一、行政體制改革關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能
胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出∶“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變薊經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！?BR> 改革開放以來，我國行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了很大成績，突出的標(biāo)志就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展。政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架初步形成，市場體系基本建立，政府充分發(fā)揮對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能，越來越重視履行社會管理和公共服務(wù)職能。政府管理經(jīng)濟(jì)的方式有了較大改變，依靠行政審批進(jìn)行管理的模式正在轉(zhuǎn)變，行政審批事項大幅度裁減，涉外經(jīng)濟(jì)管理向國際慣例靠攏。政府決策民主化科學(xué)化程度有了很大提高。政府按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，駕馭經(jīng)濟(jì)和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。從總體上看，我國行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治的要求是基本相適應(yīng)的。
然而，在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深人的情況下，特別是我們面臨著構(gòu)建社會主義和諧社會的繁重任務(wù)，這就對政府行政管理體制改革提出了很多新的更高的要求。當(dāng)前，深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。
行政管理學(xué)原理告訴我們，在行政管理體制中，職能、結(jié)構(gòu)、功能是有機(jī)結(jié)合的重要組成要素和方面。三者中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，各種權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)與職能及其機(jī)構(gòu)之間會產(chǎn)生相互的影響。政府職能的發(fā)展變動是機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動因，機(jī)構(gòu)設(shè)置與改變必須服從職能的變化。從我國行政管理改革的歷程來看，我們的機(jī)構(gòu)改革與職能的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)狀態(tài)，趨勢是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度密切聯(lián)系的，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變越是深人，機(jī)構(gòu)改革就越有成效，職能設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化和匹配程度也相應(yīng)提高。
要進(jìn)一步加強(qiáng)政府社會管理職能。在現(xiàn)代社會中，隨著民主政治的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，政府社會管理職能要與充分發(fā)揮公民自我管理和社，區(qū)自治有機(jī)結(jié)合起來。良好的社會管理不僅是構(gòu)建和諧社會的基本要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會全面發(fā)展的重要手段。
政府要提供更多的公共服務(wù)。提供公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障、科學(xué)技術(shù)、體育休閑、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、發(fā)布公共信息等，既是為市場創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，又是使人民群眾共享發(fā)展成果，實現(xiàn)人的全面發(fā)展的重要措施。政府要把更多的資源投人到公共服務(wù)領(lǐng)域，以使社會發(fā)展更加均衡。
轉(zhuǎn)變政府職能要著力處理好五個關(guān)系。
一是要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我們必須高度關(guān)注社會事業(yè)發(fā)展，尤其是要重點關(guān)注并優(yōu)先發(fā)展那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提高的社會事業(yè)和解決民生問題的公共事業(yè)，努力增加公共產(chǎn)品數(shù)量，不斷提高公共服務(wù)水平，并形成全方位公共服務(wù)體系。從總體上看，目前政府公共服務(wù)職能還比較薄弱，要切實調(diào)整政府工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)，使加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能在績效評估體系和行政問責(zé)制度中得到體現(xiàn)，為政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮導(dǎo)向和監(jiān)督作用。
