三、仲裁機構(gòu)不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體
1、“收支兩條線”制度的由來、建立和適用范圍。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡單的敘述：
①“收支兩條線”制度的由來?！笆罩蓷l線”不是我們中國人的發(fā)明而是舶來品，它起因于法國等歐洲國家的“公共財政”。所謂“公共財政”，是形成于法國*之后的、與之前歐洲中世紀普遍存在的“王室財政”相對立的一種國家財政體制；其基本特征、原則和制度，除了人權(quán)平等、法治、公民納稅義務與享受公共服務權(quán)利的對應等等，還有一項非常重要的內(nèi)容即：本身無權(quán)制定稅費征收、也無權(quán)決定收入支出和使用的政府征稅、收費等部門，所得收入必須全部上繳國庫；所需支出，則按照議會審議通過的財政預算，從國庫另行撥付；同一個部門的收、支之間沒有內(nèi)在關(guān)系，不能以收定支。這就是“收支兩條線”財務制度的大致由來。
②“收支兩條線”制度在我國的建立和演變。我國的“收支兩條線”財務制度，大致經(jīng)歷了時間界限很難劃清的三個過程：
一是，建立。我國在新中國建國之初，就建立并嚴格實行了真正的“收支兩條線”制度，這就是以前人們所熟知的“統(tǒng)收統(tǒng)支”；在這種制度下，不管是行政機關(guān)、事業(yè)單位還是國營企業(yè)，只要有收入就必須全部上繳國庫、否則就要被追究，其必須的人員工資等一應支出由政府財政向其撥付、本單位不用操心，收與支沒有關(guān)系。這種制度對于掌握公權(quán)力的國家機關(guān)來說，任何時候都是完全正確的。
二是，改革。在計劃經(jīng)濟體制下，“收支兩條線”制度的“統(tǒng)”一直“統(tǒng)”到所有國營企業(yè)并一“統(tǒng)”三十年，期間實踐證明“統(tǒng)”不下來，就有了“分級財政”和“預算外資金”的概念及一些相應制度；黨的十一屆三中全會之后改革開放，國家下放企業(yè)自主權(quán)，企業(yè)由此告別“收支兩條線”，其收支掛鉤和激勵機制、約束機制等問題得以解決。但與之同時，一些國家機關(guān)卻趁改革之機，對自身本來完全正確的“收支兩條線”財務制度進行“改革”、在“創(chuàng)收”和“收支掛鉤”上“銳意創(chuàng)新”，比如有的拼命多收管理費、有的刻意多罰款、有的為了“分成獎勵”而不惜刮地三尺，其結(jié)果“亂收費、亂罰款、亂攤派”的“三亂”泛濫、弊病叢生；這種行公權(quán)而有私利掛鉤的肆意變異“收支兩條線”財務制度的行為，致使公權(quán)扭曲，引起了“民怨沸騰”（朱镕基總理語），當然也引起了黨中央、國務院的嚴重關(guān)注和高度重視；之后，很快就有了自上而下的稅費改革和預算管理改革，這些改革推進了“收支兩條線”制度在具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的所有國家機關(guān)和行政事業(yè)單位的重新審視、強制實行和不斷完善。
三是，完善。如前所述，真正的“收支兩條線”制度中的“收”與“支”之間沒有關(guān)系，更不能有聯(lián)系；其“收”都有依據(jù)而既不能多收又不能少收，其“支”按照預算執(zhí)行而不能以收定支；比如有的執(zhí)收單位很可能收費三千萬，但其支出按預算只需三十萬；而有的執(zhí)罰機關(guān)罰沒收入很可能只有幾萬元甚至有時候是零，但其必須的正常經(jīng)費支出，無論是幾十萬還是幾百萬，政府財政都要按照人大批準的預算予以保障。但是，在治理“三亂”、對具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的國家機關(guān)和行政事業(yè)單位實行“收支兩條線”制度后，從形式上看都實行了收支分離，收入全部上交財政、支出再從財政申請，但很多單位依然收支掛鉤、以收定支或者由財政按比例返還，具體操作上只是收支分離、在收支之間設了一道監(jiān)督關(guān)口、僅僅防止坐收坐支，實質(zhì)上只是在同級財政列了一個財政儲存專戶、由政府財政充當其出納而已，所以并不是真正意義上的“收支兩條線”。這種變異了的“收支兩條線”，不但不能更好地治理“三亂”，反而導致一些“三亂”由公開變?yōu)殡[蔽，因而更加難以治理。為了真正實行嚴格意義上的“收支兩條線”制度、進一步規(guī)范執(zhí)罰、執(zhí)收單位的經(jīng)費管理，黨和國家采取了更為嚴厲的措施：黨中央早在1990年就作出了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，國務院1996年作出了《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》，黨中央和國務院辦公廳1998年轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部關(guān)于政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動和實行“收支兩條線”管理后財政經(jīng)費保障的若干意見》（中辦發(fā)[1998]30號），國務院辦公廳2001年轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理的意見》（國辦發(fā)[2001]23號），都明確規(guī)定收支不得掛鉤，要“清理整頓現(xiàn)行收費”，要“將部分不體現(xiàn)政府行為的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費并依法征稅”；此外，國務院2003年《全面推進依法行政實施綱要》也明確規(guī)定，要嚴格執(zhí)行“收支兩條線”制度，嚴禁以任何形式向執(zhí)罰、執(zhí)收單位返還罰、沒收入和其他行政事業(yè)性收費收入；國家有關(guān)部委和地方政府為執(zhí)行這些規(guī)定，也配套了有關(guān)制度、采取了相應措施。但無論是理論上還是實踐上，可以說我國的“收支兩條線”財務制度至今仍在繼續(xù)完善之中。
