關(guān)鍵詞: 企業(yè)國有資本；經(jīng)營預(yù)算；國有企業(yè)；國有控股公司；國有資產(chǎn)保值增值
內(nèi)容提要: 《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六章專章規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算法律制度，雖然僅有五個條文，但對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體、范圍和編制原則等都作出了重要規(guī)定。受近年來國有資本經(jīng)營原則保值增值理念的影響，該法對國有資本經(jīng)營預(yù)算法的目標定位出現(xiàn)了一定的偏頗。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國有企業(yè)的功能具有二重性：在具體的經(jīng)濟活動中具有營利性功能，在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中具有非營利的社會功能。我國社會主義公有制的性質(zhì)決定了國有資本的性質(zhì)具有二重性即增值性和公益性。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是國有資本經(jīng)營的監(jiān)管方式，是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段。國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體應(yīng)當(dāng)有發(fā)展改革部門參與。國有資本預(yù)算應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任，應(yīng)從政策上明確國有資本預(yù)算要服從全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。
一、從國有企業(yè)的定位看國有資本的性質(zhì)
（一）從國有企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程認識國有企業(yè)的雙重功能
1、西方發(fā)達國家國有企業(yè)的發(fā)展歷程
第一次世界大戰(zhàn)以前，資本主義國家實施自由競爭的經(jīng)濟政策，西方社會奉行‘管得最少的政府就是的政府’理念，政府幾乎不對經(jīng)濟進行任何干預(yù)，國有企業(yè)很少。只有英國、法國等老牌的資本主義國家將郵政、鐵路、煙草置于政府的控制之下。在1929年至1933年的經(jīng)濟大危機時期，企業(yè)破產(chǎn)的浪潮以及大量的失業(yè)使政府不得不積極參與市場體系的重建工作，并力圖使企業(yè)的利潤和工人的收入恢復(fù)到正常的水平，因此，國家干預(yù)之風(fēng)遍及舊的資本主義自由市場體系。1929年經(jīng)濟危機開始以后，為解決國計民生的緊迫問題，按照羅斯福新政的要求，美國建立了一些國有企業(yè)，包括財政公司、信貸公司、進出口銀行、農(nóng)作物保險公司、聯(lián)邦保險公司等。美國迄今為止的國有企業(yè)—田納西河流域管理局，就是這一時期開始建立的。田納西河流域管理局的產(chǎn)生，標志著美國國有企業(yè)的發(fā)展進入了新的階段。美國人將田納西河流域管理局的產(chǎn)生和發(fā)展稱為“偉大的試驗”。[1]
在第二次世界大戰(zhàn)期間，西方國家的經(jīng)濟尤其是私有經(jīng)濟遭到嚴重破壞，戰(zhàn)后初期西方國家又普遍存在資本短缺、物價飛漲和生產(chǎn)萎縮的現(xiàn)象，大批中小企業(yè)倒閉破產(chǎn)，經(jīng)濟陷入癱瘓狀態(tài)。私營經(jīng)濟的普遍不景氣，使得完全依靠私人資本進行大規(guī)模技術(shù)更新和新投資的策略無法實施。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是從20世紀50年代起，新技術(shù)革命的浪潮席卷歐美，隨著以社會化工業(yè)化為特征的科技革命的深入發(fā)展，一系列新的社會性問題接踵而至。從理論上看，西方國家在戰(zhàn)后為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟，都普遍采用了凱恩斯主義的理論。英國自1945年開始就將一系列基礎(chǔ)工業(yè)和英格蘭銀行收歸國有。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國就開始著手處理戰(zhàn)時建立的國有企業(yè)，并且主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施部門和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門，有資料表明，二戰(zhàn)后至20年代70年代初期，美國政府在工業(yè)和公用事業(yè)部門投資總額達到1567.7億美元（按1947年至1949年不變價計算），占同期國家投資的57.2%。[2]
由此可見，西方國有企業(yè)的產(chǎn)生，歸根到底還是因市場失靈而導(dǎo)致政府對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的結(jié)果，是市場經(jīng)濟的一種完善和發(fā)展。
2、我國國有企業(yè)的發(fā)展歷程
新中國成立之初，中央人民政府沒收了官僚資本，根據(jù)不同情況接受了帝國主義在華企業(yè)，建立了以國有企業(yè)為基礎(chǔ)的國營經(jīng)濟，掌握了國民經(jīng)濟的命脈，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)和初步發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展取得的巨大成功。中央人民政府之所以能夠在極其險惡的經(jīng)濟環(huán)境下贏得了財政平衡、市場穩(wěn)定、生產(chǎn)恢復(fù)的勝利，是因為在社會主義性質(zhì)的國營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)下，國有企業(yè)在國家調(diào)控下的市場體系中起到了舉足輕重的作用。在第一個五年國民經(jīng)濟發(fā)展計劃時期，我國重點建設(shè)了156個大型國有企業(yè)和694個較大的國有企業(yè)，我國工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增14.7%，創(chuàng)造了資本主義國家無法比擬的工業(yè)發(fā)展速度。[3]后來，由于連續(xù)不斷的政治斗爭的干擾，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益不斷下滑，國民經(jīng)濟幾乎到了崩潰的邊緣。
中共黨的十一屆三中全會以后，我國走上了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革開放的道路。30年來，國有企業(yè)改革始終是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。經(jīng)歷了擴大經(jīng)營自主權(quán)、制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段后，中共十六大提出深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)，明確提出：國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。國有企業(yè)實現(xiàn)了從政府行政機關(guān)的附屬向市場主體的轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益得到了大幅提高，從2003年到2006年，中央大型國企盈利總和從不到4000億元到超過7000億元，國有企業(yè)利潤實現(xiàn)了連續(xù)4年的高速增長。[4]據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年國有企業(yè)實現(xiàn)銷售收入18萬億元，同比增長20.1%，實現(xiàn)利潤1.62萬億元，同比增長31.6%，上繳稅金1.57萬億元，同比增長21.8%，創(chuàng)歷史新高。[5]
縱觀我國國有企業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著舉足輕重的作用。國有企業(yè)不僅是獨立的市場主體，促進我國市場經(jīng)濟體系的建立和完善，而且對宏觀經(jīng)濟的引導(dǎo)和調(diào)控亦影響巨大。
（二）國有企業(yè)的雙重功能決定了國有資本的性質(zhì)
1、國有企業(yè)的雙重功能
在市場經(jīng)濟中，作為市場經(jīng)濟微觀基礎(chǔ)和市場經(jīng)濟主體的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)追求利潤為目標從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動，實現(xiàn)其經(jīng)濟人的自然本能。同其他非國有的一般企業(yè)一樣，作為市場競爭主體，國有企業(yè)也要通過自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，向市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，并努力實現(xiàn)利潤化或?qū)崿F(xiàn)成本最小化從這個意義上說，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有一般的營利功能。
與此同時，國有企業(yè)必須具有其特殊的社會性質(zhì)和社會功能，從根本上說，這是源于市場經(jīng)濟本身發(fā)展的需要。在經(jīng)濟生活中，壟斷、外部性、公共物品以及市場信息不充分等因素的存在，必然會導(dǎo)致市場失靈，從而使資源不能得到配置，在此情況下，市場經(jīng)濟的理想狀態(tài)即帕累托狀態(tài)也就不可能實現(xiàn)。此外，市場經(jīng)濟自身存在的功能缺陷還會造成經(jīng)濟運行中有可能出現(xiàn)大起大落的強周期波動現(xiàn)象，導(dǎo)致嚴重的失業(yè)或通貨膨脹，同時還會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和總量失衡，這客觀上需要政府對經(jīng)濟運行進行干預(yù)。一般來說，政府干預(yù)經(jīng)濟運行的方式有兩種：一是運用經(jīng)濟政策進行干預(yù)，二是組建國有企業(yè)。其中，由政府投資組建國有企業(yè)是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或?qū)嶋H控制的國有企業(yè)，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業(yè)喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政政策和貨幣政策來干預(yù)經(jīng)濟運行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是一切市場經(jīng)濟國家都普遍存在國有企業(yè)的重要原因。[6]
由此可見，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國有企業(yè)的功能具有二重性：在具體的經(jīng)濟活動中具有營利性功能，在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中具有非營利的社會功能。
2、國有資本的性質(zhì)
長期以來，我國國有資本一直圍繞國有資產(chǎn)保值增值、國有經(jīng)濟效益提高而運作，國有資產(chǎn)管理更側(cè)重于國有企業(yè)及國有控股公司微觀層次問題的解決。從社會各界的呼聲及政府宏觀調(diào)控的要求看，國有資本似乎應(yīng)該發(fā)揮比保值增值還要大的作用。從國有資產(chǎn)管理到國有資本經(jīng)營，再到國有資本經(jīng)營預(yù)算，要求區(qū)分國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。保值增值是國有資本在微觀層次的作用及具體要求，引導(dǎo)并強調(diào)國有企業(yè)及國有控股公司提高競爭力，盡力實現(xiàn)股東利益化。但是，從國有資本宏觀層面的作用及具體要求看，國有資本應(yīng)該在提高全社會資源配置效率、解決一些深層次社會經(jīng)濟問題等方面充分發(fā)揮作用。國有資本不同于一般意義上的資本。一般而言，資本是能夠帶來剩余價值的價值。這可以從自然屬性和社會屬性兩個方面來理解資本的本質(zhì)：從自然屬性看，資本是一個屬于商品經(jīng)濟的特有范疇，是通過在連續(xù)不斷的運動中占有和支配剩余勞動，以取得價值增值的價值，它屬于社會生產(chǎn)經(jīng)營不可缺少的要素，資本本身不反映社會關(guān)系；從社會屬性看，資本與一定社會制度及生產(chǎn)資料所有制相聯(lián)系，就必然反映該社會的本質(zhì)特征，是一種社會關(guān)系的反映，是一種歷史的生產(chǎn)關(guān)系。國有資本特別是我國的國有資本除具有一般資本的增值性以外，還應(yīng)當(dāng)反映出社會主義國家的性質(zhì)—為廣大人民的根本利益而解決社會資源配置效率和社會經(jīng)濟的公平分配問題。我國社會主義公有制的性質(zhì)決定了國有資本的性質(zhì)具有二重性即增值性和公益性。增值性是指微觀上的保值增值而解決效率問題，公益性是指宏觀上順應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策而解決社會經(jīng)濟中的公平問題。
