第七十六條 商業(yè)銀行有下列情形之一,由中國人民銀行責(zé)令改正,有違法所得的,沒收違法所得,違法所得五十萬元以上的,并處違法所得一倍以上五倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的,處五十萬元以上二百萬元以下罰款;情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的;
(二)未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券或者到境外借款的;
(三)違反規(guī)定同業(yè)拆借的。
【釋義】 本條是對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)從事結(jié)匯、售匯、發(fā)行金融債券、到境外借款和違反規(guī)定從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)行為的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、應(yīng)予處罰的行為
本條規(guī)定的應(yīng)予處罰的行為包括:
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)
本法第三條第三款規(guī)定,商業(yè)銀行經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn),可以經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。因此,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的,由中國人民銀行依照本條的規(guī)定給予處罰。
1997年1月14日,國務(wù)院修改了《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》。該《條例》第二十七條規(guī)定:“金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)須經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),領(lǐng)取經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證。未經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),任何單位和個人不得經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)。經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)不得超出批準(zhǔn)的范圍?!钡谒氖粭l規(guī)定:“未經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),擅自經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,由外匯管理機(jī)關(guān)沒收違法所得,并予以取締;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)擅自超出批準(zhǔn)的范圍經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,由外匯管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正,有違法所得的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的,處10萬元以上50萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重或者逾期不改正的,由外匯管理機(jī)關(guān)責(zé)令整頓或者吊銷經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!?BR> 對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的行為能否按照《外匯管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行處罰?答案是:如果條例規(guī)定的處罰種類、幅度等與商業(yè)銀行法及其他法律規(guī)定不一致,應(yīng)當(dāng)按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行處罰。理由是:按照我國行政處罰法的第十條第二款的規(guī)定,法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。
1.按外匯管理?xiàng)l例第四十一條規(guī)定,對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,只規(guī)定了沒收違法所得,而沒有規(guī)定罰款。而按照商業(yè)銀行法的規(guī)定,對這種行為,有違法所得的分兩種情況:(1)違法所得50萬元以上的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下罰款;(2)違法所得不足50萬元的,沒收違法所得,并處50萬元以上200萬元以下罰款。即:有違法所得的,除了沒收所得,還要罰款。
2.商業(yè)銀行法規(guī)定了沒有違法所得的,要處50萬元以上200萬元以下罰款,而外匯管理?xiàng)l例沒有規(guī)定在沒有違法所得的情況下,是否應(yīng)當(dāng)給予處罰。
3.外匯管理?xiàng)l例對超范圍經(jīng)營的處罰幅度是10萬元以上50萬元以下的罰款,這與商業(yè)銀行法規(guī)定的50萬元以上200萬元以下罰款的處罰幅度不一致。按照我國行政處罰法第十條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)規(guī)定的處罰幅度只能在法律規(guī)定的處罰幅度之內(nèi)細(xì)化,而不能變更法律規(guī)定的處罰幅度。
綜上所述,對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)行為的處罰應(yīng)執(zhí)行商業(yè)銀行法的規(guī)定,外匯管理?xiàng)l例盡管目前還有效,但其在商業(yè)銀行法修訂生效后,應(yīng)盡快進(jìn)行修改。
