第十三條 海洋功能區(qū)劃的修改，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變海洋功能區(qū)劃確定的海域功能。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，因公共利益、國防安全或者進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改海洋功能區(qū)劃。
【釋義】本條是對海洋功能區(qū)劃修改程序的規(guī)定。
海洋功能區(qū)劃編制要隨著情況的變化，而作階段的修訂，以適應(yīng)變化了的情況，更符合海洋開發(fā)、利用和管理的需要，所以海洋功能區(qū)劃的管理必須采取動態(tài)原則。本條具體規(guī)定了海洋功能區(qū)劃修改的各項(xiàng)制度。
一、海洋功能區(qū)劃進(jìn)行階段性修改的必要性。
1、海洋在全球各自然地理單元中，是相對最為活躍的。人對自然的認(rèn)識，只能是在一定條件下的階段性的認(rèn)識。人類對自然事物的認(rèn)識是永遠(yuǎn)不可窮盡的，特別是對永不停息的海洋更是這樣。在地表海洋是最為活躍的自然領(lǐng)域，海洋以其巨大的力量對海岸和海底的地貌進(jìn)行著侵蝕、搬運(yùn)和沉積建造，陸地注入海洋的江河、污水也改變著海水水質(zhì)，引起海洋生命系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和地理分布的變化，這些因素造成了以下結(jié)果：近海的海洋自然環(huán)境和資源是變動的，這種動態(tài)定會引起各個(gè)海域和岸段的功能的改變，其中有的區(qū)域會發(fā)生功能排列順序的重新排列，主要功能會下降為次要功能，反之亦然；有的是區(qū)域原不擁有的功能，可能會新生出來，這類同一區(qū)域內(nèi)功能的演變是海洋自然條件變遷的產(chǎn)物。比如某個(gè)宜于建港的岸段，由于附近沉積物隨河流搬運(yùn)，會將此段水域淤塞變淺了，而無法作港口使用，那么這段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌縣清瀾港岸段，現(xiàn)劃為港口區(qū)，該灣內(nèi)水面平靜，雖深度不大，但建設(shè)中小型港還是比較好的。但由于近十幾年來，灣之外側(cè)的邦塘一帶的淺海珊瑚礁被大量破壞，使海岸失去保護(hù)的屏障，受到強(qiáng)烈沖刷侵蝕，使海岸后退了200多米，侵蝕的沉積物被攜帶至清瀾港口門沉積下來，使航道變淺變窄，通航條件變差，如果這種情況得不到制止，將來就可能造成航道淤塞，海灣變成瀉湖，此處的港口區(qū)的功能也就不復(fù)存在，會被新的功能所否定。這就是海洋功能區(qū)劃動態(tài)性的基礎(chǔ)原因。
2、目前的海洋功能區(qū)劃，囿于我國整體海域的調(diào)查研究的水平，還不能進(jìn)行更大比例尺海洋功能區(qū)劃的編制，僅僅完成沿岸地區(qū)1∶5-10萬比例尺，外海1∶100萬至1∶250萬比例尺圖件的編制。這樣小比例尺的區(qū)劃，對海洋管理部門的工作和海洋開發(fā)利用的實(shí)際活動，仍難以完全滿足需要，特別是海岸帶、河口、海灣及淺水區(qū)。這些地區(qū)不論現(xiàn)在，還是將來都是海洋事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的建設(shè)進(jìn)程，以上區(qū)域的開發(fā)利用內(nèi)容，密度和深度會大幅度增加，如功能區(qū)塊較大，一般能夠在圖上表示出來，而功能區(qū)塊面積較小，在區(qū)劃圖上就不易顯示，最多也只能通過符號加以表達(dá)，無法圈出準(zhǔn)確的地理邊界，這就給使用帶來困難，更何況有的功能區(qū)根本就劃不到圖上去。此種情況說明目前的海洋功能區(qū)劃，還難以達(dá)到滿足海洋開發(fā)縱深發(fā)展的需要。只能滿足宏觀控制與指導(dǎo)，但有了這項(xiàng)成果本身就是一重大的前進(jìn)。問題是還要繼續(xù)做好深化與完善充實(shí)工作。今后，要在此次區(qū)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好分區(qū)、分段的大比例尺的功能區(qū)劃工作，以適應(yīng)海洋開發(fā)的客觀需要，從而使海洋功能區(qū)劃的價(jià)值和意義得到充分的發(fā)揮?；谝陨显颍瑳Q定了海洋功能區(qū)劃工作是一項(xiàng)動態(tài)性的工作，它隨著認(rèn)識和實(shí)踐的需要而不斷深化發(fā)展。由此也決定了功能區(qū)劃的管理應(yīng)是動態(tài)管理，要密切注意各區(qū)劃單元的新認(rèn)識，新調(diào)查研究成果，以及新的社會條件變化。絕對不能忽視情況的變化，而對功能的轉(zhuǎn)移置之不顧，堅(jiān)持原有已存在的功能定性，以主觀否定客觀，歪曲區(qū)域主導(dǎo)功能。但是事物總是具有兩重性，雖然功能認(rèn)識是處在發(fā)展變化中，但就管理和開發(fā)利用事業(yè)，總是還需要其階段的穩(wěn)定性。有鑒于此，海洋功能區(qū)劃的主管部門，應(yīng)不斷搜集新的資料，定期組織修改。
