關鍵詞：環(huán)境管理/行政指導/法律制度
內容提要: 行政指導作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，屬于靈活柔軟的管理方式，由于其顯著的效果而得到廣泛的應用。環(huán)境行政指導對環(huán)境立法起到檢驗和預測作用，也與常規(guī)的環(huán)境行政管理相輔相成，對環(huán)境污染起到防治作用。在我國，雖然政策、法律已經(jīng)對環(huán)境行政指導的作出了一些相應規(guī)定，但是還存在很多缺陷，理論研究不足、缺乏程序控制、救濟機制不完備等。我國應當完善環(huán)境指導立法、加強公眾參與、促進環(huán)境行政指導信息公開、完善相應的激勵機制。
環(huán)境行政指導作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，自問世以來，由于其手段的靈活性，效果的顯著性而得到廣泛的應用。在我國，雖然對環(huán)境行政指導的研究較少，但是大量的實踐證明，環(huán)境行政指導在環(huán)境保護領域發(fā)揮著重要的作用，而且在一些環(huán)境保護法律法規(guī)中也有不同程度的體現(xiàn)。本文分析了對行政指導制度的特征及其在環(huán)境行政管理中的具體體現(xiàn)，指出了我國環(huán)境行政指導制度存在的問題，并提出了完善的方法。
一、行政指導制度的特征及其在環(huán)境行政管理中的體現(xiàn)
我國行政法學界對行政指導的研究相對滯后，已有學者開始關注行政指導問題，但總的來說這方面的研究還比較薄弱，也沒有關于行政指導的專門立法。關于行政指導的施行對象、表現(xiàn)形式、依據(jù)均有爭論?，F(xiàn)分析如下：
第一，行政指導在施行對象上是否只能針對特定的行政相對人個別施行，而不能大范圍施行。有學者認為，行政指導應針對特定的組織或個人[i]，有的學者則認為行政指導針對的是社會上具體的公民、法人或其他組織[ii]，還有的學者認為行政指導針對的是特定的行政相對人[iii].
這種建立在針對特定行政相對人進行指導的理論無法解釋我國經(jīng)濟活動和行政管理中的很多問題，例如我國發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策對相關產(chǎn)業(yè)進行指導，在全國范圍內對相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，并不局限與特定的企業(yè)和個人。日本的行政指導領域是非常寬廣的，對特定企業(yè)的行政指導只不過是日本通過產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟進行指導的具體表現(xiàn)。
第二，行政指導行為在性質上是否只包括具體行政行為而不包括抽象行政行為。這個問題與上面的問題相關聯(lián)。通常我們認為針對特定對象的行政行為都是具體行政行為，而抽象行政行為的特征則是針對不特定對象，可以反復適用。有學者基于行政指導只能針對特定行政相對人的理論不承認行政指導中含有抽象行政行為。
這個問題可以分兩個層次進行探討：一方面，考察各國行政指導制度和我國的表現(xiàn)實踐，我們可以看到各國都在大量運用制定產(chǎn)業(yè)政策、投資導向政策、經(jīng)濟發(fā)展綱要等方式進行行政指導，抽象行政行為實際上在行政指導中承擔著更為重要的作用。另一方面，針對特定的對象進行的行政指導也往往是為了實現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃設立的目標。由于行政指導的特殊性，不僅可以有法律法規(guī)依據(jù)，還可以有政策依據(jù)，政策依據(jù)本身往往是行政指導有機組成部分。因此，在行政指導中排除抽象行政行為是不適當?shù)摹Ｈ绻娴呐懦顺橄笮姓袨榈男姓笇?，那么行政指導的作用就會被大大壓縮，起不到應有的作用。
第三，行政指導是否必須有法律依據(jù)。我國學者大多主張行政指導應當有法律、法規(guī)依據(jù)。有學者認為，行政指導應當在法律法規(guī)規(guī)定的權限范圍內進行。[iv]有的學者更指出，行政指導應當有組織法上的依據(jù)，也可以根據(jù)政策施行。日本學者通常對于行政指導的法律依據(jù)則沒有過多強調。日本學者鹽野宏認為行政指導不應當超過組織規(guī)范的范圍；行政指導是事實行為，對于行政相對人沒有直接的強制，因而無論是依據(jù)侵害保留，還是根據(jù)權力保留的原則，行政指導都不需要法律依據(jù)。[v]筆者認為，行政指導的法律依據(jù)在于其本身職能的限制和行政管理領域內的法律、法規(guī)和規(guī)章，以及國家和地方政府的重大政策。我國市場經(jīng)濟條件下，特別是在尚無具體法律規(guī)范的領域中，主要是基于法律精神、原則和政策規(guī)定而采取的行政指導措施，顯然具有廣義的“法”的依據(jù)，是現(xiàn)代依法行政的一種特殊表現(xiàn)形式。因此，不能僅僅看到某些行政指導行為沒有行政法上的具體規(guī)定這一表面現(xiàn)象，就簡單地得出行政指導不合法的結論?，F(xiàn)階段，一味強調行政指導必須要具有組織法和實體法的雙重依據(jù)，在我國是很難做到的，也沒有必要做到。
第四，行政指導是否與行政計劃、行政許可、行政處罰等截然分開。很多學者在研究行政指導時，一再強調行政指導的獨特屬性，忽視了行政指導與行政計劃、行政許可、行政處罰等手段的密切聯(lián)系，結果卻使得行政指導的定義更加模糊，甚至被忽視。實際上，行政指導作用于行政管理的各個領域（鹽野宏語），必然與其他行政手段交替運用或者互相輔助。將行政指導強行與其他行政手段隔絕的結果是行政指導成了虛幻的影子，最后難以說清楚行政指導究竟是什么。
將行政指導運用于環(huán)境行政管理領域，是環(huán)境行政管理的內在要求，也是現(xiàn)代民主與法治在行政管理中的必然體現(xiàn)。目前，在環(huán)境行政管理中，行政指導具體體現(xiàn)是：