還有一點(diǎn)需要說明的是,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù),按照《外匯管理?xiàng)l例》的規(guī)定,由外匯管理機(jī)關(guān)處罰。外匯管理機(jī)關(guān)指國家外匯管理局,從行政編制上其隸屬于中國人民銀行,因此,本條規(guī)定對這種行為由中國人民銀行處罰。
(二)未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券
根據(jù)商業(yè)銀行法第三條的規(guī)定,商業(yè)銀行可以從事發(fā)行金融債券的業(yè)務(wù),但是根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法第十八條和商業(yè)銀行法第四十五條的規(guī)定,商業(yè)銀行要發(fā)行金融債券必須經(jīng)過國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),如果未經(jīng)批準(zhǔn),按照銀行業(yè)監(jiān)督管理法第四十四條和商業(yè)銀行法第七十四條的規(guī)定,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對其進(jìn)行處罰。
根據(jù)中國人民銀行法第四條第(四)項(xiàng)和第三十二條第(四)項(xiàng)的規(guī)定,中國人民銀行的職責(zé)之一是監(jiān)督管理銀行間債券市場。為推動全國銀行間債券市場的進(jìn)一步發(fā)展,規(guī)范債券交易行為,防范市場風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)交易各方合法權(quán)益,中國人民銀行于2000年4月30日,發(fā)布了《全國銀行間債券市場債券交易管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》第八條規(guī)定,全國銀行間債券市場參與者是指:(1)在中國境內(nèi)具有法人資格的商業(yè)銀行及其授權(quán)分支機(jī)構(gòu);(2)在中國境內(nèi)具有法人資格的非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu);(3)經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外國銀行分行。中國人民銀行對加人銀行間債券市場的參與者實(shí)行市場準(zhǔn)入制度,2002年4月3日,中國人民銀行頒布了《就金融機(jī)構(gòu)加入全國銀行間債券市場有關(guān)事宜的公告》,其中規(guī)定,中華人民共和國境內(nèi)的商業(yè)銀行及其授權(quán)分行、信托投資公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、農(nóng)村信用社、城市信用社、證券公司、基金管理公司及其管理的各類基金、保險(xiǎn)公司、外資金融機(jī)構(gòu),以及經(jīng)金融監(jiān)管*批準(zhǔn)可投資于債券資產(chǎn)的其他金融機(jī)構(gòu)加入全國銀行間債券市場,實(shí)行準(zhǔn)入備案制。2002年4月11日,中國人民銀行辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全國銀行間債券市場實(shí)行準(zhǔn)入備案制有關(guān)事宜的通知》,對確認(rèn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入全國銀行間債券市場的資格作了明確規(guī)定,要求全國銀行間同業(yè)拆借中心和中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司在受理金融機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)或開戶申請時,必須確認(rèn)申請機(jī)構(gòu)或各類基金的投資范圍是否包括政府債券買賣、債券買賣或證券買賣,如未包括,不予辦理聯(lián)網(wǎng)及開戶手續(xù)。因此,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券的,中國人民銀行根據(jù)本條的規(guī)定,有權(quán)對其進(jìn)行處罰。
(三)未經(jīng)批準(zhǔn)到境外借款
2003年1月8日,國家發(fā)展計(jì)劃委員會、財(cái)政部、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《外債管理暫行辦法》。按照其第五條規(guī)定,從債務(wù)類型劃分,外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。按照其第六條規(guī)定,從償還責(zé)任劃分,外債分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債。主權(quán)外債,是指由國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債。非主權(quán)外債,是指除主權(quán)外債以外的其他外債。
依照商業(yè)銀行法第四十五條的規(guī)定,商業(yè)銀行到境外借款,應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)?!吨腥A人民共和國外匯管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行外幣債券,須經(jīng)國務(wù)院外匯管理部門批準(zhǔn),并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。第四十四條規(guī)定,境內(nèi)機(jī)構(gòu)有下列違反外債管理行為之一的,由外匯管理機(jī)關(guān)給予警告,通報(bào)批評,并處10萬元以上50萬元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:(1)擅自辦理對外借款的;(2)違反國家有關(guān)規(guī)定,擅自在境外發(fā)行外幣債券的;(3)違反國家有關(guān)規(guī)定,擅自提供對外擔(dān)保的;(4)有違反外債管理的其他行為的。
