違法占地，土地執(zhí)法部門(mén)能否采取行政強(qiáng)制措施?2001年4月9日，李某未取得任何審批手續(xù)即動(dòng)工建房，某市土地執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法人員接到群眾舉報(bào)后趕至現(xiàn)場(chǎng)，向李某宣傳審批建房的有關(guān)程序規(guī)定，李某未停止施工。4月10日，土地執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法人員趕至現(xiàn)場(chǎng)向李某送達(dá)了《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》， 并反復(fù)做李某的思想工作，勸其停工，李某不聽(tīng)勸告也不停工，被告工作人員當(dāng)即推倒了李某正在砌建中的磚墻。李某認(rèn)為被告的行為違法，于2001年11月向法院提起行政訴訟。
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為土地執(zhí)法部門(mén)強(qiáng)制拆除行為的合法性。針對(duì)這一焦點(diǎn)問(wèn)題有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門(mén)在未作出處罰決定前無(wú)權(quán)執(zhí)行，其行為不符合《土地管理法》第83條規(guī)定的要求;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門(mén)的行為非強(qiáng)制執(zhí)行，而屬制止違法占地行為的強(qiáng)制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第(4)項(xiàng)的規(guī)定。筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由為：
1、土地執(zhí)法部門(mén)的行為并未侵犯原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家實(shí)行土地管理制度，《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建房應(yīng)辦理審批手續(xù)。土地執(zhí)法部門(mén)對(duì)違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是其法定職責(zé)?！锻恋毓芾矸ā返?3條的內(nèi)容為：責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設(shè)單位或個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除;對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴，欺滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對(duì)違法占地建房的違法行為人土地執(zhí)法部門(mén)應(yīng)責(zé)令限期拆除，繼續(xù)施工的土地執(zhí)法部門(mén)有權(quán)制止;對(duì)施工結(jié)束，處罰決定期滿(mǎn)當(dāng)事人不起訴又不自行拆除的，土地執(zhí)法部門(mén)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。盡管土地執(zhí)法部門(mén)和人民法院實(shí)施的法律形式都表現(xiàn)為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執(zhí)法部門(mén)實(shí)施拆除的法律后果是制止違法者繼續(xù)施工，實(shí)施制止違法行為，防止違法行為繼續(xù)發(fā)展;人民法院實(shí)施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目的是對(duì)違法行為進(jìn)行懲罰，使其違法利益不能實(shí)現(xiàn)。這里涉及到一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題即財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，根據(jù)法律規(guī)定，剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能由人民法院實(shí)施，其他機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)行使該項(xiàng)權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”。又規(guī)定“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定”。當(dāng)建筑物形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就只能由人民法院來(lái)依法對(duì)其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行認(rèn)定并決定是否要?jiǎng)儕Z其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。并不是所有建筑物都可以形成財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有當(dāng)建筑物滿(mǎn)足了房屋的構(gòu)成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值，即形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。本案原告未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，該行為本來(lái)就不受法律保護(hù)，況且其房屋并未形成，其所謂的“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”無(wú)從談起，土地執(zhí)法部門(mén)采取措施對(duì)李某的違法行為進(jìn)行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當(dāng)事人損失的擴(kuò)大，這符合《土地管理法》第83條規(guī)定的第一種處置方式，土地執(zhí)法部門(mén)實(shí)施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2、土地執(zhí)法部門(mén)的行為屬行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《土地管理法》第67條第(4)項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)有權(quán)采取下列措施：責(zé)令非法占用土地的單位或個(gè)人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。本案李某未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，土地執(zhí)法部門(mén)向其送達(dá)《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》并數(shù)次責(zé)令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設(shè)尚未完工的情況下，土地執(zhí)法部門(mén)采取措施制止該違法行為的發(fā)展，土地執(zhí)法部門(mén)的措施屬行政強(qiáng)制措施。所謂行政強(qiáng)制措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織為預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，或?yàn)榱吮ＨC據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)等以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為，它具有預(yù)防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當(dāng)事人的損失，土地執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)制拆除行為與法律并不相悖，實(shí)屬必須。反之，如土地執(zhí)法部門(mén)在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監(jiān)督檢查職責(zé)”就成為空談，就不能預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進(jìn)行，待違法建設(shè)形成房屋以后再進(jìn)行處罰，然后申請(qǐng)法院執(zhí)行，勢(shì)必使得當(dāng)事人的損失擴(kuò)大，從而使行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒加劇，不利于社會(huì)的安定。
認(rèn)定土地執(zhí)法部門(mén)的措施屬行政強(qiáng)制措施符合立法本意，且有例可循。浙江省高院針對(duì)類(lèi)似的情況專(zhuān)門(mén)作出了《關(guān)于審理土地行政案件應(yīng)注意的一些具體問(wèn)題的通知》，將國(guó)土執(zhí)法機(jī)關(guān)的制止措施界定為行政強(qiáng)制措施，浙江省的地方法規(guī)如《浙江省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》、《浙江省土地監(jiān)察條例》也有同樣的規(guī)定，上述地方法規(guī)及浙江省高院的《通知》與現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)并不沖突。
