韓國(guó)也實(shí)行土地私有制。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地問(wèn)題成為一大制約因素。其首要問(wèn)題是土地的集中。根據(jù)韓國(guó)土地公概念研究委員會(huì)1989年發(fā)表的研究報(bào)告，前5%的大土地所有者擁有的土地，占全國(guó)個(gè)人所有土地的 65.2%。韓國(guó)土地所有制構(gòu)成是：私有地為66.1%，國(guó)有地為24.3%，法人所有地為4.1%，其他5.5%。土地問(wèn)題還集中表現(xiàn)在1960年以后持續(xù)的周期性土地投機(jī)和不斷升高的地價(jià)上。在地價(jià)急速上升的狀況下，個(gè)人和企業(yè)的很多資金都投入到不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)中，形成了地價(jià)持續(xù)上升的惡性循環(huán)，從而使韓國(guó)的土地問(wèn)題日益嚴(yán)重。地價(jià)上升、土地集中、不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)構(gòu)成惡性循環(huán)的三個(gè)環(huán)節(jié)，并使土地問(wèn)題引發(fā)出諸多社會(huì)政治問(wèn)題。第一，土地價(jià)格的上漲直接引起住宅價(jià)格的上漲，使普通公民的住宅購(gòu)買力日益減弱。在大城市居民中，無(wú)私人住宅或土地而租房的家庭數(shù)達(dá)到總數(shù)的70%。第二，地價(jià)上升增加了道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地補(bǔ)償費(fèi)，增加了建設(shè)成本，阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度。在道路建設(shè)中，用地費(fèi)所占比重的平均值由1979年的6% 上升到1987年的35%，甚至達(dá)到55.4%以上。第三，土地集中把地價(jià)持續(xù)上升所帶來(lái)的利潤(rùn)以大量的非勞動(dòng)所得的形態(tài)集中在大土地所有者手中。非農(nóng)民的農(nóng)村土地所有問(wèn)題成了阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自立發(fā)展的制約因素。針對(duì)土地方面存在的突出問(wèn)題，上世紀(jì)80年代末期，韓國(guó)提出了“土地公概念”理論，出臺(tái)了一系列限制土地所有權(quán)的法律，如：《有關(guān)宅基地所有上限的法律》、《國(guó)土利用管理法》、《城市規(guī)劃法》、《土地區(qū)劃整理事業(yè)法》等等，對(duì)土地私有權(quán)進(jìn)行直接限制和間接限制。
(二)中國(guó)實(shí)行土地私有化將帶來(lái)的后果
總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”是難以做到的。因?yàn)榧娌⒄咴诨⒁曧耥?，時(shí)刻準(zhǔn)備將農(nóng)民的土地收歸囊中。建國(guó)初期，實(shí)行合作制的初衷就是防止土地兼并，防止農(nóng)民的土地得而復(fù)失，事實(shí)上，當(dāng)時(shí)已有土地兼并的苗頭。
實(shí)行土地承包制后，土地轉(zhuǎn)讓仍然受到嚴(yán)格限制，尤其是不允許村民以外的人購(gòu)買土地。如實(shí)行土地私有制，自由轉(zhuǎn)讓或曰自由買賣當(dāng)屬應(yīng)有之義。城市中一批完成資本原始積累的人正在到處尋找投資機(jī)會(huì)，他們不會(huì)看不到土地種植雖然價(jià)值不高，但一旦改變用途，其增長(zhǎng)潛力將是“無(wú)限”的。農(nóng)村的土地將是他們下一輪投資的“富礦”。中國(guó)農(nóng)民雖然有“戀土”情結(jié)，但種糧比較效益低，進(jìn)城打工的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕種土地的拉力，一旦投資者給出合適的價(jià)格，他們會(huì)毫不猶豫地將土地轉(zhuǎn)讓出去。為了治療疾病，子女求學(xué)，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)等原因也會(huì)迫使他們出賣土地。在沒(méi)有解決社會(huì)保障之前，失地農(nóng)民一旦不能順利在城市就業(yè)，勢(shì)將淪落為流民，這是我們所不愿意看到的。
毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)目前的生產(chǎn)力水平下，一旦恢復(fù)土地私有和自由買賣勢(shì)必會(huì)造成土地的大量兼并。盡管兼并和集中是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，但是，落后的農(nóng)村生產(chǎn)力狀況以及大量廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力的存在，會(huì)使勞動(dòng)力對(duì)資本進(jìn)行大量替代，從而土地集中經(jīng)營(yíng)成本可能會(huì)高于分散經(jīng)營(yíng)的成本。土地兼并的結(jié)果不是大農(nóng)場(chǎng)的出現(xiàn)，而是佃農(nóng)的出現(xiàn)。土地所有者收取地租，并寄希望于土地價(jià)值的自然增值。另一方面，即便能形成一部分土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但將有大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被擠出。從土地上脫離出來(lái)的農(nóng)民，由于自身技能和其他外在因素的影響，不可能在短期內(nèi)全部被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納，加之農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失，將會(huì)造成眾多失地又失業(yè)的農(nóng)民流離失所、無(wú)計(jì)維生，從而引發(fā)社會(huì)混亂。如此一來(lái)，非但不能解決三農(nóng)問(wèn)題，反而會(huì)使問(wèn)題進(jìn)一步惡化。
我國(guó)正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，無(wú)論采取何種土地管理方式，占用土地進(jìn)行工業(yè)和城市建設(shè)都是不可避免的。如果實(shí)行土地私有制，在土地需求不斷擴(kuò)大的情況下，持有土地的農(nóng)民會(huì)和日本的農(nóng)民一樣對(duì)土地待價(jià)而沽。對(duì)土地的投機(jī)也會(huì)乘勢(shì)而起，使真正的土地需求者難以購(gòu)得土地。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本將加倍上升，不僅會(huì)延誤工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)也將成為泡影。
三、化土地二元產(chǎn)權(quán)制度為一元產(chǎn)權(quán)制度
(一)土地國(guó)有化是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的必然
從最新頒布的《中華人民共和國(guó)土地承包法》來(lái)看，農(nóng)村集體的權(quán)利已剝奪殆盡。農(nóng)村集體除按照《土地承包法》將土地如數(shù)承包給集體組織成員以外，看不到集體所有權(quán)的任何權(quán)能。法律本身也出現(xiàn)了矛盾。城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。但城市和農(nóng)村并沒(méi)有天然的界限，尤其是城市郊區(qū)的農(nóng)村很多已經(jīng)變?yōu)槌鞘小ｋS著城市化速度的加快，今天的農(nóng)村在不久的將來(lái)可能變?yōu)槌鞘?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，農(nóng)民們?cè)诩w的土地上建起了工廠和公寓，就地實(shí)現(xiàn)了城市化。全國(guó)有19000多個(gè)建制鎮(zhèn)，已經(jīng)或正在成為城市或城市的一部分，但他們用于城鎮(zhèn)建設(shè)的土地基本上都屬于集體土地，如果不轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，將明顯違反憲法。如果轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，由誰(shuí)來(lái)支付這筆數(shù)額巨大的“變性”資金?不僅如此，“城中村”的集體土地如何“變性”為國(guó)有土地?現(xiàn)實(shí)一再使神圣的法律陷入困境。在浙江溫州等地，廣東南海、順德、東莞等地，凡是私營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，集體出租土地現(xiàn)象就較為普遍。因此，土地制度并軌勢(shì)在必行。土地制度并軌的方向理所當(dāng)然是國(guó)有化而不是集體化，更不是私有化。因此，我們建議：改革土地二元所有制度為一元所有制度，即廢除土地集體所有制，代之以土地國(guó)有制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)土地用途，確定土地使用權(quán)等不同土地權(quán)能，在合適的時(shí)機(jī)修改憲法，并相應(yīng)修改有關(guān)法律。
(二)土地使用權(quán)長(zhǎng)期化
土地使用權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)能。產(chǎn)權(quán)是在既定的生產(chǎn)關(guān)系內(nèi)部，由所有制實(shí)現(xiàn)形式所決定并反映生產(chǎn)關(guān)系，以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)形成的，反映不同經(jīng)濟(jì)主體對(duì)一定財(cái)產(chǎn)的不同方面、不同內(nèi)容的權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)的法律形式。使用權(quán)是所有權(quán)派生的，是受到所有權(quán)制約的一種權(quán)利。但使用權(quán)也是一種物權(quán)，是受到保護(hù)的民事權(quán)利。