二是要處理好“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系。服務(wù)型政府不是不要加強(qiáng)管理，而是要使政府的管理職能更多地實現(xiàn)向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的本質(zhì)，是政府在履行自身職能時堅持以人為本，充分體現(xiàn)“社會本位、民眾本位”精神，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府職責(zé)和功能的依據(jù)。政府在制定政策、實施管理、提供服務(wù)中，都應(yīng)從公共性角度來考慮。政府是最重要的公共權(quán)力載體，它理應(yīng)成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護(hù)者，并通過提供公共產(chǎn)品來行使行政權(quán)力，實施積極的公共管理，以公眾需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要為導(dǎo)向，以公眾滿意程度和推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展力度作為衡量其履行職能水平和成效的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，確定提供公共物品及其優(yōu)先順序。以優(yōu)質(zhì)服務(wù)推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的公共需求。
三是要處理好改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系。要規(guī)范行政審批制度，創(chuàng)新管理制度和方式。行政審批制度改革有待進(jìn)一步深化。一方面，要繼續(xù)清理行政許可項目和非行政許可項目，該取消的應(yīng)當(dāng)堅決取消，能下放的要盡快下放；對能由一個政府部門審批的項目，盡量由一個政府部門審批，減少“多頭審批”現(xiàn)象。另一方面，對暫予保留的審批項目，應(yīng)減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。減少行政審批項目和審批環(huán)節(jié)，既符合經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行規(guī)律，也符合當(dāng)代行政發(fā)展規(guī)律。當(dāng)然，減少行政審批項目，決不是政府撒手不管，而是要苦練內(nèi)功，大力創(chuàng)新管理制度和方式，探索出一套適應(yīng)發(fā)展、推進(jìn)發(fā)展、保護(hù)發(fā)展的管理制度和行政管理方式，提升政府引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平。
四是處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系。政府職能在轉(zhuǎn)變過程中還應(yīng)發(fā)揮社會的作用。在社會管理和公共服務(wù)中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)市場主體、事業(yè)單位、社會組織各自的職能履行到位，避免政府角色從有關(guān)領(lǐng)域退出后，出現(xiàn)職能缺位，以確保政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸尚А?BR> 五是要處理好職能改革與依法行政的關(guān)系。依法治國是我們基本的治國方略，政府職能的法定性是現(xiàn)代行政的基本要求，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的根本保障。政府職能轉(zhuǎn)變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學(xué)規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴(yán)格依法、依規(guī)辦事結(jié)合起來。
二、新一屆中央政府接力問責(zé)制建設(shè)
“加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要依法嚴(yán)肅追究責(zé)任?！睖丶覍毧偫砬安痪迷谛乱灰粚弥醒胝谝淮瘟ぷ鲿h上宣布，這是2 00 8年制度建設(shè)五項重點工作之一。此前，行政問責(zé)制已首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》，而在2008年4月2日公布的《國務(wù)院2008年工作要點》中行政問責(zé)制也位列其中。行政問責(zé)制這一重要現(xiàn)代行政管理制度，將進(jìn)人一個加速發(fā)展的階段。
“問責(zé)風(fēng)暴”刮出執(zhí)行力
2008年3月份召開的十一屆全國人民代表大會第一次會議產(chǎn)生了新一屆中央人民政府，隨后，國務(wù)院第一次全體會議通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》。新規(guī)則明確提出，國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，并明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力。
這是行政問責(zé)制第一次寫進(jìn)《國務(wù)院工作規(guī)則》。其實，在實踐層面，早在2003年上一屆中央政府就曾掀起一次“問責(zé)風(fēng)暴”，行政問責(zé)正是由此走入國人視野。當(dāng)年非典時期，包括兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。問責(zé)制的啟動，被認(rèn)為是中國戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點。
