關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃變更/公共利益/比例原則/信賴保護(hù)原則
內(nèi)容提要: 當(dāng)下中國(guó)的行政規(guī)劃似乎是在一個(gè)法治的“真空”內(nèi)運(yùn)行，規(guī)劃的變更表現(xiàn)的尤為明顯，完全不顧及行政行為的信賴保護(hù)，也不對(duì)合法權(quán)益受到損害的利益相關(guān)人予以補(bǔ)償。這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重背離了我們建設(shè)法治政府的要求，也極大的損害了民眾對(duì)政府的信任和尊重。因此，有必要對(duì)行政規(guī)劃變更中所存在的主要問(wèn)題進(jìn)行反思，從而在實(shí)體和程序兩方面對(duì)行政規(guī)劃的變更予以法律規(guī)制。
當(dāng)人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)生活愈加復(fù)雜，社會(huì)分工便日益細(xì)化，人們之間的社會(huì)關(guān)系和利益也因此而變得沖突和矛盾不斷。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)而言，建立一個(gè)強(qiáng)有力的組織加強(qiáng)協(xié)調(diào)以維護(hù)其內(nèi)部的穩(wěn)定和促使其不斷向前發(fā)展成為一個(gè)迫切的要求，而在今天看來(lái)，只有政府才可以擔(dān)當(dāng)如此重任。然而，需要注意的是， “現(xiàn)代國(guó)家的行政不比農(nóng)業(yè)或早期工業(yè)時(shí)代一樣,許多國(guó)家政策的實(shí)行都必須'慎謀而后動(dòng)',因?yàn)橛匾男姓胧┮欢〞?huì)牽涉到人民的權(quán)利義務(wù)、國(guó)家預(yù)算的來(lái)源、社會(huì)的反應(yīng)……所以必須事先作周詳?shù)囊?guī)劃”。[1]因此，通過(guò)行政規(guī)劃來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理已經(jīng)成為不可避免的趨勢(shì)，而合理有效的行政規(guī)劃不僅可以統(tǒng)籌行政主體自身以及其組成部門之間的行動(dòng)，使其所控制和支配的社會(huì)各種資源得到為有效的利用，而且可以在其擬定過(guò)程中聽取各方意見，有利于現(xiàn)存的和未來(lái)潛在的問(wèn)題的解決。[2]
從定義上來(lái)看，筆者認(rèn)為將行政規(guī)劃界定為 “行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或者公共設(shè)施等行政目標(biāo),對(duì)將來(lái)一定期限之內(nèi)擬采取的方法、步驟、措施而對(duì)外作出具有法律約束力的計(jì)劃” 似乎更為合理一些。其本質(zhì)應(yīng)是一種行政主體對(duì)當(dāng)下以及未來(lái)人們彼此之間以及人類同自然之間利益的衡平。誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者所界定的那樣其“是為了以好的方式實(shí)現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有條件確定的目標(biāo)而進(jìn)行系統(tǒng)準(zhǔn)備和理性設(shè)計(jì)的過(guò)程,是為了實(shí)現(xiàn)特定的制度設(shè)計(jì)而協(xié)調(diào)各種不同的,甚至相互沖突的利益的過(guò)程。”[3]
然而，拘于人類理性的局限和不足，對(duì)于自身行為所可能產(chǎn)生的結(jié)果和意義，人們是無(wú)法完全準(zhǔn)確預(yù)見的。[4]應(yīng)該承認(rèn)，這種理性的局限和不足同樣存在于政府機(jī)構(gòu)。而其產(chǎn)生的結(jié)果之一，便是政府需要對(duì)被“證明”是“失敗”的行政規(guī)劃進(jìn)行變更。這甚至可以說(shuō)是行政規(guī)劃正常的“生理現(xiàn)象”。[5]因此，我們需要經(jīng)常面對(duì)行政規(guī)劃的變更，以及因這種變更而帶來(lái)的種種可能的后果，包括那些我們并不十分樂(lè)意見到的結(jié)果。當(dāng)然，這并不意味著我們對(duì)政府隨意、任性地變更自己的規(guī)劃予以承認(rèn)，更不意味我們對(duì)這種隨意和任性應(yīng)該忍受而無(wú)所怨言。我們要做和能做的是對(duì)這種變更進(jìn)行法律規(guī)制。這無(wú)疑也是一個(gè)真正追求民主法治的國(guó)度，一個(gè)正在建立“法治國(guó)家”的政府所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。
一、行政規(guī)劃變更所存在的問(wèn)題以及其可能的后果
當(dāng)下的行政規(guī)劃變更所存在的問(wèn)題多多，種種問(wèn)題似乎表明其是游離在一個(gè)不受規(guī)制的法治化的“國(guó)度”之外，其中主要和需待解決的問(wèn)題在于：
1．行政規(guī)劃沒(méi)有法律依據(jù)隨意地變更，而這種變更又多以公共利益為幌子
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的早期，人們普遍認(rèn)為“好的政府，就是管得少的政府”，作為社會(huì)的“守夜人”，政府僅需負(fù)責(zé)人民安全、維護(hù)社會(huì)秩序等。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和日益復(fù)雜，政府開始主動(dòng)或者被動(dòng)地全面干涉社會(huì)事務(wù),變成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜苷?。?yīng)當(dāng)說(shuō)這種變化是必然而不可避免的。不過(guò)，在這過(guò)程中，政府任性的隨意而為的危險(xiǎn)也大大增加，為此大陸法系國(guó)家在授予行政機(jī)關(guān)以廣泛的社會(huì)管理權(quán)和自由裁量權(quán)時(shí)，同時(shí)確立和發(fā)展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信賴保護(hù)原則。法律至上原則要求行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為必須得到法律的授權(quán)和以法律為終依據(jù)，對(duì)一些可能對(duì)人民權(quán)益造成重要的危害的行為必須由法律來(lái)規(guī)定而不能行政機(jī)關(guān)自己裁量。信賴保護(hù)原則是指行政管理相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。[6]
可惜的是，這兩個(gè)原則在當(dāng)下中國(guó)并沒(méi)有得到實(shí)施，以致于在現(xiàn)實(shí)中“沒(méi)有法律依據(jù)也可以制定行政規(guī)劃已經(jīng)成為司空見慣的通例”。[7]而行政規(guī)劃主體不合法、超越法定權(quán)限、背離法定程序等似乎也不是什么離奇的事了，而通過(guò)這種規(guī)劃得來(lái)的結(jié)果，又不被行政機(jī)關(guān)自身尊重。以城市規(guī)劃為例，“就時(shí)常發(fā)生一些遵從領(lǐng)導(dǎo)意志而忽視規(guī)劃嚴(yán)肅性的例子，往往因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)一句話就改變?cè)械囊?guī)劃?！盵8]
這種隨意地變更之所以產(chǎn)生，在很多時(shí)候是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地、錯(cuò)誤地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和維護(hù)者（政府）當(dāng)作了利益人自身（民眾）的結(jié)果，以為只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行為。于是，實(shí)踐中便產(chǎn)生了大量行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織假借“公共利益”之名而損害民眾利益之實(shí)的事件。毫無(wú)疑問(wèn)，政府如此行為的結(jié)果是相當(dāng)有害且具有“破壞性”的，既破壞了其自身工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公民權(quán)利、公共秩序乃至整個(gè)社會(huì)都會(huì)處于不穩(wěn)定、無(wú)序、多變的狀態(tài)，也使得民眾對(duì)政府的信賴不斷喪失。
2．行政規(guī)劃變更的程序不公開、不民主、不完善，嚴(yán)重侵犯利益相關(guān)人的權(quán)利
行政規(guī)劃的終極目的是更好地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，其行為大多關(guān)涉大眾福祉和公共利益，其一旦以法定程序確定下來(lái)，便會(huì)對(duì)一定區(qū)域和范圍內(nèi)的公民產(chǎn)生不可忽視的影響。然而，當(dāng)下中國(guó)的行政規(guī)劃無(wú)論是制定程序，還是變更程序我們都無(wú)從看到規(guī)劃所涉及的利益相關(guān)人的身影，當(dāng)然，也聽不到他們表達(dá)自身利益的聲音。[9]于是，次的行政規(guī)劃的變更都是在利益相關(guān)人沒(méi)有參與，甚至毫不知曉的情況下作出。那么，這種規(guī)劃的合法性和正當(dāng)性到底緣于何處呢？難道僅僅因?yàn)檎枪怖婧腿嗣竦拇?，其就可以撇開其“被代理人”——人民而任意行為嗎？
需要注意的是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政規(guī)劃，由于其涉及當(dāng)下以及未來(lái)某一段時(shí)期內(nèi)政府對(duì)社會(huì)資源和利益的調(diào)控和分配，基于對(duì)政府的信任和對(duì)其特殊地位的考慮，民眾對(duì)其是不可能不加理會(huì)的。通常情況下，民眾會(huì)按照行政規(guī)劃所確定的方案和路線來(lái)調(diào)整自己的行為。例如，當(dāng)行政規(guī)劃把城市的一個(gè)區(qū)域規(guī)劃為開發(fā)區(qū)時(shí)，很多民眾可能便會(huì)爭(zhēng)先恐后地到該地投資。然而，在一個(gè)不是相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府便廢止了原來(lái)的規(guī)劃而重新做出另外的規(guī)劃，而這種規(guī)劃的變更只是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更替或者執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變（這種情況在當(dāng)下中國(guó)也并不少見）。或許，可以有這樣或者那樣的理由來(lái)充分證明政府規(guī)劃變更的必要性。然而，民眾按照行政規(guī)劃所進(jìn)行的投資和建設(shè)，所消耗的物力和財(cái)力難道就這樣隨著規(guī)劃的變更而付之東流而嗎？如果說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理性的“經(jīng)濟(jì)人”必須面對(duì)決策中的風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)因這種風(fēng)險(xiǎn)而來(lái)的損失，那么這種因規(guī)劃變更而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失是不是應(yīng)該由民眾來(lái)承擔(dān)？