二、本條的第1款是規(guī)范海洋功能區(qū)劃的修改程序。根據(jù)我國小比例尺海洋功能區(qū)劃實(shí)踐。海洋功能區(qū)劃修改可在兩種情況下發(fā)生：首先是例行的定期修改，待將來的海洋功能區(qū)劃管理制度來規(guī)定。不過，按照海岸區(qū)域自然演化規(guī)律，在醞釀中，多數(shù)專家建議海洋功能區(qū)劃定期修改的時(shí)間應(yīng)以5年左右為宜。這種修改應(yīng)是全國統(tǒng)一的，不是個(gè)別的、局部海域的；其次是非定期的、非整體性的局部海域功能的修改。導(dǎo)致這類修改的原因可能有兩種情況：一是自然過程改變了局部海域的資源與環(huán)境條件。使得該海域原有的主導(dǎo)功能價(jià)值不復(fù)存在，如果不及時(shí)修改主導(dǎo)功能方向，就會明顯的不利于海域使用的管理工作。比如海岸與近海的養(yǎng)殖功能區(qū)，若污染源突然加大或水質(zhì)污染積累效應(yīng)使之下降為二類水質(zhì)，短期又難以恢復(fù)為養(yǎng)殖水域時(shí)。在此種情況下，該污染海域在一個(gè)時(shí)期就不可能再具備養(yǎng)殖功能，若不予以修改，就會造成海域的閑置和浪費(fèi)，做局部功能修改就成為必須的工作。再如海岸的急劇侵蝕，帶來某些海岸段某些海洋功能發(fā)生變化等；二是社會需要的變更。個(gè)別海域的功能區(qū)，原產(chǎn)業(yè)可能是社會某領(lǐng)域特別需要的，但在后來的經(jīng)濟(jì)、社會條件發(fā)生變化，對該海洋功能區(qū)需要改便使用方向、如將海洋淺海養(yǎng)殖區(qū)改為海上工程建筑區(qū)、港口區(qū)改為資源恢復(fù)保護(hù)區(qū)或環(huán)境治理保護(hù)區(qū)等。這種改變，不論其內(nèi)容，必須遵守下面的原則：即所要新確定的功能使用方面必須是原功能區(qū)功能排序中包含的功能內(nèi)容，只是不處在功能排序中的第一位，如果確定改變的使用方向不包含在功能排序中，也即是該海域完全沒有這種功能價(jià)值，這種改變是應(yīng)禁止的。不管是基于自然的還是社會的原因，都會形成海洋功能區(qū)劃局部的修改原因。一旦客觀需要修改功能區(qū)劃時(shí)，其修改工作就進(jìn)入規(guī)定的程序。
三、海洋功能區(qū)劃的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本條第一款規(guī)定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上與編制方法一樣，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，就全國海洋功能區(qū)劃的修改，應(yīng)由國家海洋行政主管部門會同農(nóng)業(yè)部、交通部、國家環(huán)?？偩值炔块T提出修改方案。沿海省、自治區(qū)和直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃的修改，亦按此程序辦理。需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問題，其修改的依據(jù)仍是有關(guān)信息資料，只有全面掌握變化的新情況、新信息，才有可能達(dá)到修改的目的。各級海洋功能區(qū)劃修改方案提出后，均應(yīng)報(bào)原區(qū)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。只有經(jīng)批準(zhǔn)后，海洋功能區(qū)修改的內(nèi)容才能生效；在批準(zhǔn)之前，不能按修改的方案實(shí)施。