全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過的《道路交通安全法》正式實施，規(guī)范交通秩序，體現(xiàn)人文精神，關(guān)注人民利益，是該法的顯著特點，反映出立法機關(guān)對人民生命的尊重和對公民權(quán)益的保護。但我們在看到該法實施中積極一面的同時，也看到其充分暴露出諸多立法不足和亟待完善之處。為了更能明確地說明問題，本文擬結(jié)合兩起經(jīng)人大批轉(zhuǎn)的、發(fā)生在同一個地方的上訪案，談?wù)劇兜缆方煌ò踩ā穼嵤┲械膯栴}及修改建議。
這兩起案件的情況是：2004年11月1日20時許，王某酒醉強行攔截宋某摩托車，宋緊急制動，從摩托車上摔下致顱腦出血死亡。某縣交警部門現(xiàn)場勘驗后認為：王酒后在公路上攔車，妨礙交通安全，其行為違反《道路交通安全法》第63條之規(guī)定；而宋某遇到緊急情況采取措施不當，其行為違反該法第38條之規(guī)定，作出（2004）第1023號交通事故責任認定書，認定雙方各負一半責任。宋妻黃某認為，宋在沒有交通信號的公路上正常行駛，而王某酒醉精神失常，強行攔車，倘若其丈夫不緊急制動，勢必與王某相撞；倘若王不酒后攔車，宋也不會緊急制動摔死。因此，王的行為屬尋釁滋事，且后果嚴重，已構(gòu)成犯罪，交警部門認定為 “交通事故”顯屬不當，遂申請上級機關(guān)重新認定。交警部門以《道路交通安全法》沒有賦予當事人該項權(quán)力為由，拒收申請書。黃遂越級人訪、信訪省、市人大，希冀通過人大監(jiān)督，使自己反映的問題得到解決。黃的上訪信批轉(zhuǎn)法院處理后，法院將該案引入民事訴訟中，目前此案正在審理中。無獨有偶。2004年11月底，一李姓司機手持訴狀，到該法院狀告交警部門對其“處罰兩千元”程序違法，認定事實錯誤，請求撤銷交警部門對其處罰。“處罰兩千元”，就當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生活水平而言，屬于對公民的較大處罰。該法院行政庭審判員審查其所訴事實和請求后，根據(jù)《行政訴訟法》、《道路交通安全法》有關(guān)規(guī)定，裁定本訴“不予受理”。李某接到法院裁定書后，認為法院“枉發(fā)裁判”，越級信訪人大同時，一方面將法院裁定書復(fù)制在上衣前面，另方面將“冤”字印在上衣后面，站立大街，在群眾中造成“官官相護”和“司法不為民作主”的惡劣影響。人大責成法院平息此事，在耐心釋法后才使事態(tài)得到平息。
這兩起案件均發(fā)生在一個不足70萬人口的山區(qū)小縣，是在短短一個月內(nèi)就發(fā)生的兩起人大批轉(zhuǎn)涉法上訪案，而且也是原本可以在短時間內(nèi)解決的矛盾激化的案件，最后卻成了不利于“穩(wěn)定壓倒一切”，有礙于社會安全團結(jié)的上訪案件。從這兩起案件中，筆者認為有必要對《道路交通安全法》提出完善之建議。
一、《道路交通安全法》實施中的問題
1、關(guān)于《道路交通安全法》的“違憲”問題
《憲法》第二條規(guī)定：“……人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會……”這就是說，全國人民代表大會是我國權(quán)力機關(guān)。對全國人民代表大會上通過的決議、頒布的法律，任何個人和單位（包括其閉會期間常設(shè)機構(gòu)全國人大常務(wù)委員會），只能無條件執(zhí)行而不能逾越。1996年3月17 日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《行政處罰法》，它的頒布和實施，正如其總則第一條所述，“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益……”因此，所有具有行政處罰權(quán)的機關(guān)，對行政管理人的違法行為進行的處罰，無論從程序上或?qū)嶓w上必須遵循該法。換句話說，《行政處罰法》是其他規(guī)范行政處罰行為的法律、法規(guī)的“綱”，是行政處罰規(guī)范的基本法。
