突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區(qū)甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面的，有社會(huì)影響的涉及公共安全的緊急事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。
應(yīng)急機(jī)制是一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人對(duì)各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，它影響全體公民并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機(jī)制包涵了應(yīng)急管理各種活動(dòng)的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性，應(yīng)急機(jī)制的重點(diǎn)在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動(dòng)之間的關(guān)系。當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全公共安全應(yīng)急機(jī)制，提高國(guó)家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，預(yù)防和減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件及其造成的損失，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機(jī)制。筆者根據(jù)國(guó)內(nèi)外的應(yīng)急管理實(shí)踐，結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點(diǎn)，將應(yīng)急機(jī)制的基本構(gòu)成概括為以下六個(gè)大的方面：
一、協(xié)調(diào)機(jī)制
應(yīng)急機(jī)制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系，整合各種組織、人員、信息、物資等資源，因此協(xié)調(diào)機(jī)制的建立具有極其重要的作用。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多，目前我國(guó)各種突發(fā)公共事件分屬16 個(gè)部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。比如，地震預(yù)報(bào)由地震局負(fù)責(zé)，地震發(fā)生后的救護(hù)由消防、醫(yī)療等部門負(fù)責(zé)，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負(fù)責(zé)，這種分工表面看有利于明確職責(zé)，但在實(shí)際操作時(shí)往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費(fèi)、信息不暢。在緊急情況下，哪個(gè)部門應(yīng)當(dāng)做什么樣的工作，如何保證每一個(gè)參與應(yīng)急的組織機(jī)構(gòu)都有適當(dāng)?shù)墓ぷ?，都有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。良好的協(xié)調(diào)機(jī)制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題，而且可以在不同級(jí)別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系，以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時(shí)及時(shí)申請(qǐng)獲得上一級(jí)部門提供的援助。建立協(xié)調(diào)機(jī)制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題。但這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)日常對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)警、評(píng)估和協(xié)調(diào)。美國(guó)在1979 年整合了國(guó)家消防管理局、聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)管理局、民防管理局等機(jī)構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府對(duì)大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊(duì)、運(yùn)輸安全總署、保密保安處、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，建立了“國(guó)土安全部”，以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級(jí)政府部門之間的關(guān)系。
我國(guó)的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理。其中，南寧市作為我國(guó)第一個(gè)公共安全綜合試點(diǎn)城市，建立了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并于2002 年正式投入使用。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，將110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)、119 火警、122 交通事故報(bào)警臺(tái)應(yīng)急救助及12345 市長(zhǎng)公開電話，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享，使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，并由市政府秘書長(zhǎng)作為總協(xié)調(diào)人，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作。當(dāng)突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時(shí)，提請(qǐng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)”，由黨中央、國(guó)務(wù)院指定一名負(fù)責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任，總協(xié)調(diào)人人選由主任決定，市政府秘書長(zhǎng)配合，市委、市政府主管副秘書長(zhǎng)和辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作。
二、指揮機(jī)制