對于個(gè)別海洋功能區(qū)的主導(dǎo)功能修改，其程序和做法則按本條第2款執(zhí)行，凡經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的涉及公共利益、國防安全或進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用海項(xiàng)目，在所選定的海域與功能區(qū)劃所確定功能方向不一致時(shí)，可以修改該海域的功能，以滿足以上四類工程開發(fā)項(xiàng)目的用海需要。這款規(guī)定要說明的問題有兩個(gè)：其一是“需要改變海洋功能區(qū)劃的”，它只是扼要表述，不能偏頗地認(rèn)為是無條件的功能改變。這是所指的改變是主導(dǎo)功能，或第一位的優(yōu)勢功能，而并非全部功能。因?yàn)槿魏喂δ軈^(qū)，都不可能只有一個(gè)主導(dǎo)功能，必定都有一個(gè)功能價(jià)值序列，除第一位的主導(dǎo)功能外，還有第二位、第三位的功能。不過區(qū)劃是按主導(dǎo)功能劃分的。所以改變主導(dǎo)功能，亦可從非主導(dǎo)功能的序列中選擇要使用的方向。如果出現(xiàn)，在功能區(qū)的功能序列中，確實(shí)找不到國務(wù)院批準(zhǔn)之項(xiàng)目的功能時(shí)，就需要對批準(zhǔn)項(xiàng)目的選擇海域，從生產(chǎn)布局、區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)配置的合理性和技術(shù)經(jīng)濟(jì)等角度，進(jìn)行進(jìn)一步的分析論證。如果影響不大，即使有些影響也應(yīng)同意項(xiàng)目的用海；如果影響很大，且持續(xù)時(shí)間很長，也應(yīng)適當(dāng)考慮對策，或就近另選適用海域，或采取必要措施將影響降低至最低限度。其二，為了避免“其一”這種情況的產(chǎn)生，仍應(yīng)貫徹1993年《中國海洋功能區(qū)劃報(bào)告》有關(guān)管理措施中提出的“海洋開發(fā)項(xiàng)目的確立與審批必須依據(jù)海洋功能確定的海域使用方向”，要求先行列入計(jì)劃的海洋開發(fā)利用的基本建設(shè)項(xiàng)目，在其論證和決策中，都要有海域的海洋功能論證，并作為工程建設(shè)項(xiàng)目可行性論證的依據(jù)之一。沒有海洋功能論證材料的海洋基本建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門不應(yīng)審批。若按此方法辦理，即可避免一些不必要問題的發(fā)生。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，因公共利益、國防安全或者進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改海洋功能區(qū)劃。
【釋義】本條是對海洋功能區(qū)劃修改程序的規(guī)定。
海洋功能區(qū)劃編制要隨著情況的變化，而作階段的修訂，以適應(yīng)變化了的情況，更符合海洋開發(fā)、利用和管理的需要，所以海洋功能區(qū)劃的管理必須采取動態(tài)原則。本條具體規(guī)定了海洋功能區(qū)劃修改的各項(xiàng)制度。
一、海洋功能區(qū)劃進(jìn)行階段性修改的必要性。
1、海洋在全球各自然地理單元中，是相對最為活躍的。人對自然的認(rèn)識，只能是在一定條件下的階段性的認(rèn)識。人類對自然事物的認(rèn)識是永遠(yuǎn)不可窮盡的，特別是對永不停息的海洋更是這樣。在地表海洋是最為活躍的自然領(lǐng)域，海洋以其巨大的力量對海岸和海底的地貌進(jìn)行著侵蝕、搬運(yùn)和沉積建造，陸地注入海洋的江河、污水也改變著海水水質(zhì)，引起海洋生命系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和地理分布的變化，這些因素造成了以下結(jié)果：近海的海洋自然環(huán)境和資源是變動的，這種動態(tài)定會引起各個(gè)海域和岸段的功能的改變，其中有的區(qū)域會發(fā)生功能排列順序的重新排列，主要功能會下降為次要功能，反之亦然；有的是區(qū)域原不擁有的功能，可能會新生出來，這類同一區(qū)域內(nèi)功能的演變是海洋自然條件變遷的產(chǎn)物。比如某個(gè)宜于建港的岸段，由于附近沉積物隨河流搬運(yùn)，會將此段水域淤塞變淺了，而無法作港口使用，那么這段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌縣清瀾港岸段，現(xiàn)劃為港口區(qū)，該灣內(nèi)水面平靜，雖深度不大，但建設(shè)中小型港還是比較好的。但由于近十幾年來，灣之外側(cè)的邦塘一帶的淺海珊瑚礁被大量破壞，使海岸失去保護(hù)的屏障，受到強(qiáng)烈沖刷侵蝕，使海岸后退了200多米，侵蝕的沉積物被攜帶至清瀾港口門沉積下來，使航道變淺變窄，通航條件變差，如果這種情況得不到制止，將來就可能造成航道淤塞，海灣變成瀉湖，此處的港口區(qū)的功能也就不復(fù)存在，會被新的功能所否定。這就是海洋功能區(qū)劃動態(tài)性的基礎(chǔ)原因。
