第十五條 國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。
[釋義] 本條是關于國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構規(guī)章、規(guī)則制定權的規(guī)定。
一、授權制定規(guī)章、規(guī)則的必要性
銀行業(yè)監(jiān)督管理機構制定和發(fā)布規(guī)章、規(guī)則的目的是為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定，其內(nèi)容涉及銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止和業(yè)務經(jīng)營等各個方面，是法律、行政法規(guī)有關規(guī)定的細化，但必須與法律、行政法規(guī)保持一致。由于修訂法律一般需要經(jīng)過漫長的程序，由銀行業(yè)監(jiān)管機構制定的規(guī)章、規(guī)則來具體規(guī)定銀行業(yè)金融機構的運營規(guī)則，具有靈活、易于根據(jù)金融市場的發(fā)展變化隨時進行修訂和完善的優(yōu)點。銀行業(yè)監(jiān)管機構制定和發(fā)布的規(guī)章、規(guī)則，構成了銀行業(yè)監(jiān)督管理法律體系的重要內(nèi)容。
世界大多數(shù)國家的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系都是由不同層次的法律文件和法律規(guī)范構成。首先是由法律對銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止和業(yè)務經(jīng)營等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，然后再由不同層次的法規(guī)和其他規(guī)范性文件加以細化。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理的法律體系是由三個層次構成，一是全國人民代表大會及其常務委員會制定、頒布的法律，如商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等；二是由國家行政機關即國務院依法制定、頒布的行政法規(guī)，如外資金融機構管理條例、金融資產(chǎn)管理公司條例、金融機構撤銷條例、金融違法行為處罰辦法等；三是由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構根據(jù)法律、行政法規(guī)有關規(guī)定制定、頒布的規(guī)章和規(guī)則。
根據(jù)立法法第七十一條規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院行政法規(guī)、決定、命令的事項?！北緱l規(guī)定在立法法的原則下將我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的此項職權進一步具體化，授予銀行業(yè)監(jiān)管機構制定和發(fā)市監(jiān)管銀行業(yè)金融機構規(guī)章、規(guī)則的權力，為銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依法對銀行業(yè)實施監(jiān)管奠定了法律基礎，也為銀行業(yè)法律體系的完善提供了法律保障。
二、國際經(jīng)驗
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》原則1（即有效銀行監(jiān)管的前提條件）中提出：“在一個有效的銀行監(jiān)督體系下，……適當?shù)你y行監(jiān)管的法律框架是必要的，其各項條款應包括對銀行組織的審批及持續(xù)監(jiān)管，要求其遵守法律與法規(guī)及安全穩(wěn)健性的權力和對監(jiān)管者的法律保護……”。為評估各國銀行監(jiān)管的有效性，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》之后又制定了《核心原則評價方法》，其中為原則1列出的一項必要標準就是“法律賦予監(jiān)管機構以（不改變法律的）行政方式制定審慎規(guī)則的權力”。確實，世界上多數(shù)國家／地區(qū)的法律都明確授予了銀行監(jiān)管機構制定和頒布規(guī)章、規(guī)則的權力。如英國的《金融服務與市場法》第十部分“規(guī)則與指引（Rules and Guidance）”、德國《銀行法》第一章第二節(jié)和《綜合性金融服務監(jiān)管法》第一章第四節(jié)、韓國《金融監(jiān)管機構設立法案》第十七條、香港《銀行業(yè)條例》第二部分第七條均授予其銀行監(jiān)管機構制定規(guī)章、規(guī)則的權力。在英國，金融機構的運營規(guī)則不是由《金融服務與市場法》，而主要是由金融服務局（FSA）制定的規(guī)則和指引做出具體規(guī)定的。目前，金融服務局已經(jīng)根據(jù)法律授權制定出了一部完整的《規(guī)則和指引手冊》（FSA Handbook of rulesand gUidance），對各類金融機構的運營規(guī)則和監(jiān)管程序做出規(guī)定或提出指導性意見。香港金融管理局也制定了一部類似的《監(jiān)管政策手冊》（Supervisory Policy Manual），包含關于銀行類機構公司治理、內(nèi)部控制、各類風險管理指引、資本充足率、信息披露等各方面的指導性文件。
三、國內(nèi)監(jiān)管實踐
中國人民銀行在履行銀行業(yè)監(jiān)督管理職責期間，曾經(jīng)頒布了《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備指引》、《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫行規(guī)定》、《信托投資公司管理辦法》、《企業(yè)集團財務公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》等。中國銀監(jiān)會成立之后頒布了《金融許可證管理辦法》、《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》（與國家發(fā)改委聯(lián)合頒布）、《商業(yè)銀行集團客戶授信業(yè)務風險管理指引》、《汽車金融公司管理辦法》和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等。