3．行政規(guī)劃變更的救濟(jì)和補(bǔ)償制度缺失，致使利益相關(guān)人的合法權(quán)利得不到保障
可以確定無(wú)疑的是，在很多情況下，行政規(guī)劃的變更會(huì)給相當(dāng)一部分相對(duì)人造成不利的后果，盡管并不總是這樣。然而，對(duì)于行政規(guī)劃變更不服的救濟(jì)，我們幾乎無(wú)法從現(xiàn)行法律中找到有效的法律依據(jù)。按照當(dāng)前行政法的理論和分類，行政規(guī)劃及其變更行為是抽象行政行為。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，這種變更可以在復(fù)議過(guò)程中一并審查，然而這種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)方式所能起到的作用并不如意。[10]而根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此，因行政規(guī)劃受到損害的權(quán)利基本上處于無(wú)救濟(jì)狀態(tài)。
對(duì)行政規(guī)劃的變更進(jìn)行合理的法律規(guī)制應(yīng)該是行政規(guī)劃制度中的一個(gè)極為重要組成部分，其重要性就在于對(duì)已經(jīng)按照法定程序和充分聽取公眾意見的規(guī)劃予以有效的“保護(hù)”，這既是對(duì)民眾利益的一種保護(hù)，也是對(duì)先前的行政行為的公信力和確定力的尊重，毫無(wú)疑問(wèn)，這也是誠(chéng)信政府、責(zé)任政府的內(nèi)在要求。因此，我們所架構(gòu)的行政規(guī)劃變更的具體制度和程序也應(yīng)當(dāng)以此為價(jià)值和邏輯起點(diǎn)。[11]本文將從實(shí)體和程序兩個(gè)路向進(jìn)行展開，并著眼于建立合理、有效的規(guī)制制度。
二、對(duì)行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制
1．信賴保護(hù)原則
按照現(xiàn)代行政法理念，國(guó)家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機(jī)關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和社會(huì)生活的可預(yù)測(cè)性便會(huì)遭到破壞。對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬷饕袃煞N保護(hù)方式，即存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。所謂存續(xù)保護(hù)，即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對(duì)人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財(cái)產(chǎn)保護(hù)，即在必要時(shí)打破原有法律狀態(tài)，而對(duì)行政相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的損失予以補(bǔ)償。即當(dāng)公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，為保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)妫撔姓袨槭艿酱胬m(xù)保護(hù)而不得任意撤廢，即使出于公共利益的需要必須變更、撤廢該行政行為時(shí)，也應(yīng)給予相對(duì)人正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。作為對(duì)相對(duì)人權(quán)利的莫大干預(yù)，行政規(guī)劃變更必須置于信賴保護(hù)原則的規(guī)制之下，即行政機(jī)關(guān)必須信守已經(jīng)作出的行政規(guī)劃決定，不得隨意變更。
2．公共利益（Public Interest[春暖花開1] ）的考量
對(duì)行政規(guī)劃變更進(jìn)行實(shí)體規(guī)制，考量和認(rèn)定其變更是否符合公共利益，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不容回避的問(wèn)題——因?yàn)榧幢闶腔谛刨嚤Ｗo(hù)原則的要求，政府也可以“公共利益”為由而變更行政規(guī)劃。從世界范圍來(lái)看，法治發(fā)達(dá)國(guó)家在行政規(guī)劃變更的具體制度和程序的規(guī)定上可能存在著差異，但都毫無(wú)例外地把“公共利益” 的認(rèn)定作為行政規(guī)劃變更的重要前提。而在已有的關(guān)于行政規(guī)劃的論述中，各國(guó)學(xué)者們都認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)，即行政規(guī)劃是關(guān)涉整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)的某一部分（行業(yè)）的重大利益的行為，因此在其變更程序中強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)符合公共利益的要求是必要的。之所以有這樣的要求就在于，先前的行政規(guī)劃之所以被確定就在于其是符合公共利益的，那么如果這個(gè)規(guī)劃需要變更而不是基于公共利益，就不能贏得其自身的正當(dāng)性和合法性。當(dāng)然，在這里需要承認(rèn)的是，社會(huì)在不斷發(fā)展，公共利益的內(nèi)容也隨之不斷發(fā)生變化和調(diào)整，這使得重新界定和考量何為“公共利益”，成為了必要，也有了可能。
所以問(wèn)題的關(guān)鍵聚焦在何為“公共利益”？由于其內(nèi)涵的模糊性和不可捉摸性，使得準(zhǔn)確完整地對(duì)其進(jìn)行界定是很困難的，雖然很多學(xué)者對(duì)何為“公共利益”都曾進(jìn)行過(guò)深入地探討。一些理論學(xué)家甚至認(rèn)為給公共利益下一個(gè)明確的定義是不可能的。[12]
不過(guò)，這并不表明公共利益是一種不可言狀的虛無(wú)飄渺，盡管無(wú)法準(zhǔn)確定義其內(nèi)涵，但是可以達(dá)成共識(shí)的是,公共利益應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)共享性。其表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求，這種需求的滿足需要通過(guò)公眾集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能實(shí)現(xiàn)。如果進(jìn)行非語(yǔ)境化的語(yǔ)意分析，以下兩個(gè)層面的理解將會(huì)十分有益：第一，所謂社會(huì)性是指公共利益具有相對(duì)普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其應(yīng)當(dāng)為一定范圍內(nèi)不特定人服務(wù)而沒(méi)有商業(yè)利益包含在內(nèi)。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”，公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。[13]而從物質(zhì)表現(xiàn)形式上來(lái)看，公共利益的主要的現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)為公共物品——即“是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。[14]在今天看來(lái)，公共物品多表現(xiàn)為社會(huì)公眾可以共享的產(chǎn)品、服務(wù)或資源，主要包括國(guó)防、治安、法律制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施、重大科研成果、基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健、社會(huì)保障和公共福利制度等等。
當(dāng)然，這只是表明“公共利益”是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在，而且具有具體表現(xiàn)形態(tài)的概念。不過(guò)一個(gè)更為重要的問(wèn)題還在于，我們需要確定一個(gè)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)確定何為“公共利益”，而這一點(diǎn)將在本文接下來(lái)的討論中予以揭示。
3．利益衡量和比例原則
上述我們對(duì)公共利益的問(wèn)題進(jìn)行了初步的探討和解決，然而問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，也沒(méi)有到此結(jié)束。我們或許還應(yīng)該考慮是不是政府只要基于“公共利益”的要求就可以變更已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政規(guī)劃？
對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答需要在一個(gè)更為宏大的“場(chǎng)域”中進(jìn)行，當(dāng)公共利益作為獨(dú)立的主體被納入社會(huì)利益體系之中后，如何協(xié)調(diào)和衡平公共利益與私人利益之間潛藏的二元對(duì)立和緊張就成為人類社會(huì)中不容回避的永久性課題之一。在這場(chǎng)利益角逐的博弈過(guò)程中，私有財(cái)產(chǎn)的神圣性逐漸被財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性取代，公共利益成為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的界限并作為限制公民權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)日益凸現(xiàn)出來(lái)。然而，這并不意味著公共利益“天生”就優(yōu)越于公民的私人利益，當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，私人利益讓位和服從于公共利益也并非一個(gè)不容置疑也無(wú)庸質(zhì)疑的普適真理。我們應(yīng)當(dāng)看到公共利益與私人利益在本質(zhì)上是一致的，公共利益由私人利益組成（盡管并非其簡(jiǎn)單的疊加），并為維護(hù)私人利益而存在。因此，公共利益優(yōu)于私人利益應(yīng)當(dāng)是基于對(duì)公共利益與私人利益大小及重要性的分析、考量、權(quán)衡后的抉擇。
