一、政府與行政相對人關(guān)系的調(diào)整和變革
政府與行政相對人關(guān)系主要涉及兩個問題：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是轉(zhuǎn)變政府職能的問題，改革的方向主要是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預(yù)，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內(nèi)部事務(wù)的微觀干預(yù)，構(gòu)建有限政府；后者是轉(zhuǎn)變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。
人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么？有人認為政府的功能應(yīng)限于或主要只是提供安全和秩序，保護公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對人私人的事應(yīng)盡量少管或不管；有人則認為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應(yīng)是提供公共服務(wù)，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對行政相對人提供的服務(wù)越多越好。
對于政府應(yīng)該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀六、七十年代，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導人民搞階級斗爭，“階級斗爭，一抓就靈”；上世紀八十年代以后，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導人民搞經(jīng)濟建設(shè)，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務(wù)；上世紀末本世紀初以來，我們的認識又有所發(fā)展，開始認為政府主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)(參見國務(wù)院2004年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，中國法制出版社2004年版，第5頁)；近年來則進一步修正為：在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務(wù)均等化。顯然，這是一個認識不斷深化、不斷校正的過程，今天我們進行的行政管理體制改革無疑應(yīng)根據(jù)對“政府應(yīng)該干什么、管什么”的這種經(jīng)過大量試錯而校正的正確認識，調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變政府的職能。
政府與行政相對人關(guān)系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學認為，政府與行政相對人的關(guān)系是不平等的法律關(guān)系，是一種命令—服從關(guān)系，政府下達指示命令，行政相對人服從；行政相對人違反政府的指示命令，政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。而根據(jù)現(xiàn)代公法學理論，政府與行政相對人權(quán)利義務(wù)雖然不對等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對人是政府提供服務(wù)的服務(wù)對象，二者是合作的關(guān)系。由于公法學理論的這種變遷，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權(quán)性管理手段：行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制；新的柔性管理手段：行政指導、行政合同、行政調(diào)解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應(yīng)用。因此，很顯然，更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應(yīng)成為目前正推進的行政管理體制改革的重要內(nèi)容。
二、政府與社會關(guān)系的調(diào)整和變革
政府與社會的關(guān)系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的或幾乎的主體，是公共物品的或幾乎的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想像政府之外還有其他公權(quán)力——社會公權(quán)力的存在。在計劃經(jīng)濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務(wù)的職能。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權(quán)力除了國家公權(quán)力以外，還包括國際公權(quán)力和社會公權(quán)力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務(wù)，由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好、更有效。因為社會公權(quán)力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少滋生官僚主義和腐敗。正因為如此，我們確定的政府與社會關(guān)系的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些領(lǐng)域退出?！墩ぷ鲌蟾妗芬裁鞔_指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應(yīng)是加快發(fā)展NGO、NPO，推進政府公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的速度。
三、政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整和變革
政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨的關(guān)系也是廣義的行政管理體制改革的內(nèi)容。十七大報告肯定了這一點。
政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求保證政府權(quán)力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權(quán)力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權(quán)法定。其次，政府與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系涉及人大對政府重大問題決策權(quán)的制約，政府對國家管理重大事項的決策，包括重要政策的制定，重大建設(shè)項目的確定，內(nèi)政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報告，經(jīng)過人大審議后定案。再次，政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系還涉及人大對政府的監(jiān)督。人大對政府的監(jiān)督應(yīng)該是整個法律監(jiān)督機制中面、最有力和的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠沒有達到這種應(yīng)然的狀態(tài)，人大運作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質(zhì)詢追究政府和政府部門負責人亂作為或不作為的責任，很少不通過政府請求審議的不適當?shù)娜耸氯蚊獍负拓斦芸畎浮：翢o疑問，今后政府與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系改革的方向應(yīng)該是加大權(quán)力機關(guān)對政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權(quán)的民主性質(zhì)。
