(zhì)交換的契約，雖還是應 用文，已不能歸入公文范疇了。
我國最早的文章總集《尚書》，所收錄的文章多數(shù)也是公文?！渡袝分械奈恼?，分為六種 體式：典、謨、訓、誥、誓、命。其中，“典”用于記述典章制度，“謨”是議政的策論， “訓”是進行教誨開導的論說文，“誥”是進行訓誡的文告，“誓”是軍隊出征的誓詞，“ 命”是君主的命令和詔書。這些文體，跟現(xiàn)代的命令、決定、決議、指示、布告、公告、通 告、通報、報告等，都有一些近似之處。
從以上介紹可見，在文字的草創(chuàng)時期，公文就已經(jīng)產(chǎn)生了。在所有的文體中，公文可以算是 最古老的?！吨芤住は缔o》也可以證明這一點：“上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契，百 官以治，萬民以察，蓋取諸。”
二公文的發(fā)展
到了秦代，公文從文類到體式都得以充分的發(fā)展。秦始皇在李斯的輔佐下，建立了第一代中 央集權制的國家政權。為了達到長治久安的目的，他們統(tǒng)一了文字和度量衡，實行車同軌、 書同文的措施。李斯等人為了提高公文的辦事效率和可靠程度，還制定了現(xiàn)在仍在沿用的“ 抬頭”、“用印”等制度，這標志著公文在當時已經(jīng)相當成熟。
漢代的公文體式主要有書、議、策、論、疏、詔、制、敕、章、奏、表等等，其中，皇帝對 臣下使用的文體主要是詔、制、策、敕，臣下對皇上則主要用章、奏、表、議等，已有了大 致固定的下行文和上行文的區(qū)分。同時，在表達上和結(jié)構上，也有了一些相對固定的格式。 尤其值得一提的是，當時的公文還產(chǎn)生了一些流傳后世的名篇，如賈誼的《陳政事疏》、《 論積貯疏》，晁錯的《論貴粟疏》，司馬相如的《上書諫獵》等。
漢以后的魏晉南北朝時期，公文無論從寫作實踐上還是從理論上看，都有明顯的發(fā)展進步。 主要代表人物首推曹操、曹丕父子。曹操親自動手寫過不少公文，代表作有《讓縣自明本志 令》、《求賢令》、《求逸才令》、《慎行令》、《修學令》、《請增封荀表》等。曹丕 則不僅親自撰寫公文，還推出了有關公文寫作的理論專著《典論·論文》。他說文章是“經(jīng) 國之大業(yè)，不朽之盛事”，應該主要是指公文而言。他還把文章體式分為“四科八體”，并 指出它們各自的特點：“奏議宜雅，書論宜理，銘誄尚實，詩賦欲麗”。其中的奏、議、書 、論、銘、誄都是應用文，多數(shù)都可作為公文體式。只有后兩種是文學作品的體裁。
唐宋時代更是中國古代公文走向成熟的時期。由于這個時期出現(xiàn)了中國文化的“唐 宋散文八大家”，涌現(xiàn)的名篇更是數(shù)不勝數(shù)。魏徵的《諫太宗十思疏》、《十漸不克終疏》 ，陸贄的《奉天請罷瓊林二庫狀》、《論兩稅之弊須有厘革》，范仲淹的《答手詔條陳十事 》等，都是膾炙人口的佳作。出于八大家之手的名篇則更多：韓愈的《論佛骨表》、柳宗元 的《上樞密韓太尉書》、歐陽修的《朋黨論》、《與高司諫書》，王安石的《上仁宗皇帝言 事書》，蘇軾的《為政之寬嚴》、《乞校正陸贄奏議進御札子》等，不勝枚舉。
元明清時期，在應用文研究方面漸趨深入，明代吳納的《文章辨體》，徐師曾的《文體明辨 》，清代姚鼐的《古文辭類纂》，劉熙載的《藝概·文概》等，都是影響廣泛的文章學專著 ，其中對公文的各種體式論之甚詳。
辛亥革命以后，南京臨時政府于1912年頒布了第一個現(xiàn)代公文程式條例。中國共產(chǎn)黨成立后 ，也很快有了自己的公文體式，瞿秋白還于1931年起草了《文件處理辦法》。1942年，陜甘 寧邊區(qū)政府發(fā)布了《新公文程式》。建國后，政務院于1951年就發(fā)布了《公文處理暫行辦法 》，以后多次修改，一直發(fā)展到目前所用的《國家行政機關公文處理辦法》。
第三節(jié)公文的特點和作用
一公文的特點
(一)政策性
公文是黨的機關和行政機關行使管理職能、辦理具體事務的重要工具，對國家政治、經(jīng)濟和社會生活的各個領域都有著指導作用，是維護和發(fā)展社會主義制度、建設物質(zhì)文明和精神文明的保障。各級黨的機關和行政機關制發(fā)的公文，都必須用來貫徹執(zhí)行黨和國家的有關政策，執(zhí)行國家的法律和法令，絲毫不能偏離黨和國家的政治目標和政策軌道。因此，公文是觀點鮮明的文體，是嚴肅鄭重的文體，是有著充分的權威的文體，要求作者必須有嚴肅認真的態(tài)度。
(二)實用性
公文是用來處理公務的文書，所以它總是根據(jù)現(xiàn)實需要，針對實際問題而制發(fā)，有著明確的 寫作目的。國務院辦公廳在《國家行政機關公文處理辦法》中，對此提出的要求是“各級行 政機關要發(fā)揚深入實際、聯(lián)系群眾、調(diào)查研究、實事求是和認真負責的工作作風，克服官僚 主義、形式主義和文牘主義……行文要少而精，注重效用?！?BR> (三)可靠性