第一，在國家政策中有很多體現(xiàn)。與法律相比較，國家政策對于環(huán)境行政指導的規(guī)定，更為直接、靈活。國務院分別于2002年2月和2002年3月修訂公布了《指導外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，這兩個政策性文件都充分考慮到環(huán)境資源的保護。國務院在《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄（2000年修訂）》中對生態(tài)環(huán)境保護有相關的規(guī)定：珍稀瀕危植物、野生動物保護及森林公園建設，野生動植物基因庫建設，生態(tài)環(huán)境及小流域綜合治理工程，《國家重點行業(yè)清潔生產(chǎn)導向目錄（第一批）》中為推行清潔生產(chǎn)，引導企業(yè)采用先進的清潔生產(chǎn)工藝和技術，積極防治工程污染作了明確的規(guī)定。
第二，單行法中有很多環(huán)境行政指導的具體規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：國家和支持大氣污染防治的科學技術研究推廣先進適用的大氣污染防治技術，鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風能、水能等清潔能源。國家鼓勵和支持環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第26條：國家采取有利煤炭清潔利用的經(jīng)濟、技術的開發(fā)和利用。第30條：國家鼓勵生產(chǎn)和消費使用清潔能源的機動車輛，國家鼓勵和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質對大氣環(huán)境的污染。第45條國家鼓勵支持消耗臭氧層物質替代品的生產(chǎn)和使用，逐步減少消耗臭氧層物質的產(chǎn)量，直至停止消耗臭氧層物質的生產(chǎn)和使用。
《固體廢物污染防治法》第4條規(guī)定：國家鼓勵支持開展清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量，國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢棄物實行充分和合理利用，并采取有利于固體廢物，綜合利用活動的經(jīng)濟、技術政策和措施。第5條：國家鼓勵支持有利于保護環(huán)境的集中處理固體廢棄物的措施。第6條：縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入環(huán)境保護規(guī)劃，并采取有利于固體廢物污染防治的經(jīng)濟、技術政策和措施。第7條：國家鼓勵、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學研究、技術開發(fā)，推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學知識。第8條、第18條、第37條也對環(huán)境行政指導作出了相應規(guī)定。
《清潔生產(chǎn)促進法》第4條規(guī)定：國家鼓勵和促進清潔生產(chǎn)，國務院和縣級以上地方人民政府，應當將清潔生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及環(huán)境保護資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃。第6條：國家鼓勵開展有關清潔生產(chǎn)的科學研究、技術開發(fā)和國際合作，組織宣傳，普及清潔生產(chǎn)知識，推廣清潔生產(chǎn)技術。國家鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產(chǎn)的宣傳，教育、推廣，實施及監(jiān)督。第l6條；各級人民政府應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。第32條、第33條、第34條、第35條、第36條也有相關規(guī)定。
《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第4條規(guī)定：國家采取有利于發(fā)展自然保護區(qū)的經(jīng)濟，技術政策和措施。將自然保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。第9條：對建設管理自然保護區(qū)以及在有關的科學研究中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。
《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定：國家鼓勵環(huán)境保護科學教育事業(yè)的發(fā)展，普及環(huán)境保護的科學知識。第8條：對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人由人民政府給予獎勵。
上述政策與法律規(guī)定都是環(huán)境行政指導制度的具體體現(xiàn)。環(huán)境行政指導主要起導向作用，使用鼓勵、獎勵、稅收杠桿等方式，引導相對人實施有利環(huán)境保護的行為。
二、環(huán)境行政指導制度在環(huán)境保護中的重要作用
環(huán)境行政指導制度的重要性越來越被行政機關與公眾所認識，并運用于環(huán)境保護的各個領域，國外已經(jīng)有成熟的理論和實踐。在美國，環(huán)境行政指導屬于環(huán)境保護機關可以采取的自愿性方法，以鼓勵和引導為特征，包括公共教育、技術援助、環(huán)境指導規(guī)范等。[vi]日本的環(huán)境行政指導可以分為：規(guī)制性行政指導、助成性行政指導、調整性行政指導。[vii]