《道路交通安全法》是全國人大常委會于2003年10月28日頒布、2004年5月1日實施的，從立法層次上，其單行法效力低于作為基本法的《行政處罰法》，相對于《行政處罰法》這個“綱”，其只能是“目”。但《道路交通安全法》規(guī)范的行政處罰行為，無論從處罰的程序和幅度上，均多處突破了做為“綱”的《行政處罰法》。如“吊銷駕照、終身禁駕”這類限制或取消公民從事某種職業(yè)的資格等處罰，對于行政被管理人來說，就是較嚴厲的一種處罰，該法卻沒有規(guī)定聽證程序。 這種“目”沖擊“綱”甚至突破“綱”的立法，實際是一種“違憲”行為。一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士談起《道路交通安全法》“違憲”問題，打了個形象比喻，他說，全國人民代表大會就行政處罰行為“畫了個圈”，行政機關(guān)作出行政處罰，只能在“這個圈內(nèi)轉(zhuǎn)”，超出“這個圈”的處罰行為都是無效的。一位學者接受采訪時直搖頭，他說，《憲法》第五條明確規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！比珖舜蟪Ｎ瘯牧⒎ǔ^了全國人民代表大會立法，這在中國立法是個缺憾，“違憲”與否，留給后人去評說。
2、法律制度層面上存在的問題
1999年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《行政復(fù)議法》，該法與《道路交通安全法》是同一個層面上各自獨立、又互相聯(lián)系的兩部法律。《行政復(fù)議法》總則第一條規(guī)定，設(shè)立該法是“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)……”“行政復(fù)議”，是上級行政機關(guān)監(jiān)督和支持、糾正下級行政機關(guān)依法行政的體現(xiàn)，也叫“行政救濟”?！缎姓?fù)議法》第六條規(guī)定，對行政機關(guān)作出的……罰款……吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留……撤銷有關(guān)許可證等不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請復(fù)議。但《道路交通安全法》并沒明確賦予當事人“行政救濟權(quán)力”。行政實踐中，一旦迂到上述兩部法律相沖突時，如何適用這兩部法律，是一個很難掌握的問題。
3、技術(shù)層面上的問題
提起訴訟，是法律救濟的一種手段。但無論“法律救濟”或“行政救濟”，均是國家運用公權(quán)力監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政的必要手段。勿庸置疑，交警部門依據(jù)違法事實和《道路交通安全法》對當事人作出的處罰或交通事故責任認定書，是一種具體行政行為。
就交通事故責任認定書而言，1992年12月1日，人民法院、公安部法發(fā)（1992）39號文件《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第四條規(guī)定：“當事人僅就公安機關(guān)作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理……”可見，對上訪者黃某來說，她不能就交警部門對其丈夫作出的交通事故責任認定書提起訴訟，即她已經(jīng)喪失了“法律救濟”。黃某是否能夠向上級機關(guān)申請重新認定獲得“行政救濟”？由于《道路交通安全法》沒有明確規(guī)定其“可以”或“不可以”，在“法無明文皆可行”和“法無明文皆禁行”的今天，交警部門拒收其申請重新認定書也在“合法” 之中。上訪者李某不能獲得“法律救濟”和“行政救濟”也是同樣道理。本可避免的矛盾被激化，足以證明《道路交通安全法》對當事人是否享有“法律救濟權(quán)”或 “行政救濟權(quán)”規(guī)定不明確，缺乏實踐中的可操作性，一定程度上剝奪了當事人的“法律救濟權(quán)”或“行政救濟權(quán)”。類似的技術(shù)層面上的問題顯而易見。
二、關(guān)于完善《道路交通安全法》的幾點建議
筆者在欣喜地看到《道路交通安全法》對人生命的尊重和減少、杜絕惡性交通事故所體現(xiàn)出的人文關(guān)懷，如“行人違章，撞了不能白撞”、“行人在人行橫道上有絕對優(yōu)先權(quán)”、“見死不救要承擔責任”、“確立強制保險和社會救助基金制度”、“設(shè)立激勵機制”、“車檢不得搭車收費、拖車不收費”，并綜合考慮處罰的懲戒效果、當事人的承受能力、經(jīng)濟發(fā)展水平諸因素，彰顯了執(zhí)法文明和公正，但還應(yīng)完善以下幾個方面：