二、國有資本經(jīng)營預(yù)算法的目標定位
自1994年頒布的《中華人民共和預(yù)算法》提出要實行復(fù)式預(yù)算后，黨中央、國務(wù)院對于國有資本經(jīng)營預(yù)算一直持鮮明的支持態(tài)度。2003年中共十六屆三中全會首次明確提出“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”;2004年溫家寶總理在《政府工作報告》中再次要求‘抓緊完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)和實施辦法，研究建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系，進一步落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任”;2006年，財政部受國務(wù)院委托，起草了《國有資本經(jīng)營預(yù)算實施條例》并小范圍征求相關(guān)各方的意見；2007年5月30日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署試行國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍和編制、審批與執(zhí)行的相關(guān)內(nèi)容，2007年11月20日《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》出臺；2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》。由此可見，國有資本經(jīng)營預(yù)算法的立法過程達14年之久。
（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算法促進和監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值 1、國有資本預(yù)算法以促進和監(jiān)督國有資產(chǎn)保值增值為主要價值目標
國有資產(chǎn)保值增值是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的出發(fā)點之一。首先，國有資本預(yù)算法要求國有資本預(yù)算經(jīng)營要客觀反映國有資產(chǎn)保值增值的基本狀況。國有資本經(jīng)營預(yù)算的最基本職能就是統(tǒng)計和規(guī)劃，它以國有資本經(jīng)營收入和變現(xiàn)收入為主要來源，有計劃、有目標地完成國有資本的支出，這一過程包含了一個國有資產(chǎn)保值增值的循環(huán)。因此，國有資本預(yù)算清晰準確地反映著每一預(yù)算年度或一定時期內(nèi)國有資本總量增長或減少的額度，并通過相關(guān)程序，保證出資人的知情權(quán)。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于加強國有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督。國有資本經(jīng)營預(yù)算不僅要通過自身的機制設(shè)計，從國有資產(chǎn)管理的角度實現(xiàn)對資本保值增值能力的監(jiān)督，同時作為政府預(yù)算體系的有機組成部分，還要使全部管理內(nèi)容接受財政內(nèi)部監(jiān)督以及人大和審計的監(jiān)督，從而實現(xiàn)對國有資產(chǎn)保值增值的多重監(jiān)督。再次，國有資本經(jīng)營預(yù)算將促進國有資產(chǎn)保值增值。國有資本經(jīng)營預(yù)算本身不能代替國有資本經(jīng)營質(zhì)量的提高而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，但國有資本預(yù)算可以通過體系和機制的設(shè)計促進國有資產(chǎn)保值增值。[7]
2、國有資本經(jīng)營預(yù)算法促進和監(jiān)督國有企業(yè)和國有控股公司提高管理水平
促進國有資產(chǎn)保值增值是國有資本經(jīng)營預(yù)算微觀職能的核心表現(xiàn)。具體地說，國有資本經(jīng)營預(yù)算要把促進國有資產(chǎn)保值增值作為預(yù)算編制和執(zhí)行的原則性導(dǎo)向之一，同時要在配套機制中把國有資產(chǎn)保值增值作為國企和國有控股公司經(jīng)營績效考評和激勵機制的核心指標。保值增值應(yīng)當(dāng)是預(yù)算編制的一個基本原則。首先，以國有資產(chǎn)保值增值為導(dǎo)向編制國有資本中長期經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，要以國有資本年度經(jīng)營預(yù)算收入逐年遞增累加的數(shù)額為標準，即要求國有資產(chǎn)保值增值并反映在國有資本年度預(yù)算收入中，繼而預(yù)測5年度、10年度的經(jīng)營收入。其次，在國有資本變現(xiàn)預(yù)算中，國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)、國有股權(quán)等出售必須堅持國有資產(chǎn)保值增值的原則，合理評估和定價。最后，為了保障國有資產(chǎn)保值增值，在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系中需要建立國有資本經(jīng)營績效考評和激勵機制。其中，績效考評的主要指標就是國有資產(chǎn)是否實現(xiàn)了保值增值，并以此作為考核企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和國資部門運營資本績效的核心指標。
3、國有資本經(jīng)營預(yù)算法通過保值增值實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控職能
作為政府預(yù)算體系的有機組成部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算是對政府在短期或中長期國有資本運營活動的反映，是國家憑借資產(chǎn)所有權(quán)以市場競爭的方式對國有資本進行價值管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算管理要通過微觀層次上的國有資產(chǎn)保值增值來實現(xiàn)國有資本的一部分宏觀調(diào)控職能。首先，國有資產(chǎn)保值增值是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的出發(fā)點之一，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算客觀反映國有資產(chǎn)保值增值的基本狀況，更有利于加強對國有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督。同時，通過體系和機制的設(shè)計，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)把保障國有資產(chǎn)保值增值作為國有資本經(jīng)營績效考評和激勵機制的核心指標。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算更要反映國有資本的社會屬性，這才是國有資本存在的意義所在。國有資本預(yù)算完全可以通過規(guī)劃國有資本“進”和“退”的領(lǐng)域和規(guī)模，通過資金調(diào)度，服務(wù)和支持全社會資源配置效率的提高以及彌補公共財政和社會保險基金的資金缺口，最終提高出資人的綜合福利。
4、國有資產(chǎn)的保值增值在企業(yè)國有資產(chǎn)法中得到充分的體現(xiàn)和保障
在企業(yè)國有資產(chǎn)法的專門立法中，國有資產(chǎn)的保值增值作為其核心立法價值在多處得到體現(xiàn)。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第一條規(guī)定：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，加強對國有資產(chǎn)的保護，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。”由此可見，通過加強對國有資產(chǎn)的保護來發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用，以維護國家基本經(jīng)濟制度是企業(yè)國有資產(chǎn)法的核心價值，而國有資產(chǎn)的保值增值無疑是對國有資產(chǎn)的保護。該法第七條進一步規(guī)定：“國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力?！摲ǖ诎藯l明確規(guī)定：“國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。”該法第十五條對國資委的定位是‘履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對本級人民政府負責(zé)，向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。”外，在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》有關(guān)國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、國有資產(chǎn)監(jiān)督以及法律責(zé)任等章節(jié)對此也都作了具體規(guī)定。國有資本經(jīng)營預(yù)算法律制度作為企業(yè)國有資產(chǎn)法的重要組成部分，也應(yīng)把國有資產(chǎn)的保值增值作為其核心立法價值之一。
總之，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是對國有資本經(jīng)營與監(jiān)管體制進行的制度創(chuàng)新；它已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的本意，表達的是一種在市場經(jīng)濟條件下的政府如何駕馭國有資本的方式，即國有資本經(jīng)營的監(jiān)管方式；它以提高國有資本和國有企業(yè)的運營效率即國有資產(chǎn)的保值增值為使命。
（二）國有資本預(yù)算法是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段
2007年9月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（以下簡稱《意見》），決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算。這意味著，近年來稅后利潤不斷高速增長的國有企業(yè)將結(jié)束長達十三年獨享紅利的歷史?！兑庖姟烽_宗明義地指出，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有四大意義，首要的兩點是增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度。將國資經(jīng)營預(yù)算當(dāng)成調(diào)控手段，是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段。
1、國有資本預(yù)算引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向