第一，對環(huán)境立法起到檢驗和預測作用。根據(jù)環(huán)境保護的需要，我國有更多的環(huán)境法律出現(xiàn)，這些立法的實際效果需要檢驗，環(huán)境行政指導可以對這些立法的實際效用有一個評估。針對某一特定的環(huán)境問題，環(huán)境行政主體可以通過建議、勸告、鼓勵、獎勵等方式推行環(huán)境行政管理政策，這些政策被相對方接受并且實施，將理論轉化為實踐，并且在實踐中得到檢驗。[viii]同時，環(huán)境保護中有很多新問題，環(huán)境行政指導可以根據(jù)形勢的需要和法律原則來進行指導，而不僅僅根據(jù)法律具體規(guī)定。[ix]在指導的過程中，就會發(fā)現(xiàn)立法的空白和環(huán)境行政管理的實際需要，提出立法建議，制定新的法律。
第二，與常規(guī)環(huán)境管理相輔相成、互為補充。由于環(huán)境問題千差萬別，并不斷有新問題出現(xiàn)，立法天生具有滯后性的特點，會有法律空白產(chǎn)生。而這些問題，又必須予以管理，因此常規(guī)的環(huán)境行政許可、行政處罰均失去了依據(jù)，而環(huán)境行政指導可以根據(jù)現(xiàn)實需要，對利益進行誘導、調整。[x]同時，常規(guī)的環(huán)境行政管理方式往往具有強制性、剛性的特點，容易引起相對人的抵觸情緒，而環(huán)境行政指導是靈活、柔性的管理方式，當事人心理上更容易接受，并積極配合，從而保證環(huán)境行政管理目標的實現(xiàn)。[xi]
第三，對環(huán)境污染起到預防作用。環(huán)境問題是日常積累的結果。環(huán)境行政機關可以憑借其管理者的強勢地位，和其環(huán)境保護專業(yè)技術優(yōu)勢，預知哪些行為可能會造成環(huán)境污染及污染的危害。[xii]預先通過行政指導方式引導相對人有意識的采取行為，避免污染環(huán)境，從而起到預防污染環(huán)境危險行為的產(chǎn)生。環(huán)境問題已經(jīng)造成一定損害時，環(huán)境行政機關可以通過行政指導方式引導相對人積極采取補救措施，避免進一步損害。[xiii]
三、環(huán)境行政指導制度存在的問題
環(huán)境行政指導行為在我國現(xiàn)階段已逐漸受到人們注意,逐漸運用于環(huán)境行政管理諸多領域,取得了有目共睹的成效。但是，我國在推行環(huán)境行政指導過程中也存在一定的問題。
首先，法學研究不足，理論探討滯后，缺乏統(tǒng)籌考慮帶來了環(huán)境行政指導立法的不夠完善。我國從環(huán)境行政指令性管理過渡到環(huán)境行政指導體現(xiàn)了深層次的政治、經(jīng)濟變革，而法學和環(huán)境學研究方面僅僅被動地反映了改革的成果，缺乏前瞻性的、深層次的研究。目前行政指導實務普遍地存在著行為不夠透明、動機不盡純正、關系尚未理順、責任不夠明確、救濟缺乏力度等問題。行政指導行為的規(guī)范化、制度化程度偏低，缺乏定義性、程序性、救濟性的明確規(guī)定。在理論層面又模糊不清，無法對行政指導提供有效指導;在操作上,除少數(shù)領域外,多數(shù)行政管理領域尚未形成比較規(guī)范的指導制度。環(huán)境行政指導法律制度抽象、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，行政主體往往會以沒有法律明確規(guī)定為由而任意行政。
其次，環(huán)境行政指導缺少程序控制。行政行為的作出都必須依據(jù)一定的程序，程序實質上是一種引導環(huán)境行政指導實現(xiàn)多層次目標的預設軌道。沒有程序的公正，必然導致實體的錯誤。我國目前還沒有對行政指導單獨立法，也沒有國家統(tǒng)一的行政程序法，有關環(huán)境保護的部門法也不可能對此作出明確規(guī)定?，F(xiàn)行環(huán)境行政指導由于缺乏必要的程序約束，很大的自由裁量性，并導致事實上的法律失控狀態(tài)。
第三，公眾對環(huán)境行政指導的參與比較少。環(huán)境行政管理機關往往憑單方的意愿就輕率做出了指導行為。行政機關作出一項指導行為，應將做出的依據(jù)、可行性及預期的效果公之于眾，使相對人認識到環(huán)境行政指導事項的可行性及可能帶來的收益，否則是不會得到相對方的認可的，指導行為非但不能達到預期的效果，甚至還會與相對方產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。
第四，環(huán)境行政指導缺乏必要的救濟措施。對環(huán)境行政指導的救濟機制亟待完善。環(huán)境行政指導存在違法運用、不當運用或出現(xiàn)失誤的可能,因而需要加以約束和設定救濟辦法并有效運作,例如將其納入行政復議和司法審查的范圍。但實際上不但這方面的規(guī)定不完備,在某些方面幾乎是空白。行政訴訟法中未明確指明行政指導問題。雖然環(huán)境行政指導通常以相對方的同意為前提，不具有直接強制力，不直接產(chǎn)生法律上后果，但相對方基于聽從環(huán)境行政主體的指導行為給自己造成了損害，應該說是由于行政主體的行為造成了損害結果的發(fā)生，二者有因果關系。[xiv]
第五，推行環(huán)境行政指導的利益誘導機制不夠健全。環(huán)境行政指導的推行除了人們對行政機關專業(yè)技能、公信力的認可以外，還需要經(jīng)濟利益因素刺激。但在我國的環(huán)境行政指導實踐中，關于利益誘導的規(guī)定則相對較少。一方面，環(huán)境行政機關只追求環(huán)境行政指導的實施，忽視利益誘導機制的建設。另一方面，對于承諾的誘導措施，常常無法兌現(xiàn)，給以后推行環(huán)境行政指導埋下隱患，不利于行政指導的發(fā)展完善。
最后，部分環(huán)境行政機關對于運用行政指導的管理方式還不適應，不了解，持觀望態(tài)度。由于一些行政機關對行政指導不太了解,不能自覺而主動地加以運用甚至不敢采用,甚至仍持完全否定和排斥的態(tài)度。很多行政機關迷信法律強制手段，希望迅速達到行政目的，缺乏與行政相對人溝通的技巧、耐心和自信，對包括行政指導在內的非權力強制手段持一種完全否定和排斥的態(tài)度。這種情形嚴重制約著行政指導措施的采用。
四、環(huán)境行政指導制度的完善
中國目前正處于經(jīng)濟和社會轉型時期，環(huán)境保護工作承擔了巨大的社會責任，建立有靈活、高效的環(huán)境行政指導制度就顯得尤為必要?？偨Y我國環(huán)境保護工作的成就與不足，借鑒日本等國家環(huán)境行政指導制度建設的先進經(jīng)驗，建立和完善我國的環(huán)境行政指導制度。
