內(nèi)容提要: 長期以來，受歷史事實、制度、政策等因素的制約，我國形成了城鄉(xiāng)二元結構的社會結構模式。這一社會構成事實及城鄉(xiāng)之間發(fā)展上的巨大差異，嚴重影響了我國社會的均衡發(fā)展和全面發(fā)展，嚴重制約著我國社會的全面進步，進而嚴重制約著構建社會主義和諧社會偉大設想的實現(xiàn)。為了解決這一重大而緊迫的社會課題，黨中央提出了“社會主義新農(nóng)村建設”的戰(zhàn)略方針及具體措施。為參與“新農(nóng)村建設”方略的討論，本刊組編了與新農(nóng)村建設有關的四篇法學論文，以饗讀者。
由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了根本改變，家庭保障的模式已經(jīng)不再行之有效。在社會主義新農(nóng)村建設中推進農(nóng)村的社會保障建設并建立相關的法律制度已刻不容緩。
一、我國農(nóng)村社會保障的歷史與現(xiàn)狀
我國長期以來對社會成員實行城鄉(xiāng)分割的二元保障體制：城市居民實行社會保障體系，農(nóng)村則是以家庭為主的保障體系。農(nóng)村沒有像城市一樣建立起社會保障制度，而是建立了一套建立在集體經(jīng)濟之上的集體保障制度。當時農(nóng)村的土地歸集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營，人們參加集體勞動，平均分配勞動報酬。當其完全喪失勞動能力時退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，由家庭中具有生產(chǎn)能力的成員負責其基本的生活品供應。而對一些沒有勞動能力，且無依無靠的老人由生產(chǎn)集體實行五保，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬。自1978年改革開放以來，農(nóng)村的集體經(jīng)濟解體，原有的集體保障消失了，農(nóng)村的養(yǎng)老方式直接體現(xiàn)為家庭保障。
家庭為其成員提供抵御各類社會風險的保障，在傳統(tǒng)社會里，無論是以父子關系為核心的東方家庭，還是以夫妻關系為核心的西方家庭都普遍性地存在相當長時間。尤其在東方國家，老人與自己的孩子居住在一個大家庭（三代或者三代以上）里，包括老人和孩子在內(nèi)的家庭成員，用各種方式承擔其家庭生活的責任。老人撫養(yǎng)了孩子并留下財產(chǎn)，老了由孩子們贍養(yǎng)，代代相傳。由家庭承擔社會保障的功能有其自身的優(yōu)勢：由于老人很容易在家庭中找到一些有益的工作，既有利于其自身的身心健康，也減輕年輕成員的家庭負擔，降低了家庭保障的經(jīng)濟成本。同時，在對于老人需求的了解上，家庭成員具有其他人不可替代的優(yōu)勢，能夠及時對偶然事件采取合適的處置措施。
但家庭保障機制的缺陷也是十分明顯的。首先是它的極不穩(wěn)定性，家庭中主要勞動力的病殘或者子女的早逝，都可能導致家庭保障機制的瓦解。同時，家庭承擔保障功能還必須具備一些條件包括：社會的生產(chǎn)條件和家庭收入基本不變，如春耕秋收，在正常的氣候條件下每年的播種成本和收割收益是基本不變的。在此基礎上，還必須由一個具有理智的人來合理安排全家人的收入和支出，尤其是為病一老、殘之需留有必不可少的積蓄。這個具有理智的人能夠?qū)彝トw成員的收入和風險進行集中調(diào)節(jié)，可以集中家庭財力和人力抵御各種可能出現(xiàn)的社會風險。在社會的道德層面和社會習俗中，老年人控制財產(chǎn)，養(yǎng)兒防老是主流的社會共識，忠孝節(jié)義不僅是支撐家庭保障功能的道德基石，而且得到社會法律的強制性支持，甚至不惜以重罪來懲罰本來是道德教育范疇的行為。
以集我國封建法律之大成的唐律為例，在家庭關系中，唐律全面確認家長的權威，對父權的維護突出表現(xiàn)在以刑罰的手段全面確認父系尊長在家庭中的絕對權威。要求子孫服從和善事祖父母父母，嚴懲“不孝”的犯罪行為?！短坡墒枳h》根據(jù)儒家經(jīng)典，將“孝”解釋為“無違”和“善事父母”，將子孫的一系列違禮行為列為“十惡”之一的“不孝”，處以重刑，如違犯教令，供養(yǎng)有缺，聞祖父母父母喪匿不舉哀，居父母喪嫁娶，告發(fā)祖父母父母等，均處以較重刑罰（徒、流甚至死刑）。為確保父系家長在家庭中的財產(chǎn)權。根據(jù)《禮記》中的“父母在，……不敢私其財”，唐律規(guī)定：祖父母父母在，子孫別籍異財（即另立戶籍，分割家財）者徒三年，甚至未經(jīng)家長許可，私自動用家庭財產(chǎn)的，也要依數(shù)量多少處以一定刑罰。為了體現(xiàn)“父為子綱”和“夫為妻綱”，規(guī)定了對不孝、惡逆、不睦、不義、內(nèi)亂等行為的嚴懲以及七出、義絕等一系列原則制度，以確認和維護以父權和夫權為核心的封建家族制度。由此，整個社會機制不遺余力地引導人們自愿地向老年人提供贍養(yǎng)，因為社會和家庭成員都把老年人的幸福看作是整個家庭的幸福和榮譽，并且了解這種贍養(yǎng)模式與自己的密切聯(lián)系，即他們知道總有一天自己也要依靠子女生活。
隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟、政治、社會、法律和人口的改變，家庭抵御社會風險的功能走向衰落。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，以城市為基礎的工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展起來在很大程度上取代了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如，隨著我國工業(yè)化和城市化的推進，傳統(tǒng)的土地保障功能正在弱化。從1997年到2005年的九年間，中國耕地總量凈減少1．2億畝。目前中國人均耕地只有1．41畝，不到世界人均水平的40％。全國已經(jīng)有4000多萬失地農(nóng)民，每年還要增加260多萬被征地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)人口下降，子女離開故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家成為一個國家走向現(xiàn)代化的標志。據(jù)《中國老年報》報道：由于近些年來經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的人口流動等原因，我國老年人口的比重出現(xiàn)了農(nóng)村高于城市的現(xiàn)象。人口流動主要是從農(nóng)村遷往城市，導致城市新增年輕人很多，而農(nóng)村“留守”老人卻逐漸增加。從絕對數(shù)看，農(nóng)村60歲以上老年人口有O．88億人，城鎮(zhèn)則只有O．46億人，農(nóng)村老年人口占全國老年人口總數(shù)的75％。[1]人口流動的增加和受教育程度的差距，在動搖傳統(tǒng)觀念的同時，還在家庭成員中制造了代際距離。在制度層面上，遺產(chǎn)稅和繼承法使老人通過控制財產(chǎn)來促使年輕一代贍養(yǎng)的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展進一步弱化了家庭抵御社會風險的作用。[2]