具體到行政規(guī)劃領(lǐng)域，當(dāng)政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行行政規(guī)劃的變更時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依照比例原則權(quán)衡兩者的大小，考量該變更所要實(shí)現(xiàn)的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應(yīng)先入為主地認(rèn)為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權(quán)力的肆意侵犯，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重，而行政規(guī)劃的變更也才有其存在的正當(dāng)根據(jù)和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、對(duì)行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制
現(xiàn)代行政法治的一個(gè)重要的標(biāo)志和要求就是程序正義，通過(guò)正當(dāng)程序的一系列原則和制度來(lái)對(duì)行政行為的過(guò)程加以控制，其要求在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)重視公民對(duì)行政活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)，要求將公民作為行政行為的主體而不再是客體來(lái)對(duì)待。因此，在借鑒正當(dāng)程序的相關(guān)理念和制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政規(guī)劃變更進(jìn)行更為合理和嚴(yán)格的程序規(guī)制。結(jié)合當(dāng)下中國(guó)的特殊國(guó)情，具體的程序規(guī)制應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：
1．行政規(guī)劃變更的申請(qǐng)。行政規(guī)劃方案的實(shí)施過(guò)程中，如果基于情勢(shì)的變更或者其所依據(jù)法律的修改需要進(jìn)行變更，那么首先應(yīng)由該行政規(guī)劃的實(shí)施機(jī)關(guān)或者一定數(shù)量的利益相關(guān)人遞交申請(qǐng)給有變更決定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，從而啟動(dòng)行政規(guī)劃的變更程序。在這里筆者認(rèn)為，對(duì)全局性的、應(yīng)由政府作出的行政規(guī)劃，變更的決定權(quán)應(yīng)屬于相對(duì)應(yīng)的各級(jí)人民代表大會(huì)。因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)才是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，才是公共利益的代表，也只有其才可以對(duì)如此重大的問(wèn)題做出終局性的決定。[15]對(duì)于由政府職能部門依職權(quán)所做的行政規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)由其所隸屬的同級(jí)人民政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)（如果該行政機(jī)關(guān)采用垂直管理體制的話）來(lái)決定行政規(guī)劃的變更。不過(guò)，考慮到行政規(guī)劃的變更可能會(huì)影響到相鄰的行政區(qū)域內(nèi)人民的利益或者涉及其他行政主體職權(quán)，故對(duì)產(chǎn)生跨區(qū)影響或者涉及其他行政主體職權(quán)的行政規(guī)劃的變更應(yīng)當(dāng)聽取相鄰行政區(qū)或者相關(guān)行政主體的意見。如果雙方產(chǎn)生爭(zhēng)議，應(yīng)由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)作出裁決。
2．行政規(guī)劃變更的公告。公布行政規(guī)劃變更方案，是為了讓公眾在舉行聽證會(huì)之前對(duì)行政規(guī)劃的變更有足夠的了解。公告應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行前的一定時(shí)間內(nèi)將行政規(guī)劃變更的事由登載于政府公報(bào)或其他的媒介上，并應(yīng)當(dāng)允許公眾查詢。對(duì)于公布的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾方面：第一，需要展示行政規(guī)劃變更的具體內(nèi)容，以及變更的具體事實(shí)和法律依據(jù)；第二，告知利益受影響的行政相對(duì)人在一定的時(shí)間內(nèi)可以提出書面異議并遞交給聽證機(jī)關(guān)；第三，告知愿意參加行政規(guī)劃變更聽證的公眾應(yīng)在一定的時(shí)間內(nèi)到聽證部門進(jìn)行登記。當(dāng)然，行政聽證機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)通知利益相關(guān)人來(lái)參加聽證會(huì)。
3．行政規(guī)劃變更的聽證。聽證（Public hearing[春暖花開2] ）是正當(dāng)程序的基本要求，其本意為申辯、質(zhì)證。行政法上的聽證本質(zhì)在于政府站在中立的立場(chǎng)上,通過(guò)聽取利益相互沖突群體的不同意見,從社會(huì)公共利益大化的視角來(lái)作出決定。
（1）對(duì)于聽證制度的理解和把握的關(guān)鍵是對(duì)相關(guān)主體的利益分配由“誰(shuí)來(lái)行使決定權(quán)”和“如何行使決定權(quán)”的回答。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的不同回答在一定的意義上決定著聽證制度中當(dāng)事人之間不同的法律地位。在我國(guó)，行政規(guī)劃變更聽證應(yīng)由行政規(guī)劃的決定主體來(lái)主持，即該規(guī)劃擬定主體所對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民代表大會(huì)、同級(jí)人民政府、或者其直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)主持，依據(jù)不同的情況而定。
（2）對(duì)于聽政主持人的選任，從各國(guó)的規(guī)定來(lái)看，主要有兩種做法，一種是美國(guó)的行政法官制，另一種是由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或指定的人員擔(dān)任，而采用后一種做法的國(guó)家和地區(qū)占絕大多數(shù)。[16]結(jié)合我國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為如果需要由人大來(lái)決定是否需要變更行政規(guī)劃的話，應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)選派人員來(lái)主持聽證，而如果需要由政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)決定是否批準(zhǔn)行政規(guī)劃的變更，那么應(yīng)由行政主體的首長(zhǎng)或指定的人員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)此任。
（3）行政規(guī)劃的變更聽證應(yīng)允許盡可能多的利害關(guān)系人參加，即凡受到該行政規(guī)劃變更影響的個(gè)人和組織均應(yīng)有資格參加行政規(guī)劃變更的聽證。當(dāng)然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數(shù)一般而言也較多，而分散的、單個(gè)的公民參與行政規(guī)劃的變更程序會(huì)有諸多不利因素,所以，筆者曾經(jīng)在論及行政規(guī)劃的確定程序中提出，在人數(shù)眾多的情況下“可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結(jié)為一個(gè)團(tuán)體,共同推舉一個(gè)或若干個(gè)公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數(shù)人訴訟機(jī)制）?！盵17]在此也應(yīng)該可以參考。
（4）在聽證過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明其是基于何種事實(shí)和理由而希望變更行政規(guī)劃的，這種變更是否符合公共利益的需要，變更行政規(guī)劃對(duì)利益相關(guān)人的損害是否小于其試圖保護(hù)的公共利益？毫無(wú)疑問(wèn)，這就涉及到上文曾提到的通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)認(rèn)定公共利益的問(wèn)題，也涉及到行政行為的比例原則。對(duì)此，筆者認(rèn)為只有經(jīng)過(guò)聽證會(huì)的辯論和質(zhì)證，經(jīng)過(guò)相關(guān)利益主體的利益表達(dá)，所認(rèn)定的才是真正的公共利益，而不是將“公共利益”的解釋權(quán)完全賦予行政機(jī)關(guān)。而這種公共利益也只有經(jīng)過(guò)比例原則的衡量以后，才可以成為行政規(guī)劃變更的依據(jù)和理由。
4．對(duì)于行政規(guī)劃變更的裁決是行政規(guī)劃變更的決定機(jī)關(guān)在進(jìn)行聽證后針對(duì)行政規(guī)劃變更所進(jìn)行的裁決。只有經(jīng)過(guò)行政規(guī)劃變更的裁決程序，行政規(guī)劃的變更才能產(chǎn)生法律效果，沒(méi)有經(jīng)過(guò)此裁決程序的行政規(guī)劃變更不具有法律效力的，更不能被實(shí)施。當(dāng)然，為了能夠使聽證真正起到效果，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定行政規(guī)劃的變更裁決必須依據(jù)聽證會(huì)的案卷來(lái)進(jìn)行，遵循嚴(yán)格的“案卷排他主義原則”。