政府與司法機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求政府自律，不干預(yù)司法，以保障司法獨立。其次，應(yīng)進一步確立“有限政府”的原則?！坝邢拚辈粌H是相對于政府與行政相對人的關(guān)系而言的。在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預(yù)相對人自治范圍內(nèi)的事；同時，“有限政府”也是相對于政府與司法機關(guān)的關(guān)系而言的，在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應(yīng)由司法機關(guān)處理、裁決的民事糾紛或行政爭議，特別是公安機關(guān)不要應(yīng)經(jīng)濟糾紛一方當事人的要求對另一方當事人采取刑事強制措施，越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟糾紛。再次，此種關(guān)系的調(diào)整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益的權(quán)力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力，因此，特別需要正當法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為，涉及公民受教育權(quán)、勞動權(quán)和知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權(quán)的合法、有效運作，這種情況亟須改變。
政府與執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整變革的最重要的要求是處理好黨的領(lǐng)導與責任政府關(guān)系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領(lǐng)導，實現(xiàn)嚴格依法行政與嚴格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責、權(quán)限和責任。各自對自己的行為（領(lǐng)導行為和執(zhí)行行為）負責，包括負法律的、政治的和道義的責任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力卻不承擔法律責任和政治責任（僅在黨內(nèi)承擔責任）的體制失衡現(xiàn)象。當然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件（硬法或軟法）明確黨委和政府二者各自的職責、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當行使公權(quán)力的責任和對之進行責任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，恐怕是現(xiàn)在就應(yīng)該和可以著手做的事情。
四、中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關(guān)系方面存在的主要問題是中央集權(quán)過多，地方政府自主權(quán)、自治權(quán)不夠。這樣，就導致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權(quán)、有錢的不管事，管事的沒有權(quán)、沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。當然，中央與地方的關(guān)系很復(fù)雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權(quán)力后，地方政府又可能利用這些權(quán)力搞地方保護主義。考試大提供例如，在環(huán)境管理領(lǐng)域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅(qū)使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設(shè)，當?shù)氐沫h(huán)保部門如對污染企業(yè)采取制裁措施，相應(yīng)地方政府會立即加以干預(yù)，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護這些污染企業(yè)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護主義，中國的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災(zāi)難將不可避免。對此，我們應(yīng)如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢？恐怕不一定。首先，中央政府在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財政和政績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇；其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動性，可能產(chǎn)生有權(quán)的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權(quán)的問題。因此，像這一類管理事項，是否能借鑒國外的經(jīng)驗，通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少政府（包括地方政府和中央政府）對其行使職權(quán)的干預(yù)，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產(chǎn)資源等管理事項，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產(chǎn)資源管理，如何處理中央與地方的關(guān)系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應(yīng)部門的關(guān)系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應(yīng)由中央垂直領(lǐng)導，有的則應(yīng)由地方政府領(lǐng)導（中央政府相應(yīng)部門指導），有的則應(yīng)雙重領(lǐng)導；在雙重領(lǐng)導體制下，有的又應(yīng)以中央相應(yīng)部門領(lǐng)導為主，有的則應(yīng)以地方領(lǐng)導為主；在部門與政府的關(guān)系中，有的部門應(yīng)由政府直接控制（如政府組成部門），有的部門則應(yīng)保持對于政府的相對獨立性（如美國的獨立規(guī)制機構(gòu)）?？傊?，這些均應(yīng)根據(jù)管理事項的不同性質(zhì)和管理的不同目標確定，不能“一刀切”。
五、政府部門之間的關(guān)系的調(diào)整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關(guān)系目前存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點在于相關(guān)權(quán)力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領(lǐng)域行使職權(quán)時，會面臨有責無權(quán)的問題。大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個部門：外交部負責國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負責環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護由水利部負責，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負責氣象變化、空氣質(zhì)量監(jiān)測，農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)村水、土壤環(huán)境保護，建設(shè)部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負責城市與農(nóng)村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結(jié)果的考核機制分散，導致環(huán)境保護這一系統(tǒng)性很強的領(lǐng)域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。(《新京報》2008年3月28日社論)