但遺憾的是，與城市社會保障制度發(fā)展不同步的農(nóng)村社會保障制度“舉步維艱”，城鄉(xiāng)社會保障之間的鴻溝越拉越大。統(tǒng)計表明，199l-2001年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經(jīng)達到某些發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農(nóng)村僅為0．1 8％，城市人均社會保障費用支出是農(nóng)村居民的90倍之多。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的O．72％。[3]對此，鄭功成的看法是：“任何國家的社會保障制度，都強調(diào)公平性，制度一定是統(tǒng)一的，不可能按照城市和鄉(xiāng)村來劃分。一個社會保障制度的確立可以先城市后鄉(xiāng)村，但是不存在城市是一套，農(nóng)村又是另外一套。但中國現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距很大，要達到制度一元化的目標，還需要過程。我們過去談的'農(nóng)村社會保障'實際上應該是'農(nóng)村居民的社會保障'.考慮農(nóng)村居民的社會保障，就要考慮到他們的分化問題，但不管他是穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村居民還是流動狀態(tài)的農(nóng)村居民，對社會保障都有需求，不過這種需求是有差異的?！盵4]
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的困境與原因
我國農(nóng)村社會保障制度是從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險著手的，并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達的地區(qū)開展。
1987年3月，國務院決定進行建立我國農(nóng)村基層社會保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和富裕地區(qū)；以村（少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開始出現(xiàn)。到1989年6月，全國有19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進行了養(yǎng)老保險試點，參加人數(shù)達90多萬人，積累資金4100萬元，已有21．6萬農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金。2005年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5A4 2萬人，比上年末增加64萬人，全年共有302萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，比上年增加97萬人。全年共支付養(yǎng)老金21億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結存310億元。[5]
與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險不同，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的突出特點是政府不投入，實行完全積累的個人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與交費多少直接掛鉤o 1997年，東南亞金融危機來臨，中國國內(nèi)的金融風險控制和金融秩序整頓也被提上日程。當年11月，國務院成立12個金融秩序整頓小組，“農(nóng)村養(yǎng)老社會保險”被列為保險業(yè)整頓的第三專題組。按照1998年國務院機構改革方案，在中央政府層面，職能和機構由民政部移交新成立的勞動和社會保障部，農(nóng)村社會保險司也從民政部成建制地轉(zhuǎn)入勞動和社會保障部。東部地區(qū)一些省份，由于地方政府財力較為雄厚，有條件予以支持，整體移交較為順利，其后的運作也較為平穩(wěn)。在中西部相當一部分省區(qū)，由于各地對農(nóng)村養(yǎng)老社會保險認識不一，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險處于進退兩難的境地，通行的做法是簡單退保。[6]
由于農(nóng)村養(yǎng)老社會保險管理體制的漏洞，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險基金在全國各省都面臨風險，包括投資風險、管理風險、利率風險、支付風險等。據(jù)勞動和社會保障部《2005年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)計分析報告》，1996年以來，養(yǎng)老金支出每年都以超過30％以上的速度增長，隨著農(nóng)村老齡化程度的加劇，領取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會繼續(xù)大幅增加。[7]挪用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的刑事案件時有發(fā)生。[8]這些事件更加劇了社會養(yǎng)老保險的困難和風險。
導致我國農(nóng)村社會保障舉步維艱有法制和觀念兩方面的原因。素以公正平等為標志的法律在這上面也深深打上了城鄉(xiāng)二元制度的烙印。1996年8月29日通過的《老年人權益保障法》是我國第一部以法律形式保障老年人權益的法律，就將農(nóng)村養(yǎng)老保障責任推給了家庭。該法第10條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。”這確立了家庭養(yǎng)老的法律地位，但這樣的規(guī)定對于城鄉(xiāng)居民卻有不同的意義。該法第21條規(guī)定：“老年人依法享有的養(yǎng)老金和其他待遇應當?shù)玫奖Ｕ?。有關組織必須按時足額支付養(yǎng)老金，不得無故拖欠，不得挪用。國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高和職工工資增長的情況增加養(yǎng)老金?！边@表明法律保護已經(jīng)享有養(yǎng)老保障的權利人，主要為城鎮(zhèn)居民。“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”（《老年人權益保障法》第22條）表明絕大部分農(nóng)民的養(yǎng)老責任完全在于家庭。