執(zhí)行力是政府工作的生命力，而提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)。松花江污染事件、重慶開縣“12．23”特大井噴事故、北京密云踩踏事故、山西“黑磚窯，，事件……在一次次震驚國人的責(zé)任事故發(fā)生后，高層一次次“鐵腕問責(zé)”讓一批批行政不作為、亂作為者丟掉“烏紗帽”，各級政府官員的責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識從中不斷增強(qiáng)，行政效能由此提升。
與重大事故發(fā)生后起懲戒作用的“事故型問責(zé)”相比，鞭策不作為、慢作為的“日常型問責(zé)”則將矛頭直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布了行政問責(zé)暫行辦法，規(guī)定對沒觸犯法律或者違法但不構(gòu)成刑事追究的，以及未構(gòu)成違紀(jì)或者違紀(jì)了但不夠處分標(biāo)準(zhǔn)的44種行政行為進(jìn)行問責(zé)，“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執(zhí)行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。在廣西壯族自治區(qū)，截至2007年11月底，自當(dāng)年2月起共查處作風(fēng)效能案件2260多起，對1080多個單位、1010多名責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究。
制度化問責(zé)打造政府公信力
“問責(zé)風(fēng)暴”如果缺乏制度保障就難脫“人治”色彩，行政問責(zé)如果長期得不到規(guī)范化、科學(xué)化，其效用就會大打折扣。2003年以來，我國加快了推進(jìn)行政問責(zé)制的步伐，一些地方政府陸續(xù)出臺行政問責(zé)的辦法、規(guī)定，行政問責(zé)逐漸制度化、規(guī)范化，在推動“責(zé)任政府”構(gòu)建的同時，有效地提升了政府的公信力。
2003年8月，湖南省長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，這是國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法。2004年1月天津市頒布行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法，16條條文具體規(guī)定了行政問責(zé)的對象、內(nèi)容、方式以及行政復(fù)核等有關(guān)問題。同年7月《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實施，將重慶市政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出和直屬機(jī)構(gòu)的一把手納人問責(zé)對象范圍，將效能低下、執(zhí)行不力等18種情形列為追究責(zé)任依據(jù)。
截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省(區(qū)、市)已達(dá)10多個。2008年元月份新一屆云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》，云南省省長秦光榮強(qiáng)調(diào)，新一屆省政府做的第一件事就是建立行政問責(zé)制度，“要讓行政問責(zé)制度家喻戶曉，讓全社會都來監(jiān)督政府官員和政府行為”。
然而，在問責(zé)制不斷取得實效、深人人心的同時，時有發(fā)生的“問責(zé)秀”、“假問責(zé)”卻是對問責(zé)制的無情嘲弄、對公信力的直接破壞。安徽省太和縣上報國務(wù)院調(diào)查組已將劣質(zhì)奶粉事件的相關(guān)責(zé)任人撤職、開除，兩個月后記者暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班；因洪洞“黑磚窯”事件被撤職的山西臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長段春霞，前不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理(這一復(fù)出任命在媒體曝光后被廢止)。類似事件雖不普遍，但負(fù)面影響巨大。如何防范行政問責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化?怎樣才能限度杜絕“假問責(zé)”?這些在問責(zé)實踐中暴露出的具體問題，是新一屆中央政府進(jìn)一步完善這一制度的突破口。
完善行政問責(zé)制任重道遠(yuǎn)
“當(dāng)前我國行政問責(zé)制建設(shè)中仍存在著亟待解決的問題”。這是中國行政管理學(xué)會召開的“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力”學(xué)術(shù)研討會與會專家的共識。我國目前行政問責(zé)制的實踐尚處于摸索和試點階段，健全行政問責(zé)制從根本上防止權(quán)力濫用和行政不作為，切實提升政府執(zhí)行力、公信力，仍是一個十分重要和迫切的任務(wù)。
對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究，這是行政問責(zé)制的本質(zhì)。只有形成指向明確、措施剛性、反應(yīng)快速的行政問責(zé)制度體系，才能有效監(jiān)督和約束政府的權(quán)力，確保領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。事實上，實現(xiàn)這一目標(biāo)還有很長的路要走。