經(jīng)過了30年的改革開放，中國已經(jīng)成為世界經(jīng)濟大國，經(jīng)濟總量排在全球第4位，在全球經(jīng)濟大國中，中國的國有資產(chǎn)數(shù)額、國有經(jīng)濟比重。國有資本在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位，因此，國有資本的走向是其他非國有資本選擇投資領(lǐng)域和行業(yè)的風(fēng)向標。國有資本預(yù)算體系是國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算、年度預(yù)算和中長期預(yù)算的有機結(jié)合。這種多元的內(nèi)容和周期結(jié)構(gòu)對于引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向具有非?，F(xiàn)實和積極的意義，可以為社會資本進入或退出某些領(lǐng)域和部門提供重要參考。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算和中長期預(yù)算的結(jié)合將明確國有資本進入（發(fā)揮作用）的主要領(lǐng)域。國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制中長期支出預(yù)算時，一個重要的內(nèi)容就是規(guī)劃國有資本的經(jīng)營性再投入，也就是要列出未來5年度或10年度國有資本投資（標志是產(chǎn)生國有資本增量）的領(lǐng)域和行業(yè)；據(jù)此，投資者和消費者能夠較為直觀地判斷出未來國有資本發(fā)揮導(dǎo)向作用的領(lǐng)域和行業(yè)，調(diào)整私人資本、跨國資本走向，做出跟進或退出的選擇。其次，國有資本變現(xiàn)預(yù)算和中長期的結(jié)合將明確國有資本“退出”的領(lǐng)域和行業(yè)。國有資本變現(xiàn)預(yù)算規(guī)劃的對象是國家擬進行變現(xiàn)的國有資本，變現(xiàn)的領(lǐng)域和規(guī)模以及進度都可以清晰地反映在國有資本變現(xiàn)預(yù)算、特別是國有資本中長期變現(xiàn)預(yù)算中。對于社會資本來說，通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算，可以預(yù)期國有資本在未來五年至十年退出或縮減規(guī)模的領(lǐng)域，同樣有助于做出投資或撤資的選擇。[8]
2、國有資本預(yù)算是市場配置資源的重要補充手段
在我國實現(xiàn)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，市場在資源配置中的主導(dǎo)作用越來越強。但是，市場機制也不是萬能的。在中國這樣一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、計劃經(jīng)濟體制的陰影尚沒有完全消除的國家，市場機制以及市場競爭手段無法解決社會經(jīng)濟的公平問題，也無法消除與所謂的“經(jīng)濟外部性”相關(guān)的體制和機制障礙。因此，強調(diào)更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時，也不能忽視政府在資源配置中的作用。國有資本是政府掌控的經(jīng)濟資源之一，如何實現(xiàn)這一資源合理利用的化，有效彌補市場競爭手段在配置資源中的不足，是國有資本預(yù)算管理的主要目標。國有資本預(yù)算作為市場競爭手段配置資源的重要補充。一是可以通過直接的收入劃撥，實現(xiàn)對公共財政預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的支持，解決現(xiàn)實的公共管理和社會保障方面的資金缺口，提高全社會的整體福利；二是可以通過資本調(diào)度，推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，間接體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，加大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)的投入，集中資源重點扶持關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
3、國有資本預(yù)算體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策、國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等相關(guān)政策
從戰(zhàn)略上或整體上看，政府管理國有資本的終極目標并不追求國有資本收入的化，而是追求國民福利的，這是由國有資本的社會性質(zhì)決定的；而其現(xiàn)實目標則是服從和服務(wù)于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體戰(zhàn)略目標。黨中央、國務(wù)院多次強調(diào)要加大國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，布局和調(diào)整的著眼點就在于國有資本的“有進有退”。國有資本的“進”，指的是要推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強國有經(jīng)濟的控制力。而國有資本時“退”，則是指國有資本要盡快退出那些充分競爭的、國有資本經(jīng)營效益不佳的領(lǐng)域和行業(yè)。作為服務(wù)于這一目標的手段之一，國有資本變現(xiàn)預(yù)算將側(cè)重通過中長期預(yù)算的編制和執(zhí)行，著力解決和國家宏觀社會經(jīng)濟調(diào)控目標、國家中長期發(fā)展規(guī)劃的銜接問題，即國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本有進有退政策在5年、10年期內(nèi)的具體化、數(shù)量化。圍繞國有資本變現(xiàn)，按照國家既定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，結(jié)合國有資產(chǎn)管理，中長期預(yù)算可以較為清晰地預(yù)測定位未來5年度或10年度國有資本“退出”和“進入”的主要領(lǐng)域和行業(yè)，并可以量化“退出”“進入”的規(guī)模，確定相應(yīng)的進程表，使國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策及其目標通過國有資本預(yù)算體現(xiàn)出來。首先，國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算重點是中長期國有資本退出的具體領(lǐng)域和行業(yè)。國有資本變現(xiàn)預(yù)算的中長期目標之一，就是要圍繞國家產(chǎn)業(yè)政策，實踐國有資本有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整方針，同時完成對公共財政預(yù)算和社會保險基金預(yù)算缺口的彌補。其次，明確中長期國有資本發(fā)揮導(dǎo)向作用的領(lǐng)域和行業(yè)。黨中央、國務(wù)院多次提出要加快國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，強調(diào)國有資本要更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域。但是如何把政策落在實處，如何規(guī)劃落實政策的具體步驟，還需要國有資本預(yù)算來解決。最后，量化中長期國有資本“進”、“退”的規(guī)模。國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻還在于，它是一個數(shù)值標準，可以量化5年度或10年度國有資本“進”、“退”的數(shù)值規(guī)模；同時，還可以反映國有資本“進”、“退”的進程表，勾畫出現(xiàn)有國有資本存量在不同領(lǐng)域和行業(yè)的中長期增減曲線，加強民眾對堅持公有制的主體地位、發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用的感性認識。國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整這樣事關(guān)國計民生的國家大政方針，可以通過國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算這樣一種形式，使之具體化、數(shù)字化，方便來自各方面的監(jiān)督，從而保證宏觀調(diào)控政策的實施進度及效果。
4、國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體應(yīng)當(dāng)有發(fā)展改革部門參與
根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)（2008）11號），設(shè)立國家發(fā)展和改革委員會，為國務(wù)院組成部門。
其首要職責(zé)是擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展，研究分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，提出國民經(jīng)濟發(fā)展、價格總水平調(diào)控和優(yōu)化重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目標、政策，提出綜合運用各種經(jīng)濟手段和政策的建議，受國務(wù)院委托向全國人大提交國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告。[9]為了使國有資本經(jīng)營預(yù)算更好地調(diào)控國民經(jīng)濟，2007年9月8日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體由發(fā)展改革部門參與進行了具體規(guī)定。該意見第七條規(guī)定：“各級財政部門為國有資本經(jīng)營預(yù)算的主管部門。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)以及其他有國有企業(yè)監(jiān)管職能的部門和單位，為國有資本經(jīng)營預(yù)算單位?！痹撘庖姷诎藯l規(guī)定：“試行期間，各級財政部門商國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，報經(jīng)本級人民政府批準后下達各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)的預(yù)算，抄送同級財政部門備案?！闭怯辛税l(fā)展改革部門的參與，2008年中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算才國務(wù)院批準，確定國資委國有資本經(jīng)營預(yù)算支出總額547.8億元，其中用于關(guān)系國計民生和國家經(jīng)濟安全的重點中央企業(yè)新設(shè)出資和補充國有資本的預(yù)算支出270億元（約占49%），用于支持特大自然災(zāi)害中損失較重的中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)重建的預(yù)算支出196.3億元（約占36%），用于推進中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的預(yù)算支出81.5億元（約占15%）。 2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的下達，配合了近期出臺的國家重大宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策，對于引導(dǎo)中央企業(yè)抵御全球金融危機的影響、幫助中央企業(yè)渡過難關(guān)將起到積極作用。[10]由此可見，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體由發(fā)展改革部門參與有利于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃的組織實施，有利于國家產(chǎn)業(yè)升級政策、國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等相關(guān)政策的貫徹落實。但遺憾的是，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十一條卻規(guī)定：“國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府財政部門負責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算草案的編制工作，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)向財政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案?！@不能不說是立法的倒退。關(guān)于國資委的定位，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》將其定位為“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)”，該法第十一條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家 出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！庇捎趪Y委履行出資人職責(zé)，其必然把對國有資產(chǎn)的保值增值當(dāng)作其全部工作的核心內(nèi)容，且勤勉工作，恪盡職守，否則便會受到法律的追究?