③“收支兩條線”制度的適用范圍。一個機關(guān)或單位是不是實行“收支兩條線”制度，除了要看這個機關(guān)或單位的性質(zhì)和收費依據(jù)之外，主要取決于這個機關(guān)或單位所收費用是屬于經(jīng)營服務性收費還是行政事業(yè)性收費。經(jīng)營服務性收費，如仲裁收費，依靠的是一種知識服務性勞動即“仲裁服務”而不是國家公權(quán)力，不提供仲裁服務就不能收取仲裁費；至于能不能提供這種可以收費的服務，則要看當事人愿不愿意將仲裁權(quán)授給你。行政事業(yè)性收費，依靠的是國家公權(quán)力而不是服務性勞動；而且，黨和國家之所以在具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的國家機關(guān)和行政事業(yè)單位實行“收支兩條線”制度，就是將這項制度作為了防止不正之風、防止腐敗、防止國家公權(quán)力被扭曲的一項重要的治本之策。可見，“收支兩條線”制度所要規(guī)制的，是依靠國家公權(quán)力收費的事，如法院訴訟收費、行政機關(guān)和具有社會公共事務管理職能單位的稅費征收、罰沒收入和其他行政事業(yè)性收費等等；據(jù)此，實行“收支兩條線”制度的機關(guān)和單位，應該只限于三類：
一是，依法具有執(zhí)收權(quán)和執(zhí)罰權(quán)的國家機關(guān)，如人民法院和政府及其所屬部門等；
二是，隸屬于行政機關(guān)、具有執(zhí)收和執(zhí)罰權(quán)力的事業(yè)單位，包括法律、法規(guī)授權(quán)執(zhí)法的組織和行政機關(guān)依法委托執(zhí)法的其他組織；
三是，受國家機關(guān)依法委托，進行檢驗、檢測、檢疫、鑒定、評估、審計等業(yè)務并出具相應報告的事業(yè)單位。
2、“收支兩條線”制度在我國仲裁機構(gòu)的推行。《仲裁法》公布后，國務院就重新組建仲裁機構(gòu)的相關(guān)問題作出了具體規(guī)定，其中明確規(guī)定仲裁機構(gòu)要“逐步作到自收自支”；1999年，國家計委等六部委制定了專門規(guī)制中介機構(gòu)收費的《中介服務收費管理辦法》，將仲裁機構(gòu)列入“自收自支”范圍；2001年入世談判時，我國政府明確承諾仲裁收費“屬于中介服務收費”、適用國家六部委頒布的《中介服務收費管理辦法》，此承諾已載入《世界貿(mào)易組織中國加入工作組報告書》；再后的國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，在第十六章之第五節(jié)“規(guī)范發(fā)展商業(yè)服務業(yè)”中，將仲裁列入“商業(yè)服務業(yè)”范疇，商業(yè)服務當然實行“自收自支”制度。但是，2003年5月，國家財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、審計署等四部委未經(jīng)明確廢止或者修改，就以《關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜[2003]29號），*了之前包括財政部在內(nèi)的六部委公布的《中介服務收費管理辦法》中有關(guān)仲裁收費的規(guī)定和我國政府入世時有關(guān)仲裁收費的承諾，將仲裁機構(gòu)列入“行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理”范圍。近幾年來，盡管業(yè)內(nèi)外一些專家學者、政協(xié)委員、人大代表一再提出，應盡快糾正在既非國家機關(guān)也非行政事業(yè)性單位的仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度的錯誤做法，但這一錯誤做法至今仍被一些官員繼續(xù)推行。
3、仲裁機構(gòu)不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡要分析、講一些具體理由：
①市場經(jīng)濟體制不允許仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度。所謂制度適用上的主體適格，是指某個機關(guān)、單位相對于某項所要適用的具體制度，其資格應當與之相稱、相適；而無論主觀上還是客觀上，市場經(jīng)濟所要求和規(guī)范的國家權(quán)力機關(guān)、單位的經(jīng)費收支和理財原則，必須是“收支兩條線”，而且決不允許收支掛鉤。但這個原則不能照搬和適用于企業(yè)等各市場主體和居民、家庭！因為市場主體的收入是用來支付經(jīng)營費用和再生產(chǎn)投入以謀求盈利和發(fā)展的，居民、家庭的收入是用來滿足消費支出的，市場主體和居民、家庭的“收”與“支”之間具有必然聯(lián)系，因之“收支”必然掛鉤，即所謂“吃飯穿衣量家當”?？梢?，不同的財務制度，只能適用于與之相適應的不同的主體；掌握和行使國家公權(quán)力的機關(guān)或者行政事業(yè)性單位，經(jīng)費收支上必須實行“收支兩條線”制度；不掌握國家公權(quán)力、不依靠政府財政而是依靠自己的勞動和經(jīng)營收入養(yǎng)活自己的公民和單位，經(jīng)費收支上不能實行“收支兩條線”制度。由此，完全可以得出一個明確的結(jié)論：仲裁機構(gòu)不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。