四、對(duì)行政規(guī)劃變更的救濟(jì)
1．將行政規(guī)劃變更納入司法審查的范圍。行政規(guī)劃作為行政主體行政的方式之一，必然與行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系。而在這過(guò)程中，出現(xiàn)與相對(duì)人的利益糾紛是不可避免的，特別是在出現(xiàn)隨意變更和違法變更時(shí)常常會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政規(guī)劃不能納入到行政訴訟的受案范圍，使得利害關(guān)系人在合法權(quán)益受到侵害時(shí)卻無(wú)法得到合理的救濟(jì)，因此，應(yīng)當(dāng)完善行政規(guī)劃的侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制，允許利害相關(guān)人在認(rèn)為行政規(guī)劃的變更侵害其合法權(quán)益的情況下提起行政訴訟。[18]這不僅有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，而且可以有效地監(jiān)督行政規(guī)劃的批準(zhǔn)者依法行政，從而減少行政規(guī)劃擬定以及實(shí)施中違法行為的發(fā)生。
2．對(duì)因行政規(guī)劃變更而導(dǎo)致利害關(guān)系人的損失予以補(bǔ)償。即便是行政規(guī)劃的變更是合法和正當(dāng)?shù)模⒎狭斯怖婧捅壤瓌t的要求，那么對(duì)于少數(shù)公民因此而受到的“特別犧牲”是否要給予補(bǔ)償？應(yīng)當(dāng)注意的是，政府行為一經(jīng)法定程序作出，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，法律要求相對(duì)人對(duì)此予以信任和依賴，而規(guī)劃變更的結(jié)果之一便是：使信賴政府的規(guī)劃行為的人遭受到了特別的、額外的和沉重的負(fù)擔(dān)，也即說(shuō)，公共福利的義務(wù)重重壓在了一部分公民的肩上，而不是像稅收那樣將社會(huì)作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，這時(shí)，政府對(duì)因此而遭受損失的人應(yīng)給予補(bǔ)償。因?yàn)檫@種行為無(wú)疑已經(jīng)構(gòu)成了征用——在今天看來(lái)，所謂的征用實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演化為“致使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受特別犧牲的合法公權(quán)力行為”。[19]而對(duì)于征用行為，出于社會(huì)公平的考慮，國(guó)家必須做出公正的補(bǔ)償。
3．對(duì)違法變更行政規(guī)劃的行為予以懲處。行政規(guī)劃是一項(xiàng)行政決策，這種決策對(duì)一個(gè)社會(huì)的影響是深遠(yuǎn)的，比如城市規(guī)劃的變更可能會(huì)改變?cè)摮鞘械陌l(fā)展路向，而無(wú)數(shù)生活在該城市的居民將因此而受到各種影響。倘若行政規(guī)劃的變更過(guò)程中出現(xiàn)了不應(yīng)有的違法決策（包括程序違法和實(shí)體上不符合公共利益），比如我國(guó)過(guò)去大量存在的“形象工程”、“面子工程”，就應(yīng)當(dāng)對(duì)違法變更者追究相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。只有如此，才能有效的防止行政機(jī)關(guān)們盲目追求短期效應(yīng)，而置國(guó)家、地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益于不顧。
五、結(jié) 語(yǔ)
或許在本文結(jié)束時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)確信這樣一個(gè)事實(shí)，即行政規(guī)劃的法治建設(shè)是一個(gè)相關(guān)制度彼此關(guān)照和磨合的過(guò)程——無(wú)論從應(yīng)然還是實(shí)然意義上——某個(gè)觀念或者制度的創(chuàng)新或者引進(jìn)并不能使法治的實(shí)踐在瞬間便達(dá)到輝煌。歷史昭示著我們，無(wú)論對(duì)一項(xiàng)制度進(jìn)行怎樣的精心雕琢——盡管這樣的雕琢并非不重要——但如果相關(guān)制度和其不兼容，這精心雕琢的在理論上看似完美的制度則有可能因?yàn)槿狈φw協(xié)調(diào)而大打折扣。當(dāng)下的行政規(guī)劃變更中諸多問(wèn)題的解決都依賴于制度創(chuàng)新者站在更高的層面——即站在法治的高度對(duì)行政規(guī)劃的相關(guān)法律制度通過(guò)整合進(jìn)行重構(gòu)，從而在理想的不能實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)的不甘妥協(xié)的兩難困境中，找到一種使規(guī)劃變更法律制度的內(nèi)部能夠達(dá)到絲絲入扣之和諧統(tǒng)一的優(yōu)路徑。
注釋: * 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目，《行政規(guī)劃法律制度研究》，項(xiàng)目號(hào)05BFX016.
[1] 陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第239頁(yè)。
[2] 在2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第九條中強(qiáng)調(diào)“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”，似乎可以作為佐證。
[3] 在當(dāng)下中國(guó)，或許是為了表示與實(shí)行了30多年的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行決裂，政府和學(xué)者們似乎更喜歡用“規(guī)劃”來(lái)代替“計(jì)劃”，并認(rèn)為“規(guī)劃”是一種比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、較為全面的發(fā)展計(jì)劃，而“計(jì)劃”則只表示工作或者行動(dòng)開始前預(yù)先擬訂的的步驟和具體內(nèi)容。相對(duì)于“計(jì)劃”而言，“規(guī)劃”更具有宏觀性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。不過(guò)，在德國(guó)和日本更多的是采用了“行政計(jì)劃”一詞，可參見漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷） ，高家偉 譯，商務(wù)印書館2002版，第179－186頁(yè)。
[4] 正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家拋棄了把人假設(shè)為單一的、具有完全理性的、能夠全知全能的追求理性和利益的“大化”“經(jīng)濟(jì)人”。他們認(rèn)為“毫無(wú)疑問(wèn)，人的理性是有限的”。一方面是因?yàn)榄h(huán)境是復(fù)雜的，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，人們面臨的是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的、甚至是完全陌生的世界；另一方面是人對(duì)環(huán)境的計(jì)算和認(rèn)識(shí)能力是有限的，人不可能是無(wú)所不知的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的教材一般都有這方面的論述。
[5] [日]鹽野宏：《行政法》，楊建順 譯，法律出版社1999年版，第156頁(yè)。
[6] 而在英美法系國(guó)家雖然沒(méi)有明確提出信賴保護(hù)原則的概念，但在行政法中具有體現(xiàn)信賴保護(hù)原則精神的相關(guān)規(guī)定。比如美國(guó)信賴保護(hù)原則主要通過(guò)規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間的相互信任和忠誠(chéng)限制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
[7] 高秦偉：《行政計(jì)劃及其法律規(guī)制》，載《理論探索》2003年第5期。
[8] 連玉明主編：《中國(guó)城市年度報(bào)告2005》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第206頁(yè)。
[9] 值得一提的案例是“任俊杰不服二七廣場(chǎng)改建方案而狀告鄭州市規(guī)劃局”一案。盡管這個(gè)案件并非起因于典型的行政規(guī)劃變更，但是其對(duì)于我們了解和認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)行政規(guī)劃的確定和變更中民眾參與程度，以及民眾參與的艱難都有很直觀的幫助。關(guān)于此案可參看《民間設(shè)計(jì)者的“廣場(chǎng)夢(mèng)”》，2003年04月03日《南方周末》，也可參見http://www.southcn.com/weekend/commend/200304030006.htm.
[10] 重慶市規(guī)劃局2005年行政復(fù)議工作情況顯示：截止11月底，市規(guī)劃局行政復(fù)議案件為29件，較去年全年的18件增加了61%.其中，市局作為復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件為26件，被申請(qǐng)人包括主城區(qū)分局及區(qū)縣規(guī)劃局（建委），其中受理21件，不予受理5件。在受理的21件行政復(fù)議案件中，有2件未結(jié)案，19件已結(jié)案件的復(fù)議結(jié)果為維持14件，撤銷2件，終止審理3件。市局作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件3件，其中建設(shè)部復(fù)議1件，復(fù)議結(jié)果為不予受理；市人民政府復(fù)議2件，復(fù)議結(jié)果為維持1件，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)1件。 參見http://www.cqupb.gov.cn/content.aspx?id=2978.
