很不平衡，對一些地方或民族地區(qū)的特點，有的法律不可能都顧及到，需要通過制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條例進行規(guī)范。同時，還要注意區(qū)分法律手段和其他調整手段的關系，需要用法律調整的就通過立法來規(guī)范，不屬于法律調整范疇的就沒必要立法，也沒辦法立法。為統(tǒng)籌安排立法工作，要在深入研究論證、充分聽取意見的基礎上，盡快擬訂五年立法規(guī)劃草案。
第二，關于提高立法質量。法律是全社會必須一體遵循的活動規(guī)范和行為準則。立法質量的高低，直接關系到法律實施的效果。我們要始終把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重點，關鍵是要把握好以下幾點：一是，編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，要廣泛聽取各方面意見，深入研究論證立法項目的必要性和可行性，分輕重緩急，科學合理地確定立法項目。二是，有關專門委員會要提前介入法律草案的起草，及時掌握進展情況和起草中涉及的重大問題，做好法律草案審議工作，特別是要把好初審關，對法律草案是否成熟提出明確意見。三是，法律委員會要切實履行統(tǒng)一審議法律草案的職能，認真研究常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和社會各方面意見，對法律草案進行修改完善。四是，積極推進科學立法、民主立法，并使之制度化、規(guī)范化、程序化，不斷擴大公民對立法的有序參與，與群眾切身利益密切相關的法律，要通過向社會全文公布法律草案等形式，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。五是，認真執(zhí)行審次制度，對于法律關系復雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調研的深入調研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識的基礎上再提請表決。
對全國人大及其常委會的立法工作來說，很重要的一條就是要集中精力提高法律草案審議質量。立法工作包括立項、起草、審議、修改、表決等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都很重要。常委會、各專門委員會都要把主要精力放在法律草案審議上。審議工作是法律明確規(guī)定由常委會和各專門委員會承擔的職責。從上一屆立法工作情況看，不少法律草案在審議過程中都做了大量修改，而且很多都是實質性修改。應當說，法律草案審議，工作量大，要求也很高。做好這項工作很不容易，對提高立法質量至關重要。
第三，關于增強監(jiān)督工作實效。人大監(jiān)督工作容易搞虛，不容易做實。增強實效是做好人大監(jiān)督工作的關鍵。從這些年的經(jīng)驗來看，要增強人大監(jiān)督工作實效，很重要的一條，是要圍繞中心、突出重點、一抓到底。這里，我要強調的是，我們要在突出監(jiān)督重點的基礎上善于抓住其中的關鍵問題，把監(jiān)督工作做實做好。實際上一部法律有的幾十條，多的上百條，甚至幾百條，但核心內容往往集中在那么幾條上。實際工作中需要解決的矛盾和問題會很多，但關鍵問題往往也就那么幾個。抓住了這些要害，就牽住了“牛鼻子”，就能以點帶面、舉一反三，起到事半功倍的效果。所以，無論是聽取審議專項工作報告還是開展執(zhí)法檢查，都要站在黨和國家工作大局的高度，更多地考慮事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題，在充分調查研究的基礎上，立足長遠、著眼當前，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為監(jiān)督工作的突破口，從而增強人大監(jiān)督工作的針對性。在抓住關鍵問題的基礎上，我們要把聽取審議專項工作報告和執(zhí)法檢查結合起來，把推動改進工作和修改完善法律結合起來，圍繞一個主題，綜合加以運用，不斷進行跟蹤監(jiān)督。事實證明，監(jiān)督工作針對性越強、越集中，監(jiān)督工作效果就越明顯、越好。
