突發(fā)公共危機指的是突然爆發(fā)的影響范圍很大的公共危機，有以地震，水旱災(zāi)害，大規(guī)模流行病等為表現(xiàn)形態(tài)的自然危機；有以社會*，政局動蕩為表現(xiàn)形態(tài)的政治危機；還有以戰(zhàn)爭為表現(xiàn)形態(tài)國家危機等等。當然，這種分類不是絕對的，很多公共危機是復(fù)合性的危機，并且是逐步演變的，一個自然型危機，如果不能被有效控制，那么就可能發(fā)展成為政治危機，甚至國家危機。人類還無法完全消除公共危機，對公共危機的處理體現(xiàn)了一個社會的綜合能力。
由于政治危機和國家危機中涉及的公共信息比較復(fù)雜，本文無法對之進行探討。而自然型的公共危機信息涉及公共利益，公眾有知情權(quán)，因此，除非特別說明，本文探討的是信息公開制度在突發(fā)性自然危機處理過程中的作用。信息公開制度，簡單的講，就是對涉及到公共利益的信息，政府必須及時搜集，分析，準確，全面的向社會公布。
信息公開制度的作用，我們可以從兩個層面來理解，首先是價值層面的意義。主權(quán)在民或者說一切權(quán)力來自人民的授權(quán)是一個現(xiàn)代國家基本的政治理念，政府，作為公共權(quán)力的代表，必須在人民的授權(quán)下按法律行政，保障公民的基本權(quán)利。信息知情權(quán)作為公民權(quán)利的核心要素必須得到尊重和保障。隨意剝奪公民的知情權(quán)是政府行為的一種譖越， 必將腐蝕政府本身的合法性。因此，作為現(xiàn)代政治文明的一個基本特點，世界上大多數(shù)國家都通過立法來規(guī)范政府在信息處置中的權(quán)力，通過制度化的設(shè)計來保障公民的知情權(quán)。
從功利層面或者說是技術(shù)性層面，我們認為信息公開制度是社會有效應(yīng)對公共危機的制度前提。我們可以通過薩斯（SARS，中國一般稱為非典型肺炎）這場突發(fā)公共危機的發(fā)展過程及其處理過程來逐層論證：
1. 信息公開制度，可以讓公眾程度的了解危機真相，及時準備，有效預(yù)防。我們說，不管哪一種危機，它們的共同特點是可能在極短的時間內(nèi)大規(guī)模的影響公眾利益，危害公眾健康和生命，帶來社會災(zāi)難。而社會公眾的準備程度和應(yīng)對機制（response system） 將是有效降低災(zāi)害的根本因素之一。社會的這種應(yīng)對機制跟危機本身特點，社會組織化程度，公眾知識，政府效率等很多因素有關(guān)，而其中信息暢通顯然是至關(guān)重要的。任何個人，企業(yè)或者其他組織都依賴各種信息源來進行判斷，進行反應(yīng)， 沒有信息，無所謂應(yīng)對。依靠想象，依靠祈禱，是不能對抗危機的，危機到來時就只能聽天由命。在危機時刻，由于政府龐大的網(wǎng)絡(luò)，因此，在信息的收集和分析方面，在信息的質(zhì)量和數(shù)量方面，跟其他組織和個人比，政府都有天然的優(yōu)勢。政府公布信息，讓大眾分享這些公共信息，可以減少個人，企業(yè)收集信息的成本。只有在充分信息基礎(chǔ)上，社會大眾才能合乎理性的決策。特別在象薩斯這種還沒有有效疫苗,沒有有效藥物而且流行性很強的病毒，公眾主動預(yù)防遠比治療更為重要。在薩斯流行開來，一直到4月20號，由于官方在處置信息方面的不規(guī)范，公眾普遍缺乏可以信賴的信息，那么公眾作出的行為往往是非理性的。比如，大部分公眾沒有充分的風(fēng)險意識，沒有采取措施合理規(guī)避，胡里糊涂的就感染上了薩斯病毒，在感染上以后，又胡里糊涂的傳染給了很多密切接觸者。而另外一部分公眾， 同樣由于沒有可以信賴的信息來源，無端的擴大危險，甚至導(dǎo)致某中恐懼綜合怔。 在2003年2月初，南方一些省份發(fā)生的搶購風(fēng)波---囤積大米，油鹽之類的事情就是公眾非理性行為的極端表現(xiàn)。設(shè)想在如洪水臺風(fēng)等自然災(zāi)害面前，天氣預(yù)報，災(zāi)情等公眾信息卻被當作機密而不傳達給公眾，那么所造成的災(zāi)害肯定是成倍增加的。面對SARS這樣人類認知程度極底的，具有更大不確定性的危機，中國政府在危機初期不透明的信息處理方式直接導(dǎo)致了疫情的擴大和蔓延。 所幸的是，以4月20號衛(wèi)生部長和北京市長的解職為標志，中國政府采取了全新的危機處理策略，開始直面危機，定期通報信息，公開透明的做法贏得了公眾和國際社會的肯定。 社會和公眾對疫情的應(yīng)對開始回歸理性。
2. 信息公開制度，可以提高公眾對政府行為的理解和配合，從而提高行政效率。在公共危機當中，政府責(zé)任凸顯，整個社會需要在政府為主導(dǎo)的力量下，重新整合形成一個有效的應(yīng)對系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)里，政府行政效率是危機控制的關(guān)鍵性因素，而政府行政效率又跟公眾的配合密切相關(guān)。一個政策，如果缺乏公眾支持，那么它必然是低效的或者是不可持續(xù)的。在公共危機面前，政府必須在很短的時間內(nèi)做出很多牽涉公共利益的決定，很多措施會帶來痛苦，很多措施勢會給局部帶來利益損失；比如政府可能要求公眾配合政府的一些特別處理措施，如隔離，遷移，或者暫時中止公民的一些權(quán)利等等。如果公眾沒有相關(guān)的信息，他們就不會理解政府相關(guān)政策的必要性，對政府行為缺乏一種理性認可，甚至?xí)a(chǎn)生某種程度的對抗。就象在臺風(fēng)來臨的前夜，政府如果不充分提供臺風(fēng)信息，卻要求居民集體遷移，那么這種政策的成本就非常高。 在薩斯疫情初期，由于缺乏對病毒特點，擴散渠道等公共知識，對隔離原因又交代不詳，在一些地方，發(fā)生公民逃離隔離地帶，拒絕配合疫情檢查的義務(wù)的現(xiàn)象也就不足為奇了。真實信息可以使公民作出明智、健全的判斷，可以使公眾對政府行為有一個合理預(yù)期，避免人為的混亂。信息流通不暢，公眾對政府的行為就無法預(yù)期， 就容易采取非理性的應(yīng)對措施，比如在河北就發(fā)生了地方政府挖斷公路，強行驅(qū)趕外地人員的事件。