對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)到境外借款的行為是依據(jù)商業(yè)銀行法來處罰還是依照外匯管理?xiàng)l例的規(guī)定來處罰?答案是外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法的規(guī)定不一致的,應(yīng)當(dāng)按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行處罰。首先,盡管外匯管理?xiàng)l例目前是一部有效的行政法規(guī),但在商業(yè)銀行法修訂施行后,它規(guī)定的處罰幅度與商業(yè)銀行法規(guī)定的處罰幅度不一致,依照行政處罰法第十條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的處罰幅度內(nèi)進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定,而不能與法律規(guī)定的處罰幅度不符。因此,外匯管理?xiàng)l例需要根據(jù)商業(yè)銀行法的規(guī)定盡快進(jìn)行修改。其次,外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法不是同一個層次的法,依照我國立法法第八十三條規(guī)定,只有同一個層次的法才適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則,而外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法不是同一機(jī)關(guān)制定的法,行政法規(guī)的效力要低于法律的效力,所以不適用特別法優(yōu)于一般法的原則。
(四)違反規(guī)定同業(yè)拆借
根據(jù)商業(yè)銀行法第四十六條、1999年1月14日國務(wù)院通過的《金融違法行為處罰辦法》第十七條和1990年3月8日中國人民銀行頒布的《同業(yè)拆借管理試行辦法》第五條、第六條、第七條、第八條的規(guī)定,商業(yè)銀行違反規(guī)定同業(yè)拆借的行為主要是:
1.拆出的資金不是交足存款準(zhǔn)備金、留足備付金和歸還中國人民銀行到期貸款之后的閑置資金,而是占用聯(lián)行資金和中央銀行貸款進(jìn)行拆放。
2.拆入資金不是用于彌補(bǔ)票據(jù)清算、聯(lián)行匯差頭寸的不足和解決臨時性周轉(zhuǎn)資金的需要,而是用拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款或者用于投資。
3.拆入的資金數(shù)額違反規(guī)定,《同業(yè)拆借管理試行辦法》第六條規(guī)定:“各銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)本單位的清償能力,嚴(yán)格控制拆入資金的數(shù)量。各銀行每月日平均拆入資金余額,不得超過其上月末各項(xiàng)存款余額的5%;城市信用社每月日平均拆入資金余額和其自有資本金的比例為2:1;其他金融機(jī)構(gòu)每月日平均拆入資金余額,不得超過其自有資本金。”
4.同業(yè)拆借資金的期限和利率高于中國人民銀行的規(guī)定?!锻瑯I(yè)拆借管理試行辦法》第七條規(guī)定:“同業(yè)拆借資金的期限和利率高限由中國人民銀行總行根據(jù)資金供求情況確定和調(diào)整,拆借雙方可在規(guī)定的限度之內(nèi),協(xié)商確定拆借資金的具體期限和利率?!?BR> 5.同業(yè)拆借的利息和服務(wù)費(fèi)收取現(xiàn)金。《同業(yè)拆借管理試行辦法》第八條第一款規(guī)定:“同業(yè)拆借利息及服務(wù)費(fèi)收入一律轉(zhuǎn)賬結(jié)算,不得收取現(xiàn)金。”
6.在同業(yè)拆借中收取“回扣”和“好處費(fèi)”。《同業(yè)拆借管理試行辦法》第八條第二款規(guī)定:“在利息或服務(wù)費(fèi)之外,不得以任何形式收取回扣和好處費(fèi)?!?BR> 7.不具有同業(yè)拆借業(yè)務(wù)資格而從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)。
8.在全國統(tǒng)一同業(yè)拆借網(wǎng)絡(luò)之外從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)。
對于以上前六種行為,《同業(yè)拆借管理試行辦法》第十五條規(guī)定,中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)有權(quán)給予以下處罰:(1)通報(bào)批評;(2)責(zé)令其停止拆借活動,退還拆借的資金;(3)沒收非法所得;(4)按照《金融稽核檢查處罰規(guī)定》處以一定數(shù)額的罰款;(5)收回中央銀行的短期貸款。以上處罰可以并處。
《金融違法行為處罰辦法》第十七條規(guī)定:“金融機(jī)構(gòu)從事拆借活動,不得有下列行為:(1)拆借資金超過限額;(2)拆借資金超過最長期限;(3)不具有同業(yè)拆借業(yè)務(wù)資格而從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù);(4)在全國統(tǒng)一同業(yè)拆借網(wǎng)絡(luò)之外從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù);(5)違反中國人民銀行規(guī)定的其他拆借行為。金融機(jī)構(gòu)有前款所列行為之一的,暫停或者停止該項(xiàng)業(yè)務(wù),沒收違法所得,并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款,沒有違法所得的,處5萬元以上30萬元以下的罰款;對該金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級管理人員、其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員,給予記大過直至開除的紀(jì)律處分?!睂ι虡I(yè)銀行違反規(guī)定同業(yè)拆借的行為如何處罰,應(yīng)區(qū)別對待。對違反了商業(yè)銀行法規(guī)定的,即從事了上述(1)、(2)項(xiàng)行為的商業(yè)銀行,應(yīng)按商業(yè)銀行法的規(guī)定處罰。對商業(yè)銀行法沒有規(guī)定的,而在《金融違法行為處罰辦法》和《同業(yè)拆借管理試行辦法》中認(rèn)定是違反同業(yè)拆借規(guī)定行為,則按照上述規(guī)定處罰。
二、處罰種類
對上述違法行為處罰的種類及相互關(guān)系包括以下幾個方面:
(一)責(zé)令限期改正
