一、申論的基本涵義
申論考試是2000年國家公務(wù)員錄用考試模式改革中實行的一種嶄新的考試模式。在此之前，對于應(yīng)試者寫作能力的考查體現(xiàn)為公文寫作與處理，主要表現(xiàn)形式是要求應(yīng)試者按照一定的要求寫一段公文。但是，這種考試模式對于公務(wù)員考試中占相當大比例的在校學生很不公平，因為很多學校都很少開設(shè)公文寫作課程，即使開設(shè)，也以“概論”居多。這樣，相當多的學生要么缺少公文寫作的基本常識，要么即使知道一點公文的基本格式，其答卷也往往會流于空泛。基于這種情況，后來的國家公務(wù)員錄用考試便把這一塊改成了作文，或者是自擬題目作文，或者是命題作文，或者是給定材料作文。其基本要求是寫一篇文章，只要能自圓其說就可以。這種考試形式，主要考查的是應(yīng)試者的寫作能力。但是，出色的文學家并不一定是稱職的公務(wù)員。
一些人寫作能力很強，但在現(xiàn)實問題面前卻顯得束手無策，這種事情在現(xiàn)實生活中并不鮮見。公務(wù)員在日常工作中面臨的是大量的信息和具體事務(wù)，對于A類應(yīng)試者而言，要參與制定各種政策和措施，主要工作是對各種材料進行分類、分析、歸納、整理，將發(fā)現(xiàn)的問題及時向有關(guān)部門匯報，并且在必要的時候提出解決的方案以供參考。在提出方案的時候，還需要對這些方案的可行性加以申述。所以單純的寫作能力好，并不能滿足公務(wù)員崗位的需求。正是在這一背景下，中央、國家機關(guān)舉行的機關(guān)工作人員和國家公務(wù)員的錄用考試公共科目中，從2000年開始新增了“申論”一科。從2003年起，國家公務(wù)員錄用考試分為A、B兩類卷，A類公共科目考試包括行政職業(yè)能力測驗和申論，B類只考行政職業(yè)能力測試。
這樣，申論便成了公務(wù)員（A類）考試公共科目的一項固定內(nèi)容。繼中央、國家機關(guān)之后，一些省、自治區(qū)、直轄市在錄用公務(wù)員時也相繼將“寫作”科目改成了“申論”。顯然，申論是針對我國公務(wù)員錄用考試初期存在的問題和漏洞而采取的一種全新的考試模式。
所謂“申論”，取自孔子的“申而論之”，有申述、申辯、論述、論證之意，也就是對給定的事件、材料、問題、現(xiàn)象、事理等進行分析和說明。申論主要是對應(yīng)試者閱讀和理解能力、分析和概括能力、提出和解決問題的能力以及文字表達能力等方面進行綜合測查。也就是說，申論考試的目的，就是要通過對應(yīng)試者運用基本理論知識分析和解決實際問題能力的考查，為國家選拔出高素質(zhì)的行政管理人才。
申論考試與一般的作文考試和傳統(tǒng)的作文考試有相當大的區(qū)別。申論是體現(xiàn)公務(wù)員崗位的需求，具有模擬公務(wù)員日常工作性質(zhì)的能力測試。國家公務(wù)員招考的針對性極強，一般是先有相關(guān)職位及要求，然后才進行公開招考。因此，它要求應(yīng)試者必須具備綜合處理所報考職位日常工作的較強的能力。例如，國務(wù)院法制辦公室法制司的一個職位要求是：“起草、審核、修改法律草案、行政法規(guī)草案及其他政府法規(guī)”；建設(shè)部人事教育司的一個職位要求是：“日常機關(guān)公文寫作，機構(gòu)編制管理，行政管理體制及其職能設(shè)置研究”；而國家保密局的一個職位要求則是：“擬定、修訂有關(guān)法規(guī)，收集信息，工作調(diào)研等”。由此不難發(fā)現(xiàn)公務(wù)員錄用的傾向性與申論考試的著力點。申論考試實際上是某一職位公務(wù)員日常工作流程的一種模擬和演練，所不同的只是這一模擬和演練被高度濃縮在了一場考試之中。