公文涉及的事實以及所引用的材料和數(shù)據(jù)，必須真實可靠，不得有任何虛假和錯漏。內(nèi)容真 實、準確，這是公文寫作最基本的原則。一般文章寫作中的虛構手法，在公文中不能使用； 合理想象、添枝加葉、移花接木的方法，也同樣不能使用。因此，公文寫作一定要核準事實 和數(shù)據(jù)，確保材料的可靠性。
(四)定向性
公文都是由某一個特定機關制發(fā)的，并且大部分都是寫給特定對象閱讀的，作者與讀者之間 有具體、明確的對應關系。公文的這種定向性特點使得寫作有著很強的針對性。
(五)時間性
公文所針對的問題，總是存在于特定的時間范圍之內(nèi)，一旦時過境遷，公文的實用價值也會 隨之喪失。所以，公文的寫作、傳遞和辦理，都要求迅速及時。
(六)規(guī)范性
為了更方便、有效地辦理事務，公文形成了自身特有的辦理程序和寫作格式。中央辦公廳和 國務院辦公廳對公文的種類、用途、文面都作了統(tǒng)一的規(guī)定。另外，多數(shù)常用文種在結(jié)構、 用語等方面，也有著約定俗成的程式。
二公文的作用
(一)頒布法規(guī)
《國家行政機關公文處理辦法》總則第二條在概述公文的作用時，強調(diào)公文“是依法行政和進行公務活動的重要工具”?！吨袊伯a(chǎn)黨機關公文處理條例》 也有類似的表述。對于行政公文來說，大到國家的憲法及刑法、民法、訴訟法等各種法律， 小到辦理某一具體事務的規(guī)定、辦法，在制定出來后，都要通過行政公文予以頒布實施。對 于黨的公文來說，條例、規(guī)定等就是用來發(fā)布黨內(nèi)規(guī)章制度和行為規(guī)范的公文文種。行政法 規(guī)一經(jīng)發(fā)布，任何人都不得違反。黨的規(guī)章制度和行為規(guī)范，則對黨組織的所有成員都有約 束作用?，F(xiàn)在，我們國家正在努力進行完善的法制建設，在人民群眾中也在開展深入的普法 教育，公文在這方面的作用正在日益強化。
(二)指揮管理
黨政機關、企事業(yè)單位、群眾團體，都在特定的范圍內(nèi)擔負著組織、指揮、管理的職責 ，而實施這些職責的基本工具，就是公文。在黨政公文中，命令、決定、決議、指示、批復 等文種，就屬于指揮、管理性的下行公文。這些公文一經(jīng)下發(fā)，下級機關必須執(zhí)行。大到國 家機器的運轉(zhuǎn)，小到一個企事業(yè)單位內(nèi)部工作有秩序的開展，都跟公文的指揮管理作用密切 相關，離開了公文的這一作用，各方面的管理工作很可能陷入混亂狀態(tài)。因此，我們應該意識到，相當多的公文的起草、定稿過程，實質(zhì)上就是管理工作的實施過程。
(三)交流信息
公文還有一個重要的作用是交流信息。下行文中的公告、通告、公報、通知、通報，上 行文中的報告、請示，還有作為平行文的函，都有交流信息的基本功能。交流信息，一方面 是上情下達，一方面是下情上達，另一方面是友鄰單位互通情報。有了公文作為信息流通的 渠道，上下級機關都有可能做到耳聰目明，不至于閉目塞聽。
(四)宣傳教育
決議、公報、公告、通報、會議紀要等文體，還有著很明顯的宣傳教育作用。針對現(xiàn)實生活 中普遍存在的某一問題或認識的偏差，擺事實，講道理，進行啟發(fā)誘導，使大家明白應該確 立什么立場，應該堅持什么原則，進而知道自己應該做什么、怎樣做。例如“*”結(jié)束之 后，黨內(nèi)以及全國對于如何認識和評價“*”意見不能統(tǒng)一，思想相對陷入混亂的時候， 黨中央及時發(fā)布了重要文件《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，通過大量的事實分 析和嚴密論證，澄清了模糊認識，使全黨和全國的政治思想很快走向統(tǒng)一。
(五)商洽協(xié)調(diào)
很多工作，單憑一個單位很難順利完成，往往需要相關單位給以配合、幫助。這樣，地區(qū)與 地區(qū)、單位與單位、團體與團體之間，就需要加強聯(lián)系，互相協(xié)商，互相幫助，協(xié)調(diào)工作。 公文實現(xiàn)這一功能的主要文種是“函”，它可以在沒有隸屬關系的機關之間起到溝通、協(xié)調(diào) 的作用，使各個機關形成一個有機的整體，協(xié)同處理、協(xié)作完成某項公務。
(六)憑證依據(jù)
公文還有明顯的憑證和依據(jù)作用。上級發(fā)布的下行文，是下級機關開展工作的依據(jù)；下級上 報的公文，是上級決策的依據(jù)；一個機關自己制作的公文，是自己履行職能、開展工作的真 實記錄和憑證。在日常工作中常會遇到這樣的情況：對一個具體的事務該如何處理沒有把握 ，就查找相關的公文，看上級或有關職能部門在這方面有哪些規(guī)定，然后按照規(guī)定行事。對 某次會議的有關情況不夠了解，就查找那次會議的紀要，馬上即可獲得清晰可靠的材料。這 些都是公文依據(jù)和憑證作用的具體表現(xiàn)。因此，許多重要的公文，都需要歸檔保存很長時間 ，以便需要時查找。