3. 信息公開制度，可以讓政府行為透明化，約束政府自由裁量權(quán)，抑制各地方政府自行其是的可能性。毋庸諱言，法治觀念在中國還不成熟，系統(tǒng)的危機處理機制更是缺失，那么危機襲來的時候，地方政府出現(xiàn)某種程度的混亂并不讓人意外，而在薩斯這樣一個全國性的危機面前，各級政府缺乏協(xié)調(diào)，政策措施缺乏一致性也符合邏輯。，在“不惜一切代價”的口號下，在既有的官員績效考核制度下，地方政府在執(zhí)行隔離，檢疫，甚至隨意封閉公共場合等方面，顯得有點自行其是，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，讓人莫衷一是。比如，對于疫情比較高發(fā)地區(qū)來人的隔離上面，有10天的， 有14天的，也有不隔離的。我們認為，政府行為的這種“放大”和以前的“縮小”都是對法治的一種背離和傷害，必須在信息公開的基礎(chǔ)上， 嚴格按法律辦事，約束政府行為的隨意性，這才是對法治的一種回歸。 也只有通過公共信息，公民才能對政府行政作出評估，政府機構(gòu)的濫用權(quán)力等腐敗行為才能夠得到根本的、有效的遏制。
信息公開制度，也是政府行政體系內(nèi)部自我監(jiān)督的必須。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基本觀點，地方政府，中央政府，包括政府行政體系內(nèi)部各部門的動機，利益并不是完全一致的，政府的不同機構(gòu)之間也存在這一種利益競爭。由于信息不對稱，地方政府完全可能通過信息的優(yōu)勢來“敲詐”中央政府。中央政府也需要通過真實信息來與地方政府博弈。問題是，在現(xiàn)實制度設(shè)計上，高層的信息來源主要依靠低層政府的層層上報。如果沒有完善的信息公開制度，如果行政體系內(nèi)部有操縱信息的空間和經(jīng)驗，那么下層行政體系完全可能按他們的偏好扭曲信息通道，導(dǎo)致信息失真，上層或者說中央如何可能作出一個科學(xué)的決策呢？為了更加清晰論證信息失真的可怕程度， 我們可以作個簡單的推算： 假設(shè)一個官僚體系，收集信息和上報需要經(jīng)過五個層次，如果每一層次都對信息做10%的微調(diào)（自由裁量權(quán)），而只按真實信息的90%上報，那么信息到達第二層的時候是81%，到達第三層的時候是72.9%，到達第四層的時候是65.619%, 到達層的時候， 信息真實度就只有初始信息的59%;而如果每一個層次都做20%的調(diào)整，那么按照同樣的推算，到達層就只有30%的真實度。 而我們國家現(xiàn)有的行政體系，實際上遠遠不止5個層次。因此，我們說，如果不把信息公開制度作為一個基本制度確立下來，而代之以體制內(nèi)部的非透明的規(guī)定來傳達輸送信息，那么政府上層就無法把握真相，甚至完全被蒙蔽。我們相信， 任何一個負責(zé)任的政治家都有妥善處理危機，提高公共服務(wù)水平的美好的意愿，但是信息不透明，政治家就面臨“英雄無用武之地”的困境，所謂的“秘書現(xiàn)象”就是信息不透明制度的吊詭現(xiàn)象， 秘書們利用信息占有和處置的優(yōu)勢，對信息按自己的偏好加以進行修飾，進行“信息”尋租。信息上面的不透明，信息公布上的彈性事實上造成了責(zé)權(quán)不清，相互扯皮的官僚主義和嚴重的腐敗。發(fā)生在廣西的南丹礦難給我們提供了慘痛的教訓(xùn)。 由于信息渠道的不通暢，不透明，當?shù)氐囊粋€礦業(yè)企業(yè)可以在發(fā)生一百多號人死亡的特大生產(chǎn)事故后，通過行賄收買地方政府官員，使地方政府和直接責(zé)任人沆瀣一氣，試圖掩蓋這個災(zāi)難。只有在層領(lǐng)導(dǎo)批示后，在新聞媒介的強勢介入，一個特大的災(zāi)難，一個地方政府和企業(yè)相互勾結(jié)，魚肉百姓的當代人間慘劇才得以太白。 因此，我們說，只有在嚴格執(zhí)行信息公開制度，增加透明度， 政府的自我監(jiān)督機制才能有效運轉(zhuǎn)。
4.信息公開制度是建立政府公信力的必須。正象良好的信譽機制是市場經(jīng)濟的基石一樣，政府的公信力是政府效率的根本，是社會穩(wěn)定的前提。市場交易主體缺乏信譽，交易就不可能發(fā)生，或者交易成本就會大幅度上升。 沒有公信力的政府，必然沒有效率，社會容易動蕩不安，法治不舉，腐敗橫行，基本秩序的維持依賴暴力機器，這樣的政府是不可持續(xù)的。由于大躍進*等歷史的原因，我們國家政府的公信力遭到過空前的破壞，社會曾經(jīng)處在崩潰的邊緣。但是經(jīng)過改革開放20多年，經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，使我國政府公信力得到提高。政府信譽跟任何信譽一樣，建立起來必須通過對制度的一絲不茍的堅首，經(jīng)年累月，才能累積起來。而一次不當?shù)牟僮鳎淮螌姷钠垓_，就可以使政府信譽塌方。一個政治家，即使某次僥幸可以騙公眾，而一旦欺騙的丑性暴露，那么他付出的就是一被子的名譽。水*后，尼克松總統(tǒng)就一直被人們指責(zé)為騙子總統(tǒng)，他作為總統(tǒng)的政治成績單被人遺忘。 而中國政府在4月20號以后雖然已經(jīng)及時的公布了信息，但考,試大網(wǎng)站收集是海外的媒體，國內(nèi)的公眾在某種程度上依然保持質(zhì)疑就是政府之前處置信息缺乏透明度種下的惡果。
5.除了上面論述的幾點理由，我們說，還有一個很重要的理由是21世紀的今天，跟任何時候都不一樣。首先，作為WTO的成員國，我們必須遵守WTO所規(guī)定的成員國政府公布信息的義務(wù)，WTO的法律文件明確規(guī)定了政府在公開信息方面的義務(wù)，并且根據(jù)國民待遇原則，我們的信息公開不但要對自己的國民，而且要對外國在華的國民，不能搞信息歧視。
全球化背景為政府嚴格履行信息公開制度提供了一個新的視野和框架。 今天的世界，由于交通和咨詢的發(fā)展，時間和空間的概念大為縮小，地球村的概念表明世界已經(jīng)高度關(guān)聯(lián)?；煦缋碚撝械暮?yīng)形象的描述了地球上任何一個角落的風(fēng)吹草動如何可能影響到這個系統(tǒng)。從這層意義上來講，任何公共危機都是全球性危機。象薩斯病毒，從爆發(fā)到擴散，成為一個全球性的公共衛(wèi)生危機，只經(jīng)過了短短幾個月的時間。全球化的這種視野要求任何一個組織尤其是政府成為一個負責(zé)任的世界公民。 在基本的制度方面，表現(xiàn)為逐步的同質(zhì)性靠攏，而不在強調(diào)“國情”，“特色”等局部性的概念。 我們既要有自己的規(guī)則，也要尊重世界上通行的規(guī)則，既要尊重自己國家人民的權(quán)利，也要尊重其他國家人民的權(quán)利。在信息公開制度上，建立這種全球性意識顯得尤其緊迫和重要。 在薩斯的處理階段，由于疫情不透明，導(dǎo)致很多國家不滿，甚至發(fā)出了“隔離中國”的呼聲。 使我國遭受經(jīng)濟和形象上的多重損失，在這種重大場合，多反省政府行為規(guī)則與世界通用的規(guī)則的差距比簡單的指責(zé)國際社會的“陰謀論”要負責(zé)任的多，要重要的多。中國必須融合到全球化的進程中才能真正發(fā)展為一個負責(zé)任的地球公民，在信息公開制度等方面我們也必須及早跟世界接軌。