②對仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度，只會導致三種結(jié)果：
一是，發(fā)展良好、業(yè)績顯赫的仲裁機構(gòu)，無論付出多少勞動、作出多大貢獻、創(chuàng)造多少效益，都不能享有財務支出上的任何自主權(quán)，因之不但這些機構(gòu)自我發(fā)展的基礎(chǔ)受到很大損害、動力受到很大限制，而且其示范和帶動我國仲裁整體發(fā)展的作用也受到很大制約；
二是，業(yè)績平平甚至無業(yè)績可言的仲裁機構(gòu)，無論有沒有仲裁業(yè)務、有沒有仲裁收入，都因為有政府財政經(jīng)費保障而不但不用擔心自己的經(jīng)費支出，還能因為時不時地“兩頭撈好處”而悠然自得、不勞而額外有獲，因之雖然其“小日子過的挺美”（肖詢語，《中國仲裁網(wǎng)》）而對整個仲裁界則是一種惡性示范；
三是，好壞不分、良莠無別、處于市場經(jīng)濟體制之中而不用市場規(guī)則和市場機制，這種環(huán)境條件最終只會從整體上致使仲裁對內(nèi)沒有發(fā)展動力、對外沒有競爭活力、對經(jīng)濟社會發(fā)展應有的貢獻力難以發(fā)揮并日見低下，仲裁改革也將因之而前功盡棄。
③“收支兩條線”制度對于適用主體有著比較嚴格的基本資格條件要求，但仲裁機構(gòu)恰恰不具有任何與之相適應的相關(guān)條件。這一方面，至少可以列出五個理由：
一是，仲裁機構(gòu)既不是國家機關(guān)、也不是行政事業(yè)單位。如前所述，“收支兩條線”制度所要規(guī)制的，是依靠國家公權(quán)力收費的事；能夠依靠國家公權(quán)力收費的，除了國家機關(guān)就是依法具有行政執(zhí)法權(quán)的行政事業(yè)單位；而仲裁機構(gòu)，則既不是國家機關(guān)、也不是行政事業(yè)單位。由此，僅就主體資格而言，仲裁機構(gòu)就不適格！換句話說，既就是仲裁機構(gòu)自己想適用“收支兩條線”制度，也沒有那個資格！因此，要求與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系或依法委托關(guān)系的仲裁機構(gòu)，執(zhí)行只能適用于依靠國家公權(quán)力執(zhí)罰、執(zhí)收的國家機關(guān)和相關(guān)事業(yè)單位的財務制度，無論是法理上還是一般道理上，都是根本講不通的。
二是，仲裁收費權(quán)不是國家公權(quán)力。無論是為“公”（國家）還是為“私”（公民、法人和其他組織），只要收費，就是一種權(quán)力（公權(quán)）或者權(quán)利（私權(quán)）的主張和行使；但是，“權(quán)力”和“權(quán)利”從淵源上就有著本質(zhì)的區(qū)別，因之在主張和行使時必須嚴格遵循區(qū)別原則。就仲裁機構(gòu)而言，其賴以收費的“權(quán)”既不是國家公權(quán)力、也不是公民私權(quán)利，而是仲裁機構(gòu)作為“非營利”的中介機構(gòu)的市場法人權(quán)利（其本質(zhì)上還是私權(quán)），因此決不能等同于國家公權(quán)力；既然賴以收費的“權(quán)”不是國家公權(quán)力，那么理所當然就不能適用只適用于規(guī)制依靠國家公權(quán)力收費的“收支兩條線”制度。
三是，仲裁沒有壟斷性質(zhì)。按照財政部等四部委2003年29號文件的表述，之所以將仲裁機構(gòu)列入“行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理”的范圍，是因為仲裁“具有壟斷性質(zhì)”，仲裁機構(gòu)是“代行政府職能強制實施具有壟斷性質(zhì)的收費”！那么，何為“壟斷性質(zhì)”？按照通常理解，應該是：依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和黨和國家的相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，只能由某個級別、某個地區(qū)、某個部門或者單位、某些具備相應條件的人員所從事的業(yè)務，其他人不得為之的，就有“壟斷性質(zhì)”；它具有屬地、屬人和級別、機構(gòu)限制甚至某一個級別的某一個機構(gòu)方可為之等“專屬”性；比如勞動和人事仲裁，只能由當事人所在地的具有管轄權(quán)的仲裁機構(gòu)進行；例如蘭州市某縣或某區(qū)所屬的企事業(yè)單位的勞動或人事仲裁，只能由該縣或該區(qū)政府所屬的勞動或人事仲裁機構(gòu)進行仲裁。而民商事仲裁，則沒有地域和級別管轄、不受地域和級別限制，比如住所在蘭州的當事人或者住所在其他地區(qū)而民商事糾紛發(fā)生在蘭州的當事人，均可以約定在我國任何一個仲裁機構(gòu)申請仲裁。這樣的民商事“仲裁”，何來可以“代行”的“政府職能”？何來“壟斷性質(zhì)的仲裁”由其“強制實施”？沒有當事人的明確約定、授權(quán)和申請，全國仲裁機構(gòu)哪一個能“壟斷”仲裁案件？再則，“壟斷”是必須要公權(quán)力來支撐和保障的，而離開當事人的明確約定、授權(quán)和申請，仲裁機構(gòu)何來“壟斷”進行“仲裁”的公權(quán)力？所以，將民商事仲裁界定為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質(zhì)的仲裁”、列入“收支兩條線”管理范圍，無論怎么講都毫無道理！