指揮是社會(huì)組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，由所實(shí)施的一種發(fā)令調(diào)度活動(dòng)。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的，在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標(biāo)。但協(xié)調(diào)的對(duì)象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系，而指揮則帶有更明顯的強(qiáng)制性，必須建立等級(jí)有序的指揮關(guān)系，形成明確的指揮鏈，通過指令的下達(dá)和信息的反饋來實(shí)現(xiàn)。在具體工作中，指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段，相互之間的聯(lián)系十分緊密，有時(shí)甚至很難準(zhǔn)確區(qū)分兩者的界限。指揮機(jī)制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心，以交通、公安、消防、電力、水利、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員，涵蓋重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動(dòng)物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng)。指揮機(jī)制通過覆蓋范圍廣泛、報(bào)警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息，并根據(jù)專家委員會(huì)對(duì)突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢(shì)、救災(zāi)方案、處置辦法、損失評(píng)估和事后恢復(fù)提供的建議進(jìn)行決策。各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，具體負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)防、指揮和處置等管理工作。
三、應(yīng)急預(yù)案制定、評(píng)審和備案制度
應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)各種可能發(fā)生的緊急情況所需的應(yīng)急行動(dòng)而制定的指導(dǎo)性文件。有效的應(yīng)急預(yù)案不僅可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí)，保證各種應(yīng)急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài)，而且可以指導(dǎo)應(yīng)急行動(dòng)按計(jì)劃有序進(jìn)行，防止因行動(dòng)組織不力或現(xiàn)場(chǎng)救援工作的混亂而造成事態(tài)的進(jìn)一步惡化。制定應(yīng)急預(yù)案的目的是為了在發(fā)生緊急情況時(shí)，能以快的速度發(fā)揮大的效能，有序地實(shí)施救援處置，達(dá)到盡快控制事態(tài)發(fā)展，減輕事件造成的災(zāi)難性后果。為實(shí)現(xiàn)這一目的，應(yīng)急預(yù)案必須具有科學(xué)性、實(shí)用性和權(quán)威性。應(yīng)急救援工作是一項(xiàng)科學(xué)性極強(qiáng)的工作，制定應(yīng)急預(yù)案必須在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)存在的各種危險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)分析，論證可能出現(xiàn)的各種危急情況，制定嚴(yán)密、統(tǒng)一、完整的應(yīng)急預(yù)案。2001 年的一場(chǎng)小雪導(dǎo)致北京交通癱瘓后，北京市建立了雪天應(yīng)急預(yù)案。對(duì)雪天的交通管理作了較為全面的分析，提出了有效的應(yīng)對(duì)措施，并在之后的應(yīng)用中發(fā)揮了很好的作用。在2003 年11 月的一場(chǎng)中雪后北京的交通甚至好過平常，但是，這場(chǎng)降雪卻造成了嚴(yán)重的“雪衰”和大量樹木折斷，使北京城再次陷入尷尬，暴露出該預(yù)案僅考慮了交通問題，對(duì)降雪造成的其它問題考慮不足，缺乏科學(xué)性。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急行動(dòng)的指導(dǎo)，必須符合客觀情況，以便于實(shí)際操作。應(yīng)急行動(dòng)需要在緊急情況下動(dòng)用大量的資源和人力，因此應(yīng)急預(yù)案應(yīng)報(bào)上級(jí)部門批準(zhǔn)或頒布相應(yīng)的法律法規(guī)以保證應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威性，并由上級(jí)部門組織專家進(jìn)行評(píng)審和備案。
經(jīng)過各方面的努力，目前我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成，包括《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25 件專項(xiàng)預(yù)案、80 件部門預(yù)案，共計(jì)106 件，基本覆蓋了我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)(縣) 也制定了應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類;按照各類突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級(jí)，即特別重大( Ⅰ) 、重大( Ⅱ) 、較大( Ⅲ) 和一般( Ⅳ) 。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作雖已取得階段性成果，但并不意味著從此可以一勞永逸。面對(duì)意想不到的各種突發(fā)性災(zāi)難，必須重視社區(qū)、農(nóng)村、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。同時(shí)，為保證預(yù)案的有效性，必須注重預(yù)案的隊(duì)伍建設(shè)和演練工作，加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和救援體系的建設(shè)以及相關(guān)人員的培訓(xùn)，建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一接報(bào)、反應(yīng)靈敏的信息平臺(tái)，在實(shí)踐中不斷完善預(yù)案，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。
四、預(yù)警機(jī)制
預(yù)警機(jī)制就是利用現(xiàn)代化的技術(shù)檢測(cè)手段，對(duì)公共衛(wèi)生、氣象、地震、安全生產(chǎn)等專業(yè)部門的各種隱患進(jìn)行數(shù)字化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，制定綜合預(yù)警體系建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全對(duì)各種突發(fā)公共事件的預(yù)警指數(shù)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的組織、媒體及公眾進(jìn)行通告。突發(fā)公共事件雖然表現(xiàn)出很大的偶然性和隨機(jī)性，但在本質(zhì)上是可以預(yù)測(cè)和預(yù)防的。導(dǎo)致突發(fā)公共事件爆發(fā)的因素可能是人為因素，也可能是自然因素，但一般以人為因素居多。即使在印度洋海嘯這樣的自然災(zāi)害中，造成如此重大傷亡在很大程度上也是由于人為的原因。
此次海嘯之后，建立海嘯預(yù)警機(jī)制成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)。強(qiáng)化專業(yè)預(yù)警預(yù)報(bào)信息系統(tǒng)建設(shè)，科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)可以為有關(guān)部門的決策和應(yīng)急提供突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)信息。
預(yù)警機(jī)制的核心部分是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心應(yīng)逐步整合各類緊急報(bào)警服務(wù)號(hào)碼，負(fù)責(zé)接受全市范圍內(nèi)各種監(jiān)測(cè)信息，經(jīng)過電腦分析處理后即時(shí)分發(fā)給110、119 等子系統(tǒng)。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，尤其是出現(xiàn)跨區(qū)域、大面積和可能發(fā)展為嚴(yán)重危害的態(tài)勢(shì)時(shí)，根據(jù)預(yù)案進(jìn)行統(tǒng)籌處理。