1、完善監(jiān)督制約機制。“吏制腐敗是的腐敗”，“權(quán)力一旦失去監(jiān)控則后患無窮”?！兜缆方煌ò踩ā焚x予交警部門極大權(quán)力，但這種權(quán)力，既不能失去司法監(jiān)督和支持，也不能沒有上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督和支持，應(yīng)當在該法中增設(shè)司法監(jiān)督或上級監(jiān)督的條款，避免冤、假、錯案的發(fā)生。采訪中，在某縣行政機關(guān)工作的一位副局長談起他目睹的一件事：一日凌晨上班，一外地司機在十字路口停車向交警問路，交警破口“媽那×，停的不是處，罰50（元）”，后好話說盡交20元才放行。若不是這位有著20多年黨齡的副局長親口告訴這事，筆者還認為是“天方夜譚”，這從另一個側(cè)面反映出《道路交通安全法》應(yīng)設(shè)立司法監(jiān)督或行政監(jiān)督的必要。
2、確立遵循的原則。進一步明確《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《道路交通安全法》三個法律之間的關(guān)系，應(yīng)當確立當某一行政行為引起三部法律“沖突”時，交警部門應(yīng)當掌握的原則，增加實踐中的可操作性。
3、進一步完善“較大處罰”的必經(jīng)程序。去掉《道路交通安全法》“霸王條款”中的一人或一個部門說了算的做法，既有利于限度地支持行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，也顯示執(zhí)法公正，讓當事人接受處罰明明白白，心甘情愿，達到設(shè)立本法事半功倍的作用。
4、明確“法律救濟”或“行政救濟”的途徑。一份統(tǒng)計資料顯示，近3年來，我國每年發(fā)生的各類交通事故達數(shù)萬起，死亡人數(shù)基本接近一個小縣人口，直接和間接經(jīng)濟損失數(shù)億元。交警部門對數(shù)萬起交通事故的處理意見和對當事人的處罰，直接涉及上萬名當事人切身利益，處理不當，除容易引發(fā)不安定因素，破壞社會大局穩(wěn)定外，還容易滋生腐敗。因此，在文明程度越來越高的我國，應(yīng)當在《道路交通安全法》中進一步明確對哪些數(shù)額罰款，哪類處罰、事故處理意見不服，可向上級機關(guān)申請復(fù)議，或申請重新認定，或直接向人民法院提起訴訟。條件不成熟時，可先行修訂《道路交通安全行政處罰辦法（試行）》，待取得經(jīng)驗后再予以完善。
這兩起案件的情況是：2004年11月1日20時許，王某酒醉強行攔截宋某摩托車，宋緊急制動，從摩托車上摔下致顱腦出血死亡。某縣交警部門現(xiàn)場勘驗后認為：王酒后在公路上攔車，妨礙交通安全，其行為違反《道路交通安全法》第63條之規(guī)定；而宋某遇到緊急情況采取措施不當，其行為違反該法第38條之規(guī)定，作出（2004）第1023號交通事故責任認定書，認定雙方各負一半責任。宋妻黃某認為，宋在沒有交通信號的公路上正常行駛，而王某酒醉精神失常，強行攔車，倘若其丈夫不緊急制動，勢必與王某相撞；倘若王不酒后攔車，宋也不會緊急制動摔死。因此，王的行為屬尋釁滋事，且后果嚴重，已構(gòu)成犯罪，交警部門認定為 “交通事故”顯屬不當，遂申請上級機關(guān)重新認定。交警部門以《道路交通安全法》沒有賦予當事人該項權(quán)力為由，拒收申請書。黃遂越級人訪、信訪省、市人大，希冀通過人大監(jiān)督，使自己反映的問題得到解決。黃的上訪信批轉(zhuǎn)法院處理后，法院將該案引入民事訴訟中，目前此案正在審理中。無獨有偶。2004年11月底，一李姓司機手持訴狀，到該法院狀告交警部門對其“處罰兩千元”程序違法，認定事實錯誤，請求撤銷交警部門對其處罰。“處罰兩千元”，就當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生活水平而言，屬于對公民的較大處罰。該法院行政庭審判員審查其所訴事實和請求后，根據(jù)《行政訴訟法》、《道路交通安全法》有關(guān)規(guī)定，裁定本訴“不予受理”。李某接到法院裁定書后，認為法院“枉發(fā)裁判”，越級信訪人大同時，一方面將法院裁定書復(fù)制在上衣前面，另方面將“冤”字印在上衣后面，站立大街，在群眾中造成“官官相護”和“司法不為民作主”的惡劣影響。人大責成法院平息此事，在耐心釋法后才使事態(tài)得到平息。