我們經(jīng)常說，依靠科學(xué)，戰(zhàn)爭疫情。而從科學(xué)的角度來講，信息公開，信息共享也是基本的科學(xué)態(tài)度。通過信息共享，集合世界多國科學(xué)家的努力，人類才有可能在跟病毒的戰(zhàn)斗中獲得寶貴的時間。
通過分析不同國家面對危機時侯的處理模式及其績效，也可以讓我們得出信息公開制度的極端重要性。以新加坡為例，薩斯病毒爆發(fā)以來，政府處理薩斯所有行為幾乎完全透明，政府設(shè)立專門辦公室，專線電話，網(wǎng)站，隨時提供最新情況，通過多種渠道，公布疫情，公布病源，公布政府已經(jīng)采取的和即將采取的應(yīng)對措施。這樣，國民對政府的措施就相當理解，認可度高，并且積極配合，沒有出現(xiàn)任何大規(guī)模的恐慌行為。在新加坡居住的外國人感到安全，并沒有出現(xiàn)所謂的逃亡現(xiàn)象。同時，世界衛(wèi)生組織（WHO）也高度評價新加坡的應(yīng)對措施。
我們以上分析論述了信息公開制度的絕對必要性和在危機處理過程中的重要性。我們認為其實很多政府官員對于公開信息所帶來的正面作用并非一無所知，但是在實際操作中，還有很多制度性因素，很多陳舊的思維習(xí)慣在制約著信息公開和透明的努力。
首先是官員的既有績效考核制度。現(xiàn)有的績效考核制度把太多的責(zé)任強加給各級政府。經(jīng)濟發(fā)展，社會治安，環(huán)境保護，計劃生育等都成為考核官員的指標之一，而升遷又幾乎是現(xiàn)有政治制度的通道和激勵的主要表現(xiàn)形式，官員的升遷高度依賴政績，那么為了確保政績，官員們就有壓制不利信息的動機，甚至完全掩蓋不利的事實。 在數(shù)不清的礦難中，在洪水災(zāi)難下，人員傷亡數(shù)目直接就影響災(zāi)難的性質(zhì)，影響官員的業(yè)績考評。官員們明明知道壓制信息被查出來的可能后果，但只要這種風(fēng)險的貼現(xiàn)值低于公布真實信息后所引起的即期負面效果，那么官員還會選擇隱瞞信息。對于這種制度性缺陷，一種可能的選擇是提高隱瞞信息的懲罰措施，使官員撒謊的機會成本提高，減少撒謊的概率。
但是，另外一種思路就是改變現(xiàn)有的績效考核制度，這種制度本質(zhì)上建立在政府全能主義的思路上， 即地方官員必須為地方的一些行為負責(zé)，與這種全面責(zé)任相對應(yīng)的是地方政府顯著的權(quán)力，這兩者都是落伍的政治理念。 在一個現(xiàn)代社會，我們承認政府的特殊作用，但是我們決不能認為政府是萬能的，政府也不應(yīng)該是萬能的， 政府必須是有限的。通常情況下，把經(jīng)濟發(fā)展的問題留給市場來解決更加有效，把一些小范圍的社會救助，通過非政府組織，通過自愿型組織來處理，更加合適有效。 政府不能阻止地震的發(fā)生，政府也不能阻止傳染病的發(fā)生，那么把官員的行政責(zé)任跟這些自然災(zāi)害相聯(lián)結(jié)起來，就是毫無道理的?！鞍焉系鄣倪€給上帝，把撒旦的還給撒旦”只有在改變現(xiàn)有不合理的考核制度，政府的功能才能從“全能治理”的角色“公共服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換，只有通過這種轉(zhuǎn)換，政府的行為才可以在一個合理的平臺上得到接受監(jiān)督和進行績效考核。在“全能主義” 的思路下，政府官員政府譖越了應(yīng)有的角色，壟斷了信息，越權(quán)替普通公民作出決定，而危機發(fā)展逐步失控的時候，必然通過加強信息控制來維護權(quán)威形象。這可以說是不合理制度設(shè)計導(dǎo)致的一種惡性循環(huán)。
政府官員封鎖信息還跟一種“官老爺意識”有關(guān)，這種“官老爺”或者“精英意識”建立在政府官員比公眾更有理智的狂妄基礎(chǔ)上。這種意識蔑視公眾的智力，認為公眾的教育，判斷都不適宜承擔(dān)真實，認為一旦公眾面對真實，將引起恐慌。這種意識是對公民人格的嚴重侵犯，也是對基本事實的無知。 從現(xiàn)實角度來說，經(jīng)過改革開放這么多年，經(jīng)過市場經(jīng)濟的洗禮，我們的公眾基本脫離了那種傳統(tǒng)依附意識，而培育出一種現(xiàn)代的具有自主意識的個體人格，他們完全有能力面對真實。其次，從價值角度來說，一個具有完全民事行為能力的人，應(yīng)該有生活在真實里的勇氣，這是起碼的人格要求。逃避真實，靠生活在謊言里從而達到內(nèi)心的安寧，是可恥的。一個以公共服務(wù)為基本理念的政府官員，必須對公眾充滿信任和保持敬畏。
在分析了信息公開制度的意義和駁斥了種種封鎖信息的理由之后，我們再來分析一下封鎖信息可能造成的惡劣后果。我們說，不管基于什么理由，基于什么動機，不及時公布信息，封鎖信息都將造成更大的恐慌。我們有很多邏輯的和經(jīng)驗的證據(jù)。
首先，就一個公共危機，試圖封鎖信息是不可能的，即便暫時的封鎖可能得逞，但最終必定會遭到真相的報復(fù)。能封鎖住信息并不意味著事實就不存在。切爾諾倍利核泄露事故，當時的蘇聯(lián)*也試圖封鎖相關(guān)信息，但是很快消息到處流傳，國內(nèi)國際壓力暴漲，*窮于應(yīng)付，最終真相大白的時候，政府不得不為之付出“利息”，人們對蘇聯(lián)*的認同感消失了，間接的造成了幾年之后的蘇聯(lián)解體。
在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，任何封鎖真相的努力將顯得更加狂妄和無知。事實上，人們獲得信息的渠道很多，如通過交口相傳，通過互聯(lián)網(wǎng)，通過手機，短信。除非公布真相，政府任何試圖消除謠言的努力往往是給謠言火上澆油，謠言就會以更快的速度流行開來。俗語說，“謠言止于智者”，可是在信息缺乏的情況下，相信謠言便自然而然的成為一種理性選擇，任何“智者”都會成為一個謠言傳播者。其實謠言的天敵其實是真相，政府公布真相，并加以理性引導(dǎo)，謠言就自動失去了市場。 誠實是的政策，任何試圖欺騙公眾來緩解危機的作法其實是以政府的公信力做一場必然失敗的賭局。賭局破產(chǎn)后，政府的公信力也成為犧牲品，社會的自動調(diào)節(jié)機制失靈，矛盾在壓縮下積聚起更大的能量，使非對抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對抗性矛盾；使本來是一場自然性的公共危機演變?yōu)樯鐣C，甚至政治危機，使局部危機轉(zhuǎn)化為一場全國，甚至全球性危機，使單層面的危機轉(zhuǎn)化為多重危機！這就是天災(zāi)向人禍的演變。