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十五條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對本級人民政府負責(zé)，向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。”與此相對應(yīng)，該法第六十八條、第六十九條還列舉了履行出資人職責(zé)的機構(gòu)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于國有資產(chǎn)的保值增值是國資委的法定目標，其在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案時必然加大經(jīng)濟效益較好、資本回報率高的行業(yè)的再投入而加速經(jīng)濟效益較差、資本回報率低的行業(yè)的退出，至于國有資本經(jīng)營預(yù)算是否有利于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃的組織實施不是也不可能是履行出資人職責(zé)的機構(gòu)的職責(zé)所在，因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)由發(fā)展改革部門參與就顯得非常重要。政府對經(jīng)濟運行進行有效調(diào)控，一個重要條件就是要保證各種調(diào)控手段之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，其收支規(guī)模和方向?qū)窠?jīng)濟的總量和結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生很大影響，但其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，需要以強化與其他宏觀調(diào)控部門的協(xié)調(diào)為前提。在預(yù)算編制過程中，宏觀調(diào)控部門的參與可以明確宏觀調(diào)控的共同目標和方向，進而以此為依據(jù)制定年度預(yù)算的編制原則，并由國資委在預(yù)算編制中予以具體實施；預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整，需要以宏觀調(diào)控部門提供的宏觀經(jīng)濟運行參數(shù)為依據(jù)，并與宏觀調(diào)控部門采取的調(diào)控措施相協(xié)調(diào)。
（三）國有資本預(yù)算法促進社會保障法律制度的完善
社會保障法律制度是現(xiàn)代國家重要的社會經(jīng)濟法律制度之一。其基本功能是保障公民基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保持社會公平和增進國民福利，從而為社會經(jīng)濟的振興創(chuàng)造良好的環(huán)境，使之持續(xù)、穩(wěn)定、均衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展。由于歷史原因，我國社會保障資金的缺口很大，存在著嚴重的收不抵支的問題。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以將收繳的一部分資本收益轉(zhuǎn)化為社會保障資金，以便滿足這部分社會支出的需要。
1、國有資本預(yù)算應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任
國有企業(yè)的改革過程，是剝離國有企業(yè)的社會職能并淘汰其所容納弱勢勞動力的過程。在國有企業(yè)的股份制改革中，部分弱勢職工群體在改制中與改制后被分流，社保體系承接了國企改制的分流職工，與此相對應(yīng)，國有資本預(yù)算也應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任。目前社保機構(gòu)已經(jīng)面臨著很大支付壓力，僅靠財政彌補和加大企業(yè)征收力度，難以從根本上解決社保支付的壓力問題。作為深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容之一，就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整政策，把用國有資本彌補社保支出缺口納入國有資本預(yù)算中。建立“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”，管人與管事不僅僅是管運營國有資產(chǎn)的經(jīng)理人，還要承接并安置國有企業(yè)重組后的分流人員，以維護社會穩(wěn)定。此外，從國有企業(yè)發(fā)展的歷史來看，在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下國家為實現(xiàn)加速積累的需要，在承擔(dān)職工社會保障職責(zé)的前提下把職工的報酬標準壓縮到最低限度，各項社會保障支出由企業(yè)分別管理、現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有形成全社會統(tǒng)一提取、統(tǒng)一安排的保障機制?？梢哉f，目前的國有資產(chǎn)存量在很大一部分是國企職工社會保險基金的轉(zhuǎn)化形式，因此國有資產(chǎn)存量的變現(xiàn)收入也應(yīng)該用于彌補社會保險基金的不足。[11]
2、社會保險資金的巨大缺口需要企業(yè)國有資本變現(xiàn)預(yù)算來不斷補充
由于受資金來源的限制，社會保障體系目前的保障水平還不高，資金支付標準很低，在很大程度上只能勉強解決被保障對象的生存問題，而不能支持其提高自我發(fā)展和自我保障能力。這一現(xiàn)狀與構(gòu)建和諧社會，保證各階層、各群體共同分享經(jīng)濟社會的發(fā)展成果的執(zhí)政方針是相悖的，因此，社會保障體系在未來相當(dāng)長時期內(nèi)仍然面臨著提高保障水平的任務(wù)，其產(chǎn)生的資金需求也將加大社會保障體系的承載壓力。中國保險行業(yè)協(xié)會會長、全國政協(xié)委員王憲章認為《社會保險法》的出臺需要國家得有相當(dāng)?shù)呢斦w系做支持，而隨著我國老齡人口比例不斷上升，僅人口養(yǎng)老金資金缺口就約為7400億元人民幣，30年后缺口約為6.2萬億元。[12]最近公布的《中華人民共和國社會保險法（草案）》第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。”由此可見，既然國家有義務(wù)多渠道籌集社會保險資金，那么通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算應(yīng)當(dāng)不失為一項重要的選擇。從國有資本的性質(zhì)來看，國家所有是其形式，而全民所有才是其內(nèi)容，在全民社會福利因資金匱乏而無法實現(xiàn)時，用國有資本一部分變現(xiàn)預(yù)算來實現(xiàn)全部最基本的社會福利，于理于法皆為必然。
3、國有資本預(yù)算彌補社會保險基金缺口的制度安排
要確保社會保險基金來源的穩(wěn)定性，必須建立具有法律約束力的全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。首先，地方政府應(yīng)該承擔(dān)彌補社會保險基金缺口的責(zé)任。在最終建成全國統(tǒng)籌的社保體系之前，地方政府要承擔(dān)本級次社會保險基金的平衡責(zé)任，本級國有資本預(yù)算收入的一部分，應(yīng)該用于彌補社會保險基金的缺口。國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權(quán)決定了不可能實施全國統(tǒng)一的國有資本預(yù)算。由于國務(wù)院及各省市國有資產(chǎn)的數(shù)額及分布存在差異，不同級次及各地的國資管理機構(gòu)要從本地經(jīng)濟發(fā)展的布局及目標制定國有企業(yè)的改制及重組的具體政策，決定國有資本收益的支付方向及用途。無論各地市是否實施國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，國有資本的變現(xiàn)收益或經(jīng)營收益應(yīng)該首先用于彌補社會保險基金支出缺口。尤其是地方級次的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)要把一段時間內(nèi)的工作重點定位于國有資本變現(xiàn)彌補社會保險基金，不能把社會保險基金支出缺口的責(zé)任后移或轉(zhuǎn)移給中央政府。其次，建立全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。社會保險基金由地方政府分別進行管理，并不是否定中央政府在社會保險基金管理中的作用，相反，鑒于社會保障是關(guān)系民生、影響全局的重要公共產(chǎn)品，中央政府應(yīng)該在社會保險基金管理中承擔(dān)更大的責(zé)任。由于經(jīng)濟條件不同，各省市社會保險基金的缺口差異會相當(dāng)大，中西部和東北地區(qū)更為嚴重。因此，應(yīng)通過全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算，對各級國資管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)處置進行剛性約束，要求各級國資管理機構(gòu)通過國有資本收益彌補社會保險基金支出缺口。除此以外，全國社會保險基金預(yù)算的剛性約束，還要體現(xiàn)在對地方政府官員政績考核及任免上，社會保險基金缺口過大而在規(guī)定的時間內(nèi)不能有效彌補缺口的地方官員要承擔(dān)責(zé)任。目前，中央級次及部分地方國資管理機構(gòu)正積極嘗試國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，黨中央和國務(wù)院應(yīng)從政策上明確國有資本預(yù)算要服從全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。
4、國有資本經(jīng)營預(yù)算法能夠?qū)崿F(xiàn)社會正義
國有資本經(jīng)營預(yù)算法是國家資源配置法，是國民財富分配法，它的基本職能就是通過對國家資源、國民財富進行再分配，在不犧牲效益的前提下，通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算實現(xiàn)政府對社會保險基金的轉(zhuǎn)移支付，以國有企業(yè)的國有資本收益的再分配為媒介實現(xiàn)從富人向窮人、從發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)的再分配。通過社會財富的再分配，政府和社會對窮人和貧困地區(qū)給予必要的人道關(guān)懷和人權(quán)保障，以避免貧富懸殊，縮小地區(qū)差別，國有資本經(jīng)營預(yù)算法的根本宗旨之一是達到社會福利共享，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)社會正義。財政政策特別能夠體現(xiàn)一個國家的性質(zhì)和特征，熊彼特指出：“一個民族的精神，它的文化水平、它的社會結(jié)構(gòu)、它的政策所部署的行為，所有這些以及更多的東西都被寫進它的財政史之中……誰懂得如何傾聽它的信使的聲音，誰就能在這里比其他任何地方更加明了地識別世界歷史的雷鳴。”[13]他對財政的高度認識，充分說明財政的重要性，正是財政的重要性決定了財政法的重要性，而國有資本經(jīng)營預(yù)算法的準確定位則充分體現(xiàn)了我國社會主義財政法的性質(zhì)。
注釋:
[1]參見《淺談美國國有企業(yè)》 ， http://bbs.cunzone.com/thread-6932-1-1.html。
[2]梁祖晨、許麗娜、俞洪峰：《由興盛走向衰退的西方和蘇東國有經(jīng)濟》，《商場現(xiàn)代化》2007年第3期。
[3]李富春：《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃的報告》，《人民日報》1955年7月8日第2版。
[4]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[5]參見《2007年國有企業(yè)效益水平創(chuàng)歷史新高》, http://www.yzete.gov.cn/Rdetailasp?id=14621,
[6]張連城：《論國有企業(yè)的性質(zhì)、制度性矛盾與法人地位》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2004年第1期。
[7]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[8]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[9]有關(guān)國家發(fā)展與改革委員會職責(zé)，參見http://www.ndre.gov.cn/jj/。
[10]參見《中國有色金屬報》2008年11月28日的報道：《中國央企2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出547.8億元》, http://www.cnmn.com.cn/Show_31950.aspx。