四是，仲裁是“由市場配置資源”的事項。黨和國家在一系列相關(guān)文件中，如黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》、中共中央組織部和國家人事部《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》等，都明確規(guī)定：可由市場配置資源的事項，以及公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，政府及其所屬部門要淡出而不要進行行政管理；能夠由市場配置資源的、通過服務有收入的，實行經(jīng)費自理，也就是“自收自支”。根據(jù)《仲裁法》和中央政府相關(guān)文件的有關(guān)規(guī)定精神，“仲裁”恰恰是完全“由市場配置資源”的事項，是公民、法人和其他組織“能夠自主解決”的、“不體現(xiàn)政府行為”的事項；因此，只能按照中央政府關(guān)于實行“經(jīng)營服務性收費并依法征稅”的政策規(guī)定，（國辦發(fā)[2001]23號）實行“自收自支”財務制度。
五是，仲裁收費是經(jīng)營服務性收費而不是行政事業(yè)性收費。“仲裁”是依據(jù)當事人的授權(quán)，居中裁斷民商事糾紛的中介服務行為，而不是政府行政行為；因此，仲裁收費是經(jīng)營服務性收費而不是行政事業(yè)性收費，仲裁收費不是“收支兩條線”制度所要規(guī)制的對象。
4、仲裁機構(gòu)必須盡快停止“收支兩條線”而實行自收自支財務制度。某一機關(guān)或者單位對財務制度的適用，猶如人對衣著打扮的選擇。什么樣身份的人在什么樣的場合下應該著什么樣的衣裝，要相適相稱；比如小品“不差錢”中小沈陽穿的裙褲，只能由小沈陽穿而絕不能讓老畢穿，否則就會完全喪失喜劇應有的效果。要仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”財務制度，無疑于在“不差錢”劇中讓老畢穿小沈陽的裙褲！仲裁上的這種主體與制度既不相適又不相稱的人為搭配，混淆了“經(jīng)營服務性收費”與“行政事業(yè)性收費”之間的本質(zhì)區(qū)別、有悖于“收支兩條線”財務制度的設計本意，因此必須盡快停止。
通過良好的信譽、高效的服務和公正的仲裁這種服務性勞動來獲得仲裁收入，是仲裁機構(gòu)保證自己生存和事業(yè)發(fā)展的必備條件；但這個條件，必須要有與之相適應的良好財務制度的保障；這個制度，就是中央政府十五年前就“量體裁衣”、明確制訂了的“自收自支”財務制度。時至今日，如果繼續(xù)與中央政府的規(guī)定頂牛、還不在仲裁機構(gòu)實行自收自支財務制度，那么人們就不得不問：中央政府要求仲裁機構(gòu)“逐步做到自收自支”，但“自收自支”被“逐步”了十五年，至今還沒有“做到”而且還要繼續(xù)被“逐步”下去，那么相關(guān)人員對待中央政府決定的態(tài)度和執(zhí)行中央政府決定的能力何在？
結(jié)語：
筆者認為，解決上述三個突出問題的關(guān)鍵在于三點：解決問題的人、解決問題的法寶、解決問題的方法。
仲裁事業(yè)的發(fā)展要依靠優(yōu)秀的仲裁人，解決仲裁事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的一些突出問題還是要依靠人，包括：對仲裁事業(yè)發(fā)展具有引領(lǐng)性甚至決定性話語權(quán)的、處事公正的領(lǐng)導人，敢于維護法律尊嚴的、優(yōu)秀的仲裁人，關(guān)心這項構(gòu)建和諧社會不可或缺的事業(yè)的、社會各界的志士仁人。有了這些人，解決這樣三個問題其實并不難！
中國人大多有個美好的、潛在的心愿：無論興辦什么事業(yè)或者遇到什么困難，都希望有個能夠幫助自己或者*難題的“法寶”；而這個“法寶”，對于我們仲裁界來說，十五年前就已經(jīng)有了，這就是《仲裁法》和黨中央、中央政府的相關(guān)文件。
有了人、有了“法寶”，接下來就是方法了；對于解決仲裁事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，首選的方法應該是：“自己不能當自己的法官”。仲裁人首先是法律人，法律人應該是人人都知道“自己不能當自己的法官”。作為“仲裁”，裁斷的是“他”人的民商事糾紛，也就是說，“他”人有了民商事糾紛而其自己不能解決時，找局外的“中間人”——仲裁機構(gòu)來居中進行裁斷。但是，到了我們仲裁事務的掌管者自己頭上，有了關(guān)于仲裁重大問題的爭議時，卻由已經(jīng)成為了爭議當事人的、爭議者中掌控仲裁話語權(quán)“優(yōu)勢”的這一方來主持解決爭議，這多么可笑！這樣做的本身就是對這種重大爭議問題解決方式的一種辛辣的諷刺！那么怎么辦？按照“誰立法誰解釋”的立法解釋原則，由人大組織進行法律執(zhí)行情況監(jiān)督檢查并作出決斷。
對于糾正在仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”錯誤做法的問題和對于《仲裁法》執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的問題，民商法學家梁彗星教授作為全國政協(xié)委員，與其他多位學者委員一起提出了提案，之后作為全國人大代表又提出了具體建議；國家相關(guān)部門對提案和建議，都作出了協(xié)調(diào)解決和考慮安排的及時答復。對此，我們期待著?。ㄌm州市人事爭議仲裁委員會·羅應龍）