行政管理職能分散、交叉、重疊除了導致管理效率低下外，還造成部門之間爭權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情（如收費、罰款等）各部門爭著管，對部門無利的事情（如社會救助、救濟、弱勢群體保護等）大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導致有關(guān)部門為爭管理權(quán)而對“勞動力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導致流浪人員生病無人救助。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調(diào)整都不能畢其功于一役。
六、部門內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整和變革來源:考試大網(wǎng)
在現(xiàn)行管理體制下，部門內(nèi)部關(guān)系目前存在的主要問題是許多內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，限度地防止腐敗和濫權(quán)。要解決這一問題，既要調(diào)整部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，也要調(diào)整部門內(nèi)部的橫向關(guān)系。就縱向關(guān)系而言，隨著現(xiàn)代管理科學和電子信息技術(shù)的發(fā)展，過去的金字塔式的層級結(jié)構(gòu)越來越多地向扁平式層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。內(nèi)部層級減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關(guān)系而言，隨著大部制的實行，則有兩個問題迫切需要解決：一是如何解決部門內(nèi)綜合性機構(gòu)（如人、財、物、法制、監(jiān)督等）與專業(yè)性機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題；二是如何解決部門內(nèi)部因分工可能產(chǎn)生的特定專門機構(gòu)的集權(quán)、專權(quán)和濫用權(quán)力的問題。為解決第一個問題，似應(yīng)盡可能將專業(yè)性機構(gòu)的共性問題集中于綜合性機構(gòu)處理，而綜合性機構(gòu)在處理專業(yè)性機構(gòu)的共性問題時，又必須保證有相應(yīng)專業(yè)性機構(gòu)的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調(diào)機制。為解決第二個問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，三權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的機制引入部門內(nèi)部。當然，在部內(nèi)如何實行三權(quán)分立、協(xié)調(diào)、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責人常務(wù)會議和全體會議承擔，部內(nèi)綜合性機構(gòu)（如法制機構(gòu)）只是承擔決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能；部內(nèi)專業(yè)性機構(gòu)則直接承擔執(zhí)行職能，專業(yè)性機構(gòu)往往又分為主要承擔審批、許可職能的廣義執(zhí)法機構(gòu)和主要承擔檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機構(gòu)；而相對于決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的專門監(jiān)督機構(gòu)是專司對所有部內(nèi)機構(gòu)和公職人員監(jiān)督職能的紀檢、監(jiān)察和督察機構(gòu)，而非對行政相對人進行監(jiān)督的機構(gòu)，后者屬于狹義的執(zhí)法機構(gòu)。
對部門內(nèi)部承擔上述三種職能的機構(gòu)如何設(shè)置，使之形成部內(nèi)所有機構(gòu)之間既相互協(xié)調(diào)、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機制，是行政管理體制改革的重要任務(wù)之一。
政府與行政相對人關(guān)系主要涉及兩個問題：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是轉(zhuǎn)變政府職能的問題，改革的方向主要是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預(yù)，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內(nèi)部事務(wù)的微觀干預(yù)，構(gòu)建有限政府；后者是轉(zhuǎn)變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。
人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么？有人認為政府的功能應(yīng)限于或主要只是提供安全和秩序，保護公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對人私人的事應(yīng)盡量少管或不管；有人則認為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應(yīng)是提供公共服務(wù)，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對行政相對人提供的服務(wù)越多越好。
對于政府應(yīng)該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀六、七十年代，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導人民搞階級斗爭，“階級斗爭，一抓就靈”；上世紀八十年代以后，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導人民搞經(jīng)濟建設(shè)，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務(wù)；上世紀末本世紀初以來，我們的認識又有所發(fā)展，開始認為政府主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)(參見國務(wù)院2004年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，中國法制出版社2004年版，第5頁)；近年來則進一步修正為：在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務(wù)均等化。顯然，這是一個認識不斷深化、不斷校正的過程，今天我們進行的行政管理體制改革無疑應(yīng)根據(jù)對“政府應(yīng)該干什么、管什么”的這種經(jīng)過大量試錯而校正的正確認識，調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變政府的職能。
政府與行政相對人關(guān)系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學認為，政府與行政相對人的關(guān)系是不平等的法律關(guān)系，是一種命令—服從關(guān)系，政府下達指示命令，行政相對人服從；行政相對人違反政府的指示命令，政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。而根據(jù)現(xiàn)代公法學理論，政府與行政相對人權(quán)利義務(wù)雖然不對等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對人是政府提供服務(wù)的服務(wù)對象，二者是合作的關(guān)系。由于公法學理論的這種變遷，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權(quán)性管理手段：行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制；新的柔性管理手段：行政指導、行政合同、行政調(diào)解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應(yīng)用。因此，很顯然，更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應(yīng)成為目前正推進的行政管理體制改革的重要內(nèi)容。