內(nèi)容提要: 《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六章專章規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算法律制度，雖然僅有五個條文，但對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體、范圍和編制原則等都作出了重要規(guī)定。受近年來國有資本經(jīng)營原則保值增值理念的影響，該法對國有資本經(jīng)營預(yù)算法的目標定位出現(xiàn)了一定的偏頗。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國有企業(yè)的功能具有二重性：在具體的經(jīng)濟活動中具有營利性功能，在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中具有非營利的社會功能。我國社會主義公有制的性質(zhì)決定了國有資本的性質(zhì)具有二重性即增值性和公益性。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是國有資本經(jīng)營的監(jiān)管方式，是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段。國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體應(yīng)當(dāng)有發(fā)展改革部門參與。國有資本預(yù)算應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任，應(yīng)從政策上明確國有資本預(yù)算要服從全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。
一、從國有企業(yè)的定位看國有資本的性質(zhì)
（一）從國有企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程認識國有企業(yè)的雙重功能
1、西方發(fā)達國家國有企業(yè)的發(fā)展歷程
第一次世界大戰(zhàn)以前，資本主義國家實施自由競爭的經(jīng)濟政策，西方社會奉行‘管得最少的政府就是的政府’理念，政府幾乎不對經(jīng)濟進行任何干預(yù)，國有企業(yè)很少。只有英國、法國等老牌的資本主義國家將郵政、鐵路、煙草置于政府的控制之下。在1929年至1933年的經(jīng)濟大危機時期，企業(yè)破產(chǎn)的浪潮以及大量的失業(yè)使政府不得不積極參與市場體系的重建工作，并力圖使企業(yè)的利潤和工人的收入恢復(fù)到正常的水平，因此，國家干預(yù)之風(fēng)遍及舊的資本主義自由市場體系。1929年經(jīng)濟危機開始以后，為解決國計民生的緊迫問題，按照羅斯福新政的要求，美國建立了一些國有企業(yè)，包括財政公司、信貸公司、進出口銀行、農(nóng)作物保險公司、聯(lián)邦保險公司等。美國迄今為止的國有企業(yè)—田納西河流域管理局，就是這一時期開始建立的。田納西河流域管理局的產(chǎn)生，標志著美國國有企業(yè)的發(fā)展進入了新的階段。美國人將田納西河流域管理局的產(chǎn)生和發(fā)展稱為“偉大的試驗”。[1]
在第二次世界大戰(zhàn)期間，西方國家的經(jīng)濟尤其是私有經(jīng)濟遭到嚴重破壞，戰(zhàn)后初期西方國家又普遍存在資本短缺、物價飛漲和生產(chǎn)萎縮的現(xiàn)象，大批中小企業(yè)倒閉破產(chǎn)，經(jīng)濟陷入癱瘓狀態(tài)。私營經(jīng)濟的普遍不景氣，使得完全依靠私人資本進行大規(guī)模技術(shù)更新和新投資的策略無法實施。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是從20世紀50年代起，新技術(shù)革命的浪潮席卷歐美，隨著以社會化工業(yè)化為特征的科技革命的深入發(fā)展，一系列新的社會性問題接踵而至。從理論上看，西方國家在戰(zhàn)后為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟，都普遍采用了凱恩斯主義的理論。英國自1945年開始就將一系列基礎(chǔ)工業(yè)和英格蘭銀行收歸國有。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國就開始著手處理戰(zhàn)時建立的國有企業(yè)，并且主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施部門和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門，有資料表明，二戰(zhàn)后至20年代70年代初期，美國政府在工業(yè)和公用事業(yè)部門投資總額達到1567.7億美元（按1947年至1949年不變價計算），占同期國家投資的57.2%。[2]
由此可見，西方國有企業(yè)的產(chǎn)生，歸根到底還是因市場失靈而導(dǎo)致政府對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的結(jié)果，是市場經(jīng)濟的一種完善和發(fā)展。
2、我國國有企業(yè)的發(fā)展歷程
新中國成立之初，中央人民政府沒收了官僚資本，根據(jù)不同情況接受了帝國主義在華企業(yè)，建立了以國有企業(yè)為基礎(chǔ)的國營經(jīng)濟，掌握了國民經(jīng)濟的命脈，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)和初步發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展取得的巨大成功。中央人民政府之所以能夠在極其險惡的經(jīng)濟環(huán)境下贏得了財政平衡、市場穩(wěn)定、生產(chǎn)恢復(fù)的勝利，是因為在社會主義性質(zhì)的國營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)下，國有企業(yè)在國家調(diào)控下的市場體系中起到了舉足輕重的作用。在第一個五年國民經(jīng)濟發(fā)展計劃時期，我國重點建設(shè)了156個大型國有企業(yè)和694個較大的國有企業(yè)，我國工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增14.7%，創(chuàng)造了資本主義國家無法比擬的工業(yè)發(fā)展速度。[3]后來，由于連續(xù)不斷的政治斗爭的干擾，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益不斷下滑，國民經(jīng)濟幾乎到了崩潰的邊緣。
中共黨的十一屆三中全會以后，我國走上了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革開放的道路。30年來，國有企業(yè)改革始終是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。經(jīng)歷了擴大經(jīng)營自主權(quán)、制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段后，中共十六大提出深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)，明確提出：國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。國有企業(yè)實現(xiàn)了從政府行政機關(guān)的附屬向市場主體的轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益得到了大幅提高，從2003年到2006年，中央大型國企盈利總和從不到4000億元到超過7000億元，國有企業(yè)利潤實現(xiàn)了連續(xù)4年的高速增長。[4]據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年國有企業(yè)實現(xiàn)銷售收入18萬億元，同比增長20.1%，實現(xiàn)利潤1.62萬億元，同比增長31.6%，上繳稅金1.57萬億元，同比增長21.8%，創(chuàng)歷史新高。[5]
縱觀我國國有企業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著舉足輕重的作用。國有企業(yè)不僅是獨立的市場主體，促進我國市場經(jīng)濟體系的建立和完善，而且對宏觀經(jīng)濟的引導(dǎo)和調(diào)控亦影響巨大。
（二）國有企業(yè)的雙重功能決定了國有資本的性質(zhì)
1、國有企業(yè)的雙重功能
在市場經(jīng)濟中，作為市場經(jīng)濟微觀基礎(chǔ)和市場經(jīng)濟主體的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)追求利潤為目標從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動，實現(xiàn)其經(jīng)濟人的自然本能。同其他非國有的一般企業(yè)一樣，作為市場競爭主體，國有企業(yè)也要通過自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，向市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，并努力實現(xiàn)利潤化或?qū)崿F(xiàn)成本最小化從這個意義上說，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有一般的營利功能。
與此同時，國有企業(yè)必須具有其特殊的社會性質(zhì)和社會功能，從根本上說，這是源于市場經(jīng)濟本身發(fā)展的需要。在經(jīng)濟生活中，壟斷、外部性、公共物品以及市場信息不充分等因素的存在，必然會導(dǎo)致市場失靈，從而使資源不能得到配置，在此情況下，市場經(jīng)濟的理想狀態(tài)即帕累托狀態(tài)也就不可能實現(xiàn)。此外，市場經(jīng)濟自身存在的功能缺陷還會造成經(jīng)濟運行中有可能出現(xiàn)大起大落的強周期波動現(xiàn)象，導(dǎo)致嚴重的失業(yè)或通貨膨脹，同時還會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和總量失衡，這客觀上需要政府對經(jīng)濟運行進行干預(yù)。一般來說，政府干預(yù)經(jīng)濟運行的方式有兩種：一是運用經(jīng)濟政策進行干預(yù)，二是組建國有企業(yè)。其中，由政府投資組建國有企業(yè)是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或?qū)嶋H控制的國有企業(yè)，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業(yè)喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政政策和貨幣政策來干預(yù)經(jīng)濟運行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是一切市場經(jīng)濟國家都普遍存在國有企業(yè)的重要原因。[6]
由此可見，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國有企業(yè)的功能具有二重性：在具體的經(jīng)濟活動中具有營利性功能，在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中具有非營利的社會功能。
2、國有資本的性質(zhì)
長期以來，我國國有資本一直圍繞國有資產(chǎn)保值增值、國有經(jīng)濟效益提高而運作，國有資產(chǎn)管理更側(cè)重于國有企業(yè)及國有控股公司微觀層次問題的解決。從社會各界的呼聲及政府宏觀調(diào)控的要求看，國有資本似乎應(yīng)該發(fā)揮比保值增值還要大的作用。從國有資產(chǎn)管理到國有資本經(jīng)營，再到國有資本經(jīng)營預(yù)算，要求區(qū)分國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。保值增值是國有資本在微觀層次的作用及具體要求，引導(dǎo)并強調(diào)國有企業(yè)及國有控股公司提高競爭力，盡力實現(xiàn)股東利益化。但是，從國有資本宏觀層面的作用及具體要求看，國有資本應(yīng)該在提高全社會資源配置效率、解決一些深層次社會經(jīng)濟問題等方面充分發(fā)揮作用。國有資本不同于一般意義上的資本。一般而言，資本是能夠帶來剩余價值的價值。這可以從自然屬性和社會屬性兩個方面來理解資本的本質(zhì)：從自然屬性看，資本是一個屬于商品經(jīng)濟的特有范疇，是通過在連續(xù)不斷的運動中占有和支配剩余勞動，以取得價值增值的價值，它屬于社會生產(chǎn)經(jīng)營不可缺少的要素，資本本身不反映社會關(guān)系；從社會屬性看，資本與一定社會制度及生產(chǎn)資料所有制相聯(lián)系，就必然反映該社會的本質(zhì)特征，是一種社會關(guān)系的反映，是一種歷史的生產(chǎn)關(guān)系。國有資本特別是我國的國有資本除具有一般資本的增值性以外，還應(yīng)當(dāng)反映出社會主義國家的性質(zhì)—為廣大人民的根本利益而解決社會資源配置效率和社會經(jīng)濟的公平分配問題。我國社會主義公有制的性質(zhì)決定了國有資本的性質(zhì)具有二重性即增值性和公益性。增值性是指微觀上的保值增值而解決效率問題，公益性是指宏觀上順應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策而解決社會經(jīng)濟中的公平問題。