1、“收支兩條線”制度的由來、建立和適用范圍。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡單的敘述：
①“收支兩條線”制度的由來?！笆罩蓷l線”不是我們中國人的發(fā)明而是舶來品，它起因于法國等歐洲國家的“公共財政”。所謂“公共財政”，是形成于法國*之后的、與之前歐洲中世紀普遍存在的“王室財政”相對立的一種國家財政體制；其基本特征、原則和制度，除了人權(quán)平等、法治、公民納稅義務與享受公共服務權(quán)利的對應等等，還有一項非常重要的內(nèi)容即：本身無權(quán)制定稅費征收、也無權(quán)決定收入支出和使用的政府征稅、收費等部門，所得收入必須全部上繳國庫；所需支出，則按照議會審議通過的財政預算，從國庫另行撥付；同一個部門的收、支之間沒有內(nèi)在關(guān)系，不能以收定支。這就是“收支兩條線”財務制度的大致由來。
②“收支兩條線”制度在我國的建立和演變。我國的“收支兩條線”財務制度，大致經(jīng)歷了時間界限很難劃清的三個過程：
一是，建立。我國在新中國建國之初，就建立并嚴格實行了真正的“收支兩條線”制度，這就是以前人們所熟知的“統(tǒng)收統(tǒng)支”；在這種制度下，不管是行政機關(guān)、事業(yè)單位還是國營企業(yè)，只要有收入就必須全部上繳國庫、否則就要被追究，其必須的人員工資等一應支出由政府財政向其撥付、本單位不用操心，收與支沒有關(guān)系。這種制度對于掌握公權(quán)力的國家機關(guān)來說，任何時候都是完全正確的。
二是，改革。在計劃經(jīng)濟體制下，“收支兩條線”制度的“統(tǒng)”一直“統(tǒng)”到所有國營企業(yè)并一“統(tǒng)”三十年，期間實踐證明“統(tǒng)”不下來，就有了“分級財政”和“預算外資金”的概念及一些相應制度；黨的十一屆三中全會之后改革開放，國家下放企業(yè)自主權(quán)，企業(yè)由此告別“收支兩條線”，其收支掛鉤和激勵機制、約束機制等問題得以解決。但與之同時，一些國家機關(guān)卻趁改革之機，對自身本來完全正確的“收支兩條線”財務制度進行“改革”、在“創(chuàng)收”和“收支掛鉤”上“銳意創(chuàng)新”，比如有的拼命多收管理費、有的刻意多罰款、有的為了“分成獎勵”而不惜刮地三尺，其結(jié)果“亂收費、亂罰款、亂攤派”的“三亂”泛濫、弊病叢生；這種行公權(quán)而有私利掛鉤的肆意變異“收支兩條線”財務制度的行為，致使公權(quán)扭曲，引起了“民怨沸騰”（朱镕基總理語），當然也引起了黨中央、國務院的嚴重關(guān)注和高度重視；之后，很快就有了自上而下的稅費改革和預算管理改革，這些改革推進了“收支兩條線”制度在具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的所有國家機關(guān)和行政事業(yè)單位的重新審視、強制實行和不斷完善。
三是，完善。如前所述，真正的“收支兩條線”制度中的“收”與“支”之間沒有關(guān)系，更不能有聯(lián)系；其“收”都有依據(jù)而既不能多收又不能少收，其“支”按照預算執(zhí)行而不能以收定支；比如有的執(zhí)收單位很可能收費三千萬，但其支出按預算只需三十萬；而有的執(zhí)罰機關(guān)罰沒收入很可能只有幾萬元甚至有時候是零，但其必須的正常經(jīng)費支出，無論是幾十萬還是幾百萬，政府財政都要按照人大批準的預算予以保障。但是，在治理“三亂”、對具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的國家機關(guān)和行政事業(yè)單位實行“收支兩條線”制度后，從形式上看都實行了收支分離，收入全部上交財政、支出再從財政申請，但很多單位依然收支掛鉤、以收定支或者由財政按比例返還，具體操作上只是收支分離、在收支之間設了一道監(jiān)督關(guān)口、僅僅防止坐收坐支，實質(zhì)上只是在同級財政列了一個財政儲存專戶、由政府財政充當其出納而已，所以并不是真正意義上的“收支兩條線”。這種變異了的“收支兩條線”，不但不能更好地治理“三亂”，反而導致一些“三亂”由公開變?yōu)殡[蔽，因而更加難以治理。為了真正實行嚴格意義上的“收支兩條線”制度、進一步規(guī)范執(zhí)罰、執(zhí)收單位的經(jīng)費管理，黨和國家采取了更為嚴厲的措施：黨中央早在1990年就作出了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，國務院1996年作出了《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》，黨中央和國務院辦公廳1998年轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部關(guān)于政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動和實行“收支兩條線”管理后財政經(jīng)費保障的若干意見》（中辦發(fā)[1998]30號），國務院辦公廳2001年轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理的意見》（國辦發(fā)[2001]23號），都明確規(guī)定收支不得掛鉤，要“清理整頓現(xiàn)行收費”，要“將部分不體現(xiàn)政府行為的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費并依法征稅”；此外，國務院2003年《全面推進依法行政實施綱要》也明確規(guī)定，要嚴格執(zhí)行“收支兩條線”制度，嚴禁以任何形式向執(zhí)罰、執(zhí)收單位返還罰、沒收入和其他行政事業(yè)性收費收入；國家有關(guān)部委和地方政府為執(zhí)行這些規(guī)定，也配套了有關(guān)制度、采取了相應措施。但無論是理論上還是實踐上，可以說我國的“收支兩條線”財務制度至今仍在繼續(xù)完善之中。
