論行政主體的積極義務

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【正文】
    行政主體的積極義務是一個值得行政法學界重視的問題[1],這既是由我們當今所處的行政法時代的特點決定的,也是由我們黨和政府所倡導的科學發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的政策所決定的?,F(xiàn)代行政法的發(fā)展已經(jīng)進入了義務主義階段,這個階段主要是指在福利國家理念的指導下,要求行政主體在行政執(zhí)法過程中處于為社會服務的地位,國家行政部門是一種公務服務部門,這時行政法關注行政主體義務已經(jīng)成為當代行政法制度的主流。[2]行政主體的義務包括積極義務和消極義務,在服務型國家里,行政主體的積極義務在行政主體的義務中處于核心地位,行政法關注行政主體的積極義務已經(jīng)是當今行政法主流中的重點。再者,黨的十六屆三中全會提出了堅持以科學發(fā)展觀的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。2006年初胡錦濤總書記在全國科技會議上明確提出了要建設創(chuàng)新型國家。落實科學發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家必須發(fā)揮行政主體特別是各級國家行政機關的作用,換句話說,行政主體必須積極履行其在落實科學發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的義務。因此,可以說,強化行政主體的義務特別是積極義務是當今行政法的基本格局,但是遺憾的是行政主體的積極義務在行政法學界鮮有論及,至今該理論在行政法學界尚是空白,鑒于此,筆者撰就本文,就行政主體積極義務的性質、行政主體積極義務的主要類型和行政主體積極義務的法律意義作一系統(tǒng)探討,以做引玉之磚。
    一、行政主體積極義務的界定
    所謂行政主體的積極義務是指行政主體為了滿足公共利益的需要,在沒有嚴格法律規(guī)定的情況下積極主動履行的、嚴格遵守法定行政程序的以促進社會發(fā)展為目的的義務。行政主體的積極義務具有以下一些本質屬性:
    (一)為了滿足公共利益需要的義務?!肮怖妗保╬ublic interest、public benefits 、public use、public purpose)是個含義十分豐富、多變的詞,在絕大多數(shù)情況下,人們用這個詞來指代政府可正當追求與實現(xiàn)的目標。但無論從中國的歷史來考察,還是從西方的歷史來考察,我們都會發(fā)現(xiàn)“公共利益”這個概念是一個典型的不確定的法律概念。而且是隨著社會的發(fā)展需要不斷明確的概念。誠如學者所說,公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性,是典型的不確定法律概念。這種不確定性,可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面。[3] “公共利益”詞不僅在我國法律文件得到大量的使用,而且在我國2004年的憲法修正案得到了體現(xiàn)。在這些憲法和法律文件中,一般都賦予了公權力可以為維護公共利益而采取剝奪私權的手段。因此,如何界定公共利益關系到私權是否能夠得到有效保障的大問題。筆者認為,應當從以下幾個方面來界定“公共利益”:其一,“公共利益”的一般概念由制憲者和立法者在憲法和法律中予以規(guī)定。這既是公共利益由制憲者和立法者確立概括條款的表現(xiàn),也構成了立法對政府行為的預先限制。其二,行政機關在具體行政行為過程中依據(jù)自由裁量權決定何謂公共利益。這既是行政機關行使確定公共利益權力的表現(xiàn),也是對憲法和立法的具體化。其三,在出現(xiàn)糾紛之時,在當事人提起訴訟的情況下,由法院根據(jù)具體情況進行確定何謂公共利益。這既是由司法機關行使決定權的表現(xiàn),也構成了對政府行為的事后制約。[4]行政主體的積極義務就是行政主體為了滿足公共利益的需要而履行的義務,其目的只有一個:滿足公共利益的需要,除此之外,別無其他。