二、國有資本經(jīng)營預(yù)算法的目標定位
自1994年頒布的《中華人民共和預(yù)算法》提出要實行復(fù)式預(yù)算后，黨中央、國務(wù)院對于國有資本經(jīng)營預(yù)算一直持鮮明的支持態(tài)度。2003年中共十六屆三中全會首次明確提出“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”;2004年溫家寶總理在《政府工作報告》中再次要求‘抓緊完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)和實施辦法，研究建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系，進一步落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任”;2006年，財政部受國務(wù)院委托，起草了《國有資本經(jīng)營預(yù)算實施條例》并小范圍征求相關(guān)各方的意見；2007年5月30日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署試行國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍和編制、審批與執(zhí)行的相關(guān)內(nèi)容，2007年11月20日《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》出臺；2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》。由此可見，國有資本經(jīng)營預(yù)算法的立法過程達14年之久。
（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算法促進和監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值 1、國有資本預(yù)算法以促進和監(jiān)督國有資產(chǎn)保值增值為主要價值目標
國有資產(chǎn)保值增值是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的出發(fā)點之一。首先，國有資本預(yù)算法要求國有資本預(yù)算經(jīng)營要客觀反映國有資產(chǎn)保值增值的基本狀況。國有資本經(jīng)營預(yù)算的最基本職能就是統(tǒng)計和規(guī)劃，它以國有資本經(jīng)營收入和變現(xiàn)收入為主要來源，有計劃、有目標地完成國有資本的支出，這一過程包含了一個國有資產(chǎn)保值增值的循環(huán)。因此，國有資本預(yù)算清晰準確地反映著每一預(yù)算年度或一定時期內(nèi)國有資本總量增長或減少的額度，并通過相關(guān)程序，保證出資人的知情權(quán)。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于加強國有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督。國有資本經(jīng)營預(yù)算不僅要通過自身的機制設(shè)計，從國有資產(chǎn)管理的角度實現(xiàn)對資本保值增值能力的監(jiān)督，同時作為政府預(yù)算體系的有機組成部分，還要使全部管理內(nèi)容接受財政內(nèi)部監(jiān)督以及人大和審計的監(jiān)督，從而實現(xiàn)對國有資產(chǎn)保值增值的多重監(jiān)督。再次，國有資本經(jīng)營預(yù)算將促進國有資產(chǎn)保值增值。國有資本經(jīng)營預(yù)算本身不能代替國有資本經(jīng)營質(zhì)量的提高而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，但國有資本預(yù)算可以通過體系和機制的設(shè)計促進國有資產(chǎn)保值增值。[7]
2、國有資本經(jīng)營預(yù)算法促進和監(jiān)督國有企業(yè)和國有控股公司提高管理水平
促進國有資產(chǎn)保值增值是國有資本經(jīng)營預(yù)算微觀職能的核心表現(xiàn)。具體地說，國有資本經(jīng)營預(yù)算要把促進國有資產(chǎn)保值增值作為預(yù)算編制和執(zhí)行的原則性導(dǎo)向之一，同時要在配套機制中把國有資產(chǎn)保值增值作為國企和國有控股公司經(jīng)營績效考評和激勵機制的核心指標。保值增值應(yīng)當(dāng)是預(yù)算編制的一個基本原則。首先，以國有資產(chǎn)保值增值為導(dǎo)向編制國有資本中長期經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，要以國有資本年度經(jīng)營預(yù)算收入逐年遞增累加的數(shù)額為標準，即要求國有資產(chǎn)保值增值并反映在國有資本年度預(yù)算收入中，繼而預(yù)測5年度、10年度的經(jīng)營收入。其次，在國有資本變現(xiàn)預(yù)算中，國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)、國有股權(quán)等出售必須堅持國有資產(chǎn)保值增值的原則，合理評估和定價。最后，為了保障國有資產(chǎn)保值增值，在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系中需要建立國有資本經(jīng)營績效考評和激勵機制。其中，績效考評的主要指標就是國有資產(chǎn)是否實現(xiàn)了保值增值，并以此作為考核企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和國資部門運營資本績效的核心指標。
3、國有資本經(jīng)營預(yù)算法通過保值增值實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控職能
作為政府預(yù)算體系的有機組成部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算是對政府在短期或中長期國有資本運營活動的反映，是國家憑借資產(chǎn)所有權(quán)以市場競爭的方式對國有資本進行價值管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算管理要通過微觀層次上的國有資產(chǎn)保值增值來實現(xiàn)國有資本的一部分宏觀調(diào)控職能。首先，國有資產(chǎn)保值增值是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的出發(fā)點之一，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算客觀反映國有資產(chǎn)保值增值的基本狀況，更有利于加強對國有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督。同時，通過體系和機制的設(shè)計，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)把保障國有資產(chǎn)保值增值作為國有資本經(jīng)營績效考評和激勵機制的核心指標。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算更要反映國有資本的社會屬性，這才是國有資本存在的意義所在。國有資本預(yù)算完全可以通過規(guī)劃國有資本“進”和“退”的領(lǐng)域和規(guī)模，通過資金調(diào)度，服務(wù)和支持全社會資源配置效率的提高以及彌補公共財政和社會保險基金的資金缺口，最終提高出資人的綜合福利。
4、國有資產(chǎn)的保值增值在企業(yè)國有資產(chǎn)法中得到充分的體現(xiàn)和保障
在企業(yè)國有資產(chǎn)法的專門立法中，國有資產(chǎn)的保值增值作為其核心立法價值在多處得到體現(xiàn)。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第一條規(guī)定：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，加強對國有資產(chǎn)的保護，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。”由此可見，通過加強對國有資產(chǎn)的保護來發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用，以維護國家基本經(jīng)濟制度是企業(yè)國有資產(chǎn)法的核心價值，而國有資產(chǎn)的保值增值無疑是對國有資產(chǎn)的保護。該法第七條進一步規(guī)定：“國家采取措施，推動國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)，增強國有經(jīng)濟的控制力、影響力?！摲ǖ诎藯l明確規(guī)定：“國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。”該法第十五條對國資委的定位是‘履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對本級人民政府負責(zé)，向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。”外，在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》有關(guān)國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、國有資產(chǎn)監(jiān)督以及法律責(zé)任等章節(jié)對此也都作了具體規(guī)定。國有資本經(jīng)營預(yù)算法律制度作為企業(yè)國有資產(chǎn)法的重要組成部分，也應(yīng)把國有資產(chǎn)的保值增值作為其核心立法價值之一。
總之，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是對國有資本經(jīng)營與監(jiān)管體制進行的制度創(chuàng)新；它已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的本意，表達的是一種在市場經(jīng)濟條件下的政府如何駕馭國有資本的方式，即國有資本經(jīng)營的監(jiān)管方式；它以提高國有資本和國有企業(yè)的運營效率即國有資產(chǎn)的保值增值為使命。
（二）國有資本預(yù)算法是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段
2007年9月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（以下簡稱《意見》），決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算。這意味著，近年來稅后利潤不斷高速增長的國有企業(yè)將結(jié)束長達十三年獨享紅利的歷史?！兑庖姟烽_宗明義地指出，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有四大意義，首要的兩點是增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度。將國資經(jīng)營預(yù)算當(dāng)成調(diào)控手段，是政府宏觀調(diào)控的重要法律手段。
1、國有資本預(yù)算引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向