二、政府與社會關(guān)系的調(diào)整和變革
政府與社會的關(guān)系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的或幾乎的主體，是公共物品的或幾乎的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想像政府之外還有其他公權(quán)力——社會公權(quán)力的存在。在計劃經(jīng)濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務(wù)的職能。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權(quán)力除了國家公權(quán)力以外，還包括國際公權(quán)力和社會公權(quán)力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務(wù)，由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好、更有效。因為社會公權(quán)力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少滋生官僚主義和腐敗。正因為如此，我們確定的政府與社會關(guān)系的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些領(lǐng)域退出?！墩ぷ鲌蟾妗芬裁鞔_指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應(yīng)是加快發(fā)展NGO、NPO，推進政府公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的速度。
三、政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整和變革
政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨的關(guān)系也是廣義的行政管理體制改革的內(nèi)容。十七大報告肯定了這一點。
政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求保證政府權(quán)力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權(quán)力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權(quán)法定。其次，政府與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系涉及人大對政府重大問題決策權(quán)的制約，政府對國家管理重大事項的決策，包括重要政策的制定，重大建設(shè)項目的確定，內(nèi)政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報告，經(jīng)過人大審議后定案。再次，政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系還涉及人大對政府的監(jiān)督。人大對政府的監(jiān)督應(yīng)該是整個法律監(jiān)督機制中面、最有力和的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠沒有達到這種應(yīng)然的狀態(tài)，人大運作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質(zhì)詢追究政府和政府部門負責人亂作為或不作為的責任，很少不通過政府請求審議的不適當?shù)娜耸氯蚊獍负拓斦芸畎浮：翢o疑問，今后政府與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系改革的方向應(yīng)該是加大權(quán)力機關(guān)對政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權(quán)的民主性質(zhì)。
政府與司法機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求政府自律，不干預(yù)司法，以保障司法獨立。其次，應(yīng)進一步確立“有限政府”的原則?！坝邢拚辈粌H是相對于政府與行政相對人的關(guān)系而言的。在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預(yù)相對人自治范圍內(nèi)的事；同時，“有限政府”也是相對于政府與司法機關(guān)的關(guān)系而言的，在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應(yīng)由司法機關(guān)處理、裁決的民事糾紛或行政爭議，特別是公安機關(guān)不要應(yīng)經(jīng)濟糾紛一方當事人的要求對另一方當事人采取刑事強制措施，越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟糾紛。再次，此種關(guān)系的調(diào)整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益的權(quán)力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力，因此，特別需要正當法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為，涉及公民受教育權(quán)、勞動權(quán)和知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權(quán)的合法、有效運作，這種情況亟須改變。
政府與執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整變革的最重要的要求是處理好黨的領(lǐng)導與責任政府關(guān)系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領(lǐng)導，實現(xiàn)嚴格依法行政與嚴格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責、權(quán)限和責任。各自對自己的行為（領(lǐng)導行為和執(zhí)行行為）負責，包括負法律的、政治的和道義的責任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力卻不承擔法律責任和政治責任（僅在黨內(nèi)承擔責任）的體制失衡現(xiàn)象。當然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件（硬法或軟法）明確黨委和政府二者各自的職責、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當行使公權(quán)力的責任和對之進行責任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，恐怕是現(xiàn)在就應(yīng)該和可以著手做的事情。
四、中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關(guān)系方面存在的主要問題是中央集權(quán)過多，地方政府自主權(quán)、自治權(quán)不夠。這樣，就導致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權(quán)、有錢的不管事，管事的沒有權(quán)、沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。當然，中央與地方的關(guān)系很復(fù)雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權(quán)力后，地方政府又可能利用這些權(quán)力搞地方保護主義。考試大提供例如，在環(huán)境管理領(lǐng)域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅(qū)使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設(shè)，當?shù)氐沫h(huán)保部門如對污染企業(yè)采取制裁措施，相應(yīng)地方政府會立即加以干預(yù)，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護這些污染企業(yè)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護主義，中國的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災(zāi)難將不可避免。