2、目前的海洋功能區(qū)劃，囿于我國整體海域的調(diào)查研究的水平，還不能進(jìn)行更大比例尺海洋功能區(qū)劃的編制，僅僅完成沿岸地區(qū)1∶5-10萬比例尺，外海1∶100萬至1∶250萬比例尺圖件的編制。這樣小比例尺的區(qū)劃，對海洋管理部門的工作和海洋開發(fā)利用的實(shí)際活動，仍難以完全滿足需要，特別是海岸帶、河口、海灣及淺水區(qū)。這些地區(qū)不論現(xiàn)在，還是將來都是海洋事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的建設(shè)進(jìn)程，以上區(qū)域的開發(fā)利用內(nèi)容，密度和深度會大幅度增加，如功能區(qū)塊較大，一般能夠在圖上表示出來，而功能區(qū)塊面積較小，在區(qū)劃圖上就不易顯示，最多也只能通過符號加以表達(dá)，無法圈出準(zhǔn)確的地理邊界，這就給使用帶來困難，更何況有的功能區(qū)根本就劃不到圖上去。此種情況說明目前的海洋功能區(qū)劃，還難以達(dá)到滿足海洋開發(fā)縱深發(fā)展的需要。只能滿足宏觀控制與指導(dǎo)，但有了這項(xiàng)成果本身就是一重大的前進(jìn)。問題是還要繼續(xù)做好深化與完善充實(shí)工作。今后，要在此次區(qū)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好分區(qū)、分段的大比例尺的功能區(qū)劃工作，以適應(yīng)海洋開發(fā)的客觀需要，從而使海洋功能區(qū)劃的價(jià)值和意義得到充分的發(fā)揮?；谝陨显颍瑳Q定了海洋功能區(qū)劃工作是一項(xiàng)動態(tài)性的工作，它隨著認(rèn)識和實(shí)踐的需要而不斷深化發(fā)展。由此也決定了功能區(qū)劃的管理應(yīng)是動態(tài)管理，要密切注意各區(qū)劃單元的新認(rèn)識，新調(diào)查研究成果，以及新的社會條件變化。絕對不能忽視情況的變化，而對功能的轉(zhuǎn)移置之不顧，堅(jiān)持原有已存在的功能定性，以主觀否定客觀，歪曲區(qū)域主導(dǎo)功能。但是事物總是具有兩重性，雖然功能認(rèn)識是處在發(fā)展變化中，但就管理和開發(fā)利用事業(yè)，總是還需要其階段的穩(wěn)定性。有鑒于此，海洋功能區(qū)劃的主管部門，應(yīng)不斷搜集新的資料，定期組織修改。
二、本條的第1款是規(guī)范海洋功能區(qū)劃的修改程序。根據(jù)我國小比例尺海洋功能區(qū)劃實(shí)踐。海洋功能區(qū)劃修改可在兩種情況下發(fā)生：首先是例行的定期修改，待將來的海洋功能區(qū)劃管理制度來規(guī)定。不過，按照海岸區(qū)域自然演化規(guī)律，在醞釀中，多數(shù)專家建議海洋功能區(qū)劃定期修改的時(shí)間應(yīng)以5年左右為宜。這種修改應(yīng)是全國統(tǒng)一的，不是個(gè)別的、局部海域的；其次是非定期的、非整體性的局部海域功能的修改。導(dǎo)致這類修改的原因可能有兩種情況：一是自然過程改變了局部海域的資源與環(huán)境條件。使得該海域原有的主導(dǎo)功能價(jià)值不復(fù)存在，如果不及時(shí)修改主導(dǎo)功能方向，就會明顯的不利于海域使用的管理工作。比如海岸與近海的養(yǎng)殖功能區(qū)，若污染源突然加大或水質(zhì)污染積累效應(yīng)使之下降為二類水質(zhì)，短期又難以恢復(fù)為養(yǎng)殖水域時(shí)。在此種情況下，該污染海域在一個(gè)時(shí)期就不可能再具備養(yǎng)殖功能，若不予以修改，就會造成海域的閑置和浪費(fèi)，做局部功能修改就成為必須的工作。再如海岸的急劇侵蝕，帶來某些海岸段某些海洋功能發(fā)生變化等；二是社會需要的變更。個(gè)別海域的功能區(qū)，原產(chǎn)業(yè)可能是社會某領(lǐng)域特別需要的，但在后來的經(jīng)濟(jì)、社會條件發(fā)生變化，對該海洋功能區(qū)需要改便使用方向、如將海洋淺海養(yǎng)殖區(qū)改為海上工程建筑區(qū)、港口區(qū)改為資源恢復(fù)保護(hù)區(qū)或環(huán)境治理保護(hù)區(qū)等。這種改變，不論其內(nèi)容，必須遵守下面的原則：即所要新確定的功能使用方面必須是原功能區(qū)功能排序中包含的功能內(nèi)容，只是不處在功能排序中的第一位，如果確定改變的使用方向不包含在功能排序中，也即是該海域完全沒有這種功能價(jià)值，這種改變是應(yīng)禁止的。不管是基于自然的還是社會的原因，都會形成海洋功能區(qū)劃局部的修改原因。一旦客觀需要修改功能區(qū)劃時(shí)，其修改工作就進(jìn)入規(guī)定的程序。