所謂責(zé)令限期改正,是指要求違法行為人立即停止違法行為,并在一定期限內(nèi)將其違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)。例如將拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款的,在受到國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正后,應(yīng)立即收回貸款。
(二)沒收違法所得
有違法所得的,都要沒收。例如未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)而獲得的違法所得要予以收繳,并上繳國庫。
(三)罰款
罰款與責(zé)令改正、沒收違法所得是并用的關(guān)系。違法所得50萬元以上的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下罰款;違法所得不足50萬元的,沒收違法所得,并處50萬元以上200萬元以下罰款;沒有違法所得的,處50萬元以上200萬元以下罰款。
(四)責(zé)令停業(yè)整頓
中國人民銀行不能作出“責(zé)令停業(yè)整頓”的行政處罰,因?yàn)榉蓻]有賦予它這項(xiàng)權(quán)力。但是當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出責(zé)令其停業(yè)整頓的行政處罰。本條規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓是在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法情形情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的前提下采取的。所謂情節(jié)特別嚴(yán)重所考慮的因素,一是主觀惡意大,二是造成的后果嚴(yán)重。例如一個商業(yè)銀行將拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款而無法收回,就可能在銀行間形成連鎖反應(yīng),形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下,不但可以對其罰款,而且可以責(zé)令其停業(yè)整頓。
(五)吊銷經(jīng)營許可證
中國人民銀行不能作出“吊銷經(jīng)營許可證”的行政處罰,因?yàn)榉蓻]有賦予它這項(xiàng)權(quán)力。但是當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出這樣的處罰。吊銷經(jīng)營許可證就是剝奪權(quán)利能力,是在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法的情況下,被監(jiān)管者依法撤銷,從而使其終止的行政處罰措施。本法第七十條規(guī)定,商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證而被撤銷的,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就要依法組織清算組對其進(jìn)行清算。因此吊銷經(jīng)營許可證是行政處罰中最為嚴(yán)厲的處罰措施之一。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違法行為的情節(jié)如果不是特別嚴(yán)重,或者拒不執(zhí)行責(zé)令其改正的決定,都不會受到這樣的處罰。例如未經(jīng)批準(zhǔn)大量發(fā)行金融債券,會對整個金融體系造成沖擊。在這種情況下,就可以吊銷其經(jīng)營許可證。
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的;
(二)未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券或者到境外借款的;
(三)違反規(guī)定同業(yè)拆借的。
【釋義】 本條是對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)從事結(jié)匯、售匯、發(fā)行金融債券、到境外借款和違反規(guī)定從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)行為的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、應(yīng)予處罰的行為
本條規(guī)定的應(yīng)予處罰的行為包括:
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)
本法第三條第三款規(guī)定,商業(yè)銀行經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn),可以經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。因此,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的,由中國人民銀行依照本條的規(guī)定給予處罰。
1997年1月14日,國務(wù)院修改了《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》。該《條例》第二十七條規(guī)定:“金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)須經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),領(lǐng)取經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證。未經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),任何單位和個人不得經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)。經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)不得超出批準(zhǔn)的范圍?!