當(dāng)國(guó)家掌握了土地所有權(quán)以后，就可以通過(guò)法律或授權(quán)政府將土地使用權(quán)直接授予承包土地的農(nóng)戶。農(nóng)戶在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)，具有使用、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利，即可以轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和繼承。既不受村委會(huì)的非法干預(yù)，也不受縣鄉(xiāng)政府的非法干預(yù)。農(nóng)民的土地使用權(quán)就可以得到有效保護(hù)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)用地尤其是基本農(nóng)田才能夠有效保護(hù)。當(dāng)農(nóng)民需要改變土地用途時(shí)，必須得到政府的許可，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓而又不符合國(guó)家對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的條件時(shí)，村委會(huì)和鄉(xiāng)縣政府就可以依法進(jìn)行干預(yù)。無(wú)論是公共利益或是一般城市建設(shè)用地，都應(yīng)按照土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，村委會(huì)或鄉(xiāng)縣政府無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的資金進(jìn)行分割，但對(duì)因轉(zhuǎn)讓土地而失去土地的農(nóng)民應(yīng)強(qiáng)制繳納各種社會(huì)保障資金，將其納入城市社會(huì)保障體系。
在集體土地統(tǒng)一并軌為國(guó)有土地時(shí)，并將土地使用權(quán)授予農(nóng)民時(shí)，國(guó)家不需支付也不應(yīng)向農(nóng)民收取任何費(fèi)用;以往的土地收益，仍然誰(shuí)使用、誰(shuí)出租，為誰(shuí)所有。國(guó)家在道路交通設(shè)施、水利等建設(shè)、城市規(guī)劃改造、國(guó)防用地等等特別情況下，保留對(duì)所有土地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)的強(qiáng)制收回權(quán)力。但對(duì)收回的土地要根據(jù)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。
取得耕地使用權(quán)的農(nóng)戶如舉家遷往城市和城鎮(zhèn)(戶口已遷入城市或在城市有住房、有固定工作，已建立社會(huì)保障基金賬戶者)可允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，也可不轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但不得將土地撂荒(土地一年以上元人耕種)。國(guó)家對(duì)撂荒土地將無(wú)償收回并對(duì)其拍賣。
舉家去城市務(wù)工或家中無(wú)勞動(dòng)力的農(nóng)戶，可允許將土地出租，租賃期限和租金由租賃雙方確定;出租方若需自行耕種，承租方應(yīng)予同意。
土地使用權(quán)應(yīng)允許繼承。全家俱已亡故的農(nóng)戶可由指定繼承人繼承，沒(méi)有指定的可由法定繼承人繼承。繼承人不愿繼承的可由國(guó)家收回并拍賣。
家庭分裂允許通過(guò)協(xié)商對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行分割，土地管理部門應(yīng)重新核發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。夫婦離婚如一方放棄耕種可將土地使用權(quán)折價(jià)。如雙方難以達(dá)成協(xié)議，可訴諸法律。
土地使用權(quán)可設(shè)定抵押，但以不影響抵押者基本生活為前提。
宅基地和耕地一樣由土地管理部門核發(fā)使用權(quán)證書(shū)，享有和耕地同樣的權(quán)利，但有遵守城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和新農(nóng)村規(guī)劃的義務(wù)。
(三)土地產(chǎn)權(quán)制度并軌的重大意義
土地產(chǎn)權(quán)制度并軌，即農(nóng)村土地國(guó)有化，賦予農(nóng)戶土地使用權(quán)，同時(shí)也取消城市土地使用權(quán)的期限，對(duì)正在處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中的我國(guó)來(lái)說(shuō)，具有革命性的意義。