就觀念而言，“一些領導與研究人員認為我國仍然是發(fā)展中國家，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度為時太早，風險太大，不具備可行性。”[9]然而，從一些歐洲國家的歷史經(jīng)驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1 89l、191 3、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，當時這四個國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當于中國1999年可比值水平的79．3％、99．9％、46．6％與73．3％。歐盟15個成員國將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上大致從20世紀下半葉到20世紀末。同這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的平均農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟水平都達到或超過這些國家的條件。[10]
所以，社會保障并不是一種奢侈品，只有等到經(jīng)濟高度發(fā)達時才能建立。誠如薩繆爾·約翰遜早在1770年所言：“給窮人體面的供給乃是對文明的真正考驗?！盵11]社會保障為經(jīng)濟困難的公民提供的是低的生活保障。由于種種原因?qū)е鹿駴]有或者只有很少的收入來源，生活難以為繼的情形并不是經(jīng)濟高度發(fā)達后才會出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，而是與經(jīng)濟和社會發(fā)展同步和共生的社會現(xiàn)象。國家和社會所要做的不是等待經(jīng)濟的發(fā)展來消除這種現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中解決問題。這些問題的解決是經(jīng)濟和社會發(fā)展的前提，未能解決或者解決不好反倒是經(jīng)濟和社會發(fā)展的障礙。而且我們也不可能等到經(jīng)濟高速發(fā)展了，社會保障的立法條件也完全成熟了才來創(chuàng)建它。
三、我國農(nóng)村社會保障法制化的理由與構想
首先需要明確，社會保障是全體社會成員所必需的，它是社會成員生存、生活和保持人格尊嚴必不可少的。正如德國學者霍爾斯特·杰格爾所言：“在每個人的一生中都會出現(xiàn)困境，例如生病、失業(yè)、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一個有殘疾的孩子、住戶困難等等。在這種情況下，他迫切需要他的家庭、鄰居、救濟機構、保險機構或者國家的幫助。而人的尊嚴和價值要求一個有效的保障。只有在充分的社會保障的基礎上——同時有精神自由——人們的人格才能得到公平的發(fā)展?！盵12]
農(nóng)村的保障應當從家庭走向社會的制度性原因還在于，建立起有效的保障機制涉及社會關系領域多（政治、經(jīng)濟、金融、家庭）、范圍廣（政府、各類企業(yè)、全體公民），必須有強制性的調(diào)控手段，依靠法律來建立。在現(xiàn)代社會中，市場競爭激烈，市場機制的失靈和個人對市場風險的控制能力有限，也決法了全體公民的保障需要依靠國家強制力保證實施。以養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老資源減少，子女、孫子女處于激烈的市場競爭中，同時老齡化日趨嚴重，難以承擔照顧老人的重任。養(yǎng)老保險是全體社會成員的老年生活的基本需求，具有長期儲蓄和延期支付的特征，其周期性長和風險性大的特點要求真實的信息交流管理和強制性的信用責任，而正是法律手段的長處所在。就社會成員個人而言，年輕時的短視使之不愿為老年時作出應有的儲蓄，當其年老時就只能依靠他人和社會。但如果社會不強制其成員參加養(yǎng)老保險，則后的結果便只能是誰都無所依靠。加之農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏進行養(yǎng)老儲蓄的可能。金融機構在經(jīng)營中的風險和保險公司在市場競爭中成敗的不確定性，作為個人的社會成員對于自己儲蓄回報的不可控制，對于投入商業(yè)保險的預期的不能確定，都要求國家依法建立社會養(yǎng)老保險制度。這也是世界上166個國家中90％即160個以上的國家實施強制性養(yǎng)老保險的理由所在。在醫(yī)療保險中，由于疾病是人們不能確定的社會風險之一。醫(yī)療服務具有治病救人和追求利潤的雙重功能，醫(yī)療服務專業(yè)性強，管理成本高，醫(yī)務人員和求治病人信息不對稱，醫(yī)療費用的急劇增長已成全社會難以承受的困難，制定法律來規(guī)范醫(yī)療風險的必要性就顯而易見了。
養(yǎng)老、抵御疾病等是全體公民生活的基本需要，也是國家的義務和全體公民的權利，并且也已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中的憲法性原則。社會保障制度化、法律化的意義不僅在于把保障的范圍擴大到每一個需要保障的公民，而且明確了由國家擔負起社會保障的責任，使全體社會成員能得到低限度的生活保障。[13]國家的干預和介入既標志著國家具有了新的社會管理職能，也表明了人類社會自身認識程度的深化。人類通過自己的實踐證明了馬克思主義關于人在本質(zhì)上是社會動物的論斷——孤立的個人在將自身風險轉(zhuǎn)移給國家和社會的同時也完成了將自己融入國家和社會的過程，實現(xiàn)了個人發(fā)展與社會發(fā)展的同步。經(jīng)濟發(fā)展進程同倫理道德的進步通過法律的紐帶聯(lián)系起來，法律調(diào)整社會關系的公平性也正好吻合了社會保障意在實現(xiàn)的社會公平。
構建我國農(nóng)村社會保障法律制度有兩種可供選擇的模式。
一是制定統(tǒng)一的《社會保障法》或《社會保險法》。在社會保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實現(xiàn)公平的社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等的社會保障權。社會保障建設講究和追求的是社會公平，所有公民都應納入社會保障體系之中。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度應當是社會保障法制的應有之義。這樣有利于減少社會保障的管理和運營成本，降低社會保障基金的流失風險。統(tǒng)一的社會保障立法也會減少社會成員之間的矛盾，增強社會的和諧與穩(wěn)定。
這一模式在2006年4月10日由國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的勞動和保障部《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見》中已見端倪：通知要求采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民低生活保障條件的，應按規(guī)定納入城市居民低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。但就筆者接觸到的正在起草的《社會保險法（草案）》，并沒有突破現(xiàn)存的二元體制。這或許是由立法記錄現(xiàn)存的社會關系而不創(chuàng)設新的社會關系使然。