钡谒氖粭l規(guī)定:“未經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),擅自經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,由外匯管理機(jī)關(guān)沒收違法所得,并予以取締;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)擅自超出批準(zhǔn)的范圍經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,由外匯管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正,有違法所得的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的,處10萬元以上50萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重或者逾期不改正的,由外匯管理機(jī)關(guān)責(zé)令整頓或者吊銷經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!?BR> 對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的行為能否按照《外匯管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行處罰?答案是:如果條例規(guī)定的處罰種類、幅度等與商業(yè)銀行法及其他法律規(guī)定不一致,應(yīng)當(dāng)按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行處罰。理由是:按照我國行政處罰法的第十條第二款的規(guī)定,法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。
1.按外匯管理?xiàng)l例第四十一條規(guī)定,對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的,只規(guī)定了沒收違法所得,而沒有規(guī)定罰款。而按照商業(yè)銀行法的規(guī)定,對這種行為,有違法所得的分兩種情況:(1)違法所得50萬元以上的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下罰款;(2)違法所得不足50萬元的,沒收違法所得,并處50萬元以上200萬元以下罰款。即:有違法所得的,除了沒收所得,還要罰款。
2.商業(yè)銀行法規(guī)定了沒有違法所得的,要處50萬元以上200萬元以下罰款,而外匯管理?xiàng)l例沒有規(guī)定在沒有違法所得的情況下,是否應(yīng)當(dāng)給予處罰。
3.外匯管理?xiàng)l例對超范圍經(jīng)營的處罰幅度是10萬元以上50萬元以下的罰款,這與商業(yè)銀行法規(guī)定的50萬元以上200萬元以下罰款的處罰幅度不一致。按照我國行政處罰法第十條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)規(guī)定的處罰幅度只能在法律規(guī)定的處罰幅度之內(nèi)細(xì)化,而不能變更法律規(guī)定的處罰幅度。
綜上所述,對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)行為的處罰應(yīng)執(zhí)行商業(yè)銀行法的規(guī)定,外匯管理?xiàng)l例盡管目前還有效,但其在商業(yè)銀行法修訂生效后,應(yīng)盡快進(jìn)行修改。
還有一點(diǎn)需要說明的是,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù),按照《外匯管理?xiàng)l例》的規(guī)定,由外匯管理機(jī)關(guān)處罰。外匯管理機(jī)關(guān)指國家外匯管理局,從行政編制上其隸屬于中國人民銀行,因此,本條規(guī)定對這種行為由中國人民銀行處罰。
(二)未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券
根據(jù)商業(yè)銀行法第三條的規(guī)定,商業(yè)銀行可以從事發(fā)行金融債券的業(yè)務(wù),但是根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法第十八條和商業(yè)銀行法第四十五條的規(guī)定,商業(yè)銀行要發(fā)行金融債券必須經(jīng)過國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),如果未經(jīng)批準(zhǔn),按照銀行業(yè)監(jiān)督管理法第四十四條和商業(yè)銀行法第七十四條的規(guī)定,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對其進(jìn)行處罰。
根據(jù)中國人民銀行法第四條第(四)項(xiàng)和第三十二條第(四)項(xiàng)的規(guī)定,中國人民銀行的職責(zé)之一是監(jiān)督管理銀行間債券市場。為推動全國銀行間債券市場的進(jìn)一步發(fā)展,規(guī)范債券交易行為,防范市場風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)交易各方合法權(quán)益,中國人民銀行于2000年4月30日,發(fā)布了《全國銀行間債券市場債券交易管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》第八條規(guī)定,全國銀行間債券市場參與者是指:(1)在中國境內(nèi)具有法人資格的商業(yè)銀行及其授權(quán)分支機(jī)構(gòu);(2)在中國境內(nèi)具有法人資格的非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu);(3)經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外國銀行分行。中國人民銀行對加人銀行間債券市場的參與者實(shí)行市場準(zhǔn)入制度,2002年4月3日,中國人民銀行頒布了《就金融機(jī)構(gòu)加入全國銀行間債券市場有關(guān)事宜的公告》,其中規(guī)定,中華人民共和國境內(nèi)的商業(yè)銀行及其授權(quán)分行、信托投資公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、農(nóng)村信用社、城市信用社、證券公司、基金管理公司及其管理的各類基金、保險(xiǎn)公司、外資金融機(jī)構(gòu),以及經(jīng)金融監(jiān)管*批準(zhǔn)可投資于債券資產(chǎn)的其他金融機(jī)構(gòu)加入全國銀行間債券市場,實(shí)行準(zhǔn)入備案制。2002年4月11日,中國人民銀行辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全國銀行間債券市場實(shí)行準(zhǔn)入備案制有關(guān)事宜的通知》,對確認(rèn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入全國銀行間債券市場的資格作了明確規(guī)定,要求全國銀行間同業(yè)拆借中心和中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司在受理金融機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)或開戶申請時,必須確認(rèn)申請機(jī)構(gòu)或各類基金的投資范圍是否包括政府債券買賣、債券買賣或證券買賣,如未包括,不予辦理聯(lián)網(wǎng)及開戶手續(xù)。因此,商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券的,中國人民銀行根據(jù)本條的規(guī)定,有權(quán)對其進(jìn)行處罰。