對于這種封鎖信息造成的危機擴大效應(yīng)，歷史留給我們太多的慘痛教訓(xùn)。比如，我們知道，在三年自然災(zāi)害期間，由于強調(diào)階級斗爭，部分地區(qū)的糧食危機被人為確認為階級敵人的破壞，在當時的高壓制度下，地方官員精心隱瞞饑荒事實，用暴力壓制不同意見，結(jié)果中央高層也完全處在信息屏蔽狀態(tài)，作出了一系列錯誤的決策。一邊倉庫里的糧食開始腐爛，另外一邊不少人活活餓死。 “信陽事件”就是這方面的典型---當然這個事件有更深的制度背景，但是信息封鎖確是當時落后制度可能持續(xù)的重要原因。
在某些狀態(tài)下， 及時的信息公開的卻造成了社會恐慌，這就象我們無法徹底消除公共危機一樣，任何人或者任何機構(gòu)都無法消除社會恐慌。作為一個負責(zé)任的政府，不能因為可能帶來恐慌而封鎖信息，而是不惜重視真相公布后可能帶來的恐慌。這種恐慌，一方面跟長期信息封鎖，人們承受風(fēng)險考試,大網(wǎng)站收集的心理準備和鍛煉長期缺乏有關(guān)，另外一方面，也跟整個社會泛政治化，公共權(quán)力長期壓縮社會空間導(dǎo)致公民人格發(fā)育不全有關(guān)。因此，我們說，政府需要一套系統(tǒng)化的思維政府定期公布真實信息，擠壓謠言空間，引導(dǎo)公眾理性面對；同時就可能出現(xiàn)的恐慌表現(xiàn)如搶購，大逃離等公眾連鎖反應(yīng)制定出有效的應(yīng)對計劃，未雨綢繆，用行動來消解公眾的恐慌，用事實來改變公眾的預(yù)期。 這是政府的基本職能之一。當政府試圖用封鎖信息來抑制恐慌，這既是政府對公眾知情權(quán)的侵犯，也是對政府消除社會恐慌這種基本職能的背離。
信息公開制度的意義其實不必贅敘，作為現(xiàn)代政治文明的一個基本制度，世界上大多數(shù)國家都通過立法來保證信息公開制度的嚴格執(zhí)行，那么如何在我們現(xiàn)有的政治制度條件下，能確保信息公開制度得到嚴格執(zhí)行呢？ 我們有如下建議:
1.走法治渠道，建立規(guī)范的信息公開制度。法治是我們的基本政治取向， 也是我國政治體制改革的方向。痛定思痛，我們必須在法治的基礎(chǔ)上強化信息公開制度，確保從制度上作為政府危機管理體系的一個重要組成部分。在這方面，我們已有一些基礎(chǔ)，如國務(wù)院1989年生效的《傳染病防治法》對于疫情報告以及公布制度以及隱瞞、謊報疫情行為的處罰作出了規(guī)定，最近國務(wù)院推出的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對于相關(guān)責(zé)任以及處罰都作出了明顯的補充和強化規(guī)定。例如，建立針對公共危機的信息發(fā)布制度，信息發(fā)布應(yīng)當及時、準確和全面。 但是，現(xiàn)有的規(guī)定主要還在強化信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部逐層上報方面的努力，上報并不等于公開，事實上，層層上報的制度很多時候是跟向公眾公開的理念背道而馳的。 我們認為必須在相關(guān)條列上加進去如何向社會公眾的條款。
在具體執(zhí)行的過程中，必須保持可以置信的懲罰機制，否則，一個制度就容易流于形式。 其實，我們國家有法不依的現(xiàn)象相當嚴重，這多少跟懲罰機制的可信度有關(guān)系。
2. 信息公開制度，必須建立在信息自由的基礎(chǔ)上。毫無疑問，公共危機中的信息公開制度，各級行政系統(tǒng)是基本的義務(wù)主體。但是， 完全依靠行政體系履行信息公開制度，讓行政體系自我監(jiān)督，是一種冒險。因為，行政體系有其運行邏輯，有其特殊的共同利益，缺乏外來的監(jiān)督，他們就可能“串謀”。為了防止這種道德風(fēng)險，公眾必須有一定的方式參與監(jiān)督和制約。而這種方式，主要就是新聞媒體。新聞媒體作為第四公器，作為人民監(jiān)督公共權(quán)力的主要方式，根據(jù)各國的實踐，有效的約束了政府。在新聞自由競爭的狀態(tài)下，在市場機制的作用下， 政府部門將很難對關(guān)于公眾的公眾信息實行壟斷。新聞自由是公眾知情權(quán)的保障?！八?”就是美國媒體不斷挖料，最終導(dǎo)致 “南丹媒礦透水事件”。我們國家也強調(diào)新聞輿論的監(jiān)督作用，但是至今還沒有一部規(guī)范的新聞自由法，在對待新聞監(jiān)督的態(tài)度上面，機會主義，實用主義的立場很明顯，在對自己有利的情況下，會給予新聞監(jiān)督以一定空間，反之，則對新聞媒介保有戒心，甚至隨意指責(zé)，比如這次就有官員指責(zé)，“疫情不可怕，可怕的是媒體?！本褪菑V東一位高官在處理“非典”問題上的名言。 因此如何從制度上保障公民的知情權(quán)，不讓政府系統(tǒng)壟斷信息，加速新聞立法，應(yīng)該盡快擺上議事日程。
3.以信息公開制度為起點，推進政治體制改革。前面的文章我們已經(jīng)陸續(xù)提到，知情權(quán)是公眾基本的權(quán)利之一，為了保障這個基本權(quán)利，我們必須從治理觀念上，從信息公開制度上，從新聞立法上層層推進。這些努力都將構(gòu)成政治體制改革的一部分。但是這些僅僅是政治體制改革的起點，只有在秉持公共權(quán)力就是公共服務(wù)的治理理念下，繼續(xù)推進深層次的政治體制改革，我們才能建立起一套有效的社會危機反應(yīng)機制。這套機制不但包含政府部門危機管理的快速反應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和合法性，也必須強調(diào)危機管理系統(tǒng)當中的參與主體的多元性，可能地吸納各種社會力量、調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機，形成社會整體的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，我們才能逐步走向在中共16大提出的政治文明。
轉(zhuǎn)型中的中國面臨著很多不確定性， 一些會導(dǎo)致公共危機的可能發(fā)生的事件，比如瘟疫、金融危機、證券危機、自然災(zāi)難、社會矛盾、外部爭端等等正在以巨大的壓力拷問著社會的綜合反應(yīng)能力。通過薩斯這場危機暴露出來的很多技術(shù)性層面上問題，比如不健全的危機預(yù)警機制，社會自組織功能匱乏，公共衛(wèi)生保障機制， 醫(yī)療保險機制，政府危機管理機制都將隨著我們戰(zhàn)勝薩斯而得到加強；另一方面，通過歷史和現(xiàn)實的慘痛教訓(xùn)，我們必須痛定思痛，以保障公眾知情權(quán)為起點，促使政府公開信息制度化，并逐步推進憲政文明，在有限有效的公共政府的基礎(chǔ)上，提高社會整體應(yīng)對危機的能力，我們才能回答下一次公共危機的拷問