    (二)行政主體主動為之的義務。行政主體的義務可以分為行政主體的積極義務和行政主體的消極義務。前者是指行政主體因為行政主體(主要指行政機關)代表國家享有一般性、廣泛性及不特定性的權力,從而對社會履行的不特定的義務。例如,行政主體有積極實現(xiàn)憲法原則的義務,有行政扶持的義務等等。后者是指由于法律規(guī)定,行政主體因對于人民享有某種權利、合作或對于某種特別事件而對人民所履行的義務。我國臺灣行政法學者管歐認為,行政法上國家對于公共團體與人民所負之義務,有三項:第一,概括的義務,此指國家所負之義務,并非對于某一特定事件或特定機關或特定人民所負之義務,亦非由于國家因享有某種特定權力所生之對待義務,而系因國家有一般性、廣泛性及不特定性之權力,從而負有廣泛的不特定的義務。第二,對待之義務。此指國家因對于人民享有某種權利,從而對于人民負有某種義務。其義務與權利存在對待性質,第三、特定之義務。此指國家對于某種特定事件所負之義務。[5]管歐所講的行政法上國家對公共團體與人民所負的三種義務,其中對待之義務和特定之義務相當于筆者所講的行政主體的消極義務,而概括之義務相當于筆者所講的行政主體的積極義務。行政主體因代表國家行使不特定的權力,所以其必須積極主動地履行對社會承擔的義務,從這個意義上來說,行政主體的積極義務是行政主體主動為之的義務。
    (三)沒有嚴格法源的義務。法源,是指法律構成之淵源,其意義有二:一謂發(fā)生法的效力之原動力;一謂表現(xiàn)法的效力之資料。[6]我國行政法的法源分為正式淵源和非正式淵源兩種,正式淵源包括:憲法、法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)范性文件、法律解釋、我國參加的國際條約、聯(lián)合國憲章和WTO規(guī)則、黨和政府聯(lián)合發(fā)布的文件。非正式淵源包括行政的正義標準、行政過程的推理、思考、行政客體的本質、原則、行政政策、行政技術準則、行政習慣和慣例、外國行政法以及“輔助權威”。[7]行政法的非正式淵源又指非嚴格的淵源,它的適用大多數(shù)沒有強制性,不是以國家強制力直接作用保障實施的,主要靠行政人員的主觀能動性。行政主體的積極義務的根據(jù)不是行政法的正式法源,而是非正式法源,包括行政的正義標準、行政政策和行政習慣和慣例等。例如行政主體(特別是行政機關)所擔負的改善社會環(huán)境的義務就沒有相應的成文的法律的規(guī)定,行政主體積極履行該義務的原因為行政機關作為國家的執(zhí)行機關,其根據(jù)相應的職權和促進社會發(fā)展、社會福利的正義標準和目的來實現(xiàn)國家職能。
    (四)嚴格遵守法定行政程序的義務。我們知道,法律不可能包容社會生活的每一個環(huán)節(jié),在有限的法律與復雜的社會生活之間,必然存在著大量的空白地帶?,F(xiàn)代行政屬于積極行政,政府不僅擔負著公民個人“從搖籃到墳墓”的一切事務,而且還要謀求經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。因此,在出現(xiàn)立法時未預料的情況下,行政主體為了實現(xiàn)國家職能,按照積極行政的要求,它應當采取必要的措施,但是它采取行政措施時必須嚴格遵守法定的行政程序,行政程序是指行政主體行使行政權,進行行政管理作出行政行為時必須遵守的程序。只有嚴格遵守法定的行政程序,才符合依法行政的要求。因此,行政主體的積極義務是嚴格遵守法定行政程序的義務。
    二、行政主體積極義務的主要類型
    行政主體積極義務的類型有很多[8],筆者認為,在當今中國,行政主體的積極義務主要有以下一些類型:
    (一)積極實現(xiàn)憲法基本原則的義務。憲法是國家的根本大法,是制定其他法律的依據(jù),具有的法律效力。憲法的基本原則是指那些作為憲法規(guī)范存在之基礎,尤其是憲法制度構造的根據(jù)或本源的原理和準則,它具有下列三種屬性:一是本源性。憲法基本原則是一個國家的憲法理論和憲法制度得以存在的基礎和來源,反映的是具有普適性的人類生活的基本價值。二是性。指憲法基本原則各自在憲法所調整的社會關系的某個領域是的準則。三是概括性。我國憲法的基本原則有:人民主權原則、人權保障原則、平等保護的原則、法治原則、權力制約與監(jiān)督的原則。行政主體特別是行政機關作為國家的執(zhí)行機關,有必要在行使行政權,對社會進行行政管理的過程中積極地實現(xiàn)我國憲法的基本原則,使這些原則在現(xiàn)實中得到很好的實現(xiàn)。