第四，關于充分發(fā)揮專門委員會的作用。專門委員會是代表大會的常設工作機構，大會閉會期間由常委會領導。代表大會一年開例會，常委會兩個月開例會，而各專門委員會是經(jīng)常性地開展工作。長期以來，各專門委員會在全國人大及其常委會領導下，認真研究、審議和擬訂有關議案，協(xié)助全國人大及其常委會開展立法、監(jiān)督等各項工作，為提高全國人大及其常委會工作質量和水平發(fā)揮了重要作用。當前，各專門委員會要根據(jù)十一屆全國人大會議精神，結合自身實際，盡快把各項工作開展起來。這里，我想對專門委員會工作提個建議，能不能在調查研究上再下點功夫。我們的專門委員會人才薈萃、知識密集，不少委員是頂尖專家，很多委員是長期主管一方的高級領導干部，有扎實的理論功底，有豐富的實踐經(jīng)驗，希望能充分發(fā)揮這一特點和優(yōu)勢，緊緊圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和人民群眾關注的重大問題，每年選一、兩個課題，進行深入調查研究，提出有真知灼見、真正有分量的調研報告。這樣既可以充實自己，提高人大工作質量和水平，又可以為中央決策提供參考。
第五，關于依法集體行使職權。人大工作的方式方法與黨政機關有很大不同，人大主要是通過會議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權，集體決定問題。這里主要有三條。一是要講程序。在人大，立法有立法的程序，監(jiān)督有監(jiān)督的程序，其他工作也有規(guī)則。我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊。坦率地講，我剛到人大工作時也很不習慣，同一件事要過好幾遍，開好幾個會。后來想通了，程序也是法。正是因為人大是依法按程序辦事，少數(shù)服從多數(shù)，會議決定問題，保證了人大制定的法律和作出的決定符合實際，具有權威性。二是集體有權，個人無權。也就是說，人大是集體行使職權。不管是委員長、副委員長、秘書長，還是委員，都是一人一票。審議中，大家暢所欲言、各抒己見，包括提出不同意見，在集思廣益、基本取得共識的基礎上再進行表決，按多數(shù)人的意見作出決定。三是盡職盡責但不越權。憲法和有關法律明確規(guī)定了各國家機關的職權和行使職權的程序。人大行使職權，要盡職盡責，不能失職，而且要切實做好，做出成效，但不能事無巨細，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政權、審判權和檢察權。政府的日常工作和法院、檢察院的具體業(yè)務工作，由他們依法按程序辦，人大不該管、管不了、也管不好。常委會組成人員、各專門委員會組成人員個人不要直接處理具體問題，不要干涉具體司法案件。至于大家接到的人民群眾來信，可以按照程序轉信訪部門，由他們統(tǒng)一辦理，督促有關部門解決問題、改進工作。
三、切實加強常委會自身建設
全國人大常委會是全國人大的常設機關，行使憲法和法律賦予的職權，代表人民決定國家重大問題。加強常委會自身建設，對于充分發(fā)揮全國人大及其常委會作為高國家權力機關、依法履行職責的工作機關和密切聯(lián)系人民群眾的代表機關的作用至關重要。這里，提三點意見與大家共勉。
第一，加強學習。重視學習是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。做好人大工作，迫切需要我們加強學習，努力提高自身素質。首先，要深入學習黨的十七大精神，深刻領會鄧小平理論和“三個代表”重要思想，準確把握科學發(fā)展觀的科學內涵、精神實質和根本要求，把思想統(tǒng)一到黨的十七大精神上來，統(tǒng)一到中央的重大決策上來，統(tǒng)一到奪取全面建設小康社會新勝利、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的目標任務上來，牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念、群眾觀念和法治觀念，不斷增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，堅定不移地走中國特色社會主義道路。二是，要抓緊學習憲法和法律。在人大工作的同志，應當熟悉憲法和法律知識，這是我們做好立法、監(jiān)督等各項工作的基本功。要有意識地加強憲法和法律的學習，特別是要熟悉人大工作的議事規(guī)則和議事程序，掌握人大工作的必備知識。三是，要廣泛學習各方面知識。人大工作涉及社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各個方面，每次常委會會議議程涉及的領域跨度也很大，要履行好職責，需要學習各領域、各方面的知識，善于用全局的、長遠的眼光分析問題、提出意見。四是，要堅持理論聯(lián)系實際，學以致用。要密切聯(lián)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實際，從人大工作的特點出發(fā)，重視在實踐中學習，善于向群眾學習，把加強學習與提高能力結合起來，更好地推動常委會各項工作。