第一，在制定我國《行政程序法》時對行政指導行為作出專門規(guī)定。對行政指導的定義、地位、作用、手段、目標、實施主體、實施對象、實施程序、責任、救濟、賠償?shù)?為實施行政指導行為提供必要的一般法律依據(jù)。特別是在程序上體現(xiàn)行政指導程序的公開和公正。同時要明確規(guī)定行政指導賴以實施的手段，規(guī)范勸告、告誡、說服等相關制度。環(huán)境行政指導應遵循行政指導的法定程序。[xv]
第二，環(huán)境資源立法應當將環(huán)境行政指導作為一項重要制度予以明確。我國關于環(huán)境資源立法呈現(xiàn)多層次、多側面的特點，但是還沒有將行政指導作為重要制度，予以確認，由此帶來人們對于環(huán)境行政指導作用的模糊認識。應當通過行政法規(guī)以下級別的立法，對環(huán)境行政指導作出具體規(guī)定，加強環(huán)境行政指導的運用。
第三，充分發(fā)揚民主，鼓勵公眾參與環(huán)境行政指導的決策過程。環(huán)境行政主體在實施行政指導之前應當鼓勵相對人參與決策．行政機關可以通過調研、征求意見、聽證等方式盡可能的為行政指導相對方提供參與行政決策的機會。程序的平等就是參與的平等，只有為相對方提供了參加決策的機會，才能切實保障相對方的合法權益被充分考慮，才能有效地保障其權益。
第四，完善環(huán)境行政指導信息公開制度。環(huán)境管理機關因其地位、職能、工作性質、人員素質等特殊性,在環(huán)境信息的收集、整理和運用方面具有特殊優(yōu)勢。應當完善信息公開制度，建立健全環(huán)境信息發(fā)布、提示制度,為行政相對人提供優(yōu)質的信息服務,這對于正確引導行政相對人的行為選擇,保障經(jīng)濟與社會生活健康運行,無疑具有特殊意義。[xvi]
第五，建立健全行政表彰、鼓勵、獎勵制度。社會主義市場經(jīng)濟和民主法治的發(fā)展需要發(fā)揮激勵因素的作用,對于環(huán)境管理相對人的行為需要從正面加以引導、指導。環(huán)境行政機關通過正面表彰、鼓勵、獎勵等方式（包括非物質激勵因素）,引導和影響行政相對人的價值取向和行為選擇,這是行政指導的重要手段。行政表彰、鼓勵、獎勵不僅是單純的物質利益手段,其中既包括物質激勵措施,還包括且應特別注重對精神激勵措施的采用,往往是兩種激勵措施的有機結合。
第六，完善環(huán)境行政指導的救濟制度。傳統(tǒng)上認為環(huán)境行政指導須經(jīng)相對方的同意為條件，不具有強制力，不直接產(chǎn)生法律效果，所以環(huán)境行政指導是不能獲得救濟的。但是相對方因為相信指導方而接受指導行為給自己的合法權益造成損害，這種損害結果與行政機關的指導行為是有因果關系的。由于傳統(tǒng)理論上對環(huán)境行政指導的錯誤認識，使環(huán)境行政指導排斥在救濟范圍之外?，F(xiàn)實生活中，環(huán)境行政指導給相對方造成損害的案例很多。因此，建立環(huán)境行政指導救濟制度是十分必要的，應當將具有強制力的環(huán)境行政指導行為納入行政復議和行政訴訟的范疇。通過行政機關的內部層級監(jiān)督和來自外部的法院的司法監(jiān)督，規(guī)范環(huán)境行政指導，加強對相對人利益的保護。
總之，推行環(huán)境行政指導制度是現(xiàn)代社會民主政治潮流發(fā)展的需要，也是有效的實現(xiàn)環(huán)境保護，推行人類與自然和諧共處，實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的需要。
注釋：
[i] 王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法[M].蘇州:蘇州大學出版社,1995.232.
[ii] 王連昌、莫于川.《社會主義市場經(jīng)濟需要加強行政指導》[J].行政法學研究,1994,（1）:39.
[iii] 胡建淼.《行政法學》[M]，北京:法律出版社,1998.412.
[iv] 方世榮著.《論具體行政行為》[M].武漢:武漢大學出版社,1996.203.
[v] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法[M].北京:法律出版社,1999.145－148.
[vi] 美國國家環(huán)境保護局.環(huán)境執(zhí)法原理[M].北京:民主與建設出版社,1999.16—17.
[vii] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法.北京:法律出版社,1999.143－145.
[viii] Larmer,Paul.1994.A Soft-Paths Approch to Land Conservation. High Country News, September5.
[ix] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.290.
[x] Walker, Donald V.H., and Martin E. Zeller, 1985. Promoting Public/Private Initiatives for Preservation . Urban Land, November.
[xi] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.290.
[xii] 日本環(huán)境廳.《Illustrated white paper on the environment in Japan》, 1985.
[xiii] 陳泉生.可持續(xù)發(fā)展與法律變革[M].北京:法律出版社,2000.305-307.
[xiv] 張梓太.環(huán)境法律責任研究[M].北京:商務印書館,2004.191-193.
[xv] 王樹義.俄羅斯生態(tài)法[M].武漢:武漢大學出版社,2001.220-222.
[xvi] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.291.