(三)未經(jīng)批準(zhǔn)到境外借款
2003年1月8日,國家發(fā)展計(jì)劃委員會、財(cái)政部、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《外債管理暫行辦法》。按照其第五條規(guī)定,從債務(wù)類型劃分,外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。按照其第六條規(guī)定,從償還責(zé)任劃分,外債分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債。主權(quán)外債,是指由國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債。非主權(quán)外債,是指除主權(quán)外債以外的其他外債。
依照商業(yè)銀行法第四十五條的規(guī)定,商業(yè)銀行到境外借款,應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)?!吨腥A人民共和國外匯管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行外幣債券,須經(jīng)國務(wù)院外匯管理部門批準(zhǔn),并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。第四十四條規(guī)定,境內(nèi)機(jī)構(gòu)有下列違反外債管理行為之一的,由外匯管理機(jī)關(guān)給予警告,通報(bào)批評,并處10萬元以上50萬元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:(1)擅自辦理對外借款的;(2)違反國家有關(guān)規(guī)定,擅自在境外發(fā)行外幣債券的;(3)違反國家有關(guān)規(guī)定,擅自提供對外擔(dān)保的;(4)有違反外債管理的其他行為的。
對商業(yè)銀行未經(jīng)批準(zhǔn)到境外借款的行為是依據(jù)商業(yè)銀行法來處罰還是依照外匯管理?xiàng)l例的規(guī)定來處罰?答案是外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法的規(guī)定不一致的,應(yīng)當(dāng)按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行處罰。首先,盡管外匯管理?xiàng)l例目前是一部有效的行政法規(guī),但在商業(yè)銀行法修訂施行后,它規(guī)定的處罰幅度與商業(yè)銀行法規(guī)定的處罰幅度不一致,依照行政處罰法第十條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的處罰幅度內(nèi)進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定,而不能與法律規(guī)定的處罰幅度不符。因此,外匯管理?xiàng)l例需要根據(jù)商業(yè)銀行法的規(guī)定盡快進(jìn)行修改。其次,外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法不是同一個層次的法,依照我國立法法第八十三條規(guī)定,只有同一個層次的法才適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則,而外匯管理?xiàng)l例與商業(yè)銀行法不是同一機(jī)關(guān)制定的法,行政法規(guī)的效力要低于法律的效力,所以不適用特別法優(yōu)于一般法的原則。
(四)違反規(guī)定同業(yè)拆借
根據(jù)商業(yè)銀行法第四十六條、1999年1月14日國務(wù)院通過的《金融違法行為處罰辦法》第十七條和1990年3月8日中國人民銀行頒布的《同業(yè)拆借管理試行辦法》第五條、第六條、第七條、第八條的規(guī)定,商業(yè)銀行違反規(guī)定同業(yè)拆借的行為主要是:
1.拆出的資金不是交足存款準(zhǔn)備金、留足備付金和歸還中國人民銀行到期貸款之后的閑置資金,而是占用聯(lián)行資金和中央銀行貸款進(jìn)行拆放。
2.拆入資金不是用于彌補(bǔ)票據(jù)清算、聯(lián)行匯差頭寸的不足和解決臨時性周轉(zhuǎn)資金的需要,而是用拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款或者用于投資。
3.拆入的資金數(shù)額違反規(guī)定,《同業(yè)拆借管理試行辦法》第六條規(guī)定:“各銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)本單位的清償能力,嚴(yán)格控制拆入資金的數(shù)量。各銀行每月日平均拆入資金余額,不得超過其上月末各項(xiàng)存款余額的5%;城市信用社每月日平均拆入資金余額和其自有資本金的比例為2:1;其他金融機(jī)構(gòu)每月日平均拆入資金余額,不得超過其自有資本金。”
4.同業(yè)拆借資金的期限和利率高于中國人民銀行的規(guī)定?!锻瑯I(yè)拆借管理試行辦法》第七條規(guī)定:“同業(yè)拆借資金的期限和利率高限由中國人民銀行總行根據(jù)資金供求情況確定和調(diào)整,拆借雙方可在規(guī)定的限度之內(nèi),協(xié)商確定拆借資金的具體期限和利率?!?BR> 5.同業(yè)拆借的利息和服務(wù)費(fèi)收取現(xiàn)金。《同業(yè)拆借管理試行辦法》第八條第一款規(guī)定:“同業(yè)拆借利息及服務(wù)費(fèi)收入一律轉(zhuǎn)賬結(jié)算,不得收取現(xiàn)金。”