第二，完善制度。十屆全國人大常委會從提高黨的執(zhí)政能力的高度，把加強常委會制度建設作為堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作的重要內容，在加強常委會制度建設方面做了大量工作，先后制定和完善了涉及6個方面的13個配套工作文件，促進了常委會工作制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十七大對加強人大常委會制度建設提出了新的要求。本屆常委會要繼續(xù)把制度建設擺在重要位置，在認真總結實踐經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)新形勢新任務的要求，進一步修改完善已有的配套工作文件和具體工作規(guī)則，及時研究制定新的工作制度和工作程序。
第三，改進作風。全國人大常委會加強作風建設，核心是始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系。要堅持走群眾路線，堅持以人為本，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民的根本利益作為人大一切工作的出發(fā)點和落腳點。務必保持謙虛謹慎、艱苦奮斗的作風，廉潔自律、克己奉公，管好自己、管好親屬、管好身邊工作人員，自覺接受人大代表和人民群眾的監(jiān)督。要以飽滿的政治熱情、良好的精神風貌做好人大工作。在座很多同志長期在黨政機關工作，現(xiàn)在到人大來，只是工作崗位的變動，不是退居“二線”。實際上，人大工作挺忙的，無論是立法、監(jiān)督還是對外交往，都有大量工作要做。當然，到人大工作，換了環(huán)境，確實有一個轉變工作習慣、調整工作方法的問題。希望大家繼續(xù)保持奮發(fā)有為的精神狀態(tài)、昂揚向上的工作熱情、嚴謹細致的工作作風，積極主動地開展工作，不辱使命，不負重托。
讓我們緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，團結一致，繼往開來，扎實工作，為堅持和完善人民代表大會制度、開創(chuàng)人大工作新局面，為推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展作出新的貢獻。
注：本文是吳邦國同志2008年3月19日在十一屆全國人大常委會第會議上的講話，發(fā)表時有刪節(jié)。
第二，關于提高立法質量。法律是全社會必須一體遵循的活動規(guī)范和行為準則。立法質量的高低，直接關系到法律實施的效果。我們要始終把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重點，關鍵是要把握好以下幾點：一是，編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，要廣泛聽取各方面意見，深入研究論證立法項目的必要性和可行性，分輕重緩急，科學合理地確定立法項目。二是，有關專門委員會要提前介入法律草案的起草，及時掌握進展情況和起草中涉及的重大問題，做好法律草案審議工作，特別是要把好初審關，對法律草案是否成熟提出明確意見。三是，法律委員會要切實履行統(tǒng)一審議法律草案的職能，認真研究常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和社會各方面意見，對法律草案進行修改完善。四是，積極推進科學立法、民主立法，并使之制度化、規(guī)范化、程序化，不斷擴大公民對立法的有序參與，與群眾切身利益密切相關的法律，要通過向社會全文公布法律草案等形式，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。五是，認真執(zhí)行審次制度，對于法律關系復雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調研的深入調研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識的基礎上再提請表決。
對全國人大及其常委會的立法工作來說，很重要的一條就是要集中精力提高法律草案審議質量。立法工作包括立項、起草、審議、修改、表決等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都很重要。常委會、各專門委員會都要把主要精力放在法律草案審議上。審議工作是法律明確規(guī)定由常委會和各專門委員會承擔的職責。從上一屆立法工作情況看，不少法律草案在審議過程中都做了大量修改，而且很多都是實質性修改。應當說，法律草案審議，工作量大，要求也很高。做好這項工作很不容易，對提高立法質量至關重要。