由于政治危機和國家危機中涉及的公共信息比較復(fù)雜，本文無法對之進行探討。而自然型的公共危機信息涉及公共利益，公眾有知情權(quán)，因此，除非特別說明，本文探討的是信息公開制度在突發(fā)性自然危機處理過程中的作用。信息公開制度，簡單的講，就是對涉及到公共利益的信息，政府必須及時搜集，分析，準確，全面的向社會公布。
信息公開制度的作用，我們可以從兩個層面來理解，首先是價值層面的意義。主權(quán)在民或者說一切權(quán)力來自人民的授權(quán)是一個現(xiàn)代國家基本的政治理念，政府，作為公共權(quán)力的代表，必須在人民的授權(quán)下按法律行政，保障公民的基本權(quán)利。信息知情權(quán)作為公民權(quán)利的核心要素必須得到尊重和保障。隨意剝奪公民的知情權(quán)是政府行為的一種譖越， 必將腐蝕政府本身的合法性。因此，作為現(xiàn)代政治文明的一個基本特點，世界上大多數(shù)國家都通過立法來規(guī)范政府在信息處置中的權(quán)力，通過制度化的設(shè)計來保障公民的知情權(quán)。
從功利層面或者說是技術(shù)性層面，我們認為信息公開制度是社會有效應(yīng)對公共危機的制度前提。我們可以通過薩斯（SARS，中國一般稱為非典型肺炎）這場突發(fā)公共危機的發(fā)展過程及其處理過程來逐層論證：
1. 信息公開制度，可以讓公眾程度的了解危機真相，及時準備，有效預(yù)防。我們說，不管哪一種危機，它們的共同特點是可能在極短的時間內(nèi)大規(guī)模的影響公眾利益，危害公眾健康和生命，帶來社會災(zāi)難。而社會公眾的準備程度和應(yīng)對機制（response system） 將是有效降低災(zāi)害的根本因素之一。社會的這種應(yīng)對機制跟危機本身特點，社會組織化程度，公眾知識，政府效率等很多因素有關(guān)，而其中信息暢通顯然是至關(guān)重要的。任何個人，企業(yè)或者其他組織都依賴各種信息源來進行判斷，進行反應(yīng)， 沒有信息，無所謂應(yīng)對。依靠想象，依靠祈禱，是不能對抗危機的，危機到來時就只能聽天由命。在危機時刻，由于政府龐大的網(wǎng)絡(luò)，因此，在信息的收集和分析方面，在信息的質(zhì)量和數(shù)量方面，跟其他組織和個人比，政府都有天然的優(yōu)勢。政府公布信息，讓大眾分享這些公共信息，可以減少個人，企業(yè)收集信息的成本。只有在充分信息基礎(chǔ)上，社會大眾才能合乎理性的決策。特別在象薩斯這種還沒有有效疫苗,沒有有效藥物而且流行性很強的病毒，公眾主動預(yù)防遠比治療更為重要。在薩斯流行開來，一直到4月20號，由于官方在處置信息方面的不規(guī)范，公眾普遍缺乏可以信賴的信息，那么公眾作出的行為往往是非理性的。比如，大部分公眾沒有充分的風(fēng)險意識，沒有采取措施合理規(guī)避，胡里糊涂的就感染上了薩斯病毒，在感染上以后，又胡里糊涂的傳染給了很多密切接觸者。而另外一部分公眾， 同樣由于沒有可以信賴的信息來源，無端的擴大危險，甚至導(dǎo)致某中恐懼綜合怔。 在2003年2月初，南方一些省份發(fā)生的搶購風(fēng)波---囤積大米，油鹽之類的事情就是公眾非理性行為的極端表現(xiàn)。設(shè)想在如洪水臺風(fēng)等自然災(zāi)害面前，天氣預(yù)報，災(zāi)情等公眾信息卻被當作機密而不傳達給公眾，那么所造成的災(zāi)害肯定是成倍增加的。面對SARS這樣人類認知程度極底的，具有更大不確定性的危機，中國政府在危機初期不透明的信息處理方式直接導(dǎo)致了疫情的擴大和蔓延。 所幸的是，以4月20號衛(wèi)生部長和北京市長的解職為標志，中國政府采取了全新的危機處理策略，開始直面危機，定期通報信息，公開透明的做法贏得了公眾和國際社會的肯定。 社會和公眾對疫情的應(yīng)對開始回歸理性。
2. 信息公開制度，可以提高公眾對政府行為的理解和配合，從而提高行政效率。在公共危機當中，政府責(zé)任凸顯，整個社會需要在政府為主導(dǎo)的力量下，重新整合形成一個有效的應(yīng)對系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)里，政府行政效率是危機控制的關(guān)鍵性因素，而政府行政效率又跟公眾的配合密切相關(guān)。一個政策，如果缺乏公眾支持，那么它必然是低效的或者是不可持續(xù)的。在公共危機面前，政府必須在很短的時間內(nèi)做出很多牽涉公共利益的決定，很多措施會帶來痛苦，很多措施勢會給局部帶來利益損失；比如政府可能要求公眾配合政府的一些特別處理措施，如隔離，遷移，或者暫時中止公民的一些權(quán)利等等。如果公眾沒有相關(guān)的信息，他們就不會理解政府相關(guān)政策的必要性，對政府行為缺乏一種理性認可，甚至?xí)a(chǎn)生某種程度的對抗。就象在臺風(fēng)來臨的前夜，政府如果不充分提供臺風(fēng)信息，卻要求居民集體遷移，那么這種政策的成本就非常高。 在薩斯疫情初期，由于缺乏對病毒特點，擴散渠道等公共知識，對隔離原因又交代不詳，在一些地方，發(fā)生公民逃離隔離地帶，拒絕配合疫情檢查的義務(wù)的現(xiàn)象也就不足為奇了。真實信息可以使公民作出明智、健全的判斷，可以使公眾對政府行為有一個合理預(yù)期，避免人為的混亂。信息流通不暢，公眾對政府的行為就無法預(yù)期， 就容易采取非理性的應(yīng)對措施，比如在河北就發(fā)生了地方政府挖斷公路，強行驅(qū)趕外地人員的事件。
3. 信息公開制度，可以讓政府行為透明化，約束政府自由裁量權(quán)，抑制各地方政府自行其是的可能性。毋庸諱言，法治觀念在中國還不成熟，系統(tǒng)的危機處理機制更是缺失，那么危機襲來的時候，地方政府出現(xiàn)某種程度的混亂并不讓人意外，而在薩斯這樣一個全國性的危機面前，各級政府缺乏協(xié)調(diào)，政策措施缺乏一致性也符合邏輯。，在“不惜一切代價”的口號下，在既有的官員績效考核制度下，地方政府在執(zhí)行隔離，檢疫，甚至隨意封閉公共場合等方面，顯得有點自行其是，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，讓人莫衷一是。比如，對于疫情比較高發(fā)地區(qū)來人的隔離上面，有10天的， 有14天的，也有不隔離的。我們認為，政府行為的這種“放大”和以前的“縮小”都是對法治的一種背離和傷害，必須在信息公開的基礎(chǔ)上， 嚴格按法律辦事，約束政府行為的隨意性，這才是對法治的一種回歸。 也只有通過公共信息，公民才能對政府行政作出評估，政府機構(gòu)的濫用權(quán)力等腐敗行為才能夠得到根本的、有效的遏制。