應(yīng)急機(jī)制是一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人對(duì)各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，它影響全體公民并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機(jī)制包涵了應(yīng)急管理各種活動(dòng)的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性，應(yīng)急機(jī)制的重點(diǎn)在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動(dòng)之間的關(guān)系。當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全公共安全應(yīng)急機(jī)制，提高國(guó)家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，預(yù)防和減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件及其造成的損失，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機(jī)制。筆者根據(jù)國(guó)內(nèi)外的應(yīng)急管理實(shí)踐，結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點(diǎn)，將應(yīng)急機(jī)制的基本構(gòu)成概括為以下六個(gè)大的方面：
一、協(xié)調(diào)機(jī)制
應(yīng)急機(jī)制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系，整合各種組織、人員、信息、物資等資源，因此協(xié)調(diào)機(jī)制的建立具有極其重要的作用。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多，目前我國(guó)各種突發(fā)公共事件分屬16 個(gè)部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。比如，地震預(yù)報(bào)由地震局負(fù)責(zé)，地震發(fā)生后的救護(hù)由消防、醫(yī)療等部門負(fù)責(zé)，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負(fù)責(zé)，這種分工表面看有利于明確職責(zé)，但在實(shí)際操作時(shí)往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費(fèi)、信息不暢。在緊急情況下，哪個(gè)部門應(yīng)當(dāng)做什么樣的工作，如何保證每一個(gè)參與應(yīng)急的組織機(jī)構(gòu)都有適當(dāng)?shù)墓ぷ?，都有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。良好的協(xié)調(diào)機(jī)制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題，而且可以在不同級(jí)別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系，以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時(shí)及時(shí)申請(qǐng)獲得上一級(jí)部門提供的援助。建立協(xié)調(diào)機(jī)制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題。但這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)日常對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)警、評(píng)估和協(xié)調(diào)。美國(guó)在1979 年整合了國(guó)家消防管理局、聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)管理局、民防管理局等機(jī)構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府對(duì)大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊(duì)、運(yùn)輸安全總署、保密保安處、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，建立了“國(guó)土安全部”，以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級(jí)政府部門之間的關(guān)系。
我國(guó)的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理。其中，南寧市作為我國(guó)第一個(gè)公共安全綜合試點(diǎn)城市，建立了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并于2002 年正式投入使用。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，將110 報(bào)警服務(wù)臺(tái)、119 火警、122 交通事故報(bào)警臺(tái)應(yīng)急救助及12345 市長(zhǎng)公開電話，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享，使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，并由市政府秘書長(zhǎng)作為總協(xié)調(diào)人，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作。當(dāng)突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時(shí)，提請(qǐng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)”，由黨中央、國(guó)務(wù)院指定一名負(fù)責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任，總協(xié)調(diào)人人選由主任決定，市政府秘書長(zhǎng)配合，市委、市政府主管副秘書長(zhǎng)和辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作。
二、指揮機(jī)制
指揮是社會(huì)組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，由所實(shí)施的一種發(fā)令調(diào)度活動(dòng)。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的，在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標(biāo)。但協(xié)調(diào)的對(duì)象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系，而指揮則帶有更明顯的強(qiáng)制性，必須建立等級(jí)有序的指揮關(guān)系，形成明確的指揮鏈，通過指令的下達(dá)和信息的反饋來實(shí)現(xiàn)。在具體工作中，指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段，相互之間的聯(lián)系十分緊密，有時(shí)甚至很難準(zhǔn)確區(qū)分兩者的界限。指揮機(jī)制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心，以交通、公安、消防、電力、水利、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員，涵蓋重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動(dòng)物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng)。指揮機(jī)制通過覆蓋范圍廣泛、報(bào)警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息，并根據(jù)專家委員會(huì)對(duì)突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢(shì)、救災(zāi)方案、處置辦法、損失評(píng)估和事后恢復(fù)提供的建議進(jìn)行決策。各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，具體負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)防、指揮和處置等管理工作。