二是為農(nóng)村社會保障專門立法。這已有德國的先例：1994年6月10日通過的《農(nóng)業(yè)社會保障改革法》為獨立經(jīng)營的農(nóng)民、與他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。農(nóng)民保險的待遇包括：醫(yī)療和康復補充待遇、法定老年年金、喪失勞動能力年金、寡婦年金/鰥夫年金和父母一方去世后的孤兒年金。農(nóng)民老年保險的資金通過受保險人繳納的保險費和聯(lián)邦津貼籌集。共同勞動的家庭成員繳納一半保險費。[14]
專門的立法可以更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的實際需求，也可以更充分地滿足農(nóng)民的實際需要。例如，在養(yǎng)老保險基金的籌集上，采取政府組織引導和農(nóng)民自愿相結合的方法，逐步加大法律的強制性。但在養(yǎng)老保險費的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動者經(jīng)濟條件差別大、收入不穩(wěn)定的實際情況，在參加保險的年齡、繳費的時間及數(shù)額、集體補助的比例上體現(xiàn)出靈活性。同時，為了適應農(nóng)村勞動力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口從事務工、務農(nóng)、經(jīng)商，流動性大的實際情況，要求農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度內(nèi)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關系隨人遷移，勞動者本身不會因流動而失去保障，從而促進勞動力的流動和勞動力市場的形成。按照國家政策扶持、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。
人類社會對其行為模式的選擇似乎都沒有跳出利弊權衡取其重輕的軌跡。對于在一個社會中建立統(tǒng)一或二套社會保障法律制度，筆者在不同場合分別求教于德國和英國的專家們。德國的專家告訴我：德國公務員的社會保障體系之所以單獨存在，是因為建立公務員社會保障體系時原有的社會保障體制早已成型；如果現(xiàn)在新建社會保障體系，一定會建立統(tǒng)一的社會保障體制。英國的專家則給我講故事：一個路人在村中問去前面村莊的路，村民告訴他：如果我是你，就不會走到村里來，而是從村外徑直前往；但你已經(jīng)走到這里了，就從這里繼續(xù)往前走吧！
注釋:
[1]《我國農(nóng)村老齡化略快于城市》，參見《中國老年報》2004年4月9日。另見焦開山：“計劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。加上大量的青壯年勞動力流向了城市，這導致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％?！薄爸袊鐣Ｕ现贫鹊慕K結”，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[2]由于大量的年輕人從農(nóng)村遷移流向城鎮(zhèn)，現(xiàn)在與今后幾十年農(nóng)村人口老化程度高于城鎮(zhèn)。我國農(nóng)村與城鎮(zhèn)2000年65歲老人占總人口的比例分別為7．2％與6．3％。在比較保守的中死亡率和中生育率以及假定農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的年齡結構分布與2000年相同的預測方案下，我國2020年農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例分別為15．6％和9．0％，2050年分別為32．7％與21．2％。這是因為20世紀五、六十年代生育高峰期出生的農(nóng)村中年人向城鎮(zhèn)遷移的機率比年輕人要低。而這一龐大人群將陸續(xù)成為老人，并且大多數(shù)留住農(nóng)村；他們正好又趕上了自七十年代初開始的卓有成效的計劃生育。這些人很多只有一個或兩個子女。當他們成為老人時，子女可能已離開農(nóng)村。因此，農(nóng)村老人今后仍然完全靠家庭養(yǎng)老是不現(xiàn)實的?！巴诵萁鹑笨谂c農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關注的問題”，勞動新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[3]焦開山：《中國二元社會保障制度的終結》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[5]勞動和社會保障部，國家統(tǒng)計局《2005年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，www．molss．gov．cn，2006年6月12日。
[6]1997年，全國農(nóng)村社會保險參保人數(shù)達8000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬左右。四川省1998年農(nóng)村養(yǎng)老社會保險高峰時，參保農(nóng)民有360萬人，占全省農(nóng)民的5．37％。此后這一項活動仍在繼續(xù)，但參加人數(shù)逐漸減少，2005年底降至291萬人。在中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份，參保農(nóng)民人數(shù)都處于絕對下降之中。見常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會保險不相信烏托邦》，載《財經(jīng)》2006年6月26日。
[7]常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會保險不相信烏托邦》，載《財經(jīng)》2006年6月26日。
[8]劉德安、吳錫章：《云南紅河州原民政局長終審判無期》，新華網(wǎng)，2006年4月24日。
[9]“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關注的問題”，勞動新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[10]參見焦開山：《中國二元社會保障制度的終結》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[11]轉(zhuǎn)引自羅伯特·伊斯特著：《社會保障法》，周長征等譯，中國勞動社會保障出版社2003年第l版，第1頁。
[12] 霍爾斯特·杰格爾：《社會保險入門——論及社會保障法的其他領域》，劉翠霄譯，中國法制出版社1998年第1版，第1頁。
[13]相關的例證有：1929—1933年，美國經(jīng)歷著嚴重的經(jīng)濟危機。當政的胡佛總統(tǒng)以恪守憲法條文為由拒絕由聯(lián)邦國庫撥款，任由各州自行實施社會自愿捐款救濟，從而加劇了社會矛盾，為羅斯福取而代之、實施“新政”創(chuàng)造了條件。羅斯福將頒布于1935年的世界上第一部《社會保險法》稱之為“新政”立法的“一方奠基石”。參見黎建飛：《美國的社會立法》，載中國社會科學院美國研究所《美國研究參考資料》1989年第10期。