職責(zé)不清和職能交叉問題，使得責(zé)任落實和責(zé)任追究過程中責(zé)任主體難以明確。在不少地方，推諉扯皮這一行政過程中的痼疾，正在從事前的行政行為實施環(huán)節(jié)，延伸到事后的行政問責(zé)環(huán)節(jié)。這就需要推進(jìn)政府管理體制改革，目前剛剛起步的“大部制”改革有望對這一問題作出全面回應(yīng)，但改革目標(biāo)的實現(xiàn)顯然還需要一個較長的過程。
問責(zé)制度實施過程中還凸顯“六重六輕”現(xiàn)象∶重行政問責(zé)，輕法律問責(zé)；重內(nèi)部問責(zé)，輕外部問責(zé)；重執(zhí)行問責(zé)，輕決策問責(zé)；重事故問責(zé)，輕日常問責(zé)；重應(yīng)對問責(zé)，輕預(yù)防問責(zé)；重形式問責(zé)。輕結(jié)果問責(zé)。
此外，行政問責(zé)制度相關(guān)的配套制度尚不完善，制約了行政問責(zé)制度的推行。信息的不對稱，導(dǎo)致問責(zé)主體不能充分有效地了解行政行為的有效性和合法性，公眾不能及時、準(zhǔn)確了解行政問責(zé)程序。由此可見，問責(zé)制度作為現(xiàn)代行政體系的一個重要組成部分，需要和行政公開、依法行政等相關(guān)制度共同發(fā)展，互相推進(jìn)。從這個角度來看，日后問責(zé)制度的完善也將是我國現(xiàn)代行政制度體系趨于成熟的重要標(biāo)志之一。
三、昆明擬建立行政效能新聞監(jiān)督制度
昆明市發(fā)布《昆明市行政效能新聞監(jiān)督制度》向社會公開征求意見，擬建立行政效能新聞監(jiān)督制度，由紀(jì)檢監(jiān)察部門組織市級新聞媒體，對全市黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政效率、效益和效果進(jìn)行監(jiān)督。
根據(jù)征求意見稿，昆明市將在市紀(jì)委、市監(jiān)察局設(shè)立昆明市行政效能新聞監(jiān)督辦公室，工作人員從相關(guān)單位抽調(diào)。新聞監(jiān)督辦公室將圍繞昆明市中心工作、現(xiàn)代新昆明建設(shè)的重大項目、民眾和投資客商反映強(qiáng)烈的行政效能問題，組織實施新聞監(jiān)督，著力優(yōu)化全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展軟環(huán)境。
新聞監(jiān)督將通過群眾投訴舉報等渠道收集線索，采取明察暗訪等方式進(jìn)行調(diào)查核實，經(jīng)審核同意后播出或刊發(fā)，并對曝光的問題進(jìn)行跟蹤督辦。新聞監(jiān)督制度將與行政問責(zé)制相聯(lián)系，對行政效能低下、整改措施不力的單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，由紀(jì)檢監(jiān)察部門提出問責(zé)處理的建議。
文件還規(guī)定，新聞監(jiān)督涉及的單位和個人要主動接受監(jiān)督，積極配合采訪，認(rèn)真落實整改。
四、云南嚴(yán)格追究違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部
云南省嚴(yán)格追究違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部，逐步形成獎懲分明的黨風(fēng)廉政建設(shè)激勵懲戒機(jī)制。
記者從2008年11月21日舉行的中共云南省委第5 2次常委會議獲悉，自l998年黨中央、國務(wù)院頒布實施黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定以來，云南全省共對1100多名黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實不到位，黨風(fēng)廉政建設(shè)方面問題突出、整治不力的地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了責(zé)任追究。、
云南省還把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核結(jié)果作為被考核單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)評先評優(yōu)和選拔任用的重要依據(jù)。2007年以來，云南省委對在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中被評為基本合格、不合格等次的地方和單位限期進(jìn)行整改，并對部分單位的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)整，同時對被評為優(yōu)秀和合格等次的地區(qū)和單位給予表彰。此舉在廣大黨員干部中引起了強(qiáng)烈反響，切實維護(hù)了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的嚴(yán)肅性，推動和促進(jìn)了全省反腐倡廉建設(shè)。
2007年以來，云南省改變以往黨風(fēng)廉政建設(shè)考核僅由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織開展的方法，由省委、省政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一考核方式和考核標(biāo)準(zhǔn)，先后組織29個由省級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部同志帶隊的考核組，對全省16個州市和有關(guān)省直單位進(jìn)行了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核。
據(jù)云南省紀(jì)委負(fù)責(zé)人透露，目前云南省紀(jì)委正在研究制定實行“一案雙查”的暫行辦法，今后對影響惡劣的違紀(jì)違法案件，既要追究當(dāng)事人的責(zé)任，又要追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以進(jìn)一步加大黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究力度。
胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出∶“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變薊經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！?BR> 改革開放以來，我國行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了很大成績，突出的標(biāo)志就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展。政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架初步形成，市場體系基本建立，政府充分發(fā)揮對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能，越來越重視履行社會管理和公共服務(wù)職能。政府管理經(jīng)濟(jì)的方式有了較大改變，依靠行政審批進(jìn)行管理的模式正在轉(zhuǎn)變，行政審批事項大幅度裁減，涉外經(jīng)濟(jì)管理向國際慣例靠攏。政府決策民主化科學(xué)化程度有了很大提高。政府按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，駕馭經(jīng)濟(jì)和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。從總體上看，我國行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治的要求是基本相適應(yīng)的。
然而，在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深人的情況下，特別是我們面臨著構(gòu)建社會主義和諧社會的繁重任務(wù)，這就對政府行政管理體制改革提出了很多新的更高的要求。當(dāng)前，深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。
行政管理學(xué)原理告訴我們，在行政管理體制中，職能、結(jié)構(gòu)、功能是有機(jī)結(jié)合的重要組成要素和方面。三者中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，各種權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)與職能及其機(jī)構(gòu)之間會產(chǎn)生相互的影響。政府職能的發(fā)展變動是機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動因，機(jī)構(gòu)設(shè)置與改變必須服從職能的變化。從我國行政管理改革的歷程來看，我們的機(jī)構(gòu)改革與職能的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)狀態(tài)，趨勢是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度密切聯(lián)系的，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變越是深人，機(jī)構(gòu)改革就越有成效，職能設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化和匹配程度也相應(yīng)提高。
要進(jìn)一步加強(qiáng)政府社會管理職能。在現(xiàn)代社會中，隨著民主政治的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，政府社會管理職能要與充分發(fā)揮公民自我管理和社，區(qū)自治有機(jī)結(jié)合起來。良好的社會管理不僅是構(gòu)建和諧社會的基本要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會全面發(fā)展的重要手段。
政府要提供更多的公共服務(wù)。提供公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障、科學(xué)技術(shù)、體育休閑、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、發(fā)布公共信息等，既是為市場創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，又是使人民群眾共享發(fā)展成果，實現(xiàn)人的全面發(fā)展的重要措施。政府要把更多的資源投人到公共服務(wù)領(lǐng)域，以使社會發(fā)展更加均衡。
轉(zhuǎn)變政府職能要著力處理好五個關(guān)系。
一是要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我們必須高度關(guān)注社會事業(yè)發(fā)展，尤其是要重點關(guān)注并優(yōu)先發(fā)展那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提高的社會事業(yè)和解決民生問題的公共事業(yè)，努力增加公共產(chǎn)品數(shù)量，不斷提高公共服務(wù)水平，并形成全方位公共服務(wù)體系。從總體上看，目前政府公共服務(wù)職能還比較薄弱，要切實調(diào)整政府工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)，使加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能在績效評估體系和行政問責(zé)制度中得到體現(xiàn)，為政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮導(dǎo)向和監(jiān)督作用。