信息公開制度，也是政府行政體系內(nèi)部自我監(jiān)督的必須。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基本觀點，地方政府，中央政府，包括政府行政體系內(nèi)部各部門的動機，利益并不是完全一致的，政府的不同機構(gòu)之間也存在這一種利益競爭。由于信息不對稱，地方政府完全可能通過信息的優(yōu)勢來“敲詐”中央政府。中央政府也需要通過真實信息來與地方政府博弈。問題是，在現(xiàn)實制度設(shè)計上，高層的信息來源主要依靠低層政府的層層上報。如果沒有完善的信息公開制度，如果行政體系內(nèi)部有操縱信息的空間和經(jīng)驗，那么下層行政體系完全可能按他們的偏好扭曲信息通道，導(dǎo)致信息失真，上層或者說中央如何可能作出一個科學(xué)的決策呢？為了更加清晰論證信息失真的可怕程度， 我們可以作個簡單的推算： 假設(shè)一個官僚體系，收集信息和上報需要經(jīng)過五個層次，如果每一層次都對信息做10%的微調(diào)（自由裁量權(quán)），而只按真實信息的90%上報，那么信息到達第二層的時候是81%，到達第三層的時候是72.9%，到達第四層的時候是65.619%, 到達層的時候， 信息真實度就只有初始信息的59%;而如果每一個層次都做20%的調(diào)整，那么按照同樣的推算，到達層就只有30%的真實度。 而我們國家現(xiàn)有的行政體系，實際上遠遠不止5個層次。因此，我們說，如果不把信息公開制度作為一個基本制度確立下來，而代之以體制內(nèi)部的非透明的規(guī)定來傳達輸送信息，那么政府上層就無法把握真相，甚至完全被蒙蔽。我們相信， 任何一個負責(zé)任的政治家都有妥善處理危機，提高公共服務(wù)水平的美好的意愿，但是信息不透明，政治家就面臨“英雄無用武之地”的困境，所謂的“秘書現(xiàn)象”就是信息不透明制度的吊詭現(xiàn)象， 秘書們利用信息占有和處置的優(yōu)勢，對信息按自己的偏好加以進行修飾，進行“信息”尋租。信息上面的不透明，信息公布上的彈性事實上造成了責(zé)權(quán)不清，相互扯皮的官僚主義和嚴重的腐敗。發(fā)生在廣西的南丹礦難給我們提供了慘痛的教訓(xùn)。 由于信息渠道的不通暢，不透明，當?shù)氐囊粋€礦業(yè)企業(yè)可以在發(fā)生一百多號人死亡的特大生產(chǎn)事故后，通過行賄收買地方政府官員，使地方政府和直接責(zé)任人沆瀣一氣，試圖掩蓋這個災(zāi)難。只有在層領(lǐng)導(dǎo)批示后，在新聞媒介的強勢介入，一個特大的災(zāi)難，一個地方政府和企業(yè)相互勾結(jié)，魚肉百姓的當代人間慘劇才得以太白。 因此，我們說，只有在嚴格執(zhí)行信息公開制度，增加透明度， 政府的自我監(jiān)督機制才能有效運轉(zhuǎn)。
4.信息公開制度是建立政府公信力的必須。正象良好的信譽機制是市場經(jīng)濟的基石一樣，政府的公信力是政府效率的根本，是社會穩(wěn)定的前提。市場交易主體缺乏信譽，交易就不可能發(fā)生，或者交易成本就會大幅度上升。 沒有公信力的政府，必然沒有效率，社會容易動蕩不安，法治不舉，腐敗橫行，基本秩序的維持依賴暴力機器，這樣的政府是不可持續(xù)的。由于大躍進*等歷史的原因，我們國家政府的公信力遭到過空前的破壞，社會曾經(jīng)處在崩潰的邊緣。但是經(jīng)過改革開放20多年，經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，使我國政府公信力得到提高。政府信譽跟任何信譽一樣，建立起來必須通過對制度的一絲不茍的堅首，經(jīng)年累月，才能累積起來。而一次不當?shù)牟僮鳎淮螌姷钠垓_，就可以使政府信譽塌方。一個政治家，即使某次僥幸可以騙公眾，而一旦欺騙的丑性暴露，那么他付出的就是一被子的名譽。水*后，尼克松總統(tǒng)就一直被人們指責(zé)為騙子總統(tǒng)，他作為總統(tǒng)的政治成績單被人遺忘。 而中國政府在4月20號以后雖然已經(jīng)及時的公布了信息，但考,試大網(wǎng)站收集是海外的媒體，國內(nèi)的公眾在某種程度上依然保持質(zhì)疑就是政府之前處置信息缺乏透明度種下的惡果。
5.除了上面論述的幾點理由，我們說，還有一個很重要的理由是21世紀的今天，跟任何時候都不一樣。首先，作為WTO的成員國，我們必須遵守WTO所規(guī)定的成員國政府公布信息的義務(wù)，WTO的法律文件明確規(guī)定了政府在公開信息方面的義務(wù)，并且根據(jù)國民待遇原則，我們的信息公開不但要對自己的國民，而且要對外國在華的國民，不能搞信息歧視。
全球化背景為政府嚴格履行信息公開制度提供了一個新的視野和框架。 今天的世界，由于交通和咨詢的發(fā)展，時間和空間的概念大為縮小，地球村的概念表明世界已經(jīng)高度關(guān)聯(lián)?；煦缋碚撝械暮?yīng)形象的描述了地球上任何一個角落的風(fēng)吹草動如何可能影響到這個系統(tǒng)。從這層意義上來講，任何公共危機都是全球性危機。象薩斯病毒，從爆發(fā)到擴散，成為一個全球性的公共衛(wèi)生危機，只經(jīng)過了短短幾個月的時間。全球化的這種視野要求任何一個組織尤其是政府成為一個負責(zé)任的世界公民。 在基本的制度方面，表現(xiàn)為逐步的同質(zhì)性靠攏，而不在強調(diào)“國情”，“特色”等局部性的概念。 我們既要有自己的規(guī)則，也要尊重世界上通行的規(guī)則，既要尊重自己國家人民的權(quán)利，也要尊重其他國家人民的權(quán)利。在信息公開制度上，建立這種全球性意識顯得尤其緊迫和重要。 在薩斯的處理階段，由于疫情不透明，導(dǎo)致很多國家不滿，甚至發(fā)出了“隔離中國”的呼聲。 使我國遭受經(jīng)濟和形象上的多重損失，在這種重大場合，多反省政府行為規(guī)則與世界通用的規(guī)則的差距比簡單的指責(zé)國際社會的“陰謀論”要負責(zé)任的多，要重要的多。中國必須融合到全球化的進程中才能真正發(fā)展為一個負責(zé)任的地球公民，在信息公開制度等方面我們也必須及早跟世界接軌。