③“收支兩條線”制度的適用范圍。一個機關(guān)或單位是不是實行“收支兩條線”制度，除了要看這個機關(guān)或單位的性質(zhì)和收費依據(jù)之外，主要取決于這個機關(guān)或單位所收費用是屬于經(jīng)營服務性收費還是行政事業(yè)性收費。經(jīng)營服務性收費，如仲裁收費，依靠的是一種知識服務性勞動即“仲裁服務”而不是國家公權(quán)力，不提供仲裁服務就不能收取仲裁費；至于能不能提供這種可以收費的服務，則要看當事人愿不愿意將仲裁權(quán)授給你。行政事業(yè)性收費，依靠的是國家公權(quán)力而不是服務性勞動；而且，黨和國家之所以在具有執(zhí)罰、執(zhí)收權(quán)力的國家機關(guān)和行政事業(yè)單位實行“收支兩條線”制度，就是將這項制度作為了防止不正之風、防止腐敗、防止國家公權(quán)力被扭曲的一項重要的治本之策。可見，“收支兩條線”制度所要規(guī)制的，是依靠國家公權(quán)力收費的事，如法院訴訟收費、行政機關(guān)和具有社會公共事務管理職能單位的稅費征收、罰沒收入和其他行政事業(yè)性收費等等；據(jù)此，實行“收支兩條線”制度的機關(guān)和單位，應該只限于三類：
一是，依法具有執(zhí)收權(quán)和執(zhí)罰權(quán)的國家機關(guān)，如人民法院和政府及其所屬部門等；
二是，隸屬于行政機關(guān)、具有執(zhí)收和執(zhí)罰權(quán)力的事業(yè)單位，包括法律、法規(guī)授權(quán)執(zhí)法的組織和行政機關(guān)依法委托執(zhí)法的其他組織；
三是，受國家機關(guān)依法委托，進行檢驗、檢測、檢疫、鑒定、評估、審計等業(yè)務并出具相應報告的事業(yè)單位。
2、“收支兩條線”制度在我國仲裁機構(gòu)的推行。《仲裁法》公布后，國務院就重新組建仲裁機構(gòu)的相關(guān)問題作出了具體規(guī)定，其中明確規(guī)定仲裁機構(gòu)要“逐步作到自收自支”；1999年，國家計委等六部委制定了專門規(guī)制中介機構(gòu)收費的《中介服務收費管理辦法》，將仲裁機構(gòu)列入“自收自支”范圍；2001年入世談判時，我國政府明確承諾仲裁收費“屬于中介服務收費”、適用國家六部委頒布的《中介服務收費管理辦法》，此承諾已載入《世界貿(mào)易組織中國加入工作組報告書》；再后的國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，在第十六章之第五節(jié)“規(guī)范發(fā)展商業(yè)服務業(yè)”中，將仲裁列入“商業(yè)服務業(yè)”范疇，商業(yè)服務當然實行“自收自支”制度。但是，2003年5月，國家財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、審計署等四部委未經(jīng)明確廢止或者修改，就以《關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜[2003]29號），*了之前包括財政部在內(nèi)的六部委公布的《中介服務收費管理辦法》中有關(guān)仲裁收費的規(guī)定和我國政府入世時有關(guān)仲裁收費的承諾，將仲裁機構(gòu)列入“行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理”范圍。近幾年來，盡管業(yè)內(nèi)外一些專家學者、政協(xié)委員、人大代表一再提出，應盡快糾正在既非國家機關(guān)也非行政事業(yè)性單位的仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度的錯誤做法，但這一錯誤做法至今仍被一些官員繼續(xù)推行。
3、仲裁機構(gòu)不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。對于這個問題，需要從三個方面作一些簡要分析、講一些具體理由：
①市場經(jīng)濟體制不允許仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度。所謂制度適用上的主體適格，是指某個機關(guān)、單位相對于某項所要適用的具體制度，其資格應當與之相稱、相適；而無論主觀上還是客觀上，市場經(jīng)濟所要求和規(guī)范的國家權(quán)力機關(guān)、單位的經(jīng)費收支和理財原則，必須是“收支兩條線”，而且決不允許收支掛鉤。但這個原則不能照搬和適用于企業(yè)等各市場主體和居民、家庭！因為市場主體的收入是用來支付經(jīng)營費用和再生產(chǎn)投入以謀求盈利和發(fā)展的，居民、家庭的收入是用來滿足消費支出的，市場主體和居民、家庭的“收”與“支”之間具有必然聯(lián)系，因之“收支”必然掛鉤，即所謂“吃飯穿衣量家當”?？梢?，不同的財務制度，只能適用于與之相適應的不同的主體；掌握和行使國家公權(quán)力的機關(guān)或者行政事業(yè)性單位，經(jīng)費收支上必須實行“收支兩條線”制度；不掌握國家公權(quán)力、不依靠政府財政而是依靠自己的勞動和經(jīng)營收入養(yǎng)活自己的公民和單位，經(jīng)費收支上不能實行“收支兩條線”制度。由此，完全可以得出一個明確的結(jié)論：仲裁機構(gòu)不是適用“收支兩條線”財務制度的適格主體。
