三。村鎮(zhèn)建設與管理的應對策略應當看到，村鎮(zhèn)建設中存在的問題不僅僅是一個土地管理與規(guī)劃的問題，同時也是一個社會問題、經(jīng)濟問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關部門協(xié)調(diào)一致的綜合整治。
針對目前村鎮(zhèn)建設中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面建立加強村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機制。
（一）思想觀念方面1.樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實有效的措施，嚴格控制建設用地規(guī)模，集約開發(fā)并合理利用土地資源，走內(nèi)涵式集約化的發(fā)展道路。堅決清除把發(fā)展經(jīng)濟與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法，杜絕土地開發(fā)利用的短期行為。
2.樹立城市觀念在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發(fā)，從建設現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā)，嚴格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的各項活動要納入城市化的軌道。www.Ｅxamda.CoM考試就到考試大
（二）土地產(chǎn)權方面1.加速集體土地國有化進程加快土地的國有化進程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)模式。在推行土地國有化進程中，應該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開，與此同時，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。
2.明晰土地產(chǎn)權關系以“明晰產(chǎn)權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度，明確其規(guī)劃權、使用權、經(jīng)營權、收益權等一系列權利與責任。
引入西方“土地開發(fā)權”的概念，解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地的開發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。采集者退散
（三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領導、政府實施、綜合治理”的規(guī)劃國土管理責任制。來源：www.examda.com
2.把是否遵守規(guī)劃國土有關法規(guī)及規(guī)定作為考核各級領導班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目標責任狀，實行規(guī)劃國土管理“一票否決”制度。
3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負責制。www.Ｅxamda.CoM考試就到考試大
（四）布局形態(tài)方面村鎮(zhèn)建設應向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)結構分區(qū)體系的概念，遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。
1.對于城市化水平較市的鎮(zhèn)或村，應打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地，以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調(diào)整建設用地結構，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。來源：www.examda.com
2.對于遠離城市建設區(qū)的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時，應嚴格劃定鄉(xiāng)村建設用地控制范圍，禁止鄉(xiāng)村建設進一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點，改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設布局形態(tài)，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。來源：www.examda.com
3.對于那些生處于生態(tài)保護區(qū)內(nèi)并對自然環(huán)境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發(fā)展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設。
（五）經(jīng)濟發(fā)展模式方面1.調(diào)整“三來一補”經(jīng)濟發(fā)展模式，削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出租土地（或標準廠房）的市場需求，同時積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地經(jīng)濟以外的新的經(jīng)濟增長點。
2.政府牽頭建設暫住人口安置區(qū)，切斷農(nóng)民私房出租的市場需求。來源：www.examda.com
3.要實現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化，就既要使當?shù)卮迕裾嬲D為城市居民，也要使數(shù)倍于當?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲D為該鎮(zhèn)城市人口，吸引和鼓勵較高素質(zhì)的技術人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當?shù)厝伺c外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當?shù)氐氖忻裾w。
（六）規(guī)劃編制與執(zhí)行方面1.繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近幾年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次區(qū)域?qū)用?，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點應放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次，加強規(guī)劃的可操作性。
以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團結構來編制分區(qū)規(guī)劃，必要時可打破鎮(zhèn)、村的行政界限，以加強組團內(nèi)村鎮(zhèn)建設的協(xié)調(diào)管理。待條件成熟時可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進行細分。
2.引導各級政府和村民支持規(guī)劃（1）充分調(diào)動地方政府和相關行政主管部門的積極性，使他們參與規(guī)劃的編制和實施，以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下，取得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃實施的必要條件?？荚嚧笳搲?BR> （2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規(guī)劃應通過多種方式征詢村民的意見，并在規(guī)劃中設身處地從村民的角度考慮未來村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對服務設施的需求，以取得村民對規(guī)劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃實施手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。
（3）責成基層規(guī)劃管理部門——管理所按照規(guī)劃制定實施保障措施，并實行規(guī)劃實施目標責任制，使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。
結語如何在城市化進程中加強對村鎮(zhèn)建設的控制與引導，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是目前應當重點研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐表明：
（1）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理，而現(xiàn)行的土地所有制的“雙軌制”及其與之緊密相關的鎮(zhèn)、村兩級行政體制是造成村鎮(zhèn)建設失控的根本原因；
（2）建立與地方經(jīng)濟相適應的合理的產(chǎn)業(yè)結構是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展以及農(nóng)村城市化健康發(fā)展的前提；
（3）對非建設用地的保護與控制是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)； 來源：考試大
（4）高瞻遠矚同時又因地制宜地區(qū)別對待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)問題是始終不能放棄的基本原則；
（5）以政府積極干預和引導的方式推動村鎮(zhèn)建設盡快與城市化進程同步是近期工作的主要手段；