經(jīng)過了30年的改革開放，中國已經(jīng)成為世界經(jīng)濟大國，經(jīng)濟總量排在全球第4位，在全球經(jīng)濟大國中，中國的國有資產(chǎn)數(shù)額、國有經(jīng)濟比重。國有資本在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位，因此，國有資本的走向是其他非國有資本選擇投資領(lǐng)域和行業(yè)的風(fēng)向標。國有資本預(yù)算體系是國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算、年度預(yù)算和中長期預(yù)算的有機結(jié)合。這種多元的內(nèi)容和周期結(jié)構(gòu)對于引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向具有非?，F(xiàn)實和積極的意義，可以為社會資本進入或退出某些領(lǐng)域和部門提供重要參考。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算和中長期預(yù)算的結(jié)合將明確國有資本進入（發(fā)揮作用）的主要領(lǐng)域。國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制中長期支出預(yù)算時，一個重要的內(nèi)容就是規(guī)劃國有資本的經(jīng)營性再投入，也就是要列出未來5年度或10年度國有資本投資（標志是產(chǎn)生國有資本增量）的領(lǐng)域和行業(yè)；據(jù)此，投資者和消費者能夠較為直觀地判斷出未來國有資本發(fā)揮導(dǎo)向作用的領(lǐng)域和行業(yè)，調(diào)整私人資本、跨國資本走向，做出跟進或退出的選擇。其次，國有資本變現(xiàn)預(yù)算和中長期的結(jié)合將明確國有資本“退出”的領(lǐng)域和行業(yè)。國有資本變現(xiàn)預(yù)算規(guī)劃的對象是國家擬進行變現(xiàn)的國有資本，變現(xiàn)的領(lǐng)域和規(guī)模以及進度都可以清晰地反映在國有資本變現(xiàn)預(yù)算、特別是國有資本中長期變現(xiàn)預(yù)算中。對于社會資本來說，通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算，可以預(yù)期國有資本在未來五年至十年退出或縮減規(guī)模的領(lǐng)域，同樣有助于做出投資或撤資的選擇。[8]
2、國有資本預(yù)算是市場配置資源的重要補充手段
在我國實現(xiàn)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，市場在資源配置中的主導(dǎo)作用越來越強。但是，市場機制也不是萬能的。在中國這樣一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、計劃經(jīng)濟體制的陰影尚沒有完全消除的國家，市場機制以及市場競爭手段無法解決社會經(jīng)濟的公平問題，也無法消除與所謂的“經(jīng)濟外部性”相關(guān)的體制和機制障礙。因此，強調(diào)更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時，也不能忽視政府在資源配置中的作用。國有資本是政府掌控的經(jīng)濟資源之一，如何實現(xiàn)這一資源合理利用的化，有效彌補市場競爭手段在配置資源中的不足，是國有資本預(yù)算管理的主要目標。國有資本預(yù)算作為市場競爭手段配置資源的重要補充。一是可以通過直接的收入劃撥，實現(xiàn)對公共財政預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的支持，解決現(xiàn)實的公共管理和社會保障方面的資金缺口，提高全社會的整體福利；二是可以通過資本調(diào)度，推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，間接體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，加大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)的投入，集中資源重點扶持關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
3、國有資本預(yù)算體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策、國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等相關(guān)政策
從戰(zhàn)略上或整體上看，政府管理國有資本的終極目標并不追求國有資本收入的化，而是追求國民福利的，這是由國有資本的社會性質(zhì)決定的；而其現(xiàn)實目標則是服從和服務(wù)于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體戰(zhàn)略目標。黨中央、國務(wù)院多次強調(diào)要加大國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，布局和調(diào)整的著眼點就在于國有資本的“有進有退”。國有資本的“進”，指的是要推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強國有經(jīng)濟的控制力。而國有資本時“退”，則是指國有資本要盡快退出那些充分競爭的、國有資本經(jīng)營效益不佳的領(lǐng)域和行業(yè)。作為服務(wù)于這一目標的手段之一，國有資本變現(xiàn)預(yù)算將側(cè)重通過中長期預(yù)算的編制和執(zhí)行，著力解決和國家宏觀社會經(jīng)濟調(diào)控目標、國家中長期發(fā)展規(guī)劃的銜接問題，即國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本有進有退政策在5年、10年期內(nèi)的具體化、數(shù)量化。圍繞國有資本變現(xiàn)，按照國家既定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，結(jié)合國有資產(chǎn)管理，中長期預(yù)算可以較為清晰地預(yù)測定位未來5年度或10年度國有資本“退出”和“進入”的主要領(lǐng)域和行業(yè)，并可以量化“退出”“進入”的規(guī)模，確定相應(yīng)的進程表，使國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策及其目標通過國有資本預(yù)算體現(xiàn)出來。首先，國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算重點是中長期國有資本退出的具體領(lǐng)域和行業(yè)。國有資本變現(xiàn)預(yù)算的中長期目標之一，就是要圍繞國家產(chǎn)業(yè)政策，實踐國有資本有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整方針，同時完成對公共財政預(yù)算和社會保險基金預(yù)算缺口的彌補。其次，明確中長期國有資本發(fā)揮導(dǎo)向作用的領(lǐng)域和行業(yè)。黨中央、國務(wù)院多次提出要加快國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，強調(diào)國有資本要更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域。但是如何把政策落在實處，如何規(guī)劃落實政策的具體步驟，還需要國有資本預(yù)算來解決。最后，量化中長期國有資本“進”、“退”的規(guī)模。國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻還在于，它是一個數(shù)值標準，可以量化5年度或10年度國有資本“進”、“退”的數(shù)值規(guī)模；同時，還可以反映國有資本“進”、“退”的進程表，勾畫出現(xiàn)有國有資本存量在不同領(lǐng)域和行業(yè)的中長期增減曲線，加強民眾對堅持公有制的主體地位、發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用的感性認識。國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整這樣事關(guān)國計民生的國家大政方針，可以通過國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算這樣一種形式，使之具體化、數(shù)字化，方便來自各方面的監(jiān)督，從而保證宏觀調(diào)控政策的實施進度及效果。
4、國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體應(yīng)當(dāng)有發(fā)展改革部門參與
根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)（2008）11號），設(shè)立國家發(fā)展和改革委員會，為國務(wù)院組成部門。
其首要職責(zé)是擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展，研究分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，提出國民經(jīng)濟發(fā)展、價格總水平調(diào)控和優(yōu)化重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目標、政策，提出綜合運用各種經(jīng)濟手段和政策的建議，受國務(wù)院委托向全國人大提交國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告。[9]為了使國有資本經(jīng)營預(yù)算更好地調(diào)控國民經(jīng)濟，2007年9月8日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體由發(fā)展改革部門參與進行了具體規(guī)定。該意見第七條規(guī)定：“各級財政部門為國有資本經(jīng)營預(yù)算的主管部門。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)以及其他有國有企業(yè)監(jiān)管職能的部門和單位，為國有資本經(jīng)營預(yù)算單位?！痹撘庖姷诎藯l規(guī)定：“試行期間，各級財政部門商國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，報經(jīng)本級人民政府批準后下達各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)的預(yù)算，抄送同級財政部門備案?！闭怯辛税l(fā)展改革部門的參與，2008年中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算才國務(wù)院批準，確定國資委國有資本經(jīng)營預(yù)算支出總額547.8億元，其中用于關(guān)系國計民生和國家經(jīng)濟安全的重點中央企業(yè)新設(shè)出資和補充國有資本的預(yù)算支出270億元（約占49%），用于支持特大自然災(zāi)害中損失較重的中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)重建的預(yù)算支出196.3億元（約占36%），用于推進中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的預(yù)算支出81.5億元（約占15%）。 2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的下達，配合了近期出臺的國家重大宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策，對于引導(dǎo)中央企業(yè)抵御全球金融危機的影響、幫助中央企業(yè)渡過難關(guān)將起到積極作用。[10]由此可見，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體由發(fā)展改革部門參與有利于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃的組織實施，有利于國家產(chǎn)業(yè)升級政策、國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等相關(guān)政策的貫徹落實。但遺憾的是，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十一條卻規(guī)定：“國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府財政部門負責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算草案的編制工作，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)向財政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案?！@不能不說是立法的倒退。關(guān)于國資委的定位，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》將其定位為“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)”，該法第十一條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家 出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！庇捎趪Y委履行出資人職責(zé)，其必然把對國有資產(chǎn)的保值增值當(dāng)作其全部工作的核心內(nèi)容，且勤勉工作，恪盡職守，否則便會受到法律的追究?