[11] 盡管從當(dāng)下中國(guó)的情況來(lái)看，充分聽取了公眾意見的行政規(guī)劃可能并不多見，具體的行政規(guī)劃確定過(guò)程中能夠遵循的法定程序也不多，但是這并不防礙我們構(gòu)架合理的，甚至有點(diǎn)嚴(yán)格的行政規(guī)劃變更程序和制度。其能夠提醒我們的是，要進(jìn)一步重構(gòu)公正合理的行政規(guī)劃確定程序和制度。
[12] 李春成：《公共利益的概念建構(gòu)評(píng)析》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2003年第1期。
[13] 沈開舉：《征收征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第58頁(yè)。
[14] 世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第26頁(yè)。
[15] 憲法的規(guī)定無(wú)疑也提供了堅(jiān)實(shí)的法律支持，我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大的職權(quán)之一就是“審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告?！倍吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中也給予了各級(jí)人大與此類似的職權(quán)。
[16] 應(yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第217頁(yè)。
[17] 宋雅芳：《論行政規(guī)劃確定程序中的參與機(jī)制》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第1期。
[18] 當(dāng)然，這有賴于一些更基本問(wèn)題的解決，即對(duì)“抽象行政行為”和“具體行政行為”理論的澄清，并盡快把“抽象行政行為”納入司法審查的范圍。
[19] 在今天看來(lái)，西方憲法上的征用已不復(fù)其本來(lái)的含義，“能指”與“所指”間產(chǎn)生了極大的斷裂與內(nèi)在緊張。征用這一概念成了一個(gè)似乎無(wú)處不用的“萬(wàn)金油”。關(guān)于此問(wèn)題的詳細(xì)討論可參見沈開舉：《征收、征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第5頁(yè)。
內(nèi)容提要: 當(dāng)下中國(guó)的行政規(guī)劃似乎是在一個(gè)法治的“真空”內(nèi)運(yùn)行，規(guī)劃的變更表現(xiàn)的尤為明顯，完全不顧及行政行為的信賴保護(hù)，也不對(duì)合法權(quán)益受到損害的利益相關(guān)人予以補(bǔ)償。這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重背離了我們建設(shè)法治政府的要求，也極大的損害了民眾對(duì)政府的信任和尊重。因此，有必要對(duì)行政規(guī)劃變更中所存在的主要問(wèn)題進(jìn)行反思，從而在實(shí)體和程序兩方面對(duì)行政規(guī)劃的變更予以法律規(guī)制。
當(dāng)人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)生活愈加復(fù)雜，社會(huì)分工便日益細(xì)化，人們之間的社會(huì)關(guān)系和利益也因此而變得沖突和矛盾不斷。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)而言，建立一個(gè)強(qiáng)有力的組織加強(qiáng)協(xié)調(diào)以維護(hù)其內(nèi)部的穩(wěn)定和促使其不斷向前發(fā)展成為一個(gè)迫切的要求，而在今天看來(lái)，只有政府才可以擔(dān)當(dāng)如此重任。然而，需要注意的是， “現(xiàn)代國(guó)家的行政不比農(nóng)業(yè)或早期工業(yè)時(shí)代一樣,許多國(guó)家政策的實(shí)行都必須'慎謀而后動(dòng)',因?yàn)橛匾男姓胧┮欢〞?huì)牽涉到人民的權(quán)利義務(wù)、國(guó)家預(yù)算的來(lái)源、社會(huì)的反應(yīng)……所以必須事先作周詳?shù)囊?guī)劃”。[1]因此，通過(guò)行政規(guī)劃來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理已經(jīng)成為不可避免的趨勢(shì)，而合理有效的行政規(guī)劃不僅可以統(tǒng)籌行政主體自身以及其組成部門之間的行動(dòng)，使其所控制和支配的社會(huì)各種資源得到為有效的利用，而且可以在其擬定過(guò)程中聽取各方意見，有利于現(xiàn)存的和未來(lái)潛在的問(wèn)題的解決。[2]
從定義上來(lái)看，筆者認(rèn)為將行政規(guī)劃界定為 “行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或者公共設(shè)施等行政目標(biāo),對(duì)將來(lái)一定期限之內(nèi)擬采取的方法、步驟、措施而對(duì)外作出具有法律約束力的計(jì)劃” 似乎更為合理一些。其本質(zhì)應(yīng)是一種行政主體對(duì)當(dāng)下以及未來(lái)人們彼此之間以及人類同自然之間利益的衡平。誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者所界定的那樣其“是為了以好的方式實(shí)現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有條件確定的目標(biāo)而進(jìn)行系統(tǒng)準(zhǔn)備和理性設(shè)計(jì)的過(guò)程,是為了實(shí)現(xiàn)特定的制度設(shè)計(jì)而協(xié)調(diào)各種不同的,甚至相互沖突的利益的過(guò)程。”[3]
然而，拘于人類理性的局限和不足，對(duì)于自身行為所可能產(chǎn)生的結(jié)果和意義，人們是無(wú)法完全準(zhǔn)確預(yù)見的。[4]應(yīng)該承認(rèn)，這種理性的局限和不足同樣存在于政府機(jī)構(gòu)。而其產(chǎn)生的結(jié)果之一，便是政府需要對(duì)被“證明”是“失敗”的行政規(guī)劃進(jìn)行變更。這甚至可以說(shuō)是行政規(guī)劃正常的“生理現(xiàn)象”。[5]因此，我們需要經(jīng)常面對(duì)行政規(guī)劃的變更，以及因這種變更而帶來(lái)的種種可能的后果，包括那些我們并不十分樂(lè)意見到的結(jié)果。當(dāng)然，這并不意味著我們對(duì)政府隨意、任性地變更自己的規(guī)劃予以承認(rèn)，更不意味我們對(duì)這種隨意和任性應(yīng)該忍受而無(wú)所怨言。我們要做和能做的是對(duì)這種變更進(jìn)行法律規(guī)制。這無(wú)疑也是一個(gè)真正追求民主法治的國(guó)度，一個(gè)正在建立“法治國(guó)家”的政府所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。
一、行政規(guī)劃變更所存在的問(wèn)題以及其可能的后果
當(dāng)下的行政規(guī)劃變更所存在的問(wèn)題多多，種種問(wèn)題似乎表明其是游離在一個(gè)不受規(guī)制的法治化的“國(guó)度”之外，其中主要和需待解決的問(wèn)題在于：
1．行政規(guī)劃沒(méi)有法律依據(jù)隨意地變更，而這種變更又多以公共利益為幌子
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的早期，人們普遍認(rèn)為“好的政府，就是管得少的政府”，作為社會(huì)的“守夜人”，政府僅需負(fù)責(zé)人民安全、維護(hù)社會(huì)秩序等。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和日益復(fù)雜，政府開始主動(dòng)或者被動(dòng)地全面干涉社會(huì)事務(wù),變成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜苷?。?yīng)當(dāng)說(shuō)這種變化是必然而不可避免的。不過(guò)，在這過(guò)程中，政府任性的隨意而為的危險(xiǎn)也大大增加，為此大陸法系國(guó)家在授予行政機(jī)關(guān)以廣泛的社會(huì)管理權(quán)和自由裁量權(quán)時(shí)，同時(shí)確立和發(fā)展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信賴保護(hù)原則。法律至上原則要求行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為必須得到法律的授權(quán)和以法律為終依據(jù)，對(duì)一些可能對(duì)人民權(quán)益造成重要的危害的行為必須由法律來(lái)規(guī)定而不能行政機(jī)關(guān)自己裁量。信賴保護(hù)原則是指行政管理相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。[6]
可惜的是，這兩個(gè)原則在當(dāng)下中國(guó)并沒(méi)有得到實(shí)施，以致于在現(xiàn)實(shí)中“沒(méi)有法律依據(jù)也可以制定行政規(guī)劃已經(jīng)成為司空見慣的通例”。[7]而行政規(guī)劃主體不合法、超越法定權(quán)限、背離法定程序等似乎也不是什么離奇的事了，而通過(guò)這種規(guī)劃得來(lái)的結(jié)果，又不被行政機(jī)關(guān)自身尊重。以城市規(guī)劃為例，“就時(shí)常發(fā)生一些遵從領(lǐng)導(dǎo)意志而忽視規(guī)劃嚴(yán)肅性的例子，往往因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)一句話就改變?cè)械囊?guī)劃?！盵8]
這種隨意地變更之所以產(chǎn)生，在很多時(shí)候是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地、錯(cuò)誤地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和維護(hù)者（政府）當(dāng)作了利益人自身（民眾）的結(jié)果，以為只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行為。于是，實(shí)踐中便產(chǎn)生了大量行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織假借“公共利益”之名而損害民眾利益之實(shí)的事件。毫無(wú)疑問(wèn)，政府如此行為的結(jié)果是相當(dāng)有害且具有“破壞性”的，既破壞了其自身工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公民權(quán)利、公共秩序乃至整個(gè)社會(huì)都會(huì)處于不穩(wěn)定、無(wú)序、多變的狀態(tài)，也使得民眾對(duì)政府的信賴不斷喪失。
2．行政規(guī)劃變更的程序不公開、不民主、不完善，嚴(yán)重侵犯利益相關(guān)人的權(quán)利
行政規(guī)劃的終極目的是更好地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，其行為大多關(guān)涉大眾福祉和公共利益，其一旦以法定程序確定下來(lái)，便會(huì)對(duì)一定區(qū)域和范圍內(nèi)的公民產(chǎn)生不可忽視的影響。然而，當(dāng)下中國(guó)的行政規(guī)劃無(wú)論是制定程序，還是變更程序我們都無(wú)從看到規(guī)劃所涉及的利益相關(guān)人的身影，當(dāng)然，也聽不到他們表達(dá)自身利益的聲音。[9]于是，次的行政規(guī)劃的變更都是在利益相關(guān)人沒(méi)有參與，甚至毫不知曉的情況下作出。那么，這種規(guī)劃的合法性和正當(dāng)性到底緣于何處呢？難道僅僅因?yàn)檎枪怖婧腿嗣竦拇?，其就可以撇開其“被代理人”——人民而任意行為嗎？