內容提要: 行政指導作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，屬于靈活柔軟的管理方式，由于其顯著的效果而得到廣泛的應用。環(huán)境行政指導對環(huán)境立法起到檢驗和預測作用，也與常規(guī)的環(huán)境行政管理相輔相成，對環(huán)境污染起到防治作用。在我國，雖然政策、法律已經(jīng)對環(huán)境行政指導的作出了一些相應規(guī)定，但是還存在很多缺陷，理論研究不足、缺乏程序控制、救濟機制不完備等。我國應當完善環(huán)境指導立法、加強公眾參與、促進環(huán)境行政指導信息公開、完善相應的激勵機制。
環(huán)境行政指導作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，自問世以來，由于其手段的靈活性，效果的顯著性而得到廣泛的應用。在我國，雖然對環(huán)境行政指導的研究較少，但是大量的實踐證明，環(huán)境行政指導在環(huán)境保護領域發(fā)揮著重要的作用，而且在一些環(huán)境保護法律法規(guī)中也有不同程度的體現(xiàn)。本文分析了對行政指導制度的特征及其在環(huán)境行政管理中的具體體現(xiàn)，指出了我國環(huán)境行政指導制度存在的問題，并提出了完善的方法。
一、行政指導制度的特征及其在環(huán)境行政管理中的體現(xiàn)
我國行政法學界對行政指導的研究相對滯后，已有學者開始關注行政指導問題，但總的來說這方面的研究還比較薄弱，也沒有關于行政指導的專門立法。關于行政指導的施行對象、表現(xiàn)形式、依據(jù)均有爭論?，F(xiàn)分析如下：
第一，行政指導在施行對象上是否只能針對特定的行政相對人個別施行，而不能大范圍施行。有學者認為，行政指導應針對特定的組織或個人[i]，有的學者則認為行政指導針對的是社會上具體的公民、法人或其他組織[ii]，還有的學者認為行政指導針對的是特定的行政相對人[iii].
這種建立在針對特定行政相對人進行指導的理論無法解釋我國經(jīng)濟活動和行政管理中的很多問題，例如我國發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策對相關產(chǎn)業(yè)進行指導，在全國范圍內對相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，并不局限與特定的企業(yè)和個人。日本的行政指導領域是非常寬廣的，對特定企業(yè)的行政指導只不過是日本通過產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟進行指導的具體表現(xiàn)。
第二，行政指導行為在性質上是否只包括具體行政行為而不包括抽象行政行為。這個問題與上面的問題相關聯(lián)。通常我們認為針對特定對象的行政行為都是具體行政行為，而抽象行政行為的特征則是針對不特定對象，可以反復適用。有學者基于行政指導只能針對特定行政相對人的理論不承認行政指導中含有抽象行政行為。
這個問題可以分兩個層次進行探討：一方面，考察各國行政指導制度和我國的表現(xiàn)實踐，我們可以看到各國都在大量運用制定產(chǎn)業(yè)政策、投資導向政策、經(jīng)濟發(fā)展綱要等方式進行行政指導，抽象行政行為實際上在行政指導中承擔著更為重要的作用。另一方面，針對特定的對象進行的行政指導也往往是為了實現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃設立的目標。由于行政指導的特殊性，不僅可以有法律法規(guī)依據(jù)，還可以有政策依據(jù)，政策依據(jù)本身往往是行政指導有機組成部分。因此，在行政指導中排除抽象行政行為是不適當?shù)摹Ｈ绻娴呐懦顺橄笮姓袨榈男姓笇?，那么行政指導的作用就會被大大壓縮，起不到應有的作用。
第三，行政指導是否必須有法律依據(jù)。我國學者大多主張行政指導應當有法律、法規(guī)依據(jù)。有學者認為，行政指導應當在法律法規(guī)規(guī)定的權限范圍內進行。[iv]有的學者更指出，行政指導應當有組織法上的依據(jù)，也可以根據(jù)政策施行。日本學者通常對于行政指導的法律依據(jù)則沒有過多強調。日本學者鹽野宏認為行政指導不應當超過組織規(guī)范的范圍；行政指導是事實行為，對于行政相對人沒有直接的強制，因而無論是依據(jù)侵害保留，還是根據(jù)權力保留的原則，行政指導都不需要法律依據(jù)。[v]筆者認為，行政指導的法律依據(jù)在于其本身職能的限制和行政管理領域內的法律、法規(guī)和規(guī)章，以及國家和地方政府的重大政策。我國市場經(jīng)濟條件下，特別是在尚無具體法律規(guī)范的領域中，主要是基于法律精神、原則和政策規(guī)定而采取的行政指導措施，顯然具有廣義的“法”的依據(jù)，是現(xiàn)代依法行政的一種特殊表現(xiàn)形式。因此，不能僅僅看到某些行政指導行為沒有行政法上的具體規(guī)定這一表面現(xiàn)象，就簡單地得出行政指導不合法的結論?，F(xiàn)階段，一味強調行政指導必須要具有組織法和實體法的雙重依據(jù)，在我國是很難做到的，也沒有必要做到。
第四，行政指導是否與行政計劃、行政許可、行政處罰等截然分開。很多學者在研究行政指導時，一再強調行政指導的獨特屬性，忽視了行政指導與行政計劃、行政許可、行政處罰等手段的密切聯(lián)系，結果卻使得行政指導的定義更加模糊，甚至被忽視。實際上，行政指導作用于行政管理的各個領域（鹽野宏語），必然與其他行政手段交替運用或者互相輔助。將行政指導強行與其他行政手段隔絕的結果是行政指導成了虛幻的影子，最后難以說清楚行政指導究竟是什么。
將行政指導運用于環(huán)境行政管理領域，是環(huán)境行政管理的內在要求，也是現(xiàn)代民主與法治在行政管理中的必然體現(xiàn)。目前，在環(huán)境行政管理中，行政指導具體體現(xiàn)是：