第三，關于增強監(jiān)督工作實效。人大監(jiān)督工作容易搞虛，不容易做實。增強實效是做好人大監(jiān)督工作的關鍵。從這些年的經(jīng)驗來看，要增強人大監(jiān)督工作實效，很重要的一條，是要圍繞中心、突出重點、一抓到底。這里，我要強調的是，我們要在突出監(jiān)督重點的基礎上善于抓住其中的關鍵問題，把監(jiān)督工作做實做好。實際上一部法律有的幾十條，多的上百條，甚至幾百條，但核心內容往往集中在那么幾條上。實際工作中需要解決的矛盾和問題會很多，但關鍵問題往往也就那么幾個。抓住了這些要害，就牽住了“牛鼻子”，就能以點帶面、舉一反三，起到事半功倍的效果。所以，無論是聽取審議專項工作報告還是開展執(zhí)法檢查，都要站在黨和國家工作大局的高度，更多地考慮事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題，在充分調查研究的基礎上，立足長遠、著眼當前，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為監(jiān)督工作的突破口，從而增強人大監(jiān)督工作的針對性。在抓住關鍵問題的基礎上，我們要把聽取審議專項工作報告和執(zhí)法檢查結合起來，把推動改進工作和修改完善法律結合起來，圍繞一個主題，綜合加以運用，不斷進行跟蹤監(jiān)督。事實證明，監(jiān)督工作針對性越強、越集中，監(jiān)督工作效果就越明顯、越好。
第四，關于充分發(fā)揮專門委員會的作用。專門委員會是代表大會的常設工作機構，大會閉會期間由常委會領導。代表大會一年開例會，常委會兩個月開例會，而各專門委員會是經(jīng)常性地開展工作。長期以來，各專門委員會在全國人大及其常委會領導下，認真研究、審議和擬訂有關議案，協(xié)助全國人大及其常委會開展立法、監(jiān)督等各項工作，為提高全國人大及其常委會工作質量和水平發(fā)揮了重要作用。當前，各專門委員會要根據(jù)十一屆全國人大會議精神，結合自身實際，盡快把各項工作開展起來。這里，我想對專門委員會工作提個建議，能不能在調查研究上再下點功夫。我們的專門委員會人才薈萃、知識密集，不少委員是頂尖專家，很多委員是長期主管一方的高級領導干部，有扎實的理論功底，有豐富的實踐經(jīng)驗，希望能充分發(fā)揮這一特點和優(yōu)勢，緊緊圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和人民群眾關注的重大問題，每年選一、兩個課題，進行深入調查研究，提出有真知灼見、真正有分量的調研報告。這樣既可以充實自己，提高人大工作質量和水平，又可以為中央決策提供參考。
第五，關于依法集體行使職權。人大工作的方式方法與黨政機關有很大不同，人大主要是通過會議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權，集體決定問題。這里主要有三條。一是要講程序。在人大，立法有立法的程序，監(jiān)督有監(jiān)督的程序，其他工作也有規(guī)則。我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊。坦率地講，我剛到人大工作時也很不習慣，同一件事要過好幾遍，開好幾個會。后來想通了，程序也是法。正是因為人大是依法按程序辦事，少數(shù)服從多數(shù)，會議決定問題，保證了人大制定的法律和作出的決定符合實際，具有權威性。二是集體有權，個人無權。也就是說，人大是集體行使職權。不管是委員長、副委員長、秘書長，還是委員，都是一人一票。審議中，大家暢所欲言、各抒己見，包括提出不同意見，在集思廣益、基本取得共識的基礎上再進行表決，按多數(shù)人的意見作出決定。三是盡職盡責但不越權。憲法和有關法律明確規(guī)定了各國家機關的職權和行使職權的程序。人大行使職權，要盡職盡責，不能失職，而且要切實做好，做出成效，但不能事無巨細，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政權、審判權和檢察權。政府的日常工作和法院、檢察院的具體業(yè)務工作，由他們依法按程序辦，人大不該管、管不了、也管不好。常委會組成人員、各專門委員會組成人員個人不要直接處理具體問題，不要干涉具體司法案件。至于大家接到的人民群眾來信，可以按照程序轉信訪部門，由他們統(tǒng)一辦理，督促有關部門解決問題、改進工作。
三、切實加強常委會自身建設