三、應(yīng)急預(yù)案制定、評(píng)審和備案制度
應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)各種可能發(fā)生的緊急情況所需的應(yīng)急行動(dòng)而制定的指導(dǎo)性文件。有效的應(yīng)急預(yù)案不僅可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí)，保證各種應(yīng)急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài)，而且可以指導(dǎo)應(yīng)急行動(dòng)按計(jì)劃有序進(jìn)行，防止因行動(dòng)組織不力或現(xiàn)場(chǎng)救援工作的混亂而造成事態(tài)的進(jìn)一步惡化。制定應(yīng)急預(yù)案的目的是為了在發(fā)生緊急情況時(shí)，能以快的速度發(fā)揮大的效能，有序地實(shí)施救援處置，達(dá)到盡快控制事態(tài)發(fā)展，減輕事件造成的災(zāi)難性后果。為實(shí)現(xiàn)這一目的，應(yīng)急預(yù)案必須具有科學(xué)性、實(shí)用性和權(quán)威性。應(yīng)急救援工作是一項(xiàng)科學(xué)性極強(qiáng)的工作，制定應(yīng)急預(yù)案必須在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)存在的各種危險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)分析，論證可能出現(xiàn)的各種危急情況，制定嚴(yán)密、統(tǒng)一、完整的應(yīng)急預(yù)案。2001 年的一場(chǎng)小雪導(dǎo)致北京交通癱瘓后，北京市建立了雪天應(yīng)急預(yù)案。對(duì)雪天的交通管理作了較為全面的分析，提出了有效的應(yīng)對(duì)措施，并在之后的應(yīng)用中發(fā)揮了很好的作用。在2003 年11 月的一場(chǎng)中雪后北京的交通甚至好過平常，但是，這場(chǎng)降雪卻造成了嚴(yán)重的“雪衰”和大量樹木折斷，使北京城再次陷入尷尬，暴露出該預(yù)案僅考慮了交通問題，對(duì)降雪造成的其它問題考慮不足，缺乏科學(xué)性。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急行動(dòng)的指導(dǎo)，必須符合客觀情況，以便于實(shí)際操作。應(yīng)急行動(dòng)需要在緊急情況下動(dòng)用大量的資源和人力，因此應(yīng)急預(yù)案應(yīng)報(bào)上級(jí)部門批準(zhǔn)或頒布相應(yīng)的法律法規(guī)以保證應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威性，并由上級(jí)部門組織專家進(jìn)行評(píng)審和備案。
經(jīng)過各方面的努力，目前我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成，包括《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25 件專項(xiàng)預(yù)案、80 件部門預(yù)案，共計(jì)106 件，基本覆蓋了我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)(縣) 也制定了應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類;按照各類突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級(jí)，即特別重大( Ⅰ) 、重大( Ⅱ) 、較大( Ⅲ) 和一般( Ⅳ) 。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作雖已取得階段性成果，但并不意味著從此可以一勞永逸。面對(duì)意想不到的各種突發(fā)性災(zāi)難，必須重視社區(qū)、農(nóng)村、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。同時(shí)，為保證預(yù)案的有效性，必須注重預(yù)案的隊(duì)伍建設(shè)和演練工作，加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和救援體系的建設(shè)以及相關(guān)人員的培訓(xùn)，建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一接報(bào)、反應(yīng)靈敏的信息平臺(tái)，在實(shí)踐中不斷完善預(yù)案，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。
四、預(yù)警機(jī)制
預(yù)警機(jī)制就是利用現(xiàn)代化的技術(shù)檢測(cè)手段，對(duì)公共衛(wèi)生、氣象、地震、安全生產(chǎn)等專業(yè)部門的各種隱患進(jìn)行數(shù)字化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，制定綜合預(yù)警體系建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全對(duì)各種突發(fā)公共事件的預(yù)警指數(shù)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的組織、媒體及公眾進(jìn)行通告。突發(fā)公共事件雖然表現(xiàn)出很大的偶然性和隨機(jī)性，但在本質(zhì)上是可以預(yù)測(cè)和預(yù)防的。導(dǎo)致突發(fā)公共事件爆發(fā)的因素可能是人為因素，也可能是自然因素，但一般以人為因素居多。即使在印度洋海嘯這樣的自然災(zāi)害中，造成如此重大傷亡在很大程度上也是由于人為的原因。
此次海嘯之后，建立海嘯預(yù)警機(jī)制成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)。強(qiáng)化專業(yè)預(yù)警預(yù)報(bào)信息系統(tǒng)建設(shè)，科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)可以為有關(guān)部門的決策和應(yīng)急提供突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)信息。
預(yù)警機(jī)制的核心部分是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心應(yīng)逐步整合各類緊急報(bào)警服務(wù)號(hào)碼，負(fù)責(zé)接受全市范圍內(nèi)各種監(jiān)測(cè)信息，經(jīng)過電腦分析處理后即時(shí)分發(fā)給110、119 等子系統(tǒng)。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，尤其是出現(xiàn)跨區(qū)域、大面積和可能發(fā)展為嚴(yán)重危害的態(tài)勢(shì)時(shí)，根據(jù)預(yù)案進(jìn)行統(tǒng)籌處理。