第一，在國家政策中有很多體現(xiàn)。與法律相比較，國家政策對于環(huán)境行政指導的規(guī)定，更為直接、靈活。國務院分別于2002年2月和2002年3月修訂公布了《指導外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，這兩個政策性文件都充分考慮到環(huán)境資源的保護。國務院在《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄（2000年修訂）》中對生態(tài)環(huán)境保護有相關的規(guī)定：珍稀瀕危植物、野生動物保護及森林公園建設，野生動植物基因庫建設，生態(tài)環(huán)境及小流域綜合治理工程，《國家重點行業(yè)清潔生產(chǎn)導向目錄（第一批）》中為推行清潔生產(chǎn)，引導企業(yè)采用先進的清潔生產(chǎn)工藝和技術，積極防治工程污染作了明確的規(guī)定。
第二，單行法中有很多環(huán)境行政指導的具體規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：國家和支持大氣污染防治的科學技術研究推廣先進適用的大氣污染防治技術，鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風能、水能等清潔能源。國家鼓勵和支持環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第26條：國家采取有利煤炭清潔利用的經(jīng)濟、技術的開發(fā)和利用。第30條：國家鼓勵生產(chǎn)和消費使用清潔能源的機動車輛，國家鼓勵和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質對大氣環(huán)境的污染。第45條國家鼓勵支持消耗臭氧層物質替代品的生產(chǎn)和使用，逐步減少消耗臭氧層物質的產(chǎn)量，直至停止消耗臭氧層物質的生產(chǎn)和使用。
《固體廢物污染防治法》第4條規(guī)定：國家鼓勵支持開展清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量，國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢棄物實行充分和合理利用，并采取有利于固體廢物，綜合利用活動的經(jīng)濟、技術政策和措施。第5條：國家鼓勵支持有利于保護環(huán)境的集中處理固體廢棄物的措施。第6條：縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入環(huán)境保護規(guī)劃，并采取有利于固體廢物污染防治的經(jīng)濟、技術政策和措施。第7條：國家鼓勵、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學研究、技術開發(fā)，推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學知識。第8條、第18條、第37條也對環(huán)境行政指導作出了相應規(guī)定。
《清潔生產(chǎn)促進法》第4條規(guī)定：國家鼓勵和促進清潔生產(chǎn)，國務院和縣級以上地方人民政府，應當將清潔生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及環(huán)境保護資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃。第6條：國家鼓勵開展有關清潔生產(chǎn)的科學研究、技術開發(fā)和國際合作，組織宣傳，普及清潔生產(chǎn)知識，推廣清潔生產(chǎn)技術。國家鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產(chǎn)的宣傳，教育、推廣，實施及監(jiān)督。第l6條；各級人民政府應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。第32條、第33條、第34條、第35條、第36條也有相關規(guī)定。
《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第4條規(guī)定：國家采取有利于發(fā)展自然保護區(qū)的經(jīng)濟，技術政策和措施。將自然保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。第9條：對建設管理自然保護區(qū)以及在有關的科學研究中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。
《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定：國家鼓勵環(huán)境保護科學教育事業(yè)的發(fā)展，普及環(huán)境保護的科學知識。第8條：對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人由人民政府給予獎勵。
上述政策與法律規(guī)定都是環(huán)境行政指導制度的具體體現(xiàn)。環(huán)境行政指導主要起導向作用，使用鼓勵、獎勵、稅收杠桿等方式，引導相對人實施有利環(huán)境保護的行為。
二、環(huán)境行政指導制度在環(huán)境保護中的重要作用
環(huán)境行政指導制度的重要性越來越被行政機關與公眾所認識，并運用于環(huán)境保護的各個領域，國外已經(jīng)有成熟的理論和實踐。在美國，環(huán)境行政指導屬于環(huán)境保護機關可以采取的自愿性方法，以鼓勵和引導為特征，包括公共教育、技術援助、環(huán)境指導規(guī)范等。[vi]日本的環(huán)境行政指導可以分為：規(guī)制性行政指導、助成性行政指導、調整性行政指導。[vii]
第一，對環(huán)境立法起到檢驗和預測作用。根據(jù)環(huán)境保護的需要，我國有更多的環(huán)境法律出現(xiàn)，這些立法的實際效果需要檢驗，環(huán)境行政指導可以對這些立法的實際效用有一個評估。針對某一特定的環(huán)境問題，環(huán)境行政主體可以通過建議、勸告、鼓勵、獎勵等方式推行環(huán)境行政管理政策，這些政策被相對方接受并且實施，將理論轉化為實踐，并且在實踐中得到檢驗。[viii]同時，環(huán)境保護中有很多新問題，環(huán)境行政指導可以根據(jù)形勢的需要和法律原則來進行指導，而不僅僅根據(jù)法律具體規(guī)定。[ix]在指導的過程中，就會發(fā)現(xiàn)立法的空白和環(huán)境行政管理的實際需要，提出立法建議，制定新的法律。