我們經(jīng)常說，依靠科學(xué)，戰(zhàn)爭疫情。而從科學(xué)的角度來講，信息公開，信息共享也是基本的科學(xué)態(tài)度。通過信息共享，集合世界多國科學(xué)家的努力，人類才有可能在跟病毒的戰(zhàn)斗中獲得寶貴的時間。
通過分析不同國家面對危機時侯的處理模式及其績效，也可以讓我們得出信息公開制度的極端重要性。以新加坡為例，薩斯病毒爆發(fā)以來，政府處理薩斯所有行為幾乎完全透明，政府設(shè)立專門辦公室，專線電話，網(wǎng)站，隨時提供最新情況，通過多種渠道，公布疫情，公布病源，公布政府已經(jīng)采取的和即將采取的應(yīng)對措施。這樣，國民對政府的措施就相當理解，認可度高，并且積極配合，沒有出現(xiàn)任何大規(guī)模的恐慌行為。在新加坡居住的外國人感到安全，并沒有出現(xiàn)所謂的逃亡現(xiàn)象。同時，世界衛(wèi)生組織（WHO）也高度評價新加坡的應(yīng)對措施。
我們以上分析論述了信息公開制度的絕對必要性和在危機處理過程中的重要性。我們認為其實很多政府官員對于公開信息所帶來的正面作用并非一無所知，但是在實際操作中，還有很多制度性因素，很多陳舊的思維習(xí)慣在制約著信息公開和透明的努力。
首先是官員的既有績效考核制度。現(xiàn)有的績效考核制度把太多的責(zé)任強加給各級政府。經(jīng)濟發(fā)展，社會治安，環(huán)境保護，計劃生育等都成為考核官員的指標之一，而升遷又幾乎是現(xiàn)有政治制度的通道和激勵的主要表現(xiàn)形式，官員的升遷高度依賴政績，那么為了確保政績，官員們就有壓制不利信息的動機，甚至完全掩蓋不利的事實。 在數(shù)不清的礦難中，在洪水災(zāi)難下，人員傷亡數(shù)目直接就影響災(zāi)難的性質(zhì)，影響官員的業(yè)績考評。官員們明明知道壓制信息被查出來的可能后果，但只要這種風(fēng)險的貼現(xiàn)值低于公布真實信息后所引起的即期負面效果，那么官員還會選擇隱瞞信息。對于這種制度性缺陷，一種可能的選擇是提高隱瞞信息的懲罰措施，使官員撒謊的機會成本提高，減少撒謊的概率。
但是，另外一種思路就是改變現(xiàn)有的績效考核制度，這種制度本質(zhì)上建立在政府全能主義的思路上， 即地方官員必須為地方的一些行為負責(zé)，與這種全面責(zé)任相對應(yīng)的是地方政府顯著的權(quán)力，這兩者都是落伍的政治理念。 在一個現(xiàn)代社會，我們承認政府的特殊作用，但是我們決不能認為政府是萬能的，政府也不應(yīng)該是萬能的， 政府必須是有限的。通常情況下，把經(jīng)濟發(fā)展的問題留給市場來解決更加有效，把一些小范圍的社會救助，通過非政府組織，通過自愿型組織來處理，更加合適有效。 政府不能阻止地震的發(fā)生，政府也不能阻止傳染病的發(fā)生，那么把官員的行政責(zé)任跟這些自然災(zāi)害相聯(lián)結(jié)起來，就是毫無道理的?！鞍焉系鄣倪€給上帝，把撒旦的還給撒旦”只有在改變現(xiàn)有不合理的考核制度，政府的功能才能從“全能治理”的角色“公共服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換，只有通過這種轉(zhuǎn)換，政府的行為才可以在一個合理的平臺上得到接受監(jiān)督和進行績效考核。在“全能主義” 的思路下，政府官員政府譖越了應(yīng)有的角色，壟斷了信息，越權(quán)替普通公民作出決定，而危機發(fā)展逐步失控的時候，必然通過加強信息控制來維護權(quán)威形象。這可以說是不合理制度設(shè)計導(dǎo)致的一種惡性循環(huán)。
政府官員封鎖信息還跟一種“官老爺意識”有關(guān)，這種“官老爺”或者“精英意識”建立在政府官員比公眾更有理智的狂妄基礎(chǔ)上。這種意識蔑視公眾的智力，認為公眾的教育，判斷都不適宜承擔(dān)真實，認為一旦公眾面對真實，將引起恐慌。這種意識是對公民人格的嚴重侵犯，也是對基本事實的無知。 從現(xiàn)實角度來說，經(jīng)過改革開放這么多年，經(jīng)過市場經(jīng)濟的洗禮，我們的公眾基本脫離了那種傳統(tǒng)依附意識，而培育出一種現(xiàn)代的具有自主意識的個體人格，他們完全有能力面對真實。其次，從價值角度來說，一個具有完全民事行為能力的人，應(yīng)該有生活在真實里的勇氣，這是起碼的人格要求。逃避真實，靠生活在謊言里從而達到內(nèi)心的安寧，是可恥的。一個以公共服務(wù)為基本理念的政府官員，必須對公眾充滿信任和保持敬畏。
在分析了信息公開制度的意義和駁斥了種種封鎖信息的理由之后，我們再來分析一下封鎖信息可能造成的惡劣后果。我們說，不管基于什么理由，基于什么動機，不及時公布信息，封鎖信息都將造成更大的恐慌。我們有很多邏輯的和經(jīng)驗的證據(jù)。
首先，就一個公共危機，試圖封鎖信息是不可能的，即便暫時的封鎖可能得逞，但最終必定會遭到真相的報復(fù)。能封鎖住信息并不意味著事實就不存在。切爾諾倍利核泄露事故，當時的蘇聯(lián)*也試圖封鎖相關(guān)信息，但是很快消息到處流傳，國內(nèi)國際壓力暴漲，*窮于應(yīng)付，最終真相大白的時候，政府不得不為之付出“利息”，人們對蘇聯(lián)*的認同感消失了，間接的造成了幾年之后的蘇聯(lián)解體。
在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，任何封鎖真相的努力將顯得更加狂妄和無知。事實上，人們獲得信息的渠道很多，如通過交口相傳，通過互聯(lián)網(wǎng)，通過手機，短信。除非公布真相，政府任何試圖消除謠言的努力往往是給謠言火上澆油，謠言就會以更快的速度流行開來。俗語說，“謠言止于智者”，可是在信息缺乏的情況下，相信謠言便自然而然的成為一種理性選擇，任何“智者”都會成為一個謠言傳播者。其實謠言的天敵其實是真相，政府公布真相，并加以理性引導(dǎo)，謠言就自動失去了市場。 誠實是的政策，任何試圖欺騙公眾來緩解危機的作法其實是以政府的公信力做一場必然失敗的賭局。賭局破產(chǎn)后，政府的公信力也成為犧牲品，社會的自動調(diào)節(jié)機制失靈，矛盾在壓縮下積聚起更大的能量，使非對抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對抗性矛盾；使本來是一場自然性的公共危機演變?yōu)樯鐣C，甚至政治危機，使局部危機轉(zhuǎn)化為一場全國，甚至全球性危機，使單層面的危機轉(zhuǎn)化為多重危機！這就是天災(zāi)向人禍的演變。