[14] 霍爾斯特·杰格爾，前引書，第146—149頁。（中國人民大學法學院·黎建飛）
由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了根本改變，家庭保障的模式已經(jīng)不再行之有效。在社會主義新農(nóng)村建設中推進農(nóng)村的社會保障建設并建立相關的法律制度已刻不容緩。
一、我國農(nóng)村社會保障的歷史與現(xiàn)狀
我國長期以來對社會成員實行城鄉(xiāng)分割的二元保障體制：城市居民實行社會保障體系，農(nóng)村則是以家庭為主的保障體系。農(nóng)村沒有像城市一樣建立起社會保障制度，而是建立了一套建立在集體經(jīng)濟之上的集體保障制度。當時農(nóng)村的土地歸集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營，人們參加集體勞動，平均分配勞動報酬。當其完全喪失勞動能力時退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，由家庭中具有生產(chǎn)能力的成員負責其基本的生活品供應。而對一些沒有勞動能力，且無依無靠的老人由生產(chǎn)集體實行五保，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬。自1978年改革開放以來，農(nóng)村的集體經(jīng)濟解體，原有的集體保障消失了，農(nóng)村的養(yǎng)老方式直接體現(xiàn)為家庭保障。
家庭為其成員提供抵御各類社會風險的保障，在傳統(tǒng)社會里，無論是以父子關系為核心的東方家庭，還是以夫妻關系為核心的西方家庭都普遍性地存在相當長時間。尤其在東方國家，老人與自己的孩子居住在一個大家庭（三代或者三代以上）里，包括老人和孩子在內(nèi)的家庭成員，用各種方式承擔其家庭生活的責任。老人撫養(yǎng)了孩子并留下財產(chǎn)，老了由孩子們贍養(yǎng)，代代相傳。由家庭承擔社會保障的功能有其自身的優(yōu)勢：由于老人很容易在家庭中找到一些有益的工作，既有利于其自身的身心健康，也減輕年輕成員的家庭負擔，降低了家庭保障的經(jīng)濟成本。同時，在對于老人需求的了解上，家庭成員具有其他人不可替代的優(yōu)勢，能夠及時對偶然事件采取合適的處置措施。
但家庭保障機制的缺陷也是十分明顯的。首先是它的極不穩(wěn)定性，家庭中主要勞動力的病殘或者子女的早逝，都可能導致家庭保障機制的瓦解。同時，家庭承擔保障功能還必須具備一些條件包括：社會的生產(chǎn)條件和家庭收入基本不變，如春耕秋收，在正常的氣候條件下每年的播種成本和收割收益是基本不變的。在此基礎上，還必須由一個具有理智的人來合理安排全家人的收入和支出，尤其是為病一老、殘之需留有必不可少的積蓄。這個具有理智的人能夠?qū)彝トw成員的收入和風險進行集中調(diào)節(jié)，可以集中家庭財力和人力抵御各種可能出現(xiàn)的社會風險。在社會的道德層面和社會習俗中，老年人控制財產(chǎn)，養(yǎng)兒防老是主流的社會共識，忠孝節(jié)義不僅是支撐家庭保障功能的道德基石，而且得到社會法律的強制性支持，甚至不惜以重罪來懲罰本來是道德教育范疇的行為。
以集我國封建法律之大成的唐律為例，在家庭關系中，唐律全面確認家長的權威，對父權的維護突出表現(xiàn)在以刑罰的手段全面確認父系尊長在家庭中的絕對權威。要求子孫服從和善事祖父母父母，嚴懲“不孝”的犯罪行為?！短坡墒枳h》根據(jù)儒家經(jīng)典，將“孝”解釋為“無違”和“善事父母”，將子孫的一系列違禮行為列為“十惡”之一的“不孝”，處以重刑，如違犯教令，供養(yǎng)有缺，聞祖父母父母喪匿不舉哀，居父母喪嫁娶，告發(fā)祖父母父母等，均處以較重刑罰（徒、流甚至死刑）。為確保父系家長在家庭中的財產(chǎn)權。根據(jù)《禮記》中的“父母在，……不敢私其財”，唐律規(guī)定：祖父母父母在，子孫別籍異財（即另立戶籍，分割家財）者徒三年，甚至未經(jīng)家長許可，私自動用家庭財產(chǎn)的，也要依數(shù)量多少處以一定刑罰。為了體現(xiàn)“父為子綱”和“夫為妻綱”，規(guī)定了對不孝、惡逆、不睦、不義、內(nèi)亂等行為的嚴懲以及七出、義絕等一系列原則制度，以確認和維護以父權和夫權為核心的封建家族制度。由此，整個社會機制不遺余力地引導人們自愿地向老年人提供贍養(yǎng)，因為社會和家庭成員都把老年人的幸福看作是整個家庭的幸福和榮譽，并且了解這種贍養(yǎng)模式與自己的密切聯(lián)系，即他們知道總有一天自己也要依靠子女生活。
隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟、政治、社會、法律和人口的改變，家庭抵御社會風險的功能走向衰落。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，以城市為基礎的工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展起來在很大程度上取代了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如，隨著我國工業(yè)化和城市化的推進，傳統(tǒng)的土地保障功能正在弱化。從1997年到2005年的九年間，中國耕地總量凈減少1．2億畝。目前中國人均耕地只有1．41畝，不到世界人均水平的40％。全國已經(jīng)有4000多萬失地農(nóng)民，每年還要增加260多萬被征地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)人口下降，子女離開故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家成為一個國家走向現(xiàn)代化的標志。據(jù)《中國老年報》報道：由于近些年來經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的人口流動等原因，我國老年人口的比重出現(xiàn)了農(nóng)村高于城市的現(xiàn)象。人口流動主要是從農(nóng)村遷往城市，導致城市新增年輕人很多，而農(nóng)村“留守”老人卻逐漸增加。從絕對數(shù)看，農(nóng)村60歲以上老年人口有O．88億人，城鎮(zhèn)則只有O．46億人，農(nóng)村老年人口占全國老年人口總數(shù)的75％。[1]人口流動的增加和受教育程度的差距，在動搖傳統(tǒng)觀念的同時，還在家庭成員中制造了代際距離。在制度層面上，遺產(chǎn)稅和繼承法使老人通過控制財產(chǎn)來促使年輕一代贍養(yǎng)的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展進一步弱化了家庭抵御社會風險的作用。[2]