第二，與常規(guī)環(huán)境管理相輔相成、互為補充。由于環(huán)境問題千差萬別，并不斷有新問題出現(xiàn)，立法天生具有滯后性的特點，會有法律空白產(chǎn)生。而這些問題，又必須予以管理，因此常規(guī)的環(huán)境行政許可、行政處罰均失去了依據(jù)，而環(huán)境行政指導可以根據(jù)現(xiàn)實需要，對利益進行誘導、調整。[x]同時，常規(guī)的環(huán)境行政管理方式往往具有強制性、剛性的特點，容易引起相對人的抵觸情緒，而環(huán)境行政指導是靈活、柔性的管理方式，當事人心理上更容易接受，并積極配合，從而保證環(huán)境行政管理目標的實現(xiàn)。[xi]
第三，對環(huán)境污染起到預防作用。環(huán)境問題是日常積累的結果。環(huán)境行政機關可以憑借其管理者的強勢地位，和其環(huán)境保護專業(yè)技術優(yōu)勢，預知哪些行為可能會造成環(huán)境污染及污染的危害。[xii]預先通過行政指導方式引導相對人有意識的采取行為，避免污染環(huán)境，從而起到預防污染環(huán)境危險行為的產(chǎn)生。環(huán)境問題已經(jīng)造成一定損害時，環(huán)境行政機關可以通過行政指導方式引導相對人積極采取補救措施，避免進一步損害。[xiii]
三、環(huán)境行政指導制度存在的問題
環(huán)境行政指導行為在我國現(xiàn)階段已逐漸受到人們注意,逐漸運用于環(huán)境行政管理諸多領域,取得了有目共睹的成效。但是，我國在推行環(huán)境行政指導過程中也存在一定的問題。
首先，法學研究不足，理論探討滯后，缺乏統(tǒng)籌考慮帶來了環(huán)境行政指導立法的不夠完善。我國從環(huán)境行政指令性管理過渡到環(huán)境行政指導體現(xiàn)了深層次的政治、經(jīng)濟變革，而法學和環(huán)境學研究方面僅僅被動地反映了改革的成果，缺乏前瞻性的、深層次的研究。目前行政指導實務普遍地存在著行為不夠透明、動機不盡純正、關系尚未理順、責任不夠明確、救濟缺乏力度等問題。行政指導行為的規(guī)范化、制度化程度偏低，缺乏定義性、程序性、救濟性的明確規(guī)定。在理論層面又模糊不清，無法對行政指導提供有效指導;在操作上,除少數(shù)領域外,多數(shù)行政管理領域尚未形成比較規(guī)范的指導制度。環(huán)境行政指導法律制度抽象、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，行政主體往往會以沒有法律明確規(guī)定為由而任意行政。
其次，環(huán)境行政指導缺少程序控制。行政行為的作出都必須依據(jù)一定的程序，程序實質上是一種引導環(huán)境行政指導實現(xiàn)多層次目標的預設軌道。沒有程序的公正，必然導致實體的錯誤。我國目前還沒有對行政指導單獨立法，也沒有國家統(tǒng)一的行政程序法，有關環(huán)境保護的部門法也不可能對此作出明確規(guī)定?，F(xiàn)行環(huán)境行政指導由于缺乏必要的程序約束，很大的自由裁量性，并導致事實上的法律失控狀態(tài)。
第三，公眾對環(huán)境行政指導的參與比較少。環(huán)境行政管理機關往往憑單方的意愿就輕率做出了指導行為。行政機關作出一項指導行為，應將做出的依據(jù)、可行性及預期的效果公之于眾，使相對人認識到環(huán)境行政指導事項的可行性及可能帶來的收益，否則是不會得到相對方的認可的，指導行為非但不能達到預期的效果，甚至還會與相對方產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。
第四，環(huán)境行政指導缺乏必要的救濟措施。對環(huán)境行政指導的救濟機制亟待完善。環(huán)境行政指導存在違法運用、不當運用或出現(xiàn)失誤的可能,因而需要加以約束和設定救濟辦法并有效運作,例如將其納入行政復議和司法審查的范圍。但實際上不但這方面的規(guī)定不完備,在某些方面幾乎是空白。行政訴訟法中未明確指明行政指導問題。雖然環(huán)境行政指導通常以相對方的同意為前提，不具有直接強制力，不直接產(chǎn)生法律上后果，但相對方基于聽從環(huán)境行政主體的指導行為給自己造成了損害，應該說是由于行政主體的行為造成了損害結果的發(fā)生，二者有因果關系。[xiv]
第五，推行環(huán)境行政指導的利益誘導機制不夠健全。環(huán)境行政指導的推行除了人們對行政機關專業(yè)技能、公信力的認可以外，還需要經(jīng)濟利益因素刺激。但在我國的環(huán)境行政指導實踐中，關于利益誘導的規(guī)定則相對較少。一方面，環(huán)境行政機關只追求環(huán)境行政指導的實施，忽視利益誘導機制的建設。另一方面，對于承諾的誘導措施，常常無法兌現(xiàn)，給以后推行環(huán)境行政指導埋下隱患，不利于行政指導的發(fā)展完善。
最后，部分環(huán)境行政機關對于運用行政指導的管理方式還不適應，不了解，持觀望態(tài)度。由于一些行政機關對行政指導不太了解,不能自覺而主動地加以運用甚至不敢采用,甚至仍持完全否定和排斥的態(tài)度。很多行政機關迷信法律強制手段，希望迅速達到行政目的，缺乏與行政相對人溝通的技巧、耐心和自信，對包括行政指導在內的非權力強制手段持一種完全否定和排斥的態(tài)度。這種情形嚴重制約著行政指導措施的采用。
四、環(huán)境行政指導制度的完善
中國目前正處于經(jīng)濟和社會轉型時期，環(huán)境保護工作承擔了巨大的社會責任，建立有靈活、高效的環(huán)境行政指導制度就顯得尤為必要?？偨Y我國環(huán)境保護工作的成就與不足，借鑒日本等國家環(huán)境行政指導制度建設的先進經(jīng)驗，建立和完善我國的環(huán)境行政指導制度。