這兩起案件均發(fā)生在一個不足70萬人口的山區(qū)小縣，是在短短一個月內(nèi)就發(fā)生的兩起人大批轉(zhuǎn)涉法上訪案，而且也是原本可以在短時間內(nèi)解決的矛盾激化的案件，最后卻成了不利于“穩(wěn)定壓倒一切”，有礙于社會安全團結(jié)的上訪案件。從這兩起案件中，筆者認為有必要對《道路交通安全法》提出完善之建議。
一、《道路交通安全法》實施中的問題
1、關(guān)于《道路交通安全法》的“違憲”問題
《憲法》第二條規(guī)定：“……人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會……”這就是說，全國人民代表大會是我國權(quán)力機關(guān)。對全國人民代表大會上通過的決議、頒布的法律，任何個人和單位（包括其閉會期間常設(shè)機構(gòu)全國人大常務(wù)委員會），只能無條件執(zhí)行而不能逾越。1996年3月17 日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《行政處罰法》，它的頒布和實施，正如其總則第一條所述，“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益……”因此，所有具有行政處罰權(quán)的機關(guān)，對行政管理人的違法行為進行的處罰，無論從程序上或?qū)嶓w上必須遵循該法。換句話說，《行政處罰法》是其他規(guī)范行政處罰行為的法律、法規(guī)的“綱”，是行政處罰規(guī)范的基本法。
《道路交通安全法》是全國人大常委會于2003年10月28日頒布、2004年5月1日實施的，從立法層次上，其單行法效力低于作為基本法的《行政處罰法》，相對于《行政處罰法》這個“綱”，其只能是“目”。但《道路交通安全法》規(guī)范的行政處罰行為，無論從處罰的程序和幅度上，均多處突破了做為“綱”的《行政處罰法》。如“吊銷駕照、終身禁駕”這類限制或取消公民從事某種職業(yè)的資格等處罰，對于行政被管理人來說，就是較嚴厲的一種處罰，該法卻沒有規(guī)定聽證程序。 這種“目”沖擊“綱”甚至突破“綱”的立法，實際是一種“違憲”行為。一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士談起《道路交通安全法》“違憲”問題，打了個形象比喻，他說，全國人民代表大會就行政處罰行為“畫了個圈”，行政機關(guān)作出行政處罰，只能在“這個圈內(nèi)轉(zhuǎn)”，超出“這個圈”的處罰行為都是無效的。一位學者接受采訪時直搖頭，他說，《憲法》第五條明確規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！比珖舜蟪Ｎ瘯牧⒎ǔ^了全國人民代表大會立法，這在中國立法是個缺憾，“違憲”與否，留給后人去評說。
2、法律制度層面上存在的問題
1999年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《行政復(fù)議法》，該法與《道路交通安全法》是同一個層面上各自獨立、又互相聯(lián)系的兩部法律。《行政復(fù)議法》總則第一條規(guī)定，設(shè)立該法是“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)……”“行政復(fù)議”，是上級行政機關(guān)監(jiān)督和支持、糾正下級行政機關(guān)依法行政的體現(xiàn)，也叫“行政救濟”?！缎姓?fù)議法》第六條規(guī)定，對行政機關(guān)作出的……罰款……吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留……撤銷有關(guān)許可證等不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請復(fù)議。但《道路交通安全法》并沒明確賦予當事人“行政救濟權(quán)力”。行政實踐中，一旦迂到上述兩部法律相沖突時，如何適用這兩部法律，是一個很難掌握的問題。
3、技術(shù)層面上的問題
提起訴訟，是法律救濟的一種手段。但無論“法律救濟”或“行政救濟”，均是國家運用公權(quán)力監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政的必要手段。勿庸置疑，交警部門依據(jù)違法事實和《道路交通安全法》對當事人作出的處罰或交通事故責任認定書，是一種具體行政行為。