但遺憾的是，與城市社會保障制度發(fā)展不同步的農(nóng)村社會保障制度“舉步維艱”，城鄉(xiāng)社會保障之間的鴻溝越拉越大。統(tǒng)計表明，199l-2001年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經(jīng)達到某些發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農(nóng)村僅為0．1 8％，城市人均社會保障費用支出是農(nóng)村居民的90倍之多。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的O．72％。[3]對此，鄭功成的看法是：“任何國家的社會保障制度，都強調(diào)公平性，制度一定是統(tǒng)一的，不可能按照城市和鄉(xiāng)村來劃分。一個社會保障制度的確立可以先城市后鄉(xiāng)村，但是不存在城市是一套，農(nóng)村又是另外一套。但中國現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距很大，要達到制度一元化的目標，還需要過程。我們過去談的'農(nóng)村社會保障'實際上應該是'農(nóng)村居民的社會保障'.考慮農(nóng)村居民的社會保障，就要考慮到他們的分化問題，但不管他是穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村居民還是流動狀態(tài)的農(nóng)村居民，對社會保障都有需求，不過這種需求是有差異的?！盵4]
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的困境與原因
我國農(nóng)村社會保障制度是從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險著手的，并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達的地區(qū)開展。
1987年3月，國務院決定進行建立我國農(nóng)村基層社會保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和富裕地區(qū)；以村（少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開始出現(xiàn)。到1989年6月，全國有19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進行了養(yǎng)老保險試點，參加人數(shù)達90多萬人，積累資金4100萬元，已有21．6萬農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金。2005年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5A4 2萬人，比上年末增加64萬人，全年共有302萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，比上年增加97萬人。全年共支付養(yǎng)老金21億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結存310億元。[5]
與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險不同，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的突出特點是政府不投入，實行完全積累的個人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與交費多少直接掛鉤o 1997年，東南亞金融危機來臨，中國國內(nèi)的金融風險控制和金融秩序整頓也被提上日程。當年11月，國務院成立12個金融秩序整頓小組，“農(nóng)村養(yǎng)老社會保險”被列為保險業(yè)整頓的第三專題組。按照1998年國務院機構改革方案，在中央政府層面，職能和機構由民政部移交新成立的勞動和社會保障部，農(nóng)村社會保險司也從民政部成建制地轉(zhuǎn)入勞動和社會保障部。東部地區(qū)一些省份，由于地方政府財力較為雄厚，有條件予以支持，整體移交較為順利，其后的運作也較為平穩(wěn)。在中西部相當一部分省區(qū)，由于各地對農(nóng)村養(yǎng)老社會保險認識不一，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險處于進退兩難的境地，通行的做法是簡單退保。[6]
由于農(nóng)村養(yǎng)老社會保險管理體制的漏洞，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險基金在全國各省都面臨風險，包括投資風險、管理風險、利率風險、支付風險等。據(jù)勞動和社會保障部《2005年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)計分析報告》，1996年以來，養(yǎng)老金支出每年都以超過30％以上的速度增長，隨著農(nóng)村老齡化程度的加劇，領取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會繼續(xù)大幅增加。[7]挪用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的刑事案件時有發(fā)生。[8]這些事件更加劇了社會養(yǎng)老保險的困難和風險。
導致我國農(nóng)村社會保障舉步維艱有法制和觀念兩方面的原因。素以公正平等為標志的法律在這上面也深深打上了城鄉(xiāng)二元制度的烙印。1996年8月29日通過的《老年人權益保障法》是我國第一部以法律形式保障老年人權益的法律，就將農(nóng)村養(yǎng)老保障責任推給了家庭。該法第10條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。”這確立了家庭養(yǎng)老的法律地位，但這樣的規(guī)定對于城鄉(xiāng)居民卻有不同的意義。該法第21條規(guī)定：“老年人依法享有的養(yǎng)老金和其他待遇應當?shù)玫奖Ｕ?。有關組織必須按時足額支付養(yǎng)老金，不得無故拖欠，不得挪用。國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高和職工工資增長的情況增加養(yǎng)老金?！边@表明法律保護已經(jīng)享有養(yǎng)老保障的權利人，主要為城鎮(zhèn)居民。“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”（《老年人權益保障法》第22條）表明絕大部分農(nóng)民的養(yǎng)老責任完全在于家庭。
就觀念而言，“一些領導與研究人員認為我國仍然是發(fā)展中國家，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度為時太早，風險太大，不具備可行性。”[9]然而，從一些歐洲國家的歷史經(jīng)驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1 89l、191 3、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，當時這四個國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當于中國1999年可比值水平的79．3％、99．9％、46．6％與73．3％。歐盟15個成員國將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上大致從20世紀下半葉到20世紀末。同這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的平均農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟水平都達到或超過這些國家的條件。[10]