    (二)促進社會福利的義務。福利是指可以用貨幣表示的能夠滿足人的某種需要的物質的和(或)非物質的提供與給付,也稱作經(jīng)濟福利。[9]福利有四種形態(tài)或四種由低到高的發(fā)展形態(tài),依次為:私人福利、公共福利、社會福利和國家福利。其中國家福利是指福利的保障和供給、福利事業(yè)的管理,主要有國家來承擔,國家在福利資源的分配中起主導作用的福利形態(tài)。當某國處于國家福利的形態(tài)時,這個國家就成為福利國家。確定全社會的福利保障和福利供給已經(jīng)成為現(xiàn)代國家(主要表現(xiàn)為中央政府)的基本職能之一,國家在全社會的福利保障、福利供給、福利管理、福利調控等方面發(fā)揮了主導作用,承擔了主要責任,扮演了責任主體的角色。行政主體(尤其是行政機關)在當今承擔著促進社會福利方面的主要義務,它有義務在福利的保障與供給、福利事業(yè)的管理等方面承擔主要責任。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》規(guī)定,逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。因此,行政主體的積極義務當然包括促進社會福利的義務。
    (三)改善社會環(huán)境的義務。環(huán)境作為人類存在的基本條件,是指與人類生產(chǎn)、生活密切相關的各種自然條件、因素或作用的總和。20世紀80年代以來,從傳統(tǒng)觀念的束縛中解放出來、樹立全新的生態(tài)觀念和環(huán)境意識,堅持可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略,逐漸得到各國普遍的認同和尊重。我國也將環(huán)境狀況作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要指標之一。1994年7月4日,國務院批準了我國的第一個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略—《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》規(guī)定要加強環(huán)境治理保護,促進人與自然相和諧。以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題為重點,加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。因此,當前行政主體的積極義務當然包括改善社會環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的義務,行政主體改善社會環(huán)境的義務包括改善社會的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境兩個方面,該義務在相關義務中是一個最為不確定的義務,既反映在該義務的權利主體的不確定上,又反映在該義務內(nèi)容的不確定上,但是,這一義務在現(xiàn)代行政法制度中是最有時代意義的一個義務。[10]
    (四)行政救助的義務。行政救助是指行政主體在行政相對人因發(fā)生年老、疾病或喪失勞動能力或者其他特殊情況下依照有關法律規(guī)范的規(guī)定賦予其特定的物質權益或與物質有關的權益的具體行政行為。[11]它是對救助對象提供的一次性、臨時性的緊急庇護,行政救助是給付行政的重要手段,行政主體通過行使該項職權使弱勢群體從國家獲得物質幫助和救助。我國現(xiàn)行憲法第45條規(guī)定,中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。從該條規(guī)定來看,承擔行政救助職責的責任主體主要有兩個:一個是政府;另一個是社會。筆者認為,這兩者都不是法律意義上的承擔行政救助職責的責任主體,真正的責任主體應該是行政主體。在筆者看來,滿足社會的整體利益和保障弱勢群體利益的當代兩大目標所具有的公正價值為行政主體行政權的擴張?zhí)峁┝撕侠淼睦碛?,換言之,在當代社會,行政主體必須積極履行其行政救助的義務依此來滿足社會的整體利益和保護弱勢群體利益的需要。
    (五)行政指導的義務。我們知道,在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代,行政主體與行政相對人之間完全是領導和服從的關系,在經(jīng)濟活動中,過分依賴行政主體和行政隸屬關系,制定具有強制性指令性計劃,行政命令代替一切,而市場經(jīng)濟強調發(fā)揮管理相對人的主動性和積極性,要求改變傳統(tǒng)的單一的服從和領導的行政管理關系,提出了行政管理民主化要求,行政指導應運而生。所謂行政指導,是指國家行政機關在其所管轄事務的范圍內(nèi),對于特定的人、企業(yè)、社會團體等,運用非強制性手段,獲得相對人的同意或協(xié)助,指導行政相對人采取或不采取某種行為,以實現(xiàn)一定行政目的的行為。[12]而且在福利國家,行政主體所發(fā)布的許多命令,不再以單方面的決定形式出現(xiàn),而是采取同行政相對人協(xié)商的形式,行政指導成為重要的行政管理方法。在我國正在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制和逐步邁進福利國家的過程中,行政指導當然是行政主體必須積極履行的義務之一。