需要注意的是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政規(guī)劃，由于其涉及當(dāng)下以及未來(lái)某一段時(shí)期內(nèi)政府對(duì)社會(huì)資源和利益的調(diào)控和分配，基于對(duì)政府的信任和對(duì)其特殊地位的考慮，民眾對(duì)其是不可能不加理會(huì)的。通常情況下，民眾會(huì)按照行政規(guī)劃所確定的方案和路線來(lái)調(diào)整自己的行為。例如，當(dāng)行政規(guī)劃把城市的一個(gè)區(qū)域規(guī)劃為開發(fā)區(qū)時(shí)，很多民眾可能便會(huì)爭(zhēng)先恐后地到該地投資。然而，在一個(gè)不是相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府便廢止了原來(lái)的規(guī)劃而重新做出另外的規(guī)劃，而這種規(guī)劃的變更只是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更替或者執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變（這種情況在當(dāng)下中國(guó)也并不少見）。或許，可以有這樣或者那樣的理由來(lái)充分證明政府規(guī)劃變更的必要性。然而，民眾按照行政規(guī)劃所進(jìn)行的投資和建設(shè)，所消耗的物力和財(cái)力難道就這樣隨著規(guī)劃的變更而付之東流而嗎？如果說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理性的“經(jīng)濟(jì)人”必須面對(duì)決策中的風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)因這種風(fēng)險(xiǎn)而來(lái)的損失，那么這種因規(guī)劃變更而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失是不是應(yīng)該由民眾來(lái)承擔(dān)？
3．行政規(guī)劃變更的救濟(jì)和補(bǔ)償制度缺失，致使利益相關(guān)人的合法權(quán)利得不到保障
可以確定無(wú)疑的是，在很多情況下，行政規(guī)劃的變更會(huì)給相當(dāng)一部分相對(duì)人造成不利的后果，盡管并不總是這樣。然而，對(duì)于行政規(guī)劃變更不服的救濟(jì)，我們幾乎無(wú)法從現(xiàn)行法律中找到有效的法律依據(jù)。按照當(dāng)前行政法的理論和分類，行政規(guī)劃及其變更行為是抽象行政行為。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，這種變更可以在復(fù)議過(guò)程中一并審查，然而這種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)方式所能起到的作用并不如意。[10]而根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此，因行政規(guī)劃受到損害的權(quán)利基本上處于無(wú)救濟(jì)狀態(tài)。
對(duì)行政規(guī)劃的變更進(jìn)行合理的法律規(guī)制應(yīng)該是行政規(guī)劃制度中的一個(gè)極為重要組成部分，其重要性就在于對(duì)已經(jīng)按照法定程序和充分聽取公眾意見的規(guī)劃予以有效的“保護(hù)”，這既是對(duì)民眾利益的一種保護(hù)，也是對(duì)先前的行政行為的公信力和確定力的尊重，毫無(wú)疑問(wèn)，這也是誠(chéng)信政府、責(zé)任政府的內(nèi)在要求。因此，我們所架構(gòu)的行政規(guī)劃變更的具體制度和程序也應(yīng)當(dāng)以此為價(jià)值和邏輯起點(diǎn)。[11]本文將從實(shí)體和程序兩個(gè)路向進(jìn)行展開，并著眼于建立合理、有效的規(guī)制制度。
二、對(duì)行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制
1．信賴保護(hù)原則
按照現(xiàn)代行政法理念，國(guó)家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機(jī)關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和社會(huì)生活的可預(yù)測(cè)性便會(huì)遭到破壞。對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬷饕袃煞N保護(hù)方式，即存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。所謂存續(xù)保護(hù)，即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對(duì)人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財(cái)產(chǎn)保護(hù)，即在必要時(shí)打破原有法律狀態(tài)，而對(duì)行政相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的損失予以補(bǔ)償。即當(dāng)公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，為保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)妫撔姓袨槭艿酱胬m(xù)保護(hù)而不得任意撤廢，即使出于公共利益的需要必須變更、撤廢該行政行為時(shí)，也應(yīng)給予相對(duì)人正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。作為對(duì)相對(duì)人權(quán)利的莫大干預(yù)，行政規(guī)劃變更必須置于信賴保護(hù)原則的規(guī)制之下，即行政機(jī)關(guān)必須信守已經(jīng)作出的行政規(guī)劃決定，不得隨意變更。
2．公共利益（Public Interest[春暖花開1] ）的考量
對(duì)行政規(guī)劃變更進(jìn)行實(shí)體規(guī)制，考量和認(rèn)定其變更是否符合公共利益，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不容回避的問(wèn)題——因?yàn)榧幢闶腔谛刨嚤Ｗo(hù)原則的要求，政府也可以“公共利益”為由而變更行政規(guī)劃。從世界范圍來(lái)看，法治發(fā)達(dá)國(guó)家在行政規(guī)劃變更的具體制度和程序的規(guī)定上可能存在著差異，但都毫無(wú)例外地把“公共利益” 的認(rèn)定作為行政規(guī)劃變更的重要前提。而在已有的關(guān)于行政規(guī)劃的論述中，各國(guó)學(xué)者們都認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)，即行政規(guī)劃是關(guān)涉整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)的某一部分（行業(yè)）的重大利益的行為，因此在其變更程序中強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)符合公共利益的要求是必要的。之所以有這樣的要求就在于，先前的行政規(guī)劃之所以被確定就在于其是符合公共利益的，那么如果這個(gè)規(guī)劃需要變更而不是基于公共利益，就不能贏得其自身的正當(dāng)性和合法性。當(dāng)然，在這里需要承認(rèn)的是，社會(huì)在不斷發(fā)展，公共利益的內(nèi)容也隨之不斷發(fā)生變化和調(diào)整，這使得重新界定和考量何為“公共利益”，成為了必要，也有了可能。
所以問(wèn)題的關(guān)鍵聚焦在何為“公共利益”？由于其內(nèi)涵的模糊性和不可捉摸性，使得準(zhǔn)確完整地對(duì)其進(jìn)行界定是很困難的，雖然很多學(xué)者對(duì)何為“公共利益”都曾進(jìn)行過(guò)深入地探討。一些理論學(xué)家甚至認(rèn)為給公共利益下一個(gè)明確的定義是不可能的。[12]
不過(guò)，這并不表明公共利益是一種不可言狀的虛無(wú)飄渺，盡管無(wú)法準(zhǔn)確定義其內(nèi)涵，但是可以達(dá)成共識(shí)的是,公共利益應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)共享性。其表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求，這種需求的滿足需要通過(guò)公眾集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能實(shí)現(xiàn)。如果進(jìn)行非語(yǔ)境化的語(yǔ)意分析，以下兩個(gè)層面的理解將會(huì)十分有益：第一，所謂社會(huì)性是指公共利益具有相對(duì)普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其應(yīng)當(dāng)為一定范圍內(nèi)不特定人服務(wù)而沒(méi)有商業(yè)利益包含在內(nèi)。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”，公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。[13]而從物質(zhì)表現(xiàn)形式上來(lái)看，公共利益的主要的現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)為公共物品——即“是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。[14]在今天看來(lái)，公共物品多表現(xiàn)為社會(huì)公眾可以共享的產(chǎn)品、服務(wù)或資源，主要包括國(guó)防、治安、法律制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施、重大科研成果、基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健、社會(huì)保障和公共福利制度等等。
當(dāng)然，這只是表明“公共利益”是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在，而且具有具體表現(xiàn)形態(tài)的概念。不過(guò)一個(gè)更為重要的問(wèn)題還在于，我們需要確定一個(gè)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)確定何為“公共利益”，而這一點(diǎn)將在本文接下來(lái)的討論中予以揭示。
3．利益衡量和比例原則
上述我們對(duì)公共利益的問(wèn)題進(jìn)行了初步的探討和解決，然而問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，也沒(méi)有到此結(jié)束。我們或許還應(yīng)該考慮是不是政府只要基于“公共利益”的要求就可以變更已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政規(guī)劃？
對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答需要在一個(gè)更為宏大的“場(chǎng)域”中進(jìn)行，當(dāng)公共利益作為獨(dú)立的主體被納入社會(huì)利益體系之中后，如何協(xié)調(diào)和衡平公共利益與私人利益之間潛藏的二元對(duì)立和緊張就成為人類社會(huì)中不容回避的永久性課題之一。在這場(chǎng)利益角逐的博弈過(guò)程中，私有財(cái)產(chǎn)的神圣性逐漸被財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性取代，公共利益成為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的界限并作為限制公民權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)日益凸現(xiàn)出來(lái)。然而，這并不意味著公共利益“天生”就優(yōu)越于公民的私人利益，當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，私人利益讓位和服從于公共利益也并非一個(gè)不容置疑也無(wú)庸質(zhì)疑的普適真理。我們應(yīng)當(dāng)看到公共利益與私人利益在本質(zhì)上是一致的，公共利益由私人利益組成（盡管并非其簡(jiǎn)單的疊加），并為維護(hù)私人利益而存在。因此，公共利益優(yōu)于私人利益應(yīng)當(dāng)是基于對(duì)公共利益與私人利益大小及重要性的分析、考量、權(quán)衡后的抉擇。