1.土地國(guó)有化是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度的重要特征，是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的基礎(chǔ)和條件
歷朝歷代的統(tǒng)治者都以“均田”作為施政綱領(lǐng)，但都有始無(wú)終，因其不代表廣大農(nóng)民的利益，且沒(méi)有抑制土地兼并的手段。中國(guó)共產(chǎn)黨代表多數(shù)人民的利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，不允許損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生。國(guó)家掌握了土地所有權(quán)，就能從根本上抑制對(duì)土地的兼并和壟斷，制約個(gè)人或利益集團(tuán)利用土地牟取暴利的情況發(fā)生。國(guó)家通過(guò)所有權(quán)可對(duì)土地利用、土地市場(chǎng)、土地收益進(jìn)行掌控，使之成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體和手段。
2.土地使用權(quán)長(zhǎng)期化可為建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定基礎(chǔ)
土地具有天然性和不可轉(zhuǎn)移性，因此，它不是一般的商品。但土地具有排他性和有用性，因此，又具有商品的特性。為了有效地利用土地，使其優(yōu)化合理地配置，按照市場(chǎng)原則，通過(guò)市場(chǎng)交易決定土地利用，較之于通過(guò)行政手段進(jìn)行配置，實(shí)踐證明是更為正確的選擇。賦予利用者長(zhǎng)期使用權(quán)，便使根據(jù)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行流轉(zhuǎn)成為可能，有利于提高土地的利用效率，使單位土地有更大的產(chǎn)出。由于通過(guò)土地使用權(quán)對(duì)利用者的權(quán)益給予法律上的有效保護(hù)，可以鼓勵(lì)利用者增加對(duì)土地的投入，從而改善土地的質(zhì)量和環(huán)境。
中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地通過(guò)行政手段配置。一旦項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)，就可以通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得土地。一方面，雖具有降低投資成本繼而降低產(chǎn)品成本的作用，但土地價(jià)值卻沒(méi)有在產(chǎn)品價(jià)值中得到體現(xiàn)。另一方面，由于土地?zé)o償取得，土地占用化便成為理性的選擇，土地的粗放利用便不可避免。土地不可思轉(zhuǎn)讓或只允許無(wú)償轉(zhuǎn)讓，使大量土地占而不用，造成極大浪費(fèi)，城市土地國(guó)有制演變成單位所有制。改革開(kāi)放后，雖允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，但由于法律設(shè)定了最長(zhǎng)70年的期限，致使土地的未來(lái)收益與成本的不確定性增加，不同程度地抑制了土地的流轉(zhuǎn)和使用權(quán)價(jià)格的形成。實(shí)行土地使用權(quán)永久化，可消除未來(lái)土地成本的不確定性，土地市場(chǎng)就能夠很快形成，其使用權(quán)價(jià)格將趨向合理化。
3. 賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期土地使用權(quán)將對(duì)農(nóng)民利益起到 根本保護(hù)作用
農(nóng)戶取得長(zhǎng)期土地使用權(quán)不僅使用地農(nóng)民的用地權(quán)受到法律的保護(hù)，使農(nóng)民吃了一顆定心丸，也使土地使用權(quán)成為農(nóng)戶既可以使用衛(wèi)轉(zhuǎn)讓，又可以繼承和抵押的資產(chǎn)，并可有效地制約地方政府和村級(jí)組織及村干部濫用權(quán)力。土地管理部門和地方政府只能依法對(duì)土地利用行使監(jiān)督的權(quán)力，而不再有配置的權(quán)力。地方政府及村級(jí)組織再無(wú)資格參與對(duì)土地收益的分割，土地被征用后的補(bǔ)償也將全額歸農(nóng)民所有。
注釋：
