第五十一條 因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。
當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。
【釋義】 本條是關(guān)于爭議解決途徑的規(guī)定。
土地承包經(jīng)營糾紛主要是指在土地承程中發(fā)包方與承包方發(fā)生的糾紛，也包括土地承包當事人與第三人發(fā)生的糾紛。本法第2章第1節(jié)規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務，在本法第21條規(guī)定的承包合同中，發(fā)包方和承包方還可以具體約定雙方的權(quán)利和義務。如果一方違反了法定的義務或約定的義務，就會引起糾紛。本法第54條還規(guī)定了基于發(fā)包方的過錯而導致糾紛的情形。這些情形是：(1)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；(2)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地；(3)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(4)假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(5)以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包；(6)將承包地收回抵頂欠款；(7)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)；(8)其他侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。因土地承包發(fā)生糾紛的原因很多，據(jù)一項對百起農(nóng)村承包合同糾紛的調(diào)查顯示，主要原因有：一是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前期由于缺乏經(jīng)驗，盲目發(fā)包。主要表現(xiàn)為對標的物缺少正確的認識和評估，承包基數(shù)過低。由于時過境遷，受物價上漲、技術(shù)投入、科學管理等方面因素的影響，收益與投入懸殊，經(jīng)濟利益分配失去平衡，發(fā)包方要求調(diào)整承包基數(shù)而引起糾紛。二是行政干預。例如行政決定要求發(fā)包方收回承包地，搞適度規(guī)模經(jīng)營而引起的糾紛。再如行政干預承包戶的經(jīng)營自主權(quán)，一些地方要求搞“一鄉(xiāng)一品，一縣一品”等。三是違背民主評議原則，以不正當手段進行發(fā)包和承包。個別村干部利用職權(quán)，以欺騙、脅迫等不正當手段，甚至入暗股，自發(fā)自包，引起群眾不滿，釀成糾紛。四是“紅眼病”誘發(fā)糾紛。一些人“平均主義”、“大鍋飯”思想根深蒂固，不能正確對待承包人經(jīng)過精心管理、辛勤勞動獲得的收益，對這部分通過勞動先富起來的人產(chǎn)生嫉妒心理，要求重新分配。有的發(fā)包方屈從這種壓力收回承包地而重新發(fā)包引起糾紛。五是雙方不按合同約定履行自己的義務，如發(fā)包方不按合同約定履行在購買化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料方面的服務義務，或者承包方不按合同約定履行繳納稅費的義務等。六是承包方對土地進行掠奪性經(jīng)營或者改變土地用途引起糾紛。總之，農(nóng)村土地承包發(fā)生糾紛影響了農(nóng)村的穩(wěn)定，影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。為了維護二十多年來在農(nóng)村建立的以家庭承包和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，堅持調(diào)動和保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，新制定的農(nóng)村土地承包法有必要為這些糾紛提供一些行之有效的解決途徑。這些途徑有以下幾種：
（一）協(xié)商。發(fā)包方與承包方發(fā)生糾紛后，能夠協(xié)商，達成協(xié)議，是的解決辦法。即節(jié)省時間，又節(jié)省人力物力。但不是事事都能夠通過協(xié)商解決的，況且還有當事人不愿意通過協(xié)商解決問題。因此，當事人不愿協(xié)商，或者協(xié)商不成的，可以通過調(diào)解、仲裁、訴訟的途徑解決。
（二）調(diào)解。當事人可以將糾紛通過調(diào)解解決，但調(diào)解不是仲裁或訴訟的必經(jīng)程序。調(diào)解人可以是公民個人，也可以是人民政府及其有關(guān)部門，還可以是其他社會團體、組織。本條規(guī)定了幾種主要的調(diào)解單位，對于村民小組或村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織發(fā)包的，發(fā)生糾紛后，可以請求村民委員會調(diào)解；對于村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包的，發(fā)生糾紛后，可以請求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解。其他的調(diào)解部門可以是政府的農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門，也可以是政府設立的負責農(nóng)業(yè)承包管理工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門。例如某市的農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包合同條例規(guī)定，在市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府設立農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包合同的管理工作。當事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以將糾紛提交所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理部門調(diào)解。