對此，我們應(yīng)如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢？恐怕不一定。首先，中央政府在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財政和政績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇；其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動性，可能產(chǎn)生有權(quán)的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權(quán)的問題。因此，像這一類管理事項，是否能借鑒國外的經(jīng)驗，通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少政府（包括地方政府和中央政府）對其行使職權(quán)的干預(yù)，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產(chǎn)資源等管理事項，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產(chǎn)資源管理，如何處理中央與地方的關(guān)系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應(yīng)部門的關(guān)系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應(yīng)由中央垂直領(lǐng)導，有的則應(yīng)由地方政府領(lǐng)導（中央政府相應(yīng)部門指導），有的則應(yīng)雙重領(lǐng)導；在雙重領(lǐng)導體制下，有的又應(yīng)以中央相應(yīng)部門領(lǐng)導為主，有的則應(yīng)以地方領(lǐng)導為主；在部門與政府的關(guān)系中，有的部門應(yīng)由政府直接控制（如政府組成部門），有的部門則應(yīng)保持對于政府的相對獨立性（如美國的獨立規(guī)制機構(gòu)）?？傊?，這些均應(yīng)根據(jù)管理事項的不同性質(zhì)和管理的不同目標確定，不能“一刀切”。
五、政府部門之間的關(guān)系的調(diào)整和變革
在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關(guān)系目前存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點在于相關(guān)權(quán)力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領(lǐng)域行使職權(quán)時，會面臨有責無權(quán)的問題。大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個部門：外交部負責國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負責環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護由水利部負責，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負責氣象變化、空氣質(zhì)量監(jiān)測，農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)村水、土壤環(huán)境保護，建設(shè)部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負責城市與農(nóng)村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結(jié)果的考核機制分散，導致環(huán)境保護這一系統(tǒng)性很強的領(lǐng)域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。(《新京報》2008年3月28日社論)
行政管理職能分散、交叉、重疊除了導致管理效率低下外，還造成部門之間爭權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情（如收費、罰款等）各部門爭著管，對部門無利的事情（如社會救助、救濟、弱勢群體保護等）大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導致有關(guān)部門為爭管理權(quán)而對“勞動力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導致流浪人員生病無人救助。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調(diào)整都不能畢其功于一役。
六、部門內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整和變革來源:考試大網(wǎng)
在現(xiàn)行管理體制下，部門內(nèi)部關(guān)系目前存在的主要問題是許多內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，限度地防止腐敗和濫權(quán)。要解決這一問題，既要調(diào)整部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，也要調(diào)整部門內(nèi)部的橫向關(guān)系。就縱向關(guān)系而言，隨著現(xiàn)代管理科學和電子信息技術(shù)的發(fā)展，過去的金字塔式的層級結(jié)構(gòu)越來越多地向扁平式層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。內(nèi)部層級減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關(guān)系而言，隨著大部制的實行，則有兩個問題迫切需要解決：一是如何解決部門內(nèi)綜合性機構(gòu)（如人、財、物、法制、監(jiān)督等）與專業(yè)性機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題；二是如何解決部門內(nèi)部因分工可能產(chǎn)生的特定專門機構(gòu)的集權(quán)、專權(quán)和濫用權(quán)力的問題。為解決第一個問題，似應(yīng)盡可能將專業(yè)性機構(gòu)的共性問題集中于綜合性機構(gòu)處理，而綜合性機構(gòu)在處理專業(yè)性機構(gòu)的共性問題時，又必須保證有相應(yīng)專業(yè)性機構(gòu)的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調(diào)機制。為解決第二個問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，三權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的機制引入部門內(nèi)部。當然，在部內(nèi)如何實行三權(quán)分立、協(xié)調(diào)、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責人常務(wù)會議和全體會議承擔，部內(nèi)綜合性機構(gòu)（如法制機構(gòu)）只是承擔決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能；部內(nèi)專業(yè)性機構(gòu)則直接承擔執(zhí)行職能，專業(yè)性機構(gòu)往往又分為主要承擔審批、許可職能的廣義執(zhí)法機構(gòu)和主要承擔檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機構(gòu)；而相對于決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的專門監(jiān)督機構(gòu)是專司對所有部內(nèi)機構(gòu)和公職人員監(jiān)督職能的紀檢、監(jiān)察和督察機構(gòu)，而非對行政相對人進行監(jiān)督的機構(gòu)，后者屬于狹義的執(zhí)法機構(gòu)。
對部門內(nèi)部承擔上述三種職能的機構(gòu)如何設(shè)置，使之形成部內(nèi)所有機構(gòu)之間既相互協(xié)調(diào)、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機制，是行政管理體制改革的重要任務(wù)之一。