所以，社會保障并不是一種奢侈品，只有等到經(jīng)濟高度發(fā)達時才能建立。誠如薩繆爾·約翰遜早在1770年所言：“給窮人體面的供給乃是對文明的真正考驗?！盵11]社會保障為經(jīng)濟困難的公民提供的是低的生活保障。由于種種原因?qū)е鹿駴]有或者只有很少的收入來源，生活難以為繼的情形并不是經(jīng)濟高度發(fā)達后才會出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，而是與經(jīng)濟和社會發(fā)展同步和共生的社會現(xiàn)象。國家和社會所要做的不是等待經(jīng)濟的發(fā)展來消除這種現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中解決問題。這些問題的解決是經(jīng)濟和社會發(fā)展的前提，未能解決或者解決不好反倒是經(jīng)濟和社會發(fā)展的障礙。而且我們也不可能等到經(jīng)濟高速發(fā)展了，社會保障的立法條件也完全成熟了才來創(chuàng)建它。
三、我國農(nóng)村社會保障法制化的理由與構想
首先需要明確，社會保障是全體社會成員所必需的，它是社會成員生存、生活和保持人格尊嚴必不可少的。正如德國學者霍爾斯特·杰格爾所言：“在每個人的一生中都會出現(xiàn)困境，例如生病、失業(yè)、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一個有殘疾的孩子、住戶困難等等。在這種情況下，他迫切需要他的家庭、鄰居、救濟機構、保險機構或者國家的幫助。而人的尊嚴和價值要求一個有效的保障。只有在充分的社會保障的基礎上——同時有精神自由——人們的人格才能得到公平的發(fā)展?！盵12]
農(nóng)村的保障應當從家庭走向社會的制度性原因還在于，建立起有效的保障機制涉及社會關系領域多（政治、經(jīng)濟、金融、家庭）、范圍廣（政府、各類企業(yè)、全體公民），必須有強制性的調(diào)控手段，依靠法律來建立。在現(xiàn)代社會中，市場競爭激烈，市場機制的失靈和個人對市場風險的控制能力有限，也決法了全體公民的保障需要依靠國家強制力保證實施。以養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老資源減少，子女、孫子女處于激烈的市場競爭中，同時老齡化日趨嚴重，難以承擔照顧老人的重任。養(yǎng)老保險是全體社會成員的老年生活的基本需求，具有長期儲蓄和延期支付的特征，其周期性長和風險性大的特點要求真實的信息交流管理和強制性的信用責任，而正是法律手段的長處所在。就社會成員個人而言，年輕時的短視使之不愿為老年時作出應有的儲蓄，當其年老時就只能依靠他人和社會。但如果社會不強制其成員參加養(yǎng)老保險，則后的結果便只能是誰都無所依靠。加之農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏進行養(yǎng)老儲蓄的可能。金融機構在經(jīng)營中的風險和保險公司在市場競爭中成敗的不確定性，作為個人的社會成員對于自己儲蓄回報的不可控制，對于投入商業(yè)保險的預期的不能確定，都要求國家依法建立社會養(yǎng)老保險制度。這也是世界上166個國家中90％即160個以上的國家實施強制性養(yǎng)老保險的理由所在。在醫(yī)療保險中，由于疾病是人們不能確定的社會風險之一。醫(yī)療服務具有治病救人和追求利潤的雙重功能，醫(yī)療服務專業(yè)性強，管理成本高，醫(yī)務人員和求治病人信息不對稱，醫(yī)療費用的急劇增長已成全社會難以承受的困難，制定法律來規(guī)范醫(yī)療風險的必要性就顯而易見了。
養(yǎng)老、抵御疾病等是全體公民生活的基本需要，也是國家的義務和全體公民的權利，并且也已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中的憲法性原則。社會保障制度化、法律化的意義不僅在于把保障的范圍擴大到每一個需要保障的公民，而且明確了由國家擔負起社會保障的責任，使全體社會成員能得到低限度的生活保障。[13]國家的干預和介入既標志著國家具有了新的社會管理職能，也表明了人類社會自身認識程度的深化。人類通過自己的實踐證明了馬克思主義關于人在本質(zhì)上是社會動物的論斷——孤立的個人在將自身風險轉(zhuǎn)移給國家和社會的同時也完成了將自己融入國家和社會的過程，實現(xiàn)了個人發(fā)展與社會發(fā)展的同步。經(jīng)濟發(fā)展進程同倫理道德的進步通過法律的紐帶聯(lián)系起來，法律調(diào)整社會關系的公平性也正好吻合了社會保障意在實現(xiàn)的社會公平。
構建我國農(nóng)村社會保障法律制度有兩種可供選擇的模式。
一是制定統(tǒng)一的《社會保障法》或《社會保險法》。在社會保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實現(xiàn)公平的社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等的社會保障權。社會保障建設講究和追求的是社會公平，所有公民都應納入社會保障體系之中。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度應當是社會保障法制的應有之義。這樣有利于減少社會保障的管理和運營成本，降低社會保障基金的流失風險。統(tǒng)一的社會保障立法也會減少社會成員之間的矛盾，增強社會的和諧與穩(wěn)定。
這一模式在2006年4月10日由國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的勞動和保障部《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見》中已見端倪：通知要求采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民低生活保障條件的，應按規(guī)定納入城市居民低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。但就筆者接觸到的正在起草的《社會保險法（草案）》，并沒有突破現(xiàn)存的二元體制。這或許是由立法記錄現(xiàn)存的社會關系而不創(chuàng)設新的社會關系使然。
二是為農(nóng)村社會保障專門立法。這已有德國的先例：1994年6月10日通過的《農(nóng)業(yè)社會保障改革法》為獨立經(jīng)營的農(nóng)民、與他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。農(nóng)民保險的待遇包括：醫(yī)療和康復補充待遇、法定老年年金、喪失勞動能力年金、寡婦年金/鰥夫年金和父母一方去世后的孤兒年金。農(nóng)民老年保險的資金通過受保險人繳納的保險費和聯(lián)邦津貼籌集。共同勞動的家庭成員繳納一半保險費。[14]
