第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。
【釋義】 本條是對(duì)擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為的處罰規(guī)定。
一、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，是指沒有法律依據(jù)或者未經(jīng)法律規(guī)定的程序，出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。所謂出讓，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人將集體土地的使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者支付集體土地使用權(quán)出讓金的行為。所謂轉(zhuǎn)讓，是指取得集體土地使用權(quán)的土地使用者通過交易方式將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。所謂出租，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人及依法取得集體土地使用權(quán)的使用權(quán)人將集體土地交由承租人使用，由承租人支付租金的行為。根據(jù)憲法和本法的規(guī)定，國家對(duì)集體所有的土地的使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)并流通是嚴(yán)格限制的。首先，憲法第十條、本法第二條均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地實(shí)行征用，即只有在上述情況下，通過征用方式，才能改變集體土地的所有權(quán)。其次，只有國有土地才能依法實(shí)行有償使用制度。集體所有的土地的使用權(quán)一般不得通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租方式進(jìn)入土地市場(chǎng)并流通。國家對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格控制，維護(hù)農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，是維護(hù)土地關(guān)系和土地市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的需要，是切實(shí)保護(hù)耕地，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。
二、根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，下列行為雖將集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但不屬于擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為：
1．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的本集體所有的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，并按照本法第六十條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設(shè)用地使用權(quán)的。
2．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用集體土地，并按照本法第六十一條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設(shè)用地使用權(quán)的。
3，農(nóng)民建設(shè)住宅使用本集體所有的土地，并按照本法第六十二條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)的。
4．符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。依照本法第六十條、第六十一條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)過批準(zhǔn)可以取得其所使用的土地的建設(shè)用地使用權(quán)。因此，如果上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公益企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并，經(jīng)過法定程序，其建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，是本法所允許的，不應(yīng)依據(jù)本條的規(guī)定進(jìn)行處罰。
三、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律責(zé)任。
1．責(zé)令限期改正。所謂責(zé)令限期改正，是指行政機(jī)關(guān)依法作出的要求被處罰人在一定期限內(nèi)停止違法行為或者將其違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)的行政處罰，集體土地使用權(quán)的出讓方、轉(zhuǎn)讓方、出租方在接到責(zé)令限期改正的處罰決定后，應(yīng)當(dāng)要求對(duì)方交回集體土地使用權(quán)，受讓方、承租方應(yīng)當(dāng)在限定的期限內(nèi)將集體土地使用權(quán)退回對(duì)方，由此造成的損失，應(yīng)由有過錯(cuò)的一方承擔(dān)。
2．沒收非法所得。這里所說的非法所得包括出讓金、轉(zhuǎn)讓金和租金以及受讓方、承租方因受讓土地使用權(quán)或者承租土地而獲取的收益。
3．并處罰款。土地行政主管部門可以視違法行為的情節(jié)輕重、危害程度等，酌情確定罰款數(shù)額。如果本法實(shí)施后，國務(wù)院制定的實(shí)施細(xì)則或者各省、自治區(qū)、直轄市人大制定的實(shí)施辦法，對(duì)本條規(guī)定的罰款數(shù)額或者幅度作出了具體規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定作出處罰。
作出上述行政處罰決定的機(jī)關(guān)必須是縣級(jí)以上土地行政主管部門，其他行政機(jī)關(guān)不得針對(duì)上述行為作出行政處罰。
【釋義】 本條是對(duì)擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為的處罰規(guī)定。
一、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，是指沒有法律依據(jù)或者未經(jīng)法律規(guī)定的程序，出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。所謂出讓，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人將集體土地的使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者支付集體土地使用權(quán)出讓金的行為。所謂轉(zhuǎn)讓，是指取得集體土地使用權(quán)的土地使用者通過交易方式將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。所謂出租，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人及依法取得集體土地使用權(quán)的使用權(quán)人將集體土地交由承租人使用，由承租人支付租金的行為。根據(jù)憲法和本法的規(guī)定，國家對(duì)集體所有的土地的使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)并流通是嚴(yán)格限制的。首先，憲法第十條、本法第二條均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地實(shí)行征用，即只有在上述情況下，通過征用方式，才能改變集體土地的所有權(quán)。其次，只有國有土地才能依法實(shí)行有償使用制度。集體所有的土地的使用權(quán)一般不得通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租方式進(jìn)入土地市場(chǎng)并流通。國家對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格控制，維護(hù)農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，是維護(hù)土地關(guān)系和土地市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的需要，是切實(shí)保護(hù)耕地，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。
二、根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，下列行為雖將集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但不屬于擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為：
1．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的本集體所有的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，并按照本法第六十條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設(shè)用地使用權(quán)的。
2．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用集體土地，并按照本法第六十一條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設(shè)用地使用權(quán)的。
3，農(nóng)民建設(shè)住宅使用本集體所有的土地，并按照本法第六十二條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)的。
4．符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。依照本法第六十條、第六十一條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)過批準(zhǔn)可以取得其所使用的土地的建設(shè)用地使用權(quán)。因此，如果上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公益企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并，經(jīng)過法定程序，其建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，是本法所允許的，不應(yīng)依據(jù)本條的規(guī)定進(jìn)行處罰。
三、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律責(zé)任。
1．責(zé)令限期改正。所謂責(zé)令限期改正，是指行政機(jī)關(guān)依法作出的要求被處罰人在一定期限內(nèi)停止違法行為或者將其違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)的行政處罰，集體土地使用權(quán)的出讓方、轉(zhuǎn)讓方、出租方在接到責(zé)令限期改正的處罰決定后，應(yīng)當(dāng)要求對(duì)方交回集體土地使用權(quán)，受讓方、承租方應(yīng)當(dāng)在限定的期限內(nèi)將集體土地使用權(quán)退回對(duì)方，由此造成的損失，應(yīng)由有過錯(cuò)的一方承擔(dān)。
2．沒收非法所得。這里所說的非法所得包括出讓金、轉(zhuǎn)讓金和租金以及受讓方、承租方因受讓土地使用權(quán)或者承租土地而獲取的收益。
3．并處罰款。土地行政主管部門可以視違法行為的情節(jié)輕重、危害程度等，酌情確定罰款數(shù)額。如果本法實(shí)施后，國務(wù)院制定的實(shí)施細(xì)則或者各省、自治區(qū)、直轄市人大制定的實(shí)施辦法，對(duì)本條規(guī)定的罰款數(shù)額或者幅度作出了具體規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定作出處罰。
作出上述行政處罰決定的機(jī)關(guān)必須是縣級(jí)以上土地行政主管部門，其他行政機(jī)關(guān)不得針對(duì)上述行為作出行政處罰。