（三）仲裁。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解，或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁。我國于1994年通過并施行了仲裁法，在第77條規(guī)定“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定”，不屬于仲裁法的調(diào)整范圍。理由是農(nóng)業(yè)承包合同糾紛有不少特殊性，對提請仲裁的條件、案件的管轄、仲裁與訴訟的關(guān)系上與一般的商事仲裁也應有所區(qū)別。從目前我國的立法看，還沒有一個全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁的法律，有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁的規(guī)定主要是各地方制定的地方性法規(guī)，還有一些是地方政府制定的規(guī)章。目前，我國有部分省、自治區(qū)、直轄市在縣、鄉(xiāng)兩級設立了農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會。根據(jù)各地方關(guān)于農(nóng)業(yè)承包合同仲裁的規(guī)定，做一簡單介紹：
1.仲裁機構(gòu)。有的地方規(guī)定由有關(guān)部門專業(yè)人員組成，辦公室設在縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村承包合同經(jīng)營管理部門。有的地方規(guī)定是向農(nóng)村承包合同管理部門申請仲裁。
2.仲裁協(xié)議。有的地方規(guī)定，農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛時，在沒有仲裁協(xié)議的情況下，任何一方當事人均可向所在地仲裁委員會申請仲裁。有的地方規(guī)定，雙方當事人必須在承包合同中有仲裁條款或者發(fā)生糾紛后達成書面仲裁協(xié)議，才能申請仲裁。
3.管轄。農(nóng)村土地承包合同的仲裁實行地域管轄，一般為發(fā)包方所在地的仲裁委員會。如某市農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例第33條第1款規(guī)定：“承包合同糾紛可以根據(jù)合同中的仲裁條款或者事后達成的書面仲裁協(xié)議，向發(fā)包方的上一級承包合同管理部門申請仲裁?！?BR> 4.仲裁程序中的調(diào)解。從各地方制定的承包合同條例來看，各地都比較注重仲裁程序中的調(diào)解，并規(guī)定仲裁庭出具的調(diào)解書與裁決書具有同等法律效力。因為仲裁庭所要解決的主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的糾紛，如果能用調(diào)解的方法解決糾紛，對防止矛盾激化，穩(wěn)定農(nóng)村的生產(chǎn)、生活秩序都是極其有利的。
5.先予執(zhí)行。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，各地都規(guī)定了在糾紛發(fā)生后，對農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等季節(jié)性的承包合同糾紛應及時處理，農(nóng)村土地承包合同仲裁委員會認為必要時，可裁定先恢復生產(chǎn)，然后解決糾紛。這是農(nóng)村土地承包合同仲裁的一大特色，有利于農(nóng)村經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。
6.關(guān)于裁決書的效力及裁審關(guān)系將在下一條中介紹。
（四）訴訟。按本法規(guī)定的仲裁與訴訟的程序關(guān)系是：仲裁不是訴訟的必經(jīng)程序，即農(nóng)村土地承包合同發(fā)生糾紛后，可以不經(jīng)協(xié)商，不經(jīng)調(diào)解，也不經(jīng)仲裁，當事人可以直接向人民法院起訴。
本條有兩個問題需要明確：
第一，侵權(quán)糾紛能否申請仲裁？應當說仲裁的范圍主要是農(nóng)村土地承包合同糾紛，但侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛也可以申請仲裁。比如本法第54條規(guī)定的發(fā)包方的下列行為：(1)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；(2)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(3)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。對于以上行為所引起的糾紛，都可以申請仲裁機構(gòu)予以仲裁。
第二，以其他方式承包的合同發(fā)生糾紛能否向商事仲裁機構(gòu)申請仲裁？我國仲裁法第77條規(guī)定，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定。這里明確規(guī)定的是“內(nèi)部”，即家庭承包方式中發(fā)生的糾紛不屬于商事仲裁機構(gòu)的仲裁范圍。那么，“四荒”地等通過招標、拍賣、公開協(xié)商的方式承包，特別是由本集體經(jīng)濟組織以外的人承包的，簽訂的承包合同糾紛能否適用仲裁法呢？這個問題法律尚未作明確規(guī)定。當事人協(xié)議選擇適用仲裁法的，也可以根據(jù)當事人的意愿，通過總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步完善有關(guān)“四荒”地糾紛的仲裁制度。