（6）建立科學的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴密的法規(guī)體系是村鎮(zhèn)規(guī)劃得以有效實施的根本制度保障。
針對目前村鎮(zhèn)建設中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面建立加強村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機制。
（一）思想觀念方面1.樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實有效的措施，嚴格控制建設用地規(guī)模，集約開發(fā)并合理利用土地資源，走內(nèi)涵式集約化的發(fā)展道路。堅決清除把發(fā)展經(jīng)濟與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法，杜絕土地開發(fā)利用的短期行為。
2.樹立城市觀念在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發(fā)，從建設現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā)，嚴格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的各項活動要納入城市化的軌道。www.Ｅxamda.CoM考試就到考試大
（二）土地產(chǎn)權方面1.加速集體土地國有化進程加快土地的國有化進程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)模式。在推行土地國有化進程中，應該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開，與此同時，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。
2.明晰土地產(chǎn)權關系以“明晰產(chǎn)權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度，明確其規(guī)劃權、使用權、經(jīng)營權、收益權等一系列權利與責任。
引入西方“土地開發(fā)權”的概念，解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地的開發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。采集者退散
（三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領導、政府實施、綜合治理”的規(guī)劃國土管理責任制。來源：www.examda.com
2.把是否遵守規(guī)劃國土有關法規(guī)及規(guī)定作為考核各級領導班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目標責任狀，實行規(guī)劃國土管理“一票否決”制度。
3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負責制。www.Ｅxamda.CoM考試就到考試大
（四）布局形態(tài)方面村鎮(zhèn)建設應向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)結構分區(qū)體系的概念，遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。
1.對于城市化水平較市的鎮(zhèn)或村，應打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地，以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調(diào)整建設用地結構，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。來源：www.examda.com
2.對于遠離城市建設區(qū)的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時，應嚴格劃定鄉(xiāng)村建設用地控制范圍，禁止鄉(xiāng)村建設進一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點，改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設布局形態(tài)，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。來源：www.examda.com
3.對于那些生處于生態(tài)保護區(qū)內(nèi)并對自然環(huán)境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發(fā)展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設。
（五）經(jīng)濟發(fā)展模式方面1.調(diào)整“三來一補”經(jīng)濟發(fā)展模式，削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出租土地（或標準廠房）的市場需求，同時積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地經(jīng)濟以外的新的經(jīng)濟增長點。
2.政府牽頭建設暫住人口安置區(qū)，切斷農(nóng)民私房出租的市場需求。來源：www.examda.com
3.要實現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化，就既要使當?shù)卮迕裾嬲D為城市居民，也要使數(shù)倍于當?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲D為該鎮(zhèn)城市人口，吸引和鼓勵較高素質(zhì)的技術人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當?shù)厝伺c外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當?shù)氐氖忻裾w。
（六）規(guī)劃編制與執(zhí)行方面1.繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近幾年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次區(qū)域?qū)用?，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點應放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次，加強規(guī)劃的可操作性。
以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團結構來編制分區(qū)規(guī)劃，必要時可打破鎮(zhèn)、村的行政界限，以加強組團內(nèi)村鎮(zhèn)建設的協(xié)調(diào)管理。待條件成熟時可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進行細分。
2.引導各級政府和村民支持規(guī)劃（1）充分調(diào)動地方政府和相關行政主管部門的積極性，使他們參與規(guī)劃的編制和實施，以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下，取得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃實施的必要條件?？荚嚧笳搲?BR> （2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規(guī)劃應通過多種方式征詢村民的意見，并在規(guī)劃中設身處地從村民的角度考慮未來村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對服務設施的需求，以取得村民對規(guī)劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃實施手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。
（3）責成基層規(guī)劃管理部門——管理所按照規(guī)劃制定實施保障措施，并實行規(guī)劃實施目標責任制，使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。
結語如何在城市化進程中加強對村鎮(zhèn)建設的控制與引導，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是目前應當重點研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐表明：
（1）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理，而現(xiàn)行的土地所有制的“雙軌制”及其與之緊密相關的鎮(zhèn)、村兩級行政體制是造成村鎮(zhèn)建設失控的根本原因；
（2）建立與地方經(jīng)濟相適應的合理的產(chǎn)業(yè)結構是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展以及農(nóng)村城市化健康發(fā)展的前提；
（3）對非建設用地的保護與控制是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)； 來源：考試大
（4）高瞻遠矚同時又因地制宜地區(qū)別對待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)問題是始終不能放棄的基本原則；
（5）以政府積極干預和引導的方式推動村鎮(zhèn)建設盡快與城市化進程同步是近期工作的主要手段；
（6）建立科學的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴密的法規(guī)體系是村鎮(zhèn)規(guī)劃得以有效實施的根本制度保障。