第一，在制定我國《行政程序法》時對行政指導行為作出專門規(guī)定。對行政指導的定義、地位、作用、手段、目標、實施主體、實施對象、實施程序、責任、救濟、賠償?shù)?為實施行政指導行為提供必要的一般法律依據(jù)。特別是在程序上體現(xiàn)行政指導程序的公開和公正。同時要明確規(guī)定行政指導賴以實施的手段，規(guī)范勸告、告誡、說服等相關制度。環(huán)境行政指導應遵循行政指導的法定程序。[xv]
第二，環(huán)境資源立法應當將環(huán)境行政指導作為一項重要制度予以明確。我國關于環(huán)境資源立法呈現(xiàn)多層次、多側面的特點，但是還沒有將行政指導作為重要制度，予以確認，由此帶來人們對于環(huán)境行政指導作用的模糊認識。應當通過行政法規(guī)以下級別的立法，對環(huán)境行政指導作出具體規(guī)定，加強環(huán)境行政指導的運用。
第三，充分發(fā)揚民主，鼓勵公眾參與環(huán)境行政指導的決策過程。環(huán)境行政主體在實施行政指導之前應當鼓勵相對人參與決策．行政機關可以通過調研、征求意見、聽證等方式盡可能的為行政指導相對方提供參與行政決策的機會。程序的平等就是參與的平等，只有為相對方提供了參加決策的機會，才能切實保障相對方的合法權益被充分考慮，才能有效地保障其權益。
第四，完善環(huán)境行政指導信息公開制度。環(huán)境管理機關因其地位、職能、工作性質、人員素質等特殊性,在環(huán)境信息的收集、整理和運用方面具有特殊優(yōu)勢。應當完善信息公開制度，建立健全環(huán)境信息發(fā)布、提示制度,為行政相對人提供優(yōu)質的信息服務,這對于正確引導行政相對人的行為選擇,保障經(jīng)濟與社會生活健康運行,無疑具有特殊意義。[xvi]
第五，建立健全行政表彰、鼓勵、獎勵制度。社會主義市場經(jīng)濟和民主法治的發(fā)展需要發(fā)揮激勵因素的作用,對于環(huán)境管理相對人的行為需要從正面加以引導、指導。環(huán)境行政機關通過正面表彰、鼓勵、獎勵等方式（包括非物質激勵因素）,引導和影響行政相對人的價值取向和行為選擇,這是行政指導的重要手段。行政表彰、鼓勵、獎勵不僅是單純的物質利益手段,其中既包括物質激勵措施,還包括且應特別注重對精神激勵措施的采用,往往是兩種激勵措施的有機結合。
第六，完善環(huán)境行政指導的救濟制度。傳統(tǒng)上認為環(huán)境行政指導須經(jīng)相對方的同意為條件，不具有強制力，不直接產(chǎn)生法律效果，所以環(huán)境行政指導是不能獲得救濟的。但是相對方因為相信指導方而接受指導行為給自己的合法權益造成損害，這種損害結果與行政機關的指導行為是有因果關系的。由于傳統(tǒng)理論上對環(huán)境行政指導的錯誤認識，使環(huán)境行政指導排斥在救濟范圍之外?，F(xiàn)實生活中，環(huán)境行政指導給相對方造成損害的案例很多。因此，建立環(huán)境行政指導救濟制度是十分必要的，應當將具有強制力的環(huán)境行政指導行為納入行政復議和行政訴訟的范疇。通過行政機關的內部層級監(jiān)督和來自外部的法院的司法監(jiān)督，規(guī)范環(huán)境行政指導，加強對相對人利益的保護。
總之，推行環(huán)境行政指導制度是現(xiàn)代社會民主政治潮流發(fā)展的需要，也是有效的實現(xiàn)環(huán)境保護，推行人類與自然和諧共處，實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的需要。
注釋：
[i] 王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法[M].蘇州:蘇州大學出版社,1995.232.
[ii] 王連昌、莫于川.《社會主義市場經(jīng)濟需要加強行政指導》[J].行政法學研究,1994,（1）:39.
[iii] 胡建淼.《行政法學》[M]，北京:法律出版社,1998.412.
[iv] 方世榮著.《論具體行政行為》[M].武漢:武漢大學出版社,1996.203.
[v] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法[M].北京:法律出版社,1999.145－148.
[vi] 美國國家環(huán)境保護局.環(huán)境執(zhí)法原理[M].北京:民主與建設出版社,1999.16—17.
[vii] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法.北京:法律出版社,1999.143－145.
[viii] Larmer,Paul.1994.A Soft-Paths Approch to Land Conservation. High Country News, September5.
[ix] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.290.
[x] Walker, Donald V.H., and Martin E. Zeller, 1985. Promoting Public/Private Initiatives for Preservation . Urban Land, November.
[xi] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.290.
[xii] 日本環(huán)境廳.《Illustrated white paper on the environment in Japan》, 1985.
[xiii] 陳泉生.可持續(xù)發(fā)展與法律變革[M].北京:法律出版社,2000.305-307.
[xiv] 張梓太.環(huán)境法律責任研究[M].北京:商務印書館,2004.191-193.
[xv] 王樹義.俄羅斯生態(tài)法[M].武漢:武漢大學出版社,2001.220-222.
[xvi] 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態(tài)化[M].北京:法律出版社,2001.291.