當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。
【釋義】 本條是關(guān)于爭議解決途徑的規(guī)定。
土地承包經(jīng)營糾紛主要是指在土地承程中發(fā)包方與承包方發(fā)生的糾紛，也包括土地承包當事人與第三人發(fā)生的糾紛。本法第2章第1節(jié)規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務，在本法第21條規(guī)定的承包合同中，發(fā)包方和承包方還可以具體約定雙方的權(quán)利和義務。如果一方違反了法定的義務或約定的義務，就會引起糾紛。本法第54條還規(guī)定了基于發(fā)包方的過錯而導致糾紛的情形。這些情形是：(1)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；(2)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地；(3)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(4)假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(5)以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包；(6)將承包地收回抵頂欠款；(7)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)；(8)其他侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。因土地承包發(fā)生糾紛的原因很多，據(jù)一項對百起農(nóng)村承包合同糾紛的調(diào)查顯示，主要原因有：一是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前期由于缺乏經(jīng)驗，盲目發(fā)包。主要表現(xiàn)為對標的物缺少正確的認識和評估，承包基數(shù)過低。由于時過境遷，受物價上漲、技術(shù)投入、科學管理等方面因素的影響，收益與投入懸殊，經(jīng)濟利益分配失去平衡，發(fā)包方要求調(diào)整承包基數(shù)而引起糾紛。二是行政干預。例如行政決定要求發(fā)包方收回承包地，搞適度規(guī)模經(jīng)營而引起的糾紛。再如行政干預承包戶的經(jīng)營自主權(quán)，一些地方要求搞“一鄉(xiāng)一品，一縣一品”等。三是違背民主評議原則，以不正當手段進行發(fā)包和承包。個別村干部利用職權(quán)，以欺騙、脅迫等不正當手段，甚至入暗股，自發(fā)自包，引起群眾不滿，釀成糾紛。四是“紅眼病”誘發(fā)糾紛。一些人“平均主義”、“大鍋飯”思想根深蒂固，不能正確對待承包人經(jīng)過精心管理、辛勤勞動獲得的收益，對這部分通過勞動先富起來的人產(chǎn)生嫉妒心理，要求重新分配。有的發(fā)包方屈從這種壓力收回承包地而重新發(fā)包引起糾紛。五是雙方不按合同約定履行自己的義務，如發(fā)包方不按合同約定履行在購買化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料方面的服務義務，或者承包方不按合同約定履行繳納稅費的義務等。六是承包方對土地進行掠奪性經(jīng)營或者改變土地用途引起糾紛。總之，農(nóng)村土地承包發(fā)生糾紛影響了農(nóng)村的穩(wěn)定，影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。為了維護二十多年來在農(nóng)村建立的以家庭承包和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，堅持調(diào)動和保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，新制定的農(nóng)村土地承包法有必要為這些糾紛提供一些行之有效的解決途徑。這些途徑有以下幾種：
（一）協(xié)商。發(fā)包方與承包方發(fā)生糾紛后，能夠協(xié)商，達成協(xié)議，是的解決辦法。即節(jié)省時間，又節(jié)省人力物力。但不是事事都能夠通過協(xié)商解決的，況且還有當事人不愿意通過協(xié)商解決問題。因此，當事人不愿協(xié)商，或者協(xié)商不成的，可以通過調(diào)解、仲裁、訴訟的途徑解決。
（二）調(diào)解。當事人可以將糾紛通過調(diào)解解決，但調(diào)解不是仲裁或訴訟的必經(jīng)程序。調(diào)解人可以是公民個人，也可以是人民政府及其有關(guān)部門，還可以是其他社會團體、組織。本條規(guī)定了幾種主要的調(diào)解單位，對于村民小組或村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織發(fā)包的，發(fā)生糾紛后，可以請求村民委員會調(diào)解；對于村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包的，發(fā)生糾紛后，可以請求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解。其他的調(diào)解部門可以是政府的農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門，也可以是政府設立的負責農(nóng)業(yè)承包管理工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門。例如某市的農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包合同條例規(guī)定，在市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府設立農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包合同的管理工作。當事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以將糾紛提交所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理部門調(diào)解。