[釋義] 本條是關于國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構規(guī)章、規(guī)則制定權的規(guī)定。
一、授權制定規(guī)章、規(guī)則的必要性
銀行業(yè)監(jiān)督管理機構制定和發(fā)布規(guī)章、規(guī)則的目的是為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定，其內(nèi)容涉及銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止和業(yè)務經(jīng)營等各個方面，是法律、行政法規(guī)有關規(guī)定的細化，但必須與法律、行政法規(guī)保持一致。由于修訂法律一般需要經(jīng)過漫長的程序，由銀行業(yè)監(jiān)管機構制定的規(guī)章、規(guī)則來具體規(guī)定銀行業(yè)金融機構的運營規(guī)則，具有靈活、易于根據(jù)金融市場的發(fā)展變化隨時進行修訂和完善的優(yōu)點。銀行業(yè)監(jiān)管機構制定和發(fā)布的規(guī)章、規(guī)則，構成了銀行業(yè)監(jiān)督管理法律體系的重要內(nèi)容。
世界大多數(shù)國家的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系都是由不同層次的法律文件和法律規(guī)范構成。首先是由法律對銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止和業(yè)務經(jīng)營等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，然后再由不同層次的法規(guī)和其他規(guī)范性文件加以細化。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理的法律體系是由三個層次構成，一是全國人民代表大會及其常務委員會制定、頒布的法律，如商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等；二是由國家行政機關即國務院依法制定、頒布的行政法規(guī)，如外資金融機構管理條例、金融資產(chǎn)管理公司條例、金融機構撤銷條例、金融違法行為處罰辦法等；三是由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構根據(jù)法律、行政法規(guī)有關規(guī)定制定、頒布的規(guī)章和規(guī)則。
根據(jù)立法法第七十一條規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院行政法規(guī)、決定、命令的事項?！北緱l規(guī)定在立法法的原則下將我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的此項職權進一步具體化，授予銀行業(yè)監(jiān)管機構制定和發(fā)市監(jiān)管銀行業(yè)金融機構規(guī)章、規(guī)則的權力，為銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依法對銀行業(yè)實施監(jiān)管奠定了法律基礎，也為銀行業(yè)法律體系的完善提供了法律保障。
二、國際經(jīng)驗
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》原則1（即有效銀行監(jiān)管的前提條件）中提出：“在一個有效的銀行監(jiān)督體系下，……適當?shù)你y行監(jiān)管的法律框架是必要的，其各項條款應包括對銀行組織的審批及持續(xù)監(jiān)管，要求其遵守法律與法規(guī)及安全穩(wěn)健性的權力和對監(jiān)管者的法律保護……”。為評估各國銀行監(jiān)管的有效性，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》之后又制定了《核心原則評價方法》，其中為原則1列出的一項必要標準就是“法律賦予監(jiān)管機構以（不改變法律的）行政方式制定審慎規(guī)則的權力”。確實，世界上多數(shù)國家／地區(qū)的法律都明確授予了銀行監(jiān)管機構制定和頒布規(guī)章、規(guī)則的權力。如英國的《金融服務與市場法》第十部分“規(guī)則與指引（Rules and Guidance）”、德國《銀行法》第一章第二節(jié)和《綜合性金融服務監(jiān)管法》第一章第四節(jié)、韓國《金融監(jiān)管機構設立法案》第十七條、香港《銀行業(yè)條例》第二部分第七條均授予其銀行監(jiān)管機構制定規(guī)章、規(guī)則的權力。在英國，金融機構的運營規(guī)則不是由《金融服務與市場法》，而主要是由金融服務局（FSA）制定的規(guī)則和指引做出具體規(guī)定的。目前，金融服務局已經(jīng)根據(jù)法律授權制定出了一部完整的《規(guī)則和指引手冊》（FSA Handbook of rulesand gUidance），對各類金融機構的運營規(guī)則和監(jiān)管程序做出規(guī)定或提出指導性意見。香港金融管理局也制定了一部類似的《監(jiān)管政策手冊》（Supervisory Policy Manual），包含關于銀行類機構公司治理、內(nèi)部控制、各類風險管理指引、資本充足率、信息披露等各方面的指導性文件。
三、國內(nèi)監(jiān)管實踐
中國人民銀行在履行銀行業(yè)監(jiān)督管理職責期間，曾經(jīng)頒布了《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備指引》、《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫行規(guī)定》、《信托投資公司管理辦法》、《企業(yè)集團財務公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》等。中國銀監(jiān)會成立之后頒布了《金融許可證管理辦法》、《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》（與國家發(fā)改委聯(lián)合頒布）、《商業(yè)銀行集團客戶授信業(yè)務風險管理指引》、《汽車金融公司管理辦法》和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等。