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十五條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)對本級人民政府負責(zé)，向本級人民政府報告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)。”與此相對應(yīng)，該法第六十八條、第六十九條還列舉了履行出資人職責(zé)的機構(gòu)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于國有資產(chǎn)的保值增值是國資委的法定目標，其在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案時必然加大經(jīng)濟效益較好、資本回報率高的行業(yè)的再投入而加速經(jīng)濟效益較差、資本回報率低的行業(yè)的退出，至于國有資本經(jīng)營預(yù)算是否有利于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃的組織實施不是也不可能是履行出資人職責(zé)的機構(gòu)的職責(zé)所在，因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)由發(fā)展改革部門參與就顯得非常重要。政府對經(jīng)濟運行進行有效調(diào)控，一個重要條件就是要保證各種調(diào)控手段之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，其收支規(guī)模和方向?qū)窠?jīng)濟的總量和結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生很大影響，但其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，需要以強化與其他宏觀調(diào)控部門的協(xié)調(diào)為前提。在預(yù)算編制過程中，宏觀調(diào)控部門的參與可以明確宏觀調(diào)控的共同目標和方向，進而以此為依據(jù)制定年度預(yù)算的編制原則，并由國資委在預(yù)算編制中予以具體實施；預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整，需要以宏觀調(diào)控部門提供的宏觀經(jīng)濟運行參數(shù)為依據(jù)，并與宏觀調(diào)控部門采取的調(diào)控措施相協(xié)調(diào)。
（三）國有資本預(yù)算法促進社會保障法律制度的完善
社會保障法律制度是現(xiàn)代國家重要的社會經(jīng)濟法律制度之一。其基本功能是保障公民基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保持社會公平和增進國民福利，從而為社會經(jīng)濟的振興創(chuàng)造良好的環(huán)境，使之持續(xù)、穩(wěn)定、均衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展。由于歷史原因，我國社會保障資金的缺口很大，存在著嚴重的收不抵支的問題。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以將收繳的一部分資本收益轉(zhuǎn)化為社會保障資金，以便滿足這部分社會支出的需要。
1、國有資本預(yù)算應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任
國有企業(yè)的改革過程，是剝離國有企業(yè)的社會職能并淘汰其所容納弱勢勞動力的過程。在國有企業(yè)的股份制改革中，部分弱勢職工群體在改制中與改制后被分流，社保體系承接了國企改制的分流職工，與此相對應(yīng)，國有資本預(yù)算也應(yīng)該分擔(dān)構(gòu)建新型社保體系的責(zé)任。目前社保機構(gòu)已經(jīng)面臨著很大支付壓力，僅靠財政彌補和加大企業(yè)征收力度，難以從根本上解決社保支付的壓力問題。作為深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容之一，就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整政策，把用國有資本彌補社保支出缺口納入國有資本預(yù)算中。建立“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”，管人與管事不僅僅是管運營國有資產(chǎn)的經(jīng)理人，還要承接并安置國有企業(yè)重組后的分流人員，以維護社會穩(wěn)定。此外，從國有企業(yè)發(fā)展的歷史來看，在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下國家為實現(xiàn)加速積累的需要，在承擔(dān)職工社會保障職責(zé)的前提下把職工的報酬標準壓縮到最低限度，各項社會保障支出由企業(yè)分別管理、現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有形成全社會統(tǒng)一提取、統(tǒng)一安排的保障機制?？梢哉f，目前的國有資產(chǎn)存量在很大一部分是國企職工社會保險基金的轉(zhuǎn)化形式，因此國有資產(chǎn)存量的變現(xiàn)收入也應(yīng)該用于彌補社會保險基金的不足。[11]
2、社會保險資金的巨大缺口需要企業(yè)國有資本變現(xiàn)預(yù)算來不斷補充
由于受資金來源的限制，社會保障體系目前的保障水平還不高，資金支付標準很低，在很大程度上只能勉強解決被保障對象的生存問題，而不能支持其提高自我發(fā)展和自我保障能力。這一現(xiàn)狀與構(gòu)建和諧社會，保證各階層、各群體共同分享經(jīng)濟社會的發(fā)展成果的執(zhí)政方針是相悖的，因此，社會保障體系在未來相當(dāng)長時期內(nèi)仍然面臨著提高保障水平的任務(wù)，其產(chǎn)生的資金需求也將加大社會保障體系的承載壓力。中國保險行業(yè)協(xié)會會長、全國政協(xié)委員王憲章認為《社會保險法》的出臺需要國家得有相當(dāng)?shù)呢斦w系做支持，而隨著我國老齡人口比例不斷上升，僅人口養(yǎng)老金資金缺口就約為7400億元人民幣，30年后缺口約為6.2萬億元。[12]最近公布的《中華人民共和國社會保險法（草案）》第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。”由此可見，既然國家有義務(wù)多渠道籌集社會保險資金，那么通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算應(yīng)當(dāng)不失為一項重要的選擇。從國有資本的性質(zhì)來看，國家所有是其形式，而全民所有才是其內(nèi)容，在全民社會福利因資金匱乏而無法實現(xiàn)時，用國有資本一部分變現(xiàn)預(yù)算來實現(xiàn)全部最基本的社會福利，于理于法皆為必然。
3、國有資本預(yù)算彌補社會保險基金缺口的制度安排
要確保社會保險基金來源的穩(wěn)定性，必須建立具有法律約束力的全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。首先，地方政府應(yīng)該承擔(dān)彌補社會保險基金缺口的責(zé)任。在最終建成全國統(tǒng)籌的社保體系之前，地方政府要承擔(dān)本級次社會保險基金的平衡責(zé)任，本級國有資本預(yù)算收入的一部分，應(yīng)該用于彌補社會保險基金的缺口。國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權(quán)決定了不可能實施全國統(tǒng)一的國有資本預(yù)算。由于國務(wù)院及各省市國有資產(chǎn)的數(shù)額及分布存在差異，不同級次及各地的國資管理機構(gòu)要從本地經(jīng)濟發(fā)展的布局及目標制定國有企業(yè)的改制及重組的具體政策，決定國有資本收益的支付方向及用途。無論各地市是否實施國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，國有資本的變現(xiàn)收益或經(jīng)營收益應(yīng)該首先用于彌補社會保險基金支出缺口。尤其是地方級次的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)要把一段時間內(nèi)的工作重點定位于國有資本變現(xiàn)彌補社會保險基金，不能把社會保險基金支出缺口的責(zé)任后移或轉(zhuǎn)移給中央政府。其次，建立全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。社會保險基金由地方政府分別進行管理，并不是否定中央政府在社會保險基金管理中的作用，相反，鑒于社會保障是關(guān)系民生、影響全局的重要公共產(chǎn)品，中央政府應(yīng)該在社會保險基金管理中承擔(dān)更大的責(zé)任。由于經(jīng)濟條件不同，各省市社會保險基金的缺口差異會相當(dāng)大，中西部和東北地區(qū)更為嚴重。因此，應(yīng)通過全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算，對各級國資管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)處置進行剛性約束，要求各級國資管理機構(gòu)通過國有資本收益彌補社會保險基金支出缺口。除此以外，全國社會保險基金預(yù)算的剛性約束，還要體現(xiàn)在對地方政府官員政績考核及任免上，社會保險基金缺口過大而在規(guī)定的時間內(nèi)不能有效彌補缺口的地方官員要承擔(dān)責(zé)任。目前，中央級次及部分地方國資管理機構(gòu)正積極嘗試國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，黨中央和國務(wù)院應(yīng)從政策上明確國有資本預(yù)算要服從全國統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算。
4、國有資本經(jīng)營預(yù)算法能夠?qū)崿F(xiàn)社會正義
國有資本經(jīng)營預(yù)算法是國家資源配置法，是國民財富分配法，它的基本職能就是通過對國家資源、國民財富進行再分配，在不犧牲效益的前提下，通過國有資本變現(xiàn)預(yù)算實現(xiàn)政府對社會保險基金的轉(zhuǎn)移支付，以國有企業(yè)的國有資本收益的再分配為媒介實現(xiàn)從富人向窮人、從發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)的再分配。通過社會財富的再分配，政府和社會對窮人和貧困地區(qū)給予必要的人道關(guān)懷和人權(quán)保障，以避免貧富懸殊，縮小地區(qū)差別，國有資本經(jīng)營預(yù)算法的根本宗旨之一是達到社會福利共享，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)社會正義。財政政策特別能夠體現(xiàn)一個國家的性質(zhì)和特征，熊彼特指出：“一個民族的精神，它的文化水平、它的社會結(jié)構(gòu)、它的政策所部署的行為，所有這些以及更多的東西都被寫進它的財政史之中……誰懂得如何傾聽它的信使的聲音，誰就能在這里比其他任何地方更加明了地識別世界歷史的雷鳴。”[13]他對財政的高度認識，充分說明財政的重要性，正是財政的重要性決定了財政法的重要性，而國有資本經(jīng)營預(yù)算法的準確定位則充分體現(xiàn)了我國社會主義財政法的性質(zhì)。
注釋:
[1]參見《淺談美國國有企業(yè)》 ， http://bbs.cunzone.com/thread-6932-1-1.html。
[2]梁祖晨、許麗娜、俞洪峰：《由興盛走向衰退的西方和蘇東國有經(jīng)濟》，《商場現(xiàn)代化》2007年第3期。
[3]李富春：《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃的報告》，《人民日報》1955年7月8日第2版。
[4]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[5]參見《2007年國有企業(yè)效益水平創(chuàng)歷史新高》, http://www.yzete.gov.cn/Rdetailasp?id=14621,
[6]張連城：《論國有企業(yè)的性質(zhì)、制度性矛盾與法人地位》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2004年第1期。
[7]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[8]文宗瑜、劉微著：《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年出版，第2頁、第39-40頁、第33頁。
[9]有關(guān)國家發(fā)展與改革委員會職責(zé)，參見http://www.ndre.gov.cn/jj/。
[10]參見《中國有色金屬報》2008年11月28日的報道：《中國央企2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出547.8億元》, http://www.cnmn.com.cn/Show_31950.aspx。