6.在同業(yè)拆借中收取“回扣”和“好處費(fèi)”。《同業(yè)拆借管理試行辦法》第八條第二款規(guī)定:“在利息或服務(wù)費(fèi)之外,不得以任何形式收取回扣和好處費(fèi)?!?BR> 7.不具有同業(yè)拆借業(yè)務(wù)資格而從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)。
8.在全國統(tǒng)一同業(yè)拆借網(wǎng)絡(luò)之外從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù)。
對于以上前六種行為,《同業(yè)拆借管理試行辦法》第十五條規(guī)定,中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)有權(quán)給予以下處罰:(1)通報(bào)批評;(2)責(zé)令其停止拆借活動,退還拆借的資金;(3)沒收非法所得;(4)按照《金融稽核檢查處罰規(guī)定》處以一定數(shù)額的罰款;(5)收回中央銀行的短期貸款。以上處罰可以并處。
《金融違法行為處罰辦法》第十七條規(guī)定:“金融機(jī)構(gòu)從事拆借活動,不得有下列行為:(1)拆借資金超過限額;(2)拆借資金超過最長期限;(3)不具有同業(yè)拆借業(yè)務(wù)資格而從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù);(4)在全國統(tǒng)一同業(yè)拆借網(wǎng)絡(luò)之外從事同業(yè)拆借業(yè)務(wù);(5)違反中國人民銀行規(guī)定的其他拆借行為。金融機(jī)構(gòu)有前款所列行為之一的,暫停或者停止該項(xiàng)業(yè)務(wù),沒收違法所得,并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款,沒有違法所得的,處5萬元以上30萬元以下的罰款;對該金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級管理人員、其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員,給予記大過直至開除的紀(jì)律處分?!睂ι虡I(yè)銀行違反規(guī)定同業(yè)拆借的行為如何處罰,應(yīng)區(qū)別對待。對違反了商業(yè)銀行法規(guī)定的,即從事了上述(1)、(2)項(xiàng)行為的商業(yè)銀行,應(yīng)按商業(yè)銀行法的規(guī)定處罰。對商業(yè)銀行法沒有規(guī)定的,而在《金融違法行為處罰辦法》和《同業(yè)拆借管理試行辦法》中認(rèn)定是違反同業(yè)拆借規(guī)定行為,則按照上述規(guī)定處罰。
二、處罰種類
對上述違法行為處罰的種類及相互關(guān)系包括以下幾個方面:
(一)責(zé)令限期改正
所謂責(zé)令限期改正,是指要求違法行為人立即停止違法行為,并在一定期限內(nèi)將其違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)。例如將拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款的,在受到國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正后,應(yīng)立即收回貸款。
(二)沒收違法所得
有違法所得的,都要沒收。例如未經(jīng)批準(zhǔn)辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)而獲得的違法所得要予以收繳,并上繳國庫。
(三)罰款
罰款與責(zé)令改正、沒收違法所得是并用的關(guān)系。違法所得50萬元以上的,沒收違法所得,并處違法所得1倍以上5倍以下罰款;違法所得不足50萬元的,沒收違法所得,并處50萬元以上200萬元以下罰款;沒有違法所得的,處50萬元以上200萬元以下罰款。
(四)責(zé)令停業(yè)整頓
中國人民銀行不能作出“責(zé)令停業(yè)整頓”的行政處罰,因?yàn)榉蓻]有賦予它這項(xiàng)權(quán)力。但是當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出責(zé)令其停業(yè)整頓的行政處罰。本條規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓是在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法情形情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的前提下采取的。所謂情節(jié)特別嚴(yán)重所考慮的因素,一是主觀惡意大,二是造成的后果嚴(yán)重。例如一個商業(yè)銀行將拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款而無法收回,就可能在銀行間形成連鎖反應(yīng),形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下,不但可以對其罰款,而且可以責(zé)令其停業(yè)整頓。
(五)吊銷經(jīng)營許可證
中國人民銀行不能作出“吊銷經(jīng)營許可證”的行政處罰,因?yàn)榉蓻]有賦予它這項(xiàng)權(quán)力。但是當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出這樣的處罰。吊銷經(jīng)營許可證就是剝奪權(quán)利能力,是在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法的情況下,被監(jiān)管者依法撤銷,從而使其終止的行政處罰措施。本法第七十條規(guī)定,商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證而被撤銷的,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就要依法組織清算組對其進(jìn)行清算。因此吊銷經(jīng)營許可證是行政處罰中最為嚴(yán)厲的處罰措施之一。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違法行為的情節(jié)如果不是特別嚴(yán)重,或者拒不執(zhí)行責(zé)令其改正的決定,都不會受到這樣的處罰。例如未經(jīng)批準(zhǔn)大量發(fā)行金融債券,會對整個金融體系造成沖擊。在這種情況下,就可以吊銷其經(jīng)營許可證。