全國人大常委會是全國人大的常設機關，行使憲法和法律賦予的職權，代表人民決定國家重大問題。加強常委會自身建設，對于充分發(fā)揮全國人大及其常委會作為高國家權力機關、依法履行職責的工作機關和密切聯(lián)系人民群眾的代表機關的作用至關重要。這里，提三點意見與大家共勉。
第一，加強學習。重視學習是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。做好人大工作，迫切需要我們加強學習，努力提高自身素質。首先，要深入學習黨的十七大精神，深刻領會鄧小平理論和“三個代表”重要思想，準確把握科學發(fā)展觀的科學內涵、精神實質和根本要求，把思想統(tǒng)一到黨的十七大精神上來，統(tǒng)一到中央的重大決策上來，統(tǒng)一到奪取全面建設小康社會新勝利、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的目標任務上來，牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念、群眾觀念和法治觀念，不斷增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，堅定不移地走中國特色社會主義道路。二是，要抓緊學習憲法和法律。在人大工作的同志，應當熟悉憲法和法律知識，這是我們做好立法、監(jiān)督等各項工作的基本功。要有意識地加強憲法和法律的學習，特別是要熟悉人大工作的議事規(guī)則和議事程序，掌握人大工作的必備知識。三是，要廣泛學習各方面知識。人大工作涉及社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各個方面，每次常委會會議議程涉及的領域跨度也很大，要履行好職責，需要學習各領域、各方面的知識，善于用全局的、長遠的眼光分析問題、提出意見。四是，要堅持理論聯(lián)系實際，學以致用。要密切聯(lián)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實際，從人大工作的特點出發(fā)，重視在實踐中學習，善于向群眾學習，把加強學習與提高能力結合起來，更好地推動常委會各項工作。
第二，完善制度。十屆全國人大常委會從提高黨的執(zhí)政能力的高度，把加強常委會制度建設作為堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作的重要內容，在加強常委會制度建設方面做了大量工作，先后制定和完善了涉及6個方面的13個配套工作文件，促進了常委會工作制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十七大對加強人大常委會制度建設提出了新的要求。本屆常委會要繼續(xù)把制度建設擺在重要位置，在認真總結實踐經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)新形勢新任務的要求，進一步修改完善已有的配套工作文件和具體工作規(guī)則，及時研究制定新的工作制度和工作程序。
第三，改進作風。全國人大常委會加強作風建設，核心是始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系。要堅持走群眾路線，堅持以人為本，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民的根本利益作為人大一切工作的出發(fā)點和落腳點。務必保持謙虛謹慎、艱苦奮斗的作風，廉潔自律、克己奉公，管好自己、管好親屬、管好身邊工作人員，自覺接受人大代表和人民群眾的監(jiān)督。要以飽滿的政治熱情、良好的精神風貌做好人大工作。在座很多同志長期在黨政機關工作，現(xiàn)在到人大來，只是工作崗位的變動，不是退居“二線”。實際上，人大工作挺忙的，無論是立法、監(jiān)督還是對外交往，都有大量工作要做。當然，到人大工作，換了環(huán)境，確實有一個轉變工作習慣、調整工作方法的問題。希望大家繼續(xù)保持奮發(fā)有為的精神狀態(tài)、昂揚向上的工作熱情、嚴謹細致的工作作風，積極主動地開展工作，不辱使命，不負重托。
讓我們緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，團結一致，繼往開來，扎實工作，為堅持和完善人民代表大會制度、開創(chuàng)人大工作新局面，為推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展作出新的貢獻。
注：本文是吳邦國同志2008年3月19日在十一屆全國人大常委會第會議上的講話，發(fā)表時有刪節(jié)。