具體到行政規(guī)劃領(lǐng)域，當(dāng)政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行行政規(guī)劃的變更時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依照比例原則權(quán)衡兩者的大小，考量該變更所要實(shí)現(xiàn)的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應(yīng)先入為主地認(rèn)為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權(quán)力的肆意侵犯，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重，而行政規(guī)劃的變更也才有其存在的正當(dāng)根據(jù)和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、對(duì)行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制
現(xiàn)代行政法治的一個(gè)重要的標(biāo)志和要求就是程序正義，通過(guò)正當(dāng)程序的一系列原則和制度來(lái)對(duì)行政行為的過(guò)程加以控制，其要求在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)重視公民對(duì)行政活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)，要求將公民作為行政行為的主體而不再是客體來(lái)對(duì)待。因此，在借鑒正當(dāng)程序的相關(guān)理念和制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政規(guī)劃變更進(jìn)行更為合理和嚴(yán)格的程序規(guī)制。結(jié)合當(dāng)下中國(guó)的特殊國(guó)情，具體的程序規(guī)制應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：
1．行政規(guī)劃變更的申請(qǐng)。行政規(guī)劃方案的實(shí)施過(guò)程中，如果基于情勢(shì)的變更或者其所依據(jù)法律的修改需要進(jìn)行變更，那么首先應(yīng)由該行政規(guī)劃的實(shí)施機(jī)關(guān)或者一定數(shù)量的利益相關(guān)人遞交申請(qǐng)給有變更決定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，從而啟動(dòng)行政規(guī)劃的變更程序。在這里筆者認(rèn)為，對(duì)全局性的、應(yīng)由政府作出的行政規(guī)劃，變更的決定權(quán)應(yīng)屬于相對(duì)應(yīng)的各級(jí)人民代表大會(huì)。因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)才是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，才是公共利益的代表，也只有其才可以對(duì)如此重大的問(wèn)題做出終局性的決定。[15]對(duì)于由政府職能部門依職權(quán)所做的行政規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)由其所隸屬的同級(jí)人民政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)（如果該行政機(jī)關(guān)采用垂直管理體制的話）來(lái)決定行政規(guī)劃的變更。不過(guò)，考慮到行政規(guī)劃的變更可能會(huì)影響到相鄰的行政區(qū)域內(nèi)人民的利益或者涉及其他行政主體職權(quán)，故對(duì)產(chǎn)生跨區(qū)影響或者涉及其他行政主體職權(quán)的行政規(guī)劃的變更應(yīng)當(dāng)聽取相鄰行政區(qū)或者相關(guān)行政主體的意見。如果雙方產(chǎn)生爭(zhēng)議，應(yīng)由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)作出裁決。
2．行政規(guī)劃變更的公告。公布行政規(guī)劃變更方案，是為了讓公眾在舉行聽證會(huì)之前對(duì)行政規(guī)劃的變更有足夠的了解。公告應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行前的一定時(shí)間內(nèi)將行政規(guī)劃變更的事由登載于政府公報(bào)或其他的媒介上，并應(yīng)當(dāng)允許公眾查詢。對(duì)于公布的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾方面：第一，需要展示行政規(guī)劃變更的具體內(nèi)容，以及變更的具體事實(shí)和法律依據(jù)；第二，告知利益受影響的行政相對(duì)人在一定的時(shí)間內(nèi)可以提出書面異議并遞交給聽證機(jī)關(guān)；第三，告知愿意參加行政規(guī)劃變更聽證的公眾應(yīng)在一定的時(shí)間內(nèi)到聽證部門進(jìn)行登記。當(dāng)然，行政聽證機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)通知利益相關(guān)人來(lái)參加聽證會(huì)。
3．行政規(guī)劃變更的聽證。聽證（Public hearing[春暖花開2] ）是正當(dāng)程序的基本要求，其本意為申辯、質(zhì)證。行政法上的聽證本質(zhì)在于政府站在中立的立場(chǎng)上,通過(guò)聽取利益相互沖突群體的不同意見,從社會(huì)公共利益大化的視角來(lái)作出決定。
（1）對(duì)于聽證制度的理解和把握的關(guān)鍵是對(duì)相關(guān)主體的利益分配由“誰(shuí)來(lái)行使決定權(quán)”和“如何行使決定權(quán)”的回答。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的不同回答在一定的意義上決定著聽證制度中當(dāng)事人之間不同的法律地位。在我國(guó)，行政規(guī)劃變更聽證應(yīng)由行政規(guī)劃的決定主體來(lái)主持，即該規(guī)劃擬定主體所對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民代表大會(huì)、同級(jí)人民政府、或者其直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)主持，依據(jù)不同的情況而定。
（2）對(duì)于聽政主持人的選任，從各國(guó)的規(guī)定來(lái)看，主要有兩種做法，一種是美國(guó)的行政法官制，另一種是由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或指定的人員擔(dān)任，而采用后一種做法的國(guó)家和地區(qū)占絕大多數(shù)。[16]結(jié)合我國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為如果需要由人大來(lái)決定是否需要變更行政規(guī)劃的話，應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)選派人員來(lái)主持聽證，而如果需要由政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)決定是否批準(zhǔn)行政規(guī)劃的變更，那么應(yīng)由行政主體的首長(zhǎng)或指定的人員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)此任。
（3）行政規(guī)劃的變更聽證應(yīng)允許盡可能多的利害關(guān)系人參加，即凡受到該行政規(guī)劃變更影響的個(gè)人和組織均應(yīng)有資格參加行政規(guī)劃變更的聽證。當(dāng)然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數(shù)一般而言也較多，而分散的、單個(gè)的公民參與行政規(guī)劃的變更程序會(huì)有諸多不利因素,所以，筆者曾經(jīng)在論及行政規(guī)劃的確定程序中提出，在人數(shù)眾多的情況下“可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結(jié)為一個(gè)團(tuán)體,共同推舉一個(gè)或若干個(gè)公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數(shù)人訴訟機(jī)制）?！盵17]在此也應(yīng)該可以參考。
（4）在聽證過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明其是基于何種事實(shí)和理由而希望變更行政規(guī)劃的，這種變更是否符合公共利益的需要，變更行政規(guī)劃對(duì)利益相關(guān)人的損害是否小于其試圖保護(hù)的公共利益？毫無(wú)疑問(wèn)，這就涉及到上文曾提到的通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)認(rèn)定公共利益的問(wèn)題，也涉及到行政行為的比例原則。對(duì)此，筆者認(rèn)為只有經(jīng)過(guò)聽證會(huì)的辯論和質(zhì)證，經(jīng)過(guò)相關(guān)利益主體的利益表達(dá)，所認(rèn)定的才是真正的公共利益，而不是將“公共利益”的解釋權(quán)完全賦予行政機(jī)關(guān)。而這種公共利益也只有經(jīng)過(guò)比例原則的衡量以后，才可以成為行政規(guī)劃變更的依據(jù)和理由。
4．對(duì)于行政規(guī)劃變更的裁決是行政規(guī)劃變更的決定機(jī)關(guān)在進(jìn)行聽證后針對(duì)行政規(guī)劃變更所進(jìn)行的裁決。只有經(jīng)過(guò)行政規(guī)劃變更的裁決程序，行政規(guī)劃的變更才能產(chǎn)生法律效果，沒(méi)有經(jīng)過(guò)此裁決程序的行政規(guī)劃變更不具有法律效力的，更不能被實(shí)施。當(dāng)然，為了能夠使聽證真正起到效果，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定行政規(guī)劃的變更裁決必須依據(jù)聽證會(huì)的案卷來(lái)進(jìn)行，遵循嚴(yán)格的“案卷排他主義原則”。
四、對(duì)行政規(guī)劃變更的救濟(jì)
1．將行政規(guī)劃變更納入司法審查的范圍。行政規(guī)劃作為行政主體行政的方式之一，必然與行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系。而在這過(guò)程中，出現(xiàn)與相對(duì)人的利益糾紛是不可避免的，特別是在出現(xiàn)隨意變更和違法變更時(shí)常常會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政規(guī)劃不能納入到行政訴訟的受案范圍，使得利害關(guān)系人在合法權(quán)益受到侵害時(shí)卻無(wú)法得到合理的救濟(jì)，因此，應(yīng)當(dāng)完善行政規(guī)劃的侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制，允許利害相關(guān)人在認(rèn)為行政規(guī)劃的變更侵害其合法權(quán)益的情況下提起行政訴訟。[18]這不僅有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，而且可以有效地監(jiān)督行政規(guī)劃的批準(zhǔn)者依法行政，從而減少行政規(guī)劃擬定以及實(shí)施中違法行為的發(fā)生。