因此，應(yīng)試者在考試時首先應(yīng)該具有鮮明的角色認定，即我是一個國家公務(wù)人員！也就是說，在考場中的應(yīng)試者不是學生，不是公司職員，不是任何其他身份的人，而是一個堂堂正正的國家公務(wù)員。作為國家公務(wù)員的應(yīng)試者必須：（1）體現(xiàn)政府行為；（2）切實解決問題。體現(xiàn)政府行為，是應(yīng)試者必須掌握的一個基本宗旨。何謂“政府行為”？2001年某地在模擬公務(wù)員錄用考試時給出的資料是關(guān)于藥品價格的，其中一條資料的內(nèi)容是某女大學生畢業(yè)后投身利潤頗為豐厚的藥品推銷行業(yè)，為給父親治病，為了得到幾萬元的回扣，不得不答應(yīng)某醫(yī)院院長的無理要求，被逼失身。一位準備報考公務(wù)員的模擬應(yīng)試者面對此材料，義憤填膺，慷慨激昂地寫下了“*流氓院長！”的大題目。任何一個看到此材料的人都會理解這位試者的感受，但是這位應(yīng)試者偏偏就忘記了他是在試做申論考試的答卷。如果真的參加考試，不管他的文章多么充滿激情，恐怕他的得分也不會高。因為其失誤之處是非常明顯的，即考卷沒能體現(xiàn)政府行為。政府行為，應(yīng)該是協(xié)調(diào)政府各部門共同做好工作，使百姓生活安定，社會各項工作穩(wěn)定發(fā)展。而體現(xiàn)政府行為的關(guān)鍵在于切實解決問題。所謂解決問題，就是應(yīng)試者面對給定的資料，必須真正找到問題的關(guān)鍵所在，制定出切實可行的方針、對策，使問題得到妥善的解決。能否真正解決問題，正是是否具備公務(wù)員素質(zhì)的真正體現(xiàn)。
二、申論的基本形式
相對而言，申論考試有比較固定的試卷形式，結(jié)構(gòu)比較規(guī)范。其一般形式是給出一段1 500字左右的資料，要求應(yīng)試者在閱讀、理解資料的基礎(chǔ)上概括材料所反映的主要問題，提出解決方案或?qū)Σ?，就某些問題或?qū)Σ哌M行論證。這種形式就是公務(wù)員日常工作的一個縮影。大體說來，申論考試在形式上主要包括“注意事項”、“資料/材料”和“申論要求”三個部分。
1注意事項
“注意事項”，是給應(yīng)考者答卷時提出的重要的指導性建議，應(yīng)試者對此必須了然于胸。例如，2000年中央、國家機關(guān)公務(wù)員錄用考試申論試題的“注意事項”如下：
1申論考試，與傳統(tǒng)作文考試不同，是對分析駕馭材料的能力與對表達能力并重的考試
2作答參考時限：閱讀40分鐘，作答110分鐘。
3仔細閱讀給定的資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答。
一些應(yīng)試者拿到試卷后不注意這一部分內(nèi)容，以為只是一些原則上的要求，是可有可無的東西，沒有多大的實際意義，結(jié)果往往是，下筆千言，離題萬里，答卷根本不符合申論考試基本的要求。
2資料/材料
“資料”或“材料”，是提供給應(yīng)試者的背景分析材料，這些材料雖然不是純粹的“毛坯”，但也只能算是經(jīng)過簡單加工的“半成品”，頭緒紛亂，缺乏條理，所反映的問題也不夠一目了然。下面是2001年中央、國家機關(guān)公務(wù)員錄用考試申論試題所給定的材料：
2000年10月19日，美國聯(lián)邦食品和藥物管理局的一個顧問委員會緊急建議：應(yīng)把含苯丙醇胺（英文縮寫“PPA”）的藥物列為禁藥。這以后的一段時間，PPA問題成為一個全球性“熱點”。我國有的傳媒稱為：一石激起千層浪，PPA讓全球“大感冒”。