（三）仲裁。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解，或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁。我國于1994年通過并施行了仲裁法，在第77條規(guī)定“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定”，不屬于仲裁法的調(diào)整范圍。理由是農(nóng)業(yè)承包合同糾紛有不少特殊性，對提請仲裁的條件、案件的管轄、仲裁與訴訟的關(guān)系上與一般的商事仲裁也應有所區(qū)別。從目前我國的立法看，還沒有一個全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁的法律，有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁的規(guī)定主要是各地方制定的地方性法規(guī)，還有一些是地方政府制定的規(guī)章。目前，我國有部分省、自治區(qū)、直轄市在縣、鄉(xiāng)兩級設立了農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會。根據(jù)各地方關(guān)于農(nóng)業(yè)承包合同仲裁的規(guī)定，做一簡單介紹：
1.仲裁機構(gòu)。有的地方規(guī)定由有關(guān)部門專業(yè)人員組成，辦公室設在縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村承包合同經(jīng)營管理部門。有的地方規(guī)定是向農(nóng)村承包合同管理部門申請仲裁。
2.仲裁協(xié)議。有的地方規(guī)定，農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛時，在沒有仲裁協(xié)議的情況下，任何一方當事人均可向所在地仲裁委員會申請仲裁。有的地方規(guī)定，雙方當事人必須在承包合同中有仲裁條款或者發(fā)生糾紛后達成書面仲裁協(xié)議，才能申請仲裁。
3.管轄。農(nóng)村土地承包合同的仲裁實行地域管轄，一般為發(fā)包方所在地的仲裁委員會。如某市農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例第33條第1款規(guī)定：“承包合同糾紛可以根據(jù)合同中的仲裁條款或者事后達成的書面仲裁協(xié)議，向發(fā)包方的上一級承包合同管理部門申請仲裁?！?BR> 4.仲裁程序中的調(diào)解。從各地方制定的承包合同條例來看，各地都比較注重仲裁程序中的調(diào)解，并規(guī)定仲裁庭出具的調(diào)解書與裁決書具有同等法律效力。因為仲裁庭所要解決的主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的糾紛，如果能用調(diào)解的方法解決糾紛，對防止矛盾激化，穩(wěn)定農(nóng)村的生產(chǎn)、生活秩序都是極其有利的。
5.先予執(zhí)行。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，各地都規(guī)定了在糾紛發(fā)生后，對農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等季節(jié)性的承包合同糾紛應及時處理，農(nóng)村土地承包合同仲裁委員會認為必要時，可裁定先恢復生產(chǎn)，然后解決糾紛。這是農(nóng)村土地承包合同仲裁的一大特色，有利于農(nóng)村經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。
6.關(guān)于裁決書的效力及裁審關(guān)系將在下一條中介紹。
（四）訴訟。按本法規(guī)定的仲裁與訴訟的程序關(guān)系是：仲裁不是訴訟的必經(jīng)程序，即農(nóng)村土地承包合同發(fā)生糾紛后，可以不經(jīng)協(xié)商，不經(jīng)調(diào)解，也不經(jīng)仲裁，當事人可以直接向人民法院起訴。
本條有兩個問題需要明確：
第一，侵權(quán)糾紛能否申請仲裁？應當說仲裁的范圍主要是農(nóng)村土地承包合同糾紛，但侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛也可以申請仲裁。比如本法第54條規(guī)定的發(fā)包方的下列行為：(1)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；(2)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(3)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。對于以上行為所引起的糾紛，都可以申請仲裁機構(gòu)予以仲裁。
第二，以其他方式承包的合同發(fā)生糾紛能否向商事仲裁機構(gòu)申請仲裁？我國仲裁法第77條規(guī)定，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定。這里明確規(guī)定的是“內(nèi)部”，即家庭承包方式中發(fā)生的糾紛不屬于商事仲裁機構(gòu)的仲裁范圍。那么，“四荒”地等通過招標、拍賣、公開協(xié)商的方式承包，特別是由本集體經(jīng)濟組織以外的人承包的，簽訂的承包合同糾紛能否適用仲裁法呢？這個問題法律尚未作明確規(guī)定。當事人協(xié)議選擇適用仲裁法的，也可以根據(jù)當事人的意愿，通過總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步完善有關(guān)“四荒”地糾紛的仲裁制度。