①現(xiàn)行集體所有制實(shí)質(zhì)上是共有制。土地共有制的含義是：土地為本區(qū)域全體居民所共有，每個(gè)居民都有他那一部分所有權(quán)，并且每個(gè)居民都可以使用它，外來(lái)的人沒(méi)有享受這個(gè)共有地的權(quán)利。如果沒(méi)有得到大家的同意，就不能夠把它用來(lái)?yè)Q取別的東西。私有財(cái)產(chǎn)意味著私人控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。公有財(cái)產(chǎn)意味著一個(gè)政治單位(市、洲或國(guó)家)控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。共有財(cái)產(chǎn)意味著某種集體控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。(伊利莫爾豪斯：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，1982年土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度與土地管理制度和土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題存在著密切的關(guān)系，甚至是決定性的原因。從解決土地管理的根本問(wèn)題出發(fā)，就必須從產(chǎn)權(quán)問(wèn)題入手，拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)的羈絆，研究在現(xiàn)階段，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，采取既能提高效率又能實(shí)現(xiàn)公平的土地產(chǎn)權(quán)制度，繼而解決土地管理過(guò)程中存在的種種問(wèn)題。
(二)中國(guó)實(shí)行土地私有化將帶來(lái)的后果
總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”是難以做到的。因?yàn)榧娌⒄咴诨⒁曧耥?，時(shí)刻準(zhǔn)備將農(nóng)民的土地收歸囊中。建國(guó)初期，實(shí)行合作制的初衷就是防止土地兼并，防止農(nóng)民的土地得而復(fù)失，事實(shí)上，當(dāng)時(shí)已有土地兼并的苗頭。
實(shí)行土地承包制后，土地轉(zhuǎn)讓仍然受到嚴(yán)格限制，尤其是不允許村民以外的人購(gòu)買土地。如實(shí)行土地私有制，自由轉(zhuǎn)讓或曰自由買賣當(dāng)屬應(yīng)有之義。城市中一批完成資本原始積累的人正在到處尋找投資機(jī)會(huì)，他們不會(huì)看不到土地種植雖然價(jià)值不高，但一旦改變用途，其增長(zhǎng)潛力將是“無(wú)限”的。農(nóng)村的土地將是他們下一輪投資的“富礦”。中國(guó)農(nóng)民雖然有“戀土”情結(jié)，但種糧比較效益低，進(jìn)城打工的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕種土地的拉力，一旦投資者給出合適的價(jià)格，他們會(huì)毫不猶豫地將土地轉(zhuǎn)讓出去。為了治療疾病，子女求學(xué)，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)等原因也會(huì)迫使他們出賣土地。在沒(méi)有解決社會(huì)保障之前，失地農(nóng)民一旦不能順利在城市就業(yè)，勢(shì)將淪落為流民，這是我們所不愿意看到的。
毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)目前的生產(chǎn)力水平下，一旦恢復(fù)土地私有和自由買賣勢(shì)必會(huì)造成土地的大量兼并。盡管兼并和集中是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，但是，落后的農(nóng)村生產(chǎn)力狀況以及大量廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力的存在，會(huì)使勞動(dòng)力對(duì)資本進(jìn)行大量替代，從而土地集中經(jīng)營(yíng)成本可能會(huì)高于分散經(jīng)營(yíng)的成本。土地兼并的結(jié)果不是大農(nóng)場(chǎng)的出現(xiàn)，而是佃農(nóng)的出現(xiàn)。土地所有者收取地租，并寄希望于土地價(jià)值的自然增值。另一方面，即便能形成一部分土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但將有大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被擠出。從土地上脫離出來(lái)的農(nóng)民，由于自身技能和其他外在因素的影響，不可能在短期內(nèi)全部被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納，加之農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失，將會(huì)造成眾多失地又失業(yè)的農(nóng)民流離失所、無(wú)計(jì)維生，從而引發(fā)社會(huì)混亂。如此一來(lái)，非但不能解決三農(nóng)問(wèn)題，反而會(huì)使問(wèn)題進(jìn)一步惡化。