（1）PPA在治療感冒、咳嗽以及一些減肥的非處方類藥品的成分中十分常見。美國耶魯大學的霍爾維茲博士及其同事對2 000個成年人（包括702個腦中風病人）進行了長達5年的跟蹤研究，得出結(jié)論：服用含有PPA藥物的病人容易發(fā)生腦中風，應(yīng)禁止使用。美國聯(lián)邦食品和藥物管理局接受了這一建議。
（2）一些美國公司第二天便推出了新藥。據(jù)透露，他們此前已知道耶魯大學在做有關(guān)研究，便暗中研制不含PPA的新藥，以便一旦PPA禁用，立即把新藥推向市場。一些的藥品經(jīng)銷公司除立即把相關(guān)藥品撤下貨架，還張貼告示，同意顧客退貨且全額退款。有些公司卻不愿采取行動，他們辯解說：“食品和藥品局只是提出建議，而沒有聲明回收藥品，我們沒有理由把藥品撤下貨架?！钡癙PA事件”越炒越烈，他們怕砸自己的牌子，終還是不得不把所有相關(guān)藥品撤下貨架。
（3）一些美國律師認為很有必要問一問：制藥公司是否早知道或者應(yīng)該知道PPA對人體的危害。知道或應(yīng)該知道，都是一種過失。如果知道而沒有告訴大眾，就可以認定是故意過失，這意味著這些公司應(yīng)受懲罰。
（4）英國有關(guān)部門對PPA進行了調(diào)查，認為PPA導致腦出血的證據(jù)很不充分，只是有加大中風危險的可能。有關(guān)發(fā)言人說，英國治感冒和咳嗽的藥品雖含PPA，但對其含量的限制比美國嚴得多，所以英國患者面臨的風險可以忽略不計，盡管如此，衛(wèi)生部門還是列出了14種藥中常見的含有PPA的藥品名稱。
（5）日本厚生省統(tǒng)計，目前日本市面上銷售的藥物中有65種含有PPA.日本媒體迅速向社會公布了這些藥物的名稱，提醒公眾選擇藥物注意安全。日本厚生省表示，雖然美國已開始回收含PPA成分的藥物，但日本暫不采取類似行動。因為在美國PPA被廣泛用于減肥藥，在日本只允許用于感冒藥，而服用此類藥物引發(fā)腦溢血的概率極低（僅有一例）。不過日本許多感冒患者卻無視政府的表態(tài)，堅決拒服含有PPA成分的感冒藥。
（6）墨西哥在2000年11月10日宣布禁售53種與PPA有關(guān)的藥品，“感冒藥”立即成為墨西哥的主要話題之一。不少患者寧愿高燒不退或咳嗽不止，也不敢使用任何一種抗感冒藥品。許多醫(yī)院和藥店紛紛向制藥廠退藥，有關(guān)廠家和銷售商損失慘重。
（7）含PPA的感冒藥從美國市場撤出后，不含PPA的感冒藥立即成為搶手貨。加利福尼亞州一位名叫維克多利婭的小學教師用幾年時間研制出一種不含PPA的抗感冒藥，不僅堂堂登上加州藥店柜臺，而且受到全美6 000多家藥店的青睞。
（8）2000年11月16日，中國藥品監(jiān)督管理局發(fā)出緊急通知，要求立即暫停使用和銷售PPA的藥品制劑，同時，對含PPA的新藥、仿制藥、進口藥的審批工作也暫停，進一步處理意見正在研究中。生產(chǎn)“康泰克”的中美史克制藥有限責任公司表示服從藥品監(jiān)督管理局的相關(guān)決定。
（9）康泰克原是許多北京人感冒后的首選藥，一夜之間成了過街老鼠。不少讀者紛紛向藥品管理部門或新聞媒體咨詢“藥品不良反應(yīng)有多嚴重”“以前吃了康泰克這種含有PPA的藥品怎么辦”“藥品有不良反應(yīng)為何還讓它上市”“應(yīng)不應(yīng)向廠家索賠”等，一時間，老百姓對再簡單不過的感冒吃藥犯上了迷惑。
（10）北京市藥物不良反應(yīng)監(jiān)測中心負責人說，近五年，接到過數(shù)例使用康泰克而產(chǎn)生不良反應(yīng)的報告，一例為頭痛，一例為嘔吐，其余的均為皮疹。迄今為止，還沒有吃了康泰克引起心律失常、高血壓、急性腎炎、失眠等不良反應(yīng)的報告，更沒有造成腦中風等嚴重后果的個案。