二是要處理好“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系。服務(wù)型政府不是不要加強(qiáng)管理，而是要使政府的管理職能更多地實現(xiàn)向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的本質(zhì)，是政府在履行自身職能時堅持以人為本，充分體現(xiàn)“社會本位、民眾本位”精神，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府職責(zé)和功能的依據(jù)。政府在制定政策、實施管理、提供服務(wù)中，都應(yīng)從公共性角度來考慮。政府是最重要的公共權(quán)力載體，它理應(yīng)成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護(hù)者，并通過提供公共產(chǎn)品來行使行政權(quán)力，實施積極的公共管理，以公眾需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要為導(dǎo)向，以公眾滿意程度和推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展力度作為衡量其履行職能水平和成效的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，確定提供公共物品及其優(yōu)先順序。以優(yōu)質(zhì)服務(wù)推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的公共需求。
三是要處理好改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系。要規(guī)范行政審批制度，創(chuàng)新管理制度和方式。行政審批制度改革有待進(jìn)一步深化。一方面，要繼續(xù)清理行政許可項目和非行政許可項目，該取消的應(yīng)當(dāng)堅決取消，能下放的要盡快下放；對能由一個政府部門審批的項目，盡量由一個政府部門審批，減少“多頭審批”現(xiàn)象。另一方面，對暫予保留的審批項目，應(yīng)減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。減少行政審批項目和審批環(huán)節(jié)，既符合經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行規(guī)律，也符合當(dāng)代行政發(fā)展規(guī)律。當(dāng)然，減少行政審批項目，決不是政府撒手不管，而是要苦練內(nèi)功，大力創(chuàng)新管理制度和方式，探索出一套適應(yīng)發(fā)展、推進(jìn)發(fā)展、保護(hù)發(fā)展的管理制度和行政管理方式，提升政府引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平。
四是處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系。政府職能在轉(zhuǎn)變過程中還應(yīng)發(fā)揮社會的作用。在社會管理和公共服務(wù)中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)市場主體、事業(yè)單位、社會組織各自的職能履行到位，避免政府角色從有關(guān)領(lǐng)域退出后，出現(xiàn)職能缺位，以確保政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸尚А?BR> 五是要處理好職能改革與依法行政的關(guān)系。依法治國是我們基本的治國方略，政府職能的法定性是現(xiàn)代行政的基本要求，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的根本保障。政府職能轉(zhuǎn)變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學(xué)規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴(yán)格依法、依規(guī)辦事結(jié)合起來。
二、新一屆中央政府接力問責(zé)制建設(shè)
“加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要依法嚴(yán)肅追究責(zé)任?！睖丶覍毧偫砬安痪迷谛乱灰粚弥醒胝谝淮瘟ぷ鲿h上宣布，這是2 00 8年制度建設(shè)五項重點工作之一。此前，行政問責(zé)制已首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》，而在2008年4月2日公布的《國務(wù)院2008年工作要點》中行政問責(zé)制也位列其中。行政問責(zé)制這一重要現(xiàn)代行政管理制度，將進(jìn)人一個加速發(fā)展的階段。
“問責(zé)風(fēng)暴”刮出執(zhí)行力
2008年3月份召開的十一屆全國人民代表大會第一次會議產(chǎn)生了新一屆中央人民政府，隨后，國務(wù)院第一次全體會議通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》。新規(guī)則明確提出，國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，并明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力。
這是行政問責(zé)制第一次寫進(jìn)《國務(wù)院工作規(guī)則》。其實，在實踐層面，早在2003年上一屆中央政府就曾掀起一次“問責(zé)風(fēng)暴”，行政問責(zé)正是由此走入國人視野。當(dāng)年非典時期，包括兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。問責(zé)制的啟動，被認(rèn)為是中國戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點。
