某企業(yè)以出讓方式取得一塊國(guó)有土地的使用權(quán)后因資金緊張遂與縣國(guó)土局商議先辦理國(guó)有土地使用證，企業(yè)以土地使用證為抵押向銀行貸款后再支付土地出讓金，縣國(guó)土局同意并為企業(yè)辦理了國(guó)有土地使用證。但隨后2年，企業(yè)在銀行辦理抵押貸款并在國(guó)土局辦理抵押登記后卻以各種理由拒付出讓金。近期，由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善無(wú)法按時(shí)還款，銀行欲實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，國(guó)土局在銀行來(lái)辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)卻告之該土地未繳納土地出讓金，使用證有瑕疵，抵押權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)協(xié)商未果，銀行將國(guó)土局告上法院，要求順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。
請(qǐng)問(wèn)：能否在未繳納完土地出讓金的情況下辦理國(guó)有土地使用證；本案中的抵押登記有什么效力，銀行的抵押權(quán)是否受法律保護(hù)，能否實(shí)現(xiàn)；縣國(guó)土局該如何履行自己的職責(zé)。
《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同，并可以請(qǐng)求賠償?！蓖瑫r(shí)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)發(fā)布）第十四條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后60日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償?！庇纱丝梢?jiàn)，以出讓方式取得土地使用權(quán)的使用者應(yīng)當(dāng)在出讓合同簽訂后60日內(nèi)支付全部土地出讓金。
土地使用者在約定期限內(nèi)支付完土地出讓金后，按照《土地登記規(guī)則》（修正）第二十六條的規(guī)定：“以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，受讓方應(yīng)當(dāng)在按出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金后三十日內(nèi)，持土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定登記?！卑创艘?guī)定，以出讓方式取得國(guó)有土地辦理土地使用證必須出具兩份文件，即土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證，這兩者缺一不可。由此可見(jiàn)，土地使用證必須是在土地使用者繳納完土地出讓金后才能辦理，縣國(guó)土局不能在企業(yè)還未繳納完土地出讓金的情況下為其辦理土地使用證。
在我國(guó)，土地抵押登記是土地他項(xiàng)權(quán)利登記的一種?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第四十一條規(guī)定土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押合同自登記之日起生效?！锻恋氐怯浺?guī)則》第二十九條規(guī)定依法抵押土地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂后十五日內(nèi)持抵押合同以及有關(guān)文件申請(qǐng)土地使用權(quán)抵押登記。從這些規(guī)定我們不難看出，抵押登記是土地使用權(quán)抵押的法定生效要件，銀行在為企業(yè)辦理抵押貸款時(shí)，只有當(dāng)雙方當(dāng)事人到相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)辦理抵押登記后，抵押才生效和受法律保護(hù)。
按照民法理論，土地登記是一項(xiàng)法律制度，它的根本目的是對(duì)權(quán)利的公示，確定土地權(quán)利歸屬和保障土地交易安全。土地使用證一旦辦理就具有法律效力，它不但證明了土地使用者對(duì)土地的合法權(quán)利，也意味著土地可以正常進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行其他合法交易。同樣的，土地抵押登記一旦設(shè)定，對(duì)于抵押權(quán)人來(lái)說(shuō)也是擁有了實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的法律保障。雖然案例中企業(yè)的土地使用證從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上來(lái)看是存在瑕疵的，但這種瑕疵的存在所導(dǎo)致的后果不應(yīng)由銀行來(lái)承擔(dān)，無(wú)論是從保護(hù)善意第三人的角度或是從維護(hù)土地登記的法律效力的角度來(lái)說(shuō)，銀行的抵押權(quán)應(yīng)受到法律保護(hù)并得到順利實(shí)現(xiàn)。