申論考試是2000年國家公務(wù)員錄用考試模式改革中實行的一種嶄新的考試模式。在此之前，對于應(yīng)試者寫作能力的考查體現(xiàn)為公文寫作與處理，主要表現(xiàn)形式是要求應(yīng)試者按照一定的要求寫一段公文。但是，這種考試模式對于公務(wù)員考試中占相當大比例的在校學生很不公平，因為很多學校都很少開設(shè)公文寫作課程，即使開設(shè)，也以“概論”居多。這樣，相當多的學生要么缺少公文寫作的基本常識，要么即使知道一點公文的基本格式，其答卷也往往會流于空泛。基于這種情況，后來的國家公務(wù)員錄用考試便把這一塊改成了作文，或者是自擬題目作文，或者是命題作文，或者是給定材料作文。其基本要求是寫一篇文章，只要能自圓其說就可以。這種考試形式，主要考查的是應(yīng)試者的寫作能力。但是，出色的文學家并不一定是稱職的公務(wù)員。
一些人寫作能力很強，但在現(xiàn)實問題面前卻顯得束手無策，這種事情在現(xiàn)實生活中并不鮮見。公務(wù)員在日常工作中面臨的是大量的信息和具體事務(wù)，對于A類應(yīng)試者而言，要參與制定各種政策和措施，主要工作是對各種材料進行分類、分析、歸納、整理，將發(fā)現(xiàn)的問題及時向有關(guān)部門匯報，并且在必要的時候提出解決的方案以供參考。在提出方案的時候，還需要對這些方案的可行性加以申述。所以單純的寫作能力好，并不能滿足公務(wù)員崗位的需求。正是在這一背景下，中央、國家機關(guān)舉行的機關(guān)工作人員和國家公務(wù)員的錄用考試公共科目中，從2000年開始新增了“申論”一科。從2003年起，國家公務(wù)員錄用考試分為A、B兩類卷，A類公共科目考試包括行政職業(yè)能力測驗和申論，B類只考行政職業(yè)能力測試。
這樣，申論便成了公務(wù)員（A類）考試公共科目的一項固定內(nèi)容。繼中央、國家機關(guān)之后，一些省、自治區(qū)、直轄市在錄用公務(wù)員時也相繼將“寫作”科目改成了“申論”。顯然，申論是針對我國公務(wù)員錄用考試初期存在的問題和漏洞而采取的一種全新的考試模式。
所謂“申論”，取自孔子的“申而論之”，有申述、申辯、論述、論證之意，也就是對給定的事件、材料、問題、現(xiàn)象、事理等進行分析和說明。申論主要是對應(yīng)試者閱讀和理解能力、分析和概括能力、提出和解決問題的能力以及文字表達能力等方面進行綜合測查。也就是說，申論考試的目的，就是要通過對應(yīng)試者運用基本理論知識分析和解決實際問題能力的考查，為國家選拔出高素質(zhì)的行政管理人才。
申論考試與一般的作文考試和傳統(tǒng)的作文考試有相當大的區(qū)別。申論是體現(xiàn)公務(wù)員崗位的需求，具有模擬公務(wù)員日常工作性質(zhì)的能力測試。國家公務(wù)員招考的針對性極強，一般是先有相關(guān)職位及要求，然后才進行公開招考。因此，它要求應(yīng)試者必須具備綜合處理所報考職位日常工作的較強的能力。例如，國務(wù)院法制辦公室法制司的一個職位要求是：“起草、審核、修改法律草案、行政法規(guī)草案及其他政府法規(guī)”；建設(shè)部人事教育司的一個職位要求是：“日常機關(guān)公文寫作，機構(gòu)編制管理，行政管理體制及其職能設(shè)置研究”；而國家保密局的一個職位要求則是：“擬定、修訂有關(guān)法規(guī)，收集信息，工作調(diào)研等”。由此不難發(fā)現(xiàn)公務(wù)員錄用的傾向性與申論考試的著力點。申論考試實際上是某一職位公務(wù)員日常工作流程的一種模擬和演練，所不同的只是這一模擬和演練被高度濃縮在了一場考試之中。