對于這種封鎖信息造成的危機擴大效應(yīng)，歷史留給我們太多的慘痛教訓(xùn)。比如，我們知道，在三年自然災(zāi)害期間，由于強調(diào)階級斗爭，部分地區(qū)的糧食危機被人為確認為階級敵人的破壞，在當時的高壓制度下，地方官員精心隱瞞饑荒事實，用暴力壓制不同意見，結(jié)果中央高層也完全處在信息屏蔽狀態(tài)，作出了一系列錯誤的決策。一邊倉庫里的糧食開始腐爛，另外一邊不少人活活餓死。 “信陽事件”就是這方面的典型---當然這個事件有更深的制度背景，但是信息封鎖確是當時落后制度可能持續(xù)的重要原因。
在某些狀態(tài)下， 及時的信息公開的卻造成了社會恐慌，這就象我們無法徹底消除公共危機一樣，任何人或者任何機構(gòu)都無法消除社會恐慌。作為一個負責(zé)任的政府，不能因為可能帶來恐慌而封鎖信息，而是不惜重視真相公布后可能帶來的恐慌。這種恐慌，一方面跟長期信息封鎖，人們承受風(fēng)險考試,大網(wǎng)站收集的心理準備和鍛煉長期缺乏有關(guān)，另外一方面，也跟整個社會泛政治化，公共權(quán)力長期壓縮社會空間導(dǎo)致公民人格發(fā)育不全有關(guān)。因此，我們說，政府需要一套系統(tǒng)化的思維政府定期公布真實信息，擠壓謠言空間，引導(dǎo)公眾理性面對；同時就可能出現(xiàn)的恐慌表現(xiàn)如搶購，大逃離等公眾連鎖反應(yīng)制定出有效的應(yīng)對計劃，未雨綢繆，用行動來消解公眾的恐慌，用事實來改變公眾的預(yù)期。 這是政府的基本職能之一。當政府試圖用封鎖信息來抑制恐慌，這既是政府對公眾知情權(quán)的侵犯，也是對政府消除社會恐慌這種基本職能的背離。
信息公開制度的意義其實不必贅敘，作為現(xiàn)代政治文明的一個基本制度，世界上大多數(shù)國家都通過立法來保證信息公開制度的嚴格執(zhí)行，那么如何在我們現(xiàn)有的政治制度條件下，能確保信息公開制度得到嚴格執(zhí)行呢？ 我們有如下建議:
1.走法治渠道，建立規(guī)范的信息公開制度。法治是我們的基本政治取向， 也是我國政治體制改革的方向。痛定思痛，我們必須在法治的基礎(chǔ)上強化信息公開制度，確保從制度上作為政府危機管理體系的一個重要組成部分。在這方面，我們已有一些基礎(chǔ)，如國務(wù)院1989年生效的《傳染病防治法》對于疫情報告以及公布制度以及隱瞞、謊報疫情行為的處罰作出了規(guī)定，最近國務(wù)院推出的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對于相關(guān)責(zé)任以及處罰都作出了明顯的補充和強化規(guī)定。例如，建立針對公共危機的信息發(fā)布制度，信息發(fā)布應(yīng)當及時、準確和全面。 但是，現(xiàn)有的規(guī)定主要還在強化信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部逐層上報方面的努力，上報并不等于公開，事實上，層層上報的制度很多時候是跟向公眾公開的理念背道而馳的。 我們認為必須在相關(guān)條列上加進去如何向社會公眾的條款。
在具體執(zhí)行的過程中，必須保持可以置信的懲罰機制，否則，一個制度就容易流于形式。 其實，我們國家有法不依的現(xiàn)象相當嚴重，這多少跟懲罰機制的可信度有關(guān)系。
2. 信息公開制度，必須建立在信息自由的基礎(chǔ)上。毫無疑問，公共危機中的信息公開制度，各級行政系統(tǒng)是基本的義務(wù)主體。但是， 完全依靠行政體系履行信息公開制度，讓行政體系自我監(jiān)督，是一種冒險。因為，行政體系有其運行邏輯，有其特殊的共同利益，缺乏外來的監(jiān)督，他們就可能“串謀”。為了防止這種道德風(fēng)險，公眾必須有一定的方式參與監(jiān)督和制約。而這種方式，主要就是新聞媒體。新聞媒體作為第四公器，作為人民監(jiān)督公共權(quán)力的主要方式，根據(jù)各國的實踐，有效的約束了政府。在新聞自由競爭的狀態(tài)下，在市場機制的作用下， 政府部門將很難對關(guān)于公眾的公眾信息實行壟斷。新聞自由是公眾知情權(quán)的保障?！八?”就是美國媒體不斷挖料，最終導(dǎo)致 “南丹媒礦透水事件”。我們國家也強調(diào)新聞輿論的監(jiān)督作用，但是至今還沒有一部規(guī)范的新聞自由法，在對待新聞監(jiān)督的態(tài)度上面，機會主義，實用主義的立場很明顯，在對自己有利的情況下，會給予新聞監(jiān)督以一定空間，反之，則對新聞媒介保有戒心，甚至隨意指責(zé)，比如這次就有官員指責(zé)，“疫情不可怕，可怕的是媒體?！本褪菑V東一位高官在處理“非典”問題上的名言。 因此如何從制度上保障公民的知情權(quán)，不讓政府系統(tǒng)壟斷信息，加速新聞立法，應(yīng)該盡快擺上議事日程。
3.以信息公開制度為起點，推進政治體制改革。前面的文章我們已經(jīng)陸續(xù)提到，知情權(quán)是公眾基本的權(quán)利之一，為了保障這個基本權(quán)利，我們必須從治理觀念上，從信息公開制度上，從新聞立法上層層推進。這些努力都將構(gòu)成政治體制改革的一部分。但是這些僅僅是政治體制改革的起點，只有在秉持公共權(quán)力就是公共服務(wù)的治理理念下，繼續(xù)推進深層次的政治體制改革，我們才能建立起一套有效的社會危機反應(yīng)機制。這套機制不但包含政府部門危機管理的快速反應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和合法性，也必須強調(diào)危機管理系統(tǒng)當中的參與主體的多元性，可能地吸納各種社會力量、調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機，形成社會整體的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，我們才能逐步走向在中共16大提出的政治文明。
轉(zhuǎn)型中的中國面臨著很多不確定性， 一些會導(dǎo)致公共危機的可能發(fā)生的事件，比如瘟疫、金融危機、證券危機、自然災(zāi)難、社會矛盾、外部爭端等等正在以巨大的壓力拷問著社會的綜合反應(yīng)能力。通過薩斯這場危機暴露出來的很多技術(shù)性層面上問題，比如不健全的危機預(yù)警機制，社會自組織功能匱乏，公共衛(wèi)生保障機制， 醫(yī)療保險機制，政府危機管理機制都將隨著我們戰(zhàn)勝薩斯而得到加強；另一方面，通過歷史和現(xiàn)實的慘痛教訓(xùn)，我們必須痛定思痛，以保障公眾知情權(quán)為起點，促使政府公開信息制度化，并逐步推進憲政文明，在有限有效的公共政府的基礎(chǔ)上，提高社會整體應(yīng)對危機的能力，我們才能回答下一次公共危機的拷問