執(zhí)行力是政府工作的生命力，而提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)。松花江污染事件、重慶開縣“12．23”特大井噴事故、北京密云踩踏事故、山西“黑磚窯，，事件……在一次次震驚國人的責(zé)任事故發(fā)生后，高層一次次“鐵腕問責(zé)”讓一批批行政不作為、亂作為者丟掉“烏紗帽”，各級政府官員的責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識從中不斷增強(qiáng)，行政效能由此提升。
與重大事故發(fā)生后起懲戒作用的“事故型問責(zé)”相比，鞭策不作為、慢作為的“日常型問責(zé)”則將矛頭直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布了行政問責(zé)暫行辦法，規(guī)定對沒觸犯法律或者違法但不構(gòu)成刑事追究的，以及未構(gòu)成違紀(jì)或者違紀(jì)了但不夠處分標(biāo)準(zhǔn)的44種行政行為進(jìn)行問責(zé)，“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執(zhí)行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。在廣西壯族自治區(qū)，截至2007年11月底，自當(dāng)年2月起共查處作風(fēng)效能案件2260多起，對1080多個單位、1010多名責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究。
制度化問責(zé)打造政府公信力
“問責(zé)風(fēng)暴”如果缺乏制度保障就難脫“人治”色彩，行政問責(zé)如果長期得不到規(guī)范化、科學(xué)化，其效用就會大打折扣。2003年以來，我國加快了推進(jìn)行政問責(zé)制的步伐，一些地方政府陸續(xù)出臺行政問責(zé)的辦法、規(guī)定，行政問責(zé)逐漸制度化、規(guī)范化，在推動“責(zé)任政府”構(gòu)建的同時，有效地提升了政府的公信力。
2003年8月，湖南省長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，這是國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法。2004年1月天津市頒布行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法，16條條文具體規(guī)定了行政問責(zé)的對象、內(nèi)容、方式以及行政復(fù)核等有關(guān)問題。同年7月《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實施，將重慶市政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出和直屬機(jī)構(gòu)的一把手納人問責(zé)對象范圍，將效能低下、執(zhí)行不力等18種情形列為追究責(zé)任依據(jù)。
截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省(區(qū)、市)已達(dá)10多個。2008年元月份新一屆云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》，云南省省長秦光榮強(qiáng)調(diào)，新一屆省政府做的第一件事就是建立行政問責(zé)制度，“要讓行政問責(zé)制度家喻戶曉，讓全社會都來監(jiān)督政府官員和政府行為”。
然而，在問責(zé)制不斷取得實效、深人人心的同時，時有發(fā)生的“問責(zé)秀”、“假問責(zé)”卻是對問責(zé)制的無情嘲弄、對公信力的直接破壞。安徽省太和縣上報國務(wù)院調(diào)查組已將劣質(zhì)奶粉事件的相關(guān)責(zé)任人撤職、開除，兩個月后記者暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班；因洪洞“黑磚窯”事件被撤職的山西臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長段春霞，前不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理(這一復(fù)出任命在媒體曝光后被廢止)。類似事件雖不普遍，但負(fù)面影響巨大。如何防范行政問責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化?怎樣才能限度杜絕“假問責(zé)”?這些在問責(zé)實踐中暴露出的具體問題，是新一屆中央政府進(jìn)一步完善這一制度的突破口。
完善行政問責(zé)制任重道遠(yuǎn)
“當(dāng)前我國行政問責(zé)制建設(shè)中仍存在著亟待解決的問題”。這是中國行政管理學(xué)會召開的“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力”學(xué)術(shù)研討會與會專家的共識。我國目前行政問責(zé)制的實踐尚處于摸索和試點階段，健全行政問責(zé)制從根本上防止權(quán)力濫用和行政不作為，切實提升政府執(zhí)行力、公信力，仍是一個十分重要和迫切的任務(wù)。
對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究，這是行政問責(zé)制的本質(zhì)。只有形成指向明確、措施剛性、反應(yīng)快速的行政問責(zé)制度體系，才能有效監(jiān)督和約束政府的權(quán)力，確保領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。事實上，實現(xiàn)這一目標(biāo)還有很長的路要走。
職責(zé)不清和職能交叉問題，使得責(zé)任落實和責(zé)任追究過程中責(zé)任主體難以明確。在不少地方，推諉扯皮這一行政過程中的痼疾，正在從事前的行政行為實施環(huán)節(jié)，延伸到事后的行政問責(zé)環(huán)節(jié)。這就需要推進(jìn)政府管理體制改革，目前剛剛起步的“大部制”改革有望對這一問題作出全面回應(yīng)，但改革目標(biāo)的實現(xiàn)顯然還需要一個較長的過程。