因此，應(yīng)試者在考試時首先應(yīng)該具有鮮明的角色認定，即我是一個國家公務(wù)人員！也就是說，在考場中的應(yīng)試者不是學生，不是公司職員，不是任何其他身份的人，而是一個堂堂正正的國家公務(wù)員。作為國家公務(wù)員的應(yīng)試者必須：（1）體現(xiàn)政府行為；（2）切實解決問題。體現(xiàn)政府行為，是應(yīng)試者必須掌握的一個基本宗旨。何謂“政府行為”？2001年某地在模擬公務(wù)員錄用考試時給出的資料是關(guān)于藥品價格的，其中一條資料的內(nèi)容是某女大學生畢業(yè)后投身利潤頗為豐厚的藥品推銷行業(yè)，為給父親治病，為了得到幾萬元的回扣，不得不答應(yīng)某醫(yī)院院長的無理要求，被逼失身。一位準備報考公務(wù)員的模擬應(yīng)試者面對此材料，義憤填膺，慷慨激昂地寫下了“*流氓院長！”的大題目。任何一個看到此材料的人都會理解這位試者的感受，但是這位應(yīng)試者偏偏就忘記了他是在試做申論考試的答卷。如果真的參加考試，不管他的文章多么充滿激情，恐怕他的得分也不會高。因為其失誤之處是非常明顯的，即考卷沒能體現(xiàn)政府行為。政府行為，應(yīng)該是協(xié)調(diào)政府各部門共同做好工作，使百姓生活安定，社會各項工作穩(wěn)定發(fā)展。而體現(xiàn)政府行為的關(guān)鍵在于切實解決問題。所謂解決問題，就是應(yīng)試者面對給定的資料，必須真正找到問題的關(guān)鍵所在，制定出切實可行的方針、對策，使問題得到妥善的解決。能否真正解決問題，正是是否具備公務(wù)員素質(zhì)的真正體現(xiàn)。
二、申論的基本形式
相對而言，申論考試有比較固定的試卷形式，結(jié)構(gòu)比較規(guī)范。其一般形式是給出一段1 500字左右的資料，要求應(yīng)試者在閱讀、理解資料的基礎(chǔ)上概括材料所反映的主要問題，提出解決方案或?qū)Σ?，就某些問題或?qū)Σ哌M行論證。這種形式就是公務(wù)員日常工作的一個縮影。大體說來，申論考試在形式上主要包括“注意事項”、“資料/材料”和“申論要求”三個部分。
1注意事項
“注意事項”，是給應(yīng)考者答卷時提出的重要的指導性建議，應(yīng)試者對此必須了然于胸。例如，2000年中央、國家機關(guān)公務(wù)員錄用考試申論試題的“注意事項”如下：
1申論考試，與傳統(tǒng)作文考試不同，是對分析駕馭材料的能力與對表達能力并重的考試
2作答參考時限：閱讀40分鐘，作答110分鐘。
3仔細閱讀給定的資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答。
一些應(yīng)試者拿到試卷后不注意這一部分內(nèi)容，以為只是一些原則上的要求，是可有可無的東西，沒有多大的實際意義，結(jié)果往往是，下筆千言，離題萬里，答卷根本不符合申論考試基本的要求。
2資料/材料
“資料”或“材料”，是提供給應(yīng)試者的背景分析材料，這些材料雖然不是純粹的“毛坯”，但也只能算是經(jīng)過簡單加工的“半成品”，頭緒紛亂，缺乏條理，所反映的問題也不夠一目了然。下面是2001年中央、國家機關(guān)公務(wù)員錄用考試申論試題所給定的材料：
2000年10月19日，美國聯(lián)邦食品和藥物管理局的一個顧問委員會緊急建議：應(yīng)把含苯丙醇胺（英文縮寫“PPA”）的藥物列為禁藥。這以后的一段時間，PPA問題成為一個全球性“熱點”。我國有的傳媒稱為：一石激起千層浪，PPA讓全球“大感冒”。