    (六)行政扶持的義務。所謂行政扶持是指行政主體通過政策、財政、資金、技術、實物等手段對特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)和特定群體所進行的扶助,以有利于特定地區(qū)和特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以有利于特定群體合法權益的保護和實現(xiàn)。在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的今天,還有些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后于全國平均經(jīng)濟發(fā)展水平,這需要行政扶持;還有些產(chǎn)業(yè)處于弱勢但在國民經(jīng)濟的發(fā)展中起主導地位,還有些產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè),這也需要行政扶持;還有些群體屬于弱勢群體,其合法權益的保護和實現(xiàn)也需要行政扶持,總之,行政扶持是當代中國行政主體必須積極履行的新型義務之一。
    (七)引導社會創(chuàng)新的義務。創(chuàng)新是指各種能提高資源配置效率的活動。創(chuàng)新活動廣泛地存在于人類社會生活的方方面面。在任何國家與社會的發(fā)展中,不論經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展等一切方面的任何進步都離不開創(chuàng)新。以胡錦濤總書記為核心的新一代領導集體明確提出了要建設創(chuàng)新型國家。在建立創(chuàng)新型國家的過程中,要發(fā)揮行政主體(特別是行政機關)在各種創(chuàng)新領域的積極作用,保證國家創(chuàng)新的順利進行。行政主體創(chuàng)新是先導,是國家創(chuàng)新的核心內(nèi)容,是其他創(chuàng)新的前提基礎和根本保證。行政主體沒有創(chuàng)新必將阻礙其他創(chuàng)新的發(fā)展,行政主體創(chuàng)新比其他創(chuàng)新顯得更為重要。只有行政主體自己創(chuàng)新了,才能引導整個社會進行創(chuàng)新。引導社會創(chuàng)新已經(jīng)成了當前行政主體必須積極履行的義務之一。
    三、行政主體積極義務的法律意義
    行政主體積極義務的提出對我國行政法治和新型國家的建設具有理論上和實踐上的重大指導意義。
    (一)更新行政法治觀念的意義。早期的夜警國家和自由主義法治國家確立了如下原則的國家:即為謀求社會公共利益的增進,維持個人的生存發(fā)展,應盡可能放任個人自由活動,充分發(fā)揮國民個人的創(chuàng)造性的原則;為謀求社會、文化、經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮,應該將行政干預限制在必要的最小限度之內(nèi),盡量避免行政干預的原則。[13]在那個時代,人們奉行“的政府,最少的管理”的理念,主張對行政權力采取限制和控制措施。但是隨著20世紀中葉以來,國家政權體系的積極理念日趨明顯,服務行政已經(jīng)成為行政職能的基本價值選擇,與之適應的是政府職能的不斷擴張。正如托馬斯·戴伊所言:“如果說,政府的權力曾經(jīng)一度受到限制的話——政府除了保障法律和秩序、保護私人自由和私人財產(chǎn)、監(jiān)督合同、保護本國不受外國侵略以外,沒有別的權力——那個時刻早以過去。今天,認為政府機構干涉著我們生活中'從生到死'的各個方面的看法是很平常的?!盵14]這時候再對政府的行政權力進行限制已經(jīng)不符合歷史發(fā)展的趨勢,否則勢必阻礙政府職能的實現(xiàn),我們需要做的是在行政權急劇膨脹時,對行政權加以規(guī)范,制定統(tǒng)一的《行政程序法》,使行政主體嚴格按照法律規(guī)定的行政程序行使行政權力,從而有利于新時代政府職能的有效實現(xiàn)。