②對仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”制度，只會導致三種結(jié)果：
一是，發(fā)展良好、業(yè)績顯赫的仲裁機構(gòu)，無論付出多少勞動、作出多大貢獻、創(chuàng)造多少效益，都不能享有財務支出上的任何自主權(quán)，因之不但這些機構(gòu)自我發(fā)展的基礎(chǔ)受到很大損害、動力受到很大限制，而且其示范和帶動我國仲裁整體發(fā)展的作用也受到很大制約；
二是，業(yè)績平平甚至無業(yè)績可言的仲裁機構(gòu)，無論有沒有仲裁業(yè)務、有沒有仲裁收入，都因為有政府財政經(jīng)費保障而不但不用擔心自己的經(jīng)費支出，還能因為時不時地“兩頭撈好處”而悠然自得、不勞而額外有獲，因之雖然其“小日子過的挺美”（肖詢語，《中國仲裁網(wǎng)》）而對整個仲裁界則是一種惡性示范；
三是，好壞不分、良莠無別、處于市場經(jīng)濟體制之中而不用市場規(guī)則和市場機制，這種環(huán)境條件最終只會從整體上致使仲裁對內(nèi)沒有發(fā)展動力、對外沒有競爭活力、對經(jīng)濟社會發(fā)展應有的貢獻力難以發(fā)揮并日見低下，仲裁改革也將因之而前功盡棄。
③“收支兩條線”制度對于適用主體有著比較嚴格的基本資格條件要求，但仲裁機構(gòu)恰恰不具有任何與之相適應的相關(guān)條件。這一方面，至少可以列出五個理由：
一是，仲裁機構(gòu)既不是國家機關(guān)、也不是行政事業(yè)單位。如前所述，“收支兩條線”制度所要規(guī)制的，是依靠國家公權(quán)力收費的事；能夠依靠國家公權(quán)力收費的，除了國家機關(guān)就是依法具有行政執(zhí)法權(quán)的行政事業(yè)單位；而仲裁機構(gòu)，則既不是國家機關(guān)、也不是行政事業(yè)單位。由此，僅就主體資格而言，仲裁機構(gòu)就不適格！換句話說，既就是仲裁機構(gòu)自己想適用“收支兩條線”制度，也沒有那個資格！因此，要求與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系或依法委托關(guān)系的仲裁機構(gòu)，執(zhí)行只能適用于依靠國家公權(quán)力執(zhí)罰、執(zhí)收的國家機關(guān)和相關(guān)事業(yè)單位的財務制度，無論是法理上還是一般道理上，都是根本講不通的。
二是，仲裁收費權(quán)不是國家公權(quán)力。無論是為“公”（國家）還是為“私”（公民、法人和其他組織），只要收費，就是一種權(quán)力（公權(quán)）或者權(quán)利（私權(quán)）的主張和行使；但是，“權(quán)力”和“權(quán)利”從淵源上就有著本質(zhì)的區(qū)別，因之在主張和行使時必須嚴格遵循區(qū)別原則。就仲裁機構(gòu)而言，其賴以收費的“權(quán)”既不是國家公權(quán)力、也不是公民私權(quán)利，而是仲裁機構(gòu)作為“非營利”的中介機構(gòu)的市場法人權(quán)利（其本質(zhì)上還是私權(quán)），因此決不能等同于國家公權(quán)力；既然賴以收費的“權(quán)”不是國家公權(quán)力，那么理所當然就不能適用只適用于規(guī)制依靠國家公權(quán)力收費的“收支兩條線”制度。
三是，仲裁沒有壟斷性質(zhì)。按照財政部等四部委2003年29號文件的表述，之所以將仲裁機構(gòu)列入“行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理”的范圍，是因為仲裁“具有壟斷性質(zhì)”，仲裁機構(gòu)是“代行政府職能強制實施具有壟斷性質(zhì)的收費”！那么，何為“壟斷性質(zhì)”？按照通常理解，應該是：依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和黨和國家的相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，只能由某個級別、某個地區(qū)、某個部門或者單位、某些具備相應條件的人員所從事的業(yè)務，其他人不得為之的，就有“壟斷性質(zhì)”；它具有屬地、屬人和級別、機構(gòu)限制甚至某一個級別的某一個機構(gòu)方可為之等“專屬”性；比如勞動和人事仲裁，只能由當事人所在地的具有管轄權(quán)的仲裁機構(gòu)進行；例如蘭州市某縣或某區(qū)所屬的企事業(yè)單位的勞動或人事仲裁，只能由該縣或該區(qū)政府所屬的勞動或人事仲裁機構(gòu)進行仲裁。而民商事仲裁，則沒有地域和級別管轄、不受地域和級別限制，比如住所在蘭州的當事人或者住所在其他地區(qū)而民商事糾紛發(fā)生在蘭州的當事人，均可以約定在我國任何一個仲裁機構(gòu)申請仲裁。這樣的民商事“仲裁”，何來可以“代行”的“政府職能”？何來“壟斷性質(zhì)的仲裁”由其“強制實施”？沒有當事人的明確約定、授權(quán)和申請，全國仲裁機構(gòu)哪一個能“壟斷”仲裁案件？再則，“壟斷”是必須要公權(quán)力來支撐和保障的，而離開當事人的明確約定、授權(quán)和申請，仲裁機構(gòu)何來“壟斷”進行“仲裁”的公權(quán)力？所以，將民商事仲裁界定為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質(zhì)的仲裁”、列入“收支兩條線”管理范圍，無論怎么講都毫無道理！