（1）PPA在治療感冒、咳嗽以及一些減肥的非處方類藥品的成分中十分常見。美國耶魯大學的霍爾維茲博士及其同事對2 000個成年人（包括702個腦中風病人）進行了長達5年的跟蹤研究，得出結(jié)論：服用含有PPA藥物的病人容易發(fā)生腦中風，應(yīng)禁止使用。美國聯(lián)邦食品和藥物管理局接受了這一建議。
（2）一些美國公司第二天便推出了新藥。據(jù)透露，他們此前已知道耶魯大學在做有關(guān)研究，便暗中研制不含PPA的新藥，以便一旦PPA禁用，立即把新藥推向市場。一些的藥品經(jīng)銷公司除立即把相關(guān)藥品撤下貨架，還張貼告示，同意顧客退貨且全額退款。有些公司卻不愿采取行動，他們辯解說：“食品和藥品局只是提出建議，而沒有聲明回收藥品，我們沒有理由把藥品撤下貨架?！钡癙PA事件”越炒越烈，他們怕砸自己的牌子，終還是不得不把所有相關(guān)藥品撤下貨架。
（3）一些美國律師認為很有必要問一問：制藥公司是否早知道或者應(yīng)該知道PPA對人體的危害。知道或應(yīng)該知道，都是一種過失。如果知道而沒有告訴大眾，就可以認定是故意過失，這意味著這些公司應(yīng)受懲罰。
（4）英國有關(guān)部門對PPA進行了調(diào)查，認為PPA導致腦出血的證據(jù)很不充分，只是有加大中風危險的可能。有關(guān)發(fā)言人說，英國治感冒和咳嗽的藥品雖含PPA，但對其含量的限制比美國嚴得多，所以英國患者面臨的風險可以忽略不計，盡管如此，衛(wèi)生部門還是列出了14種藥中常見的含有PPA的藥品名稱。
（5）日本厚生省統(tǒng)計，目前日本市面上銷售的藥物中有65種含有PPA.日本媒體迅速向社會公布了這些藥物的名稱，提醒公眾選擇藥物注意安全。日本厚生省表示，雖然美國已開始回收含PPA成分的藥物，但日本暫不采取類似行動。因為在美國PPA被廣泛用于減肥藥，在日本只允許用于感冒藥，而服用此類藥物引發(fā)腦溢血的概率極低（僅有一例）。不過日本許多感冒患者卻無視政府的表態(tài)，堅決拒服含有PPA成分的感冒藥。
（6）墨西哥在2000年11月10日宣布禁售53種與PPA有關(guān)的藥品，“感冒藥”立即成為墨西哥的主要話題之一。不少患者寧愿高燒不退或咳嗽不止，也不敢使用任何一種抗感冒藥品。許多醫(yī)院和藥店紛紛向制藥廠退藥，有關(guān)廠家和銷售商損失慘重。
（7）含PPA的感冒藥從美國市場撤出后，不含PPA的感冒藥立即成為搶手貨。加利福尼亞州一位名叫維克多利婭的小學教師用幾年時間研制出一種不含PPA的抗感冒藥，不僅堂堂登上加州藥店柜臺，而且受到全美6 000多家藥店的青睞。
（8）2000年11月16日，中國藥品監(jiān)督管理局發(fā)出緊急通知，要求立即暫停使用和銷售PPA的藥品制劑，同時，對含PPA的新藥、仿制藥、進口藥的審批工作也暫停，進一步處理意見正在研究中。生產(chǎn)“康泰克”的中美史克制藥有限責任公司表示服從藥品監(jiān)督管理局的相關(guān)決定。
（9）康泰克原是許多北京人感冒后的首選藥，一夜之間成了過街老鼠。不少讀者紛紛向藥品管理部門或新聞媒體咨詢“藥品不良反應(yīng)有多嚴重”“以前吃了康泰克這種含有PPA的藥品怎么辦”“藥品有不良反應(yīng)為何還讓它上市”“應(yīng)不應(yīng)向廠家索賠”等，一時間，老百姓對再簡單不過的感冒吃藥犯上了迷惑。
（10）北京市藥物不良反應(yīng)監(jiān)測中心負責人說，近五年，接到過數(shù)例使用康泰克而產(chǎn)生不良反應(yīng)的報告，一例為頭痛，一例為嘔吐，其余的均為皮疹。迄今為止，還沒有吃了康泰克引起心律失常、高血壓、急性腎炎、失眠等不良反應(yīng)的報告，更沒有造成腦中風等嚴重后果的個案。