就交通事故責任認定書而言，1992年12月1日，人民法院、公安部法發(fā)（1992）39號文件《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第四條規(guī)定：“當事人僅就公安機關(guān)作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理……”可見，對上訪者黃某來說，她不能就交警部門對其丈夫作出的交通事故責任認定書提起訴訟，即她已經(jīng)喪失了“法律救濟”。黃某是否能夠向上級機關(guān)申請重新認定獲得“行政救濟”？由于《道路交通安全法》沒有明確規(guī)定其“可以”或“不可以”，在“法無明文皆可行”和“法無明文皆禁行”的今天，交警部門拒收其申請重新認定書也在“合法” 之中。上訪者李某不能獲得“法律救濟”和“行政救濟”也是同樣道理。本可避免的矛盾被激化，足以證明《道路交通安全法》對當事人是否享有“法律救濟權(quán)”或 “行政救濟權(quán)”規(guī)定不明確，缺乏實踐中的可操作性，一定程度上剝奪了當事人的“法律救濟權(quán)”或“行政救濟權(quán)”。類似的技術(shù)層面上的問題顯而易見。
二、關(guān)于完善《道路交通安全法》的幾點建議
筆者在欣喜地看到《道路交通安全法》對人生命的尊重和減少、杜絕惡性交通事故所體現(xiàn)出的人文關(guān)懷，如“行人違章，撞了不能白撞”、“行人在人行橫道上有絕對優(yōu)先權(quán)”、“見死不救要承擔責任”、“確立強制保險和社會救助基金制度”、“設(shè)立激勵機制”、“車檢不得搭車收費、拖車不收費”，并綜合考慮處罰的懲戒效果、當事人的承受能力、經(jīng)濟發(fā)展水平諸因素，彰顯了執(zhí)法文明和公正，但還應(yīng)完善以下幾個方面：
1、完善監(jiān)督制約機制。“吏制腐敗是的腐敗”，“權(quán)力一旦失去監(jiān)控則后患無窮”?！兜缆方煌ò踩ā焚x予交警部門極大權(quán)力，但這種權(quán)力，既不能失去司法監(jiān)督和支持，也不能沒有上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督和支持，應(yīng)當在該法中增設(shè)司法監(jiān)督或上級監(jiān)督的條款，避免冤、假、錯案的發(fā)生。采訪中，在某縣行政機關(guān)工作的一位副局長談起他目睹的一件事：一日凌晨上班，一外地司機在十字路口停車向交警問路，交警破口“媽那×，停的不是處，罰50（元）”，后好話說盡交20元才放行。若不是這位有著20多年黨齡的副局長親口告訴這事，筆者還認為是“天方夜譚”，這從另一個側(cè)面反映出《道路交通安全法》應(yīng)設(shè)立司法監(jiān)督或行政監(jiān)督的必要。
2、確立遵循的原則。進一步明確《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《道路交通安全法》三個法律之間的關(guān)系，應(yīng)當確立當某一行政行為引起三部法律“沖突”時，交警部門應(yīng)當掌握的原則，增加實踐中的可操作性。
3、進一步完善“較大處罰”的必經(jīng)程序。去掉《道路交通安全法》“霸王條款”中的一人或一個部門說了算的做法，既有利于限度地支持行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，也顯示執(zhí)法公正，讓當事人接受處罰明明白白，心甘情愿，達到設(shè)立本法事半功倍的作用。
4、明確“法律救濟”或“行政救濟”的途徑。一份統(tǒng)計資料顯示，近3年來，我國每年發(fā)生的各類交通事故達數(shù)萬起，死亡人數(shù)基本接近一個小縣人口，直接和間接經(jīng)濟損失數(shù)億元。交警部門對數(shù)萬起交通事故的處理意見和對當事人的處罰，直接涉及上萬名當事人切身利益，處理不當，除容易引發(fā)不安定因素，破壞社會大局穩(wěn)定外，還容易滋生腐敗。因此，在文明程度越來越高的我國，應(yīng)當在《道路交通安全法》中進一步明確對哪些數(shù)額罰款，哪類處罰、事故處理意見不服，可向上級機關(guān)申請復(fù)議，或申請重新認定，或直接向人民法院提起訴訟。條件不成熟時，可先行修訂《道路交通安全行政處罰辦法（試行）》，待取得經(jīng)驗后再予以完善。