綜上所述，土地執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)制拆除行為合法有效，而李某的訴訟請(qǐng)求不能支持。
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為土地執(zhí)法部門(mén)強(qiáng)制拆除行為的合法性。針對(duì)這一焦點(diǎn)問(wèn)題有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門(mén)在未作出處罰決定前無(wú)權(quán)執(zhí)行，其行為不符合《土地管理法》第83條規(guī)定的要求;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地執(zhí)法部門(mén)的行為非強(qiáng)制執(zhí)行，而屬制止違法占地行為的強(qiáng)制措施，該行為符合《土地管理法》第67條第(4)項(xiàng)的規(guī)定。筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由為：
1、土地執(zhí)法部門(mén)的行為并未侵犯原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家實(shí)行土地管理制度，《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民建房應(yīng)辦理審批手續(xù)。土地執(zhí)法部門(mén)對(duì)違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是其法定職責(zé)?！锻恋毓芾矸ā返?3條的內(nèi)容為：責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建設(shè)單位或個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除;對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴，欺滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該條款包含了兩種違法行為和兩種處置方式，即對(duì)違法占地建房的違法行為人土地執(zhí)法部門(mén)應(yīng)責(zé)令限期拆除，繼續(xù)施工的土地執(zhí)法部門(mén)有權(quán)制止;對(duì)施工結(jié)束，處罰決定期滿(mǎn)當(dāng)事人不起訴又不自行拆除的，土地執(zhí)法部門(mén)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。盡管土地執(zhí)法部門(mén)和人民法院實(shí)施的法律形式都表現(xiàn)為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣，土地執(zhí)法部門(mén)實(shí)施拆除的法律后果是制止違法者繼續(xù)施工，實(shí)施制止違法行為，防止違法行為繼續(xù)發(fā)展;人民法院實(shí)施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目的是對(duì)違法行為進(jìn)行懲罰，使其違法利益不能實(shí)現(xiàn)。這里涉及到一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題即財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，根據(jù)法律規(guī)定，剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能由人民法院實(shí)施，其他機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)行使該項(xiàng)權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”。又規(guī)定“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定”。當(dāng)建筑物形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就只能由人民法院來(lái)依法對(duì)其是否具有合法性、其主人是否能夠擁有該財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行認(rèn)定并決定是否要?jiǎng)儕Z其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。并不是所有建筑物都可以形成財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有當(dāng)建筑物滿(mǎn)足了房屋的構(gòu)成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值，即形成了財(cái)產(chǎn)，形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。本案原告未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，該行為本來(lái)就不受法律保護(hù)，況且其房屋并未形成，其所謂的“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”無(wú)從談起，土地執(zhí)法部門(mén)采取措施對(duì)李某的違法行為進(jìn)行制止，這是為了防止違法行為的蔓延，更是為了防止當(dāng)事人損失的擴(kuò)大，這符合《土地管理法》第83條規(guī)定的第一種處置方式，土地執(zhí)法部門(mén)實(shí)施的制止行為并不違反法律，更未侵犯李某的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2、土地執(zhí)法部門(mén)的行為屬行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《土地管理法》第67條第(4)項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)有權(quán)采取下列措施：責(zé)令非法占用土地的單位或個(gè)人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。本案李某未取得建房審批手續(xù)而擅自建房已屬違法，土地執(zhí)法部門(mén)向其送達(dá)《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》并數(shù)次責(zé)令其停工，李某仍不停止違法行為，在李某的違法建設(shè)尚未完工的情況下，土地執(zhí)法部門(mén)采取措施制止該違法行為的發(fā)展，土地執(zhí)法部門(mén)的措施屬行政強(qiáng)制措施。所謂行政強(qiáng)制措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織為預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，或?yàn)榱吮ＨC據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)等以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為，它具有預(yù)防性、制止性、緊急性之特征，不采取該措施不足以防止違法行為的蔓延，也不利于減少當(dāng)事人的損失，土地執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)制拆除行為與法律并不相悖，實(shí)屬必須。反之，如土地執(zhí)法部門(mén)在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)僅僅口頭上的制止，怠于采取上述措施，則“履行監(jiān)督檢查職責(zé)”就成為空談，就不能預(yù)防、制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，就不能確保案件查處工作的順利進(jìn)行，待違法建設(shè)形成房屋以后再進(jìn)行處罰，然后申請(qǐng)法院執(zhí)行，勢(shì)必使得當(dāng)事人的損失擴(kuò)大，從而使行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒加劇，不利于社會(huì)的安定。
認(rèn)定土地執(zhí)法部門(mén)的措施屬行政強(qiáng)制措施符合立法本意，且有例可循。浙江省高院針對(duì)類(lèi)似的情況專(zhuān)門(mén)作出了《關(guān)于審理土地行政案件應(yīng)注意的一些具體問(wèn)題的通知》，將國(guó)土執(zhí)法機(jī)關(guān)的制止措施界定為行政強(qiáng)制措施，浙江省的地方法規(guī)如《浙江省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》、《浙江省土地監(jiān)察條例》也有同樣的規(guī)定，上述地方法規(guī)及浙江省高院的《通知》與現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)并不沖突。
綜上所述，土地執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)制拆除行為合法有效，而李某的訴訟請(qǐng)求不能支持。