四是，仲裁是“由市場配置資源”的事項。黨和國家在一系列相關(guān)文件中，如黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》、中共中央組織部和國家人事部《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》等，都明確規(guī)定：可由市場配置資源的事項，以及公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，政府及其所屬部門要淡出而不要進行行政管理；能夠由市場配置資源的、通過服務有收入的，實行經(jīng)費自理，也就是“自收自支”。根據(jù)《仲裁法》和中央政府相關(guān)文件的有關(guān)規(guī)定精神，“仲裁”恰恰是完全“由市場配置資源”的事項，是公民、法人和其他組織“能夠自主解決”的、“不體現(xiàn)政府行為”的事項；因此，只能按照中央政府關(guān)于實行“經(jīng)營服務性收費并依法征稅”的政策規(guī)定，（國辦發(fā)[2001]23號）實行“自收自支”財務制度。
五是，仲裁收費是經(jīng)營服務性收費而不是行政事業(yè)性收費。“仲裁”是依據(jù)當事人的授權(quán)，居中裁斷民商事糾紛的中介服務行為，而不是政府行政行為；因此，仲裁收費是經(jīng)營服務性收費而不是行政事業(yè)性收費，仲裁收費不是“收支兩條線”制度所要規(guī)制的對象。
4、仲裁機構(gòu)必須盡快停止“收支兩條線”而實行自收自支財務制度。某一機關(guān)或者單位對財務制度的適用，猶如人對衣著打扮的選擇。什么樣身份的人在什么樣的場合下應該著什么樣的衣裝，要相適相稱；比如小品“不差錢”中小沈陽穿的裙褲，只能由小沈陽穿而絕不能讓老畢穿，否則就會完全喪失喜劇應有的效果。要仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”財務制度，無疑于在“不差錢”劇中讓老畢穿小沈陽的裙褲！仲裁上的這種主體與制度既不相適又不相稱的人為搭配，混淆了“經(jīng)營服務性收費”與“行政事業(yè)性收費”之間的本質(zhì)區(qū)別、有悖于“收支兩條線”財務制度的設計本意，因此必須盡快停止。
通過良好的信譽、高效的服務和公正的仲裁這種服務性勞動來獲得仲裁收入，是仲裁機構(gòu)保證自己生存和事業(yè)發(fā)展的必備條件；但這個條件，必須要有與之相適應的良好財務制度的保障；這個制度，就是中央政府十五年前就“量體裁衣”、明確制訂了的“自收自支”財務制度。時至今日，如果繼續(xù)與中央政府的規(guī)定頂牛、還不在仲裁機構(gòu)實行自收自支財務制度，那么人們就不得不問：中央政府要求仲裁機構(gòu)“逐步做到自收自支”，但“自收自支”被“逐步”了十五年，至今還沒有“做到”而且還要繼續(xù)被“逐步”下去，那么相關(guān)人員對待中央政府決定的態(tài)度和執(zhí)行中央政府決定的能力何在？
結(jié)語：
筆者認為，解決上述三個突出問題的關(guān)鍵在于三點：解決問題的人、解決問題的法寶、解決問題的方法。
仲裁事業(yè)的發(fā)展要依靠優(yōu)秀的仲裁人，解決仲裁事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的一些突出問題還是要依靠人，包括：對仲裁事業(yè)發(fā)展具有引領(lǐng)性甚至決定性話語權(quán)的、處事公正的領(lǐng)導人，敢于維護法律尊嚴的、優(yōu)秀的仲裁人，關(guān)心這項構(gòu)建和諧社會不可或缺的事業(yè)的、社會各界的志士仁人。有了這些人，解決這樣三個問題其實并不難！
中國人大多有個美好的、潛在的心愿：無論興辦什么事業(yè)或者遇到什么困難，都希望有個能夠幫助自己或者*難題的“法寶”；而這個“法寶”，對于我們仲裁界來說，十五年前就已經(jīng)有了，這就是《仲裁法》和黨中央、中央政府的相關(guān)文件。
有了人、有了“法寶”，接下來就是方法了；對于解決仲裁事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，首選的方法應該是：“自己不能當自己的法官”。仲裁人首先是法律人，法律人應該是人人都知道“自己不能當自己的法官”。作為“仲裁”，裁斷的是“他”人的民商事糾紛，也就是說，“他”人有了民商事糾紛而其自己不能解決時，找局外的“中間人”——仲裁機構(gòu)來居中進行裁斷。但是，到了我們仲裁事務的掌管者自己頭上，有了關(guān)于仲裁重大問題的爭議時，卻由已經(jīng)成為了爭議當事人的、爭議者中掌控仲裁話語權(quán)“優(yōu)勢”的這一方來主持解決爭議，這多么可笑！這樣做的本身就是對這種重大爭議問題解決方式的一種辛辣的諷刺！那么怎么辦？按照“誰立法誰解釋”的立法解釋原則，由人大組織進行法律執(zhí)行情況監(jiān)督檢查并作出決斷。
對于糾正在仲裁機構(gòu)實行“收支兩條線”錯誤做法的問題和對于《仲裁法》執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的問題，民商法學家梁彗星教授作為全國政協(xié)委員，與其他多位學者委員一起提出了提案，之后作為全國人大代表又提出了具體建議；國家相關(guān)部門對提案和建議，都作出了協(xié)調(diào)解決和考慮安排的及時答復。對此，我們期待著?。ㄌm州市人事爭議仲裁委員會·羅應龍）