實(shí)際上，縣國(guó)土局在企業(yè)未繳納土地出讓金的情況下就為企業(yè)辦理土地使用證的行為是一種不依法行政的行為，其帶來(lái)的惡果是使國(guó)家財(cái)產(chǎn)和政府信譽(yù)受損。國(guó)土局在履行其職責(zé)處理這個(gè)問(wèn)題的過(guò)程中，一方面應(yīng)通過(guò)行政或司法的手段追回企業(yè)未支付的出讓金，盡量減少?lài)?guó)家損失。另一方面，國(guó)土局應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十四條的規(guī)定：“土地行政主管部門(mén)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分?！睂?duì)有關(guān)人員進(jìn)行處理，處理違法違規(guī)行政的問(wèn)題。
請(qǐng)問(wèn)：能否在未繳納完土地出讓金的情況下辦理國(guó)有土地使用證；本案中的抵押登記有什么效力，銀行的抵押權(quán)是否受法律保護(hù)，能否實(shí)現(xiàn)；縣國(guó)土局該如何履行自己的職責(zé)。
《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同，并可以請(qǐng)求賠償?！蓖瑫r(shí)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)發(fā)布）第十四條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后60日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償?！庇纱丝梢?jiàn)，以出讓方式取得土地使用權(quán)的使用者應(yīng)當(dāng)在出讓合同簽訂后60日內(nèi)支付全部土地出讓金。
土地使用者在約定期限內(nèi)支付完土地出讓金后，按照《土地登記規(guī)則》（修正）第二十六條的規(guī)定：“以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，受讓方應(yīng)當(dāng)在按出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金后三十日內(nèi)，持土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定登記?！卑创艘?guī)定，以出讓方式取得國(guó)有土地辦理土地使用證必須出具兩份文件，即土地使用權(quán)出讓合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證，這兩者缺一不可。由此可見(jiàn)，土地使用證必須是在土地使用者繳納完土地出讓金后才能辦理，縣國(guó)土局不能在企業(yè)還未繳納完土地出讓金的情況下為其辦理土地使用證。
在我國(guó)，土地抵押登記是土地他項(xiàng)權(quán)利登記的一種?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第四十一條規(guī)定土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押合同自登記之日起生效?！锻恋氐怯浺?guī)則》第二十九條規(guī)定依法抵押土地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂后十五日內(nèi)持抵押合同以及有關(guān)文件申請(qǐng)土地使用權(quán)抵押登記。從這些規(guī)定我們不難看出，抵押登記是土地使用權(quán)抵押的法定生效要件，銀行在為企業(yè)辦理抵押貸款時(shí)，只有當(dāng)雙方當(dāng)事人到相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)辦理抵押登記后，抵押才生效和受法律保護(hù)。
按照民法理論，土地登記是一項(xiàng)法律制度，它的根本目的是對(duì)權(quán)利的公示，確定土地權(quán)利歸屬和保障土地交易安全。土地使用證一旦辦理就具有法律效力，它不但證明了土地使用者對(duì)土地的合法權(quán)利，也意味著土地可以正常進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行其他合法交易。同樣的，土地抵押登記一旦設(shè)定，對(duì)于抵押權(quán)人來(lái)說(shuō)也是擁有了實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的法律保障。雖然案例中企業(yè)的土地使用證從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上來(lái)看是存在瑕疵的，但這種瑕疵的存在所導(dǎo)致的后果不應(yīng)由銀行來(lái)承擔(dān)，無(wú)論是從保護(hù)善意第三人的角度或是從維護(hù)土地登記的法律效力的角度來(lái)說(shuō)，銀行的抵押權(quán)應(yīng)受到法律保護(hù)并得到順利實(shí)現(xiàn)。
實(shí)際上，縣國(guó)土局在企業(yè)未繳納土地出讓金的情況下就為企業(yè)辦理土地使用證的行為是一種不依法行政的行為，其帶來(lái)的惡果是使國(guó)家財(cái)產(chǎn)和政府信譽(yù)受損。國(guó)土局在履行其職責(zé)處理這個(gè)問(wèn)題的過(guò)程中，一方面應(yīng)通過(guò)行政或司法的手段追回企業(yè)未支付的出讓金，盡量減少?lài)?guó)家損失。另一方面，國(guó)土局應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十四條的規(guī)定：“土地行政主管部門(mén)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分?！睂?duì)有關(guān)人員進(jìn)行處理，處理違法違規(guī)行政的問(wèn)題。