專門的立法可以更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的實際需求，也可以更充分地滿足農(nóng)民的實際需要。例如，在養(yǎng)老保險基金的籌集上，采取政府組織引導和農(nóng)民自愿相結合的方法，逐步加大法律的強制性。但在養(yǎng)老保險費的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動者經(jīng)濟條件差別大、收入不穩(wěn)定的實際情況，在參加保險的年齡、繳費的時間及數(shù)額、集體補助的比例上體現(xiàn)出靈活性。同時，為了適應農(nóng)村勞動力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口從事務工、務農(nóng)、經(jīng)商，流動性大的實際情況，要求農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度內(nèi)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關系隨人遷移，勞動者本身不會因流動而失去保障，從而促進勞動力的流動和勞動力市場的形成。按照國家政策扶持、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。
人類社會對其行為模式的選擇似乎都沒有跳出利弊權衡取其重輕的軌跡。對于在一個社會中建立統(tǒng)一或二套社會保障法律制度，筆者在不同場合分別求教于德國和英國的專家們。德國的專家告訴我：德國公務員的社會保障體系之所以單獨存在，是因為建立公務員社會保障體系時原有的社會保障體制早已成型；如果現(xiàn)在新建社會保障體系，一定會建立統(tǒng)一的社會保障體制。英國的專家則給我講故事：一個路人在村中問去前面村莊的路，村民告訴他：如果我是你，就不會走到村里來，而是從村外徑直前往；但你已經(jīng)走到這里了，就從這里繼續(xù)往前走吧！
注釋:
[1]《我國農(nóng)村老齡化略快于城市》，參見《中國老年報》2004年4月9日。另見焦開山：“計劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。加上大量的青壯年勞動力流向了城市，這導致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％?！薄爸袊鐣Ｕ现贫鹊慕K結”，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[2]由于大量的年輕人從農(nóng)村遷移流向城鎮(zhèn)，現(xiàn)在與今后幾十年農(nóng)村人口老化程度高于城鎮(zhèn)。我國農(nóng)村與城鎮(zhèn)2000年65歲老人占總人口的比例分別為7．2％與6．3％。在比較保守的中死亡率和中生育率以及假定農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的年齡結構分布與2000年相同的預測方案下，我國2020年農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例分別為15．6％和9．0％，2050年分別為32．7％與21．2％。這是因為20世紀五、六十年代生育高峰期出生的農(nóng)村中年人向城鎮(zhèn)遷移的機率比年輕人要低。而這一龐大人群將陸續(xù)成為老人，并且大多數(shù)留住農(nóng)村；他們正好又趕上了自七十年代初開始的卓有成效的計劃生育。這些人很多只有一個或兩個子女。當他們成為老人時，子女可能已離開農(nóng)村。因此，農(nóng)村老人今后仍然完全靠家庭養(yǎng)老是不現(xiàn)實的?！巴诵萁鹑笨谂c農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關注的問題”，勞動新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[3]焦開山：《中國二元社會保障制度的終結》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[5]勞動和社會保障部，國家統(tǒng)計局《2005年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，www．molss．gov．cn，2006年6月12日。
[6]1997年，全國農(nóng)村社會保險參保人數(shù)達8000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬左右。四川省1998年農(nóng)村養(yǎng)老社會保險高峰時，參保農(nóng)民有360萬人，占全省農(nóng)民的5．37％。此后這一項活動仍在繼續(xù)，但參加人數(shù)逐漸減少，2005年底降至291萬人。在中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份，參保農(nóng)民人數(shù)都處于絕對下降之中。見常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會保險不相信烏托邦》，載《財經(jīng)》2006年6月26日。
[7]常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會保險不相信烏托邦》，載《財經(jīng)》2006年6月26日。
[8]劉德安、吳錫章：《云南紅河州原民政局長終審判無期》，新華網(wǎng)，2006年4月24日。
[9]“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關注的問題”，勞動新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[10]參見焦開山：《中國二元社會保障制度的終結》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[11]轉(zhuǎn)引自羅伯特·伊斯特著：《社會保障法》，周長征等譯，中國勞動社會保障出版社2003年第l版，第1頁。
[12] 霍爾斯特·杰格爾：《社會保險入門——論及社會保障法的其他領域》，劉翠霄譯，中國法制出版社1998年第1版，第1頁。
[13]相關的例證有：1929—1933年，美國經(jīng)歷著嚴重的經(jīng)濟危機。當政的胡佛總統(tǒng)以恪守憲法條文為由拒絕由聯(lián)邦國庫撥款，任由各州自行實施社會自愿捐款救濟，從而加劇了社會矛盾，為羅斯福取而代之、實施“新政”創(chuàng)造了條件。羅斯福將頒布于1935年的世界上第一部《社會保險法》稱之為“新政”立法的“一方奠基石”。參見黎建飛：《美國的社會立法》，載中國社會科學院美國研究所《美國研究參考資料》1989年第10期。
[14] 霍爾斯特·杰格爾，前引書，第146—149頁。（中國人民大學法學院·黎建飛）