我國(guó)正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，無(wú)論采取何種土地管理方式，占用土地進(jìn)行工業(yè)和城市建設(shè)都是不可避免的。如果實(shí)行土地私有制，在土地需求不斷擴(kuò)大的情況下，持有土地的農(nóng)民會(huì)和日本的農(nóng)民一樣對(duì)土地待價(jià)而沽。對(duì)土地的投機(jī)也會(huì)乘勢(shì)而起，使真正的土地需求者難以購(gòu)得土地。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本將加倍上升，不僅會(huì)延誤工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)也將成為泡影。
三、化土地二元產(chǎn)權(quán)制度為一元產(chǎn)權(quán)制度
(一)土地國(guó)有化是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的必然
從最新頒布的《中華人民共和國(guó)土地承包法》來(lái)看，農(nóng)村集體的權(quán)利已剝奪殆盡。農(nóng)村集體除按照《土地承包法》將土地如數(shù)承包給集體組織成員以外，看不到集體所有權(quán)的任何權(quán)能。法律本身也出現(xiàn)了矛盾。城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。但城市和農(nóng)村并沒(méi)有天然的界限，尤其是城市郊區(qū)的農(nóng)村很多已經(jīng)變?yōu)槌鞘小ｋS著城市化速度的加快，今天的農(nóng)村在不久的將來(lái)可能變?yōu)槌鞘?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，農(nóng)民們?cè)诩w的土地上建起了工廠和公寓，就地實(shí)現(xiàn)了城市化。全國(guó)有19000多個(gè)建制鎮(zhèn)，已經(jīng)或正在成為城市或城市的一部分，但他們用于城鎮(zhèn)建設(shè)的土地基本上都屬于集體土地，如果不轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，將明顯違反憲法。如果轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，由誰(shuí)來(lái)支付這筆數(shù)額巨大的“變性”資金?不僅如此，“城中村”的集體土地如何“變性”為國(guó)有土地?現(xiàn)實(shí)一再使神圣的法律陷入困境。在浙江溫州等地，廣東南海、順德、東莞等地，凡是私營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，集體出租土地現(xiàn)象就較為普遍。因此，土地制度并軌勢(shì)在必行。土地制度并軌的方向理所當(dāng)然是國(guó)有化而不是集體化，更不是私有化。因此，我們建議：改革土地二元所有制度為一元所有制度，即廢除土地集體所有制，代之以土地國(guó)有制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)土地用途，確定土地使用權(quán)等不同土地權(quán)能，在合適的時(shí)機(jī)修改憲法，并相應(yīng)修改有關(guān)法律。
(二)土地使用權(quán)長(zhǎng)期化
土地使用權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)能。產(chǎn)權(quán)是在既定的生產(chǎn)關(guān)系內(nèi)部，由所有制實(shí)現(xiàn)形式所決定并反映生產(chǎn)關(guān)系，以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)形成的，反映不同經(jīng)濟(jì)主體對(duì)一定財(cái)產(chǎn)的不同方面、不同內(nèi)容的權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)的法律形式。使用權(quán)是所有權(quán)派生的，是受到所有權(quán)制約的一種權(quán)利。但使用權(quán)也是一種物權(quán)，是受到保護(hù)的民事權(quán)利。
當(dāng)國(guó)家掌握了土地所有權(quán)以后，就可以通過(guò)法律或授權(quán)政府將土地使用權(quán)直接授予承包土地的農(nóng)戶。農(nóng)戶在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)，具有使用、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利，即可以轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和繼承。既不受村委會(huì)的非法干預(yù)，也不受縣鄉(xiāng)政府的非法干預(yù)。農(nóng)民的土地使用權(quán)就可以得到有效保護(hù)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)用地尤其是基本農(nóng)田才能夠有效保護(hù)。