    (二)更新行政立法格局的意義。我國傳統(tǒng)的行政法是以行政主體的行政職權(權力)作為規(guī)制對象的。例如我國憲法八十九條和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定明確規(guī)定了國務院以及縣級以上的地方各級人民政府應行使的職權。行政主體的積極義務的重要性要求行政法以行政主體的義務作為規(guī)制對象的始點,進而要求行政法規(guī)范的制定圍繞行政主體在國家政治生活和憲法規(guī)則中所承擔的義務而展開,把傳統(tǒng)行政法規(guī)范中主要對行政主體的職權作出規(guī)定的方式轉換為行政主體在管理過程中應履行哪些義務。上述我們所講的兩個憲法和組織法條文,若以義務為規(guī)制對象始點的話,就可以將行文方式改為“國務院履行下列義務”、“ 縣級以上的地方各級人民政府履行下列義務”,很顯然,使用“義務”比使用“職權”更能提高行政主體對社會和對法律負責的責任心。
    (三)促進服務型政府建立的意義。黨的十六大和十六屆三中全會確立政府職能為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務,正式提出公共服務是政府的一個重要職能。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要在我國建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能。服務型政府最根本的、最核心的行政理念就是服務理念。因為,服務型政府是為人民服務的政府,是以公共利益為目標,以社會公眾的客觀需求為尺度,尊重公民意愿,建立和發(fā)展廣泛的社會回應機制和公共責任機制,努力為公眾提供滿意的、高質量的公共產(chǎn)品和公共服務的現(xiàn)代政府。建設服務型政府,不僅在于實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理職能的轉變,更重要的在于要實現(xiàn)政府治理方式的轉變;不僅在于政府應當為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境,更重要的在于政府要為經(jīng)濟和社會的協(xié)調發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務。行政主體積極義務的強調有利于鞭策行政主體特別是各級行政機關解決履行實現(xiàn)政府公共服務職能的義務,從而有利于促進我國服務型政府的建立。
    【注釋】
    [1]近年來,研究行政法的義務已經(jīng)成為行政法學界的一個熱點問題。行政法學者對行政主體職權、職責的研究轉向對行政主體義務、責任的研究,就像由行政管理的研究轉向行政執(zhí)法的研究一樣,這表明行政法學界已經(jīng)逐漸擺脫在管理學領域研究行政法問題的詬病,而轉向法學領域來研究行政法的基本問題,這一現(xiàn)象也表明行政法學界已經(jīng)承認了行政主體的行政法律人格。
    [2]關保英.論行政主體義務在行政法中的地位[J].河南省政法管理干部學院學報,2006,(1)。
    [3]陳新民.德國公法學基礎理論(上)[M].山東:山東人民出版社,2001,182.
    [4]鄭賢君.“公共利益”的界定是一個憲法分權問題——Eminent Domain的主權屬性談起.法學論壇,2005,(5)。
    [5]管歐.中國行政法總論(內(nèi)部參考)[M].藍星打字排版有限公司印刷,1982:94—95.
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    [7]關保英.行政法教科書之總論行政法[M].中國政法大學出版社,2005,107—126.
    [8]行政法學界對行政主體義務范疇(類型)的研究,還比較單薄,還沒有展開研究,據(jù)筆者手頭占有的資料來看,只有關保英教授對行政主體的義務范疇進行了概括,他認為應當從憲法的視角和從行政相對人的視角來認識行政主體的義務范疇,從憲法的視角來看,行政主體的義務范疇包括:一是推行憲法和法律的義務;二是接受立法和司法監(jiān)控的義務;三是改善社會環(huán)境和促進社會發(fā)展的義務。四是使國內(nèi)事務與國際事務接軌的義務。從行政相對人的角度來看,行政主體的義務范疇包括:一是為行政相對人提供利益和保護的義務。平等對待的義務。三是行政行為說明理由的義務。四是承擔賠償責任的義務。參見關保英.行政主體的義務范疇研究[J].法律科學,2006,(1)。
    [9]祁亞輝.福利國家的比較研究[M].海南:海南出版社,2005:11.
    [10]關保英.行政主體的義務范疇研究[J].法律科學,2006,(1)。
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