2．對(duì)因行政規(guī)劃變更而導(dǎo)致利害關(guān)系人的損失予以補(bǔ)償。即便是行政規(guī)劃的變更是合法和正當(dāng)?shù)模⒎狭斯怖婧捅壤瓌t的要求，那么對(duì)于少數(shù)公民因此而受到的“特別犧牲”是否要給予補(bǔ)償？應(yīng)當(dāng)注意的是，政府行為一經(jīng)法定程序作出，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，法律要求相對(duì)人對(duì)此予以信任和依賴，而規(guī)劃變更的結(jié)果之一便是：使信賴政府的規(guī)劃行為的人遭受到了特別的、額外的和沉重的負(fù)擔(dān)，也即說(shuō)，公共福利的義務(wù)重重壓在了一部分公民的肩上，而不是像稅收那樣將社會(huì)作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，這時(shí)，政府對(duì)因此而遭受損失的人應(yīng)給予補(bǔ)償。因?yàn)檫@種行為無(wú)疑已經(jīng)構(gòu)成了征用——在今天看來(lái)，所謂的征用實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演化為“致使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受特別犧牲的合法公權(quán)力行為”。[19]而對(duì)于征用行為，出于社會(huì)公平的考慮，國(guó)家必須做出公正的補(bǔ)償。
3．對(duì)違法變更行政規(guī)劃的行為予以懲處。行政規(guī)劃是一項(xiàng)行政決策，這種決策對(duì)一個(gè)社會(huì)的影響是深遠(yuǎn)的，比如城市規(guī)劃的變更可能會(huì)改變?cè)摮鞘械陌l(fā)展路向，而無(wú)數(shù)生活在該城市的居民將因此而受到各種影響。倘若行政規(guī)劃的變更過(guò)程中出現(xiàn)了不應(yīng)有的違法決策（包括程序違法和實(shí)體上不符合公共利益），比如我國(guó)過(guò)去大量存在的“形象工程”、“面子工程”，就應(yīng)當(dāng)對(duì)違法變更者追究相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。只有如此，才能有效的防止行政機(jī)關(guān)們盲目追求短期效應(yīng)，而置國(guó)家、地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益于不顧。
五、結(jié) 語(yǔ)
或許在本文結(jié)束時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)確信這樣一個(gè)事實(shí)，即行政規(guī)劃的法治建設(shè)是一個(gè)相關(guān)制度彼此關(guān)照和磨合的過(guò)程——無(wú)論從應(yīng)然還是實(shí)然意義上——某個(gè)觀念或者制度的創(chuàng)新或者引進(jìn)并不能使法治的實(shí)踐在瞬間便達(dá)到輝煌。歷史昭示著我們，無(wú)論對(duì)一項(xiàng)制度進(jìn)行怎樣的精心雕琢——盡管這樣的雕琢并非不重要——但如果相關(guān)制度和其不兼容，這精心雕琢的在理論上看似完美的制度則有可能因?yàn)槿狈φw協(xié)調(diào)而大打折扣。當(dāng)下的行政規(guī)劃變更中諸多問(wèn)題的解決都依賴于制度創(chuàng)新者站在更高的層面——即站在法治的高度對(duì)行政規(guī)劃的相關(guān)法律制度通過(guò)整合進(jìn)行重構(gòu)，從而在理想的不能實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)的不甘妥協(xié)的兩難困境中，找到一種使規(guī)劃變更法律制度的內(nèi)部能夠達(dá)到絲絲入扣之和諧統(tǒng)一的優(yōu)路徑。
注釋: * 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目，《行政規(guī)劃法律制度研究》，項(xiàng)目號(hào)05BFX016.
[1] 陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第239頁(yè)。
[2] 在2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第九條中強(qiáng)調(diào)“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”，似乎可以作為佐證。
[3] 在當(dāng)下中國(guó)，或許是為了表示與實(shí)行了30多年的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行決裂，政府和學(xué)者們似乎更喜歡用“規(guī)劃”來(lái)代替“計(jì)劃”，并認(rèn)為“規(guī)劃”是一種比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、較為全面的發(fā)展計(jì)劃，而“計(jì)劃”則只表示工作或者行動(dòng)開始前預(yù)先擬訂的的步驟和具體內(nèi)容。相對(duì)于“計(jì)劃”而言，“規(guī)劃”更具有宏觀性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。不過(guò)，在德國(guó)和日本更多的是采用了“行政計(jì)劃”一詞，可參見漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷） ，高家偉 譯，商務(wù)印書館2002版，第179－186頁(yè)。
[4] 正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家拋棄了把人假設(shè)為單一的、具有完全理性的、能夠全知全能的追求理性和利益的“大化”“經(jīng)濟(jì)人”。他們認(rèn)為“毫無(wú)疑問(wèn)，人的理性是有限的”。一方面是因?yàn)榄h(huán)境是復(fù)雜的，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，人們面臨的是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的、甚至是完全陌生的世界；另一方面是人對(duì)環(huán)境的計(jì)算和認(rèn)識(shí)能力是有限的，人不可能是無(wú)所不知的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的教材一般都有這方面的論述。
[5] [日]鹽野宏：《行政法》，楊建順 譯，法律出版社1999年版，第156頁(yè)。
[6] 而在英美法系國(guó)家雖然沒(méi)有明確提出信賴保護(hù)原則的概念，但在行政法中具有體現(xiàn)信賴保護(hù)原則精神的相關(guān)規(guī)定。比如美國(guó)信賴保護(hù)原則主要通過(guò)規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間的相互信任和忠誠(chéng)限制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
[7] 高秦偉：《行政計(jì)劃及其法律規(guī)制》，載《理論探索》2003年第5期。
[8] 連玉明主編：《中國(guó)城市年度報(bào)告2005》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第206頁(yè)。
[9] 值得一提的案例是“任俊杰不服二七廣場(chǎng)改建方案而狀告鄭州市規(guī)劃局”一案。盡管這個(gè)案件并非起因于典型的行政規(guī)劃變更，但是其對(duì)于我們了解和認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)行政規(guī)劃的確定和變更中民眾參與程度，以及民眾參與的艱難都有很直觀的幫助。關(guān)于此案可參看《民間設(shè)計(jì)者的“廣場(chǎng)夢(mèng)”》，2003年04月03日《南方周末》，也可參見http://www.southcn.com/weekend/commend/200304030006.htm.
[10] 重慶市規(guī)劃局2005年行政復(fù)議工作情況顯示：截止11月底，市規(guī)劃局行政復(fù)議案件為29件，較去年全年的18件增加了61%.其中，市局作為復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件為26件，被申請(qǐng)人包括主城區(qū)分局及區(qū)縣規(guī)劃局（建委），其中受理21件，不予受理5件。在受理的21件行政復(fù)議案件中，有2件未結(jié)案，19件已結(jié)案件的復(fù)議結(jié)果為維持14件，撤銷2件，終止審理3件。市局作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件3件，其中建設(shè)部復(fù)議1件，復(fù)議結(jié)果為不予受理；市人民政府復(fù)議2件，復(fù)議結(jié)果為維持1件，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)1件。 參見http://www.cqupb.gov.cn/content.aspx?id=2978.
[11] 盡管從當(dāng)下中國(guó)的情況來(lái)看，充分聽取了公眾意見的行政規(guī)劃可能并不多見，具體的行政規(guī)劃確定過(guò)程中能夠遵循的法定程序也不多，但是這并不防礙我們構(gòu)架合理的，甚至有點(diǎn)嚴(yán)格的行政規(guī)劃變更程序和制度。其能夠提醒我們的是，要進(jìn)一步重構(gòu)公正合理的行政規(guī)劃確定程序和制度。
[12] 李春成：《公共利益的概念建構(gòu)評(píng)析》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2003年第1期。
[13] 沈開舉：《征收征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第58頁(yè)。
[14] 世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第26頁(yè)。
[15] 憲法的規(guī)定無(wú)疑也提供了堅(jiān)實(shí)的法律支持，我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大的職權(quán)之一就是“審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告?！倍吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中也給予了各級(jí)人大與此類似的職權(quán)。
[16] 應(yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第217頁(yè)。
[17] 宋雅芳：《論行政規(guī)劃確定程序中的參與機(jī)制》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第1期。
[18] 當(dāng)然，這有賴于一些更基本問(wèn)題的解決，即對(duì)“抽象行政行為”和“具體行政行為”理論的澄清，并盡快把“抽象行政行為”納入司法審查的范圍。
[19] 在今天看來(lái)，西方憲法上的征用已不復(fù)其本來(lái)的含義，“能指”與“所指”間產(chǎn)生了極大的斷裂與內(nèi)在緊張。征用這一概念成了一個(gè)似乎無(wú)處不用的“萬(wàn)金油”。關(guān)于此問(wèn)題的詳細(xì)討論可參見沈開舉：《征收、征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第5頁(yè)。