問責(zé)制度實施過程中還凸顯“六重六輕”現(xiàn)象∶重行政問責(zé)，輕法律問責(zé)；重內(nèi)部問責(zé)，輕外部問責(zé)；重執(zhí)行問責(zé)，輕決策問責(zé)；重事故問責(zé)，輕日常問責(zé)；重應(yīng)對問責(zé)，輕預(yù)防問責(zé)；重形式問責(zé)。輕結(jié)果問責(zé)。
此外，行政問責(zé)制度相關(guān)的配套制度尚不完善，制約了行政問責(zé)制度的推行。信息的不對稱，導(dǎo)致問責(zé)主體不能充分有效地了解行政行為的有效性和合法性，公眾不能及時、準(zhǔn)確了解行政問責(zé)程序。由此可見，問責(zé)制度作為現(xiàn)代行政體系的一個重要組成部分，需要和行政公開、依法行政等相關(guān)制度共同發(fā)展，互相推進(jìn)。從這個角度來看，日后問責(zé)制度的完善也將是我國現(xiàn)代行政制度體系趨于成熟的重要標(biāo)志之一。
三、昆明擬建立行政效能新聞監(jiān)督制度
昆明市發(fā)布《昆明市行政效能新聞監(jiān)督制度》向社會公開征求意見，擬建立行政效能新聞監(jiān)督制度，由紀(jì)檢監(jiān)察部門組織市級新聞媒體，對全市黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政效率、效益和效果進(jìn)行監(jiān)督。
根據(jù)征求意見稿，昆明市將在市紀(jì)委、市監(jiān)察局設(shè)立昆明市行政效能新聞監(jiān)督辦公室，工作人員從相關(guān)單位抽調(diào)。新聞監(jiān)督辦公室將圍繞昆明市中心工作、現(xiàn)代新昆明建設(shè)的重大項目、民眾和投資客商反映強(qiáng)烈的行政效能問題，組織實施新聞監(jiān)督，著力優(yōu)化全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展軟環(huán)境。
新聞監(jiān)督將通過群眾投訴舉報等渠道收集線索，采取明察暗訪等方式進(jìn)行調(diào)查核實，經(jīng)審核同意后播出或刊發(fā)，并對曝光的問題進(jìn)行跟蹤督辦。新聞監(jiān)督制度將與行政問責(zé)制相聯(lián)系，對行政效能低下、整改措施不力的單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，由紀(jì)檢監(jiān)察部門提出問責(zé)處理的建議。
文件還規(guī)定，新聞監(jiān)督涉及的單位和個人要主動接受監(jiān)督，積極配合采訪，認(rèn)真落實整改。
四、云南嚴(yán)格追究違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部
云南省嚴(yán)格追究違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部，逐步形成獎懲分明的黨風(fēng)廉政建設(shè)激勵懲戒機(jī)制。
記者從2008年11月21日舉行的中共云南省委第5 2次常委會議獲悉，自l998年黨中央、國務(wù)院頒布實施黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定以來，云南全省共對1100多名黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實不到位，黨風(fēng)廉政建設(shè)方面問題突出、整治不力的地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了責(zé)任追究。、
云南省還把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核結(jié)果作為被考核單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)評先評優(yōu)和選拔任用的重要依據(jù)。2007年以來，云南省委對在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中被評為基本合格、不合格等次的地方和單位限期進(jìn)行整改，并對部分單位的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)整，同時對被評為優(yōu)秀和合格等次的地區(qū)和單位給予表彰。此舉在廣大黨員干部中引起了強(qiáng)烈反響，切實維護(hù)了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的嚴(yán)肅性，推動和促進(jìn)了全省反腐倡廉建設(shè)。
2007年以來，云南省改變以往黨風(fēng)廉政建設(shè)考核僅由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織開展的方法，由省委、省政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一考核方式和考核標(biāo)準(zhǔn)，先后組織29個由省級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部同志帶隊的考核組，對全省16個州市和有關(guān)省直單位進(jìn)行了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核。
據(jù)云南省紀(jì)委負(fù)責(zé)人透露，目前云南省紀(jì)委正在研究制定實行“一案雙查”的暫行辦法，今后對影響惡劣的違紀(jì)違法案件，既要追究當(dāng)事人的責(zé)任，又要追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以進(jìn)一步加大黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究力度。