當(dāng)農(nóng)民需要改變土地用途時(shí)，必須得到政府的許可，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓而又不符合國(guó)家對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的條件時(shí)，村委會(huì)和鄉(xiāng)縣政府就可以依法進(jìn)行干預(yù)。無(wú)論是公共利益或是一般城市建設(shè)用地，都應(yīng)按照土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，村委會(huì)或鄉(xiāng)縣政府無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的資金進(jìn)行分割，但對(duì)因轉(zhuǎn)讓土地而失去土地的農(nóng)民應(yīng)強(qiáng)制繳納各種社會(huì)保障資金，將其納入城市社會(huì)保障體系。
在集體土地統(tǒng)一并軌為國(guó)有土地時(shí)，并將土地使用權(quán)授予農(nóng)民時(shí)，國(guó)家不需支付也不應(yīng)向農(nóng)民收取任何費(fèi)用;以往的土地收益，仍然誰(shuí)使用、誰(shuí)出租，為誰(shuí)所有。國(guó)家在道路交通設(shè)施、水利等建設(shè)、城市規(guī)劃改造、國(guó)防用地等等特別情況下，保留對(duì)所有土地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)的強(qiáng)制收回權(quán)力。但對(duì)收回的土地要根據(jù)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。
取得耕地使用權(quán)的農(nóng)戶如舉家遷往城市和城鎮(zhèn)(戶口已遷入城市或在城市有住房、有固定工作，已建立社會(huì)保障基金賬戶者)可允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，也可不轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但不得將土地撂荒(土地一年以上元人耕種)。國(guó)家對(duì)撂荒土地將無(wú)償收回并對(duì)其拍賣。
舉家去城市務(wù)工或家中無(wú)勞動(dòng)力的農(nóng)戶，可允許將土地出租，租賃期限和租金由租賃雙方確定;出租方若需自行耕種，承租方應(yīng)予同意。
土地使用權(quán)應(yīng)允許繼承。全家俱已亡故的農(nóng)戶可由指定繼承人繼承，沒(méi)有指定的可由法定繼承人繼承。繼承人不愿繼承的可由國(guó)家收回并拍賣。
家庭分裂允許通過(guò)協(xié)商對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行分割，土地管理部門應(yīng)重新核發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。夫婦離婚如一方放棄耕種可將土地使用權(quán)折價(jià)。如雙方難以達(dá)成協(xié)議，可訴諸法律。
土地使用權(quán)可設(shè)定抵押，但以不影響抵押者基本生活為前提。
宅基地和耕地一樣由土地管理部門核發(fā)使用權(quán)證書(shū)，享有和耕地同樣的權(quán)利，但有遵守城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和新農(nóng)村規(guī)劃的義務(wù)。
(三)土地產(chǎn)權(quán)制度并軌的重大意義
土地產(chǎn)權(quán)制度并軌，即農(nóng)村土地國(guó)有化，賦予農(nóng)戶土地使用權(quán)，同時(shí)也取消城市土地使用權(quán)的期限，對(duì)正在處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中的我國(guó)來(lái)說(shuō)，具有革命性的意義。
1.土地國(guó)有化是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度的重要特征，是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的基礎(chǔ)和條件
歷朝歷代的統(tǒng)治者都以“均田”作為施政綱領(lǐng)，但都有始無(wú)終，因其不代表廣大農(nóng)民的利益，且沒(méi)有抑制土地兼并的手段。中國(guó)共產(chǎn)黨代表多數(shù)人民的利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，不允許損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生。國(guó)家掌握了土地所有權(quán)，就能從根本上抑制對(duì)土地的兼并和壟斷，制約個(gè)人或利益集團(tuán)利用土地牟取暴利的情況發(fā)生。國(guó)家通過(guò)所有權(quán)可對(duì)土地利用、土地市場(chǎng)、土地收益進(jìn)行掌控，使之成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體和手段。