三、海洋功能區(qū)劃的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本條第一款規(guī)定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上與編制方法一樣，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，就全國海洋功能區(qū)劃的修改，應(yīng)由國家海洋行政主管部門會同農(nóng)業(yè)部、交通部、國家環(huán)?？偩值炔块T提出修改方案。沿海省、自治區(qū)和直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃的修改，亦按此程序辦理。需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問題，其修改的依據(jù)仍是有關(guān)信息資料，只有全面掌握變化的新情況、新信息，才有可能達(dá)到修改的目的。各級海洋功能區(qū)劃修改方案提出后，均應(yīng)報(bào)原區(qū)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。只有經(jīng)批準(zhǔn)后，海洋功能區(qū)修改的內(nèi)容才能生效；在批準(zhǔn)之前，不能按修改的方案實(shí)施。對于個(gè)別海洋功能區(qū)的主導(dǎo)功能修改，其程序和做法則按本條第2款執(zhí)行，凡經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的涉及公共利益、國防安全或進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用海項(xiàng)目，在所選定的海域與功能區(qū)劃所確定功能方向不一致時(shí)，可以修改該海域的功能，以滿足以上四類工程開發(fā)項(xiàng)目的用海需要。這款規(guī)定要說明的問題有兩個(gè)：其一是“需要改變海洋功能區(qū)劃的”，它只是扼要表述，不能偏頗地認(rèn)為是無條件的功能改變。這是所指的改變是主導(dǎo)功能，或第一位的優(yōu)勢功能，而并非全部功能。因?yàn)槿魏喂δ軈^(qū)，都不可能只有一個(gè)主導(dǎo)功能，必定都有一個(gè)功能價(jià)值序列，除第一位的主導(dǎo)功能外，還有第二位、第三位的功能。不過區(qū)劃是按主導(dǎo)功能劃分的。所以改變主導(dǎo)功能，亦可從非主導(dǎo)功能的序列中選擇要使用的方向。如果出現(xiàn)，在功能區(qū)的功能序列中，確實(shí)找不到國務(wù)院批準(zhǔn)之項(xiàng)目的功能時(shí)，就需要對批準(zhǔn)項(xiàng)目的選擇海域，從生產(chǎn)布局、區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)配置的合理性和技術(shù)經(jīng)濟(jì)等角度，進(jìn)行進(jìn)一步的分析論證。如果影響不大，即使有些影響也應(yīng)同意項(xiàng)目的用海；如果影響很大，且持續(xù)時(shí)間很長，也應(yīng)適當(dāng)考慮對策，或就近另選適用海域，或采取必要措施將影響降低至最低限度。其二，為了避免“其一”這種情況的產(chǎn)生，仍應(yīng)貫徹1993年《中國海洋功能區(qū)劃報(bào)告》有關(guān)管理措施中提出的“海洋開發(fā)項(xiàng)目的確立與審批必須依據(jù)海洋功能確定的海域使用方向”，要求先行列入計(jì)劃的海洋開發(fā)利用的基本建設(shè)項(xiàng)目，在其論證和決策中，都要有海域的海洋功能論證，并作為工程建設(shè)項(xiàng)目可行性論證的依據(jù)之一。沒有海洋功能論證材料的海洋基本建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門不應(yīng)審批。若按此方法辦理，即可避免一些不必要問題的發(fā)生。