2.土地使用權(quán)長(zhǎng)期化可為建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定基礎(chǔ)
土地具有天然性和不可轉(zhuǎn)移性，因此，它不是一般的商品。但土地具有排他性和有用性，因此，又具有商品的特性。為了有效地利用土地，使其優(yōu)化合理地配置，按照市場(chǎng)原則，通過(guò)市場(chǎng)交易決定土地利用，較之于通過(guò)行政手段進(jìn)行配置，實(shí)踐證明是更為正確的選擇。賦予利用者長(zhǎng)期使用權(quán)，便使根據(jù)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行流轉(zhuǎn)成為可能，有利于提高土地的利用效率，使單位土地有更大的產(chǎn)出。由于通過(guò)土地使用權(quán)對(duì)利用者的權(quán)益給予法律上的有效保護(hù)，可以鼓勵(lì)利用者增加對(duì)土地的投入，從而改善土地的質(zhì)量和環(huán)境。
中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地通過(guò)行政手段配置。一旦項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)，就可以通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得土地。一方面，雖具有降低投資成本繼而降低產(chǎn)品成本的作用，但土地價(jià)值卻沒(méi)有在產(chǎn)品價(jià)值中得到體現(xiàn)。另一方面，由于土地?zé)o償取得，土地占用化便成為理性的選擇，土地的粗放利用便不可避免。土地不可思轉(zhuǎn)讓或只允許無(wú)償轉(zhuǎn)讓，使大量土地占而不用，造成極大浪費(fèi)，城市土地國(guó)有制演變成單位所有制。改革開(kāi)放后，雖允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，但由于法律設(shè)定了最長(zhǎng)70年的期限，致使土地的未來(lái)收益與成本的不確定性增加，不同程度地抑制了土地的流轉(zhuǎn)和使用權(quán)價(jià)格的形成。實(shí)行土地使用權(quán)永久化，可消除未來(lái)土地成本的不確定性，土地市場(chǎng)就能夠很快形成，其使用權(quán)價(jià)格將趨向合理化。
3. 賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期土地使用權(quán)將對(duì)農(nóng)民利益起到 根本保護(hù)作用
農(nóng)戶取得長(zhǎng)期土地使用權(quán)不僅使用地農(nóng)民的用地權(quán)受到法律的保護(hù)，使農(nóng)民吃了一顆定心丸，也使土地使用權(quán)成為農(nóng)戶既可以使用衛(wèi)轉(zhuǎn)讓，又可以繼承和抵押的資產(chǎn)，并可有效地制約地方政府和村級(jí)組織及村干部濫用權(quán)力。土地管理部門和地方政府只能依法對(duì)土地利用行使監(jiān)督的權(quán)力，而不再有配置的權(quán)力。地方政府及村級(jí)組織再無(wú)資格參與對(duì)土地收益的分割，土地被征用后的補(bǔ)償也將全額歸農(nóng)民所有。
注釋：
①現(xiàn)行集體所有制實(shí)質(zhì)上是共有制。土地共有制的含義是：土地為本區(qū)域全體居民所共有，每個(gè)居民都有他那一部分所有權(quán)，并且每個(gè)居民都可以使用它，外來(lái)的人沒(méi)有享受這個(gè)共有地的權(quán)利。如果沒(méi)有得到大家的同意，就不能夠把它用來(lái)?yè)Q取別的東西。私有財(cái)產(chǎn)意味著私人控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。公有財(cái)產(chǎn)意味著一個(gè)政治單位(市、洲或國(guó)家)控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。共有財(cái)產(chǎn)意味著某種集體控制著一種經(jīng)濟(jì)財(cái)貨的專有權(quán)利。(伊利莫爾豪斯：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，1982年土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度與土地管理制度和土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題存在著密切的關(guān)系，甚至是決定性的原因。從解決土地管理的根本問(wèn)題出發(fā)，就必須從產(chǎn)權(quán)問(wèn)題入手，拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)的羈絆，研究在現(xiàn)階段，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，采取既能提高效率又能實(shí)現(xiàn)公平的土地產(chǎn)權(quán)制度，繼而解決土地管理過(guò)程中存在的種種問(wèn)題。