第三十一條 國(guó)家保護(hù)耕地嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。
國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。
「釋義」 本條是對(duì)耕地實(shí)行占補(bǔ)平衡的規(guī)定。
一、新《土地管理法》規(guī)定國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這是對(duì)耕地保護(hù)的最重要的措施。當(dāng)前，耕地轉(zhuǎn)為非耕地的主要方式有：城市建設(shè)，村鎮(zhèn)建設(shè)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，宅基地，其他建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，農(nóng)林結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展林果、漁業(yè)等占用耕地，生態(tài)建設(shè)即退耕還林還牧及自然災(zāi)害毀壞耕地，造成耕地的大量減少，因此對(duì)各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的，都要采取嚴(yán)格的限制措施。
首先，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度。通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設(shè)可以占用土地的區(qū)域。第二，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地下達(dá)土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)占用土地（包括占用耕地）。第三，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用要報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。通過(guò)這些措施，使各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的總量降到最低限度。
對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的，今后除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。發(fā)展林果業(yè)主要利用荒山、荒坡等非耕地，并與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。各地土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)做好監(jiān)督工作。生態(tài)建設(shè)要有計(jì)劃地進(jìn)行，根據(jù)當(dāng)?shù)馗亻_墾情況逐步退耕，并做好農(nóng)田基本建設(shè)，提高耕地抗御自然災(zāi)害的能力。
二、國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地、作出這樣的規(guī)定是因?yàn)檫^(guò)去建設(shè)占用大量的耕地，而補(bǔ)充的耕地卻很少，造成耕地面積銳減，所以需要建立占用耕地補(bǔ)償制度。具體內(nèi)容包括：1.任何建設(shè)占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。無(wú)論是國(guó)家重點(diǎn)工程、城市建設(shè)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。這就改變了過(guò)去經(jīng)批準(zhǔn)可以占用基本農(nóng)田并可以免繳基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地造地費(fèi)的規(guī)定，包括國(guó)家投資的能源、交通、水利、國(guó)防軍工等大中型建設(shè)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目一樣，沒(méi)有特殊待遇。保護(hù)耕地不但是地方政府的事，中央投資占用耕地也應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，確保建設(shè)占用耕地與開墾耕地的平衡。
2.開墾耕地的責(zé)任者是占用耕地的單位。從法律上明確責(zé)任單位非常重要，以利于執(zhí)法監(jiān)督和履行職責(zé)。根據(jù)目前建設(shè)用地的情況，可以分為三種情況：一是城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔(dān)造地義務(wù)的為市、縣人民政府，造地的費(fèi)用可以打入建設(shè)用地的成本，但責(zé)任必須由縣、市政府承擔(dān)。二是城市建設(shè)用地區(qū)外建設(shè)項(xiàng)目用地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是建設(shè)單位，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。三是村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。
3.開墾耕地的資金必須落實(shí)。過(guò)去開墾耕地不落實(shí)有一部分是因?yàn)橛杏?jì)劃沒(méi)有資金。因此，建設(shè)單位和地方人民政府都必須根據(jù)需要落實(shí)開墾耕地的資金。
4.開墾耕地的地塊應(yīng)當(dāng)落實(shí)。各地在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的狀況制定耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，使建設(shè)單位有地可開。開墾耕地還應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，防止亂開濫墾。
5.沒(méi)有條件開墾，或開墾耕地不符合要求的，建設(shè)單位可以繳納耕地開墾費(fèi)，由地方政府土地行政主管部門履行造地義務(wù)。沒(méi)有條件開墾是指建設(shè)單位沒(méi)有開墾的人力和機(jī)械，而無(wú)法從事土地開墾工作。開墾的耕地不符合要求是指耕地開墾的數(shù)量和質(zhì)量沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的指標(biāo)。
三、省級(jí)人民政府在占用耕地補(bǔ)償制度中的職責(zé)。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府的職責(zé)有：1.制定開墾耕地的計(jì)劃。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任者，也是耕地開墾的組織者和監(jiān)督者。因此，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和建設(shè)占用耕地實(shí)際情況，制定開墾耕地的計(jì)劃，分解下達(dá)。計(jì)劃要切實(shí)可行、具體，便于操作和監(jiān)督。
2.對(duì)建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進(jìn)行監(jiān)督。要使開墾耕地工作真正落實(shí)，不但要有計(jì)劃，明確責(zé)任，更重要是監(jiān)督，要使責(zé)任單位切實(shí)履行責(zé)任，對(duì)未依法履行責(zé)任的單位作出處罰。監(jiān)督的對(duì)象：一是縣、市人民政府，二是大中型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位。監(jiān)督的內(nèi)容是計(jì)劃是否落實(shí)，開墾耕地是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。
3.組織開墾耕地。省級(jí)人民政府主要是組織一些建設(shè)單位和地方人民政府等對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行開墾，特別是解決一些跨縣、市行政區(qū)的耕地開墾，協(xié)調(diào)地方政府、土地所有者和開墾者之間的關(guān)系，保障耕地開墾工作的進(jìn)行，并對(duì)開墾耕地進(jìn)行驗(yàn)收。
第三十二條 縣級(jí)以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤，用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
「釋義」 本條是關(guān)于保護(hù)耕作層土壤，保證新開墾耕地質(zhì)量的規(guī)定。
一、耕地耕作層是經(jīng)過(guò)多年耕種形成的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的寶貴的資源。一般來(lái)說(shuō)，要形成好的土壤結(jié)構(gòu)（即生地變熟地）要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的耕作、施肥和培養(yǎng)，良好的土壤結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重要。目前我國(guó)耕地開發(fā)中往往缺少熟化土而影響耕地的質(zhì)量。但在工程建設(shè)中，耕作層的土壤好壞與建設(shè)毫無(wú)關(guān)系，有的工程還必須將耕作層挖掉，來(lái)加固基礎(chǔ)。因此將耕作層土壤用于新開墾的耕地是有利的，可以加快新開墾耕地熟化的過(guò)程。
二、國(guó)內(nèi)外都有許多工程建設(shè)將耕作層剝離用于開墾耕地的成功經(jīng)驗(yàn)，可以供我們借鑒。但是，將耕地耕作層用于開墾耕地，由于受當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和開墾耕地成本的影響，如當(dāng)?shù)赝寥罈l件較好、開墾耕地不需要另加耕作層或運(yùn)距太遠(yuǎn)造成成本太高等原因也使其難以實(shí)現(xiàn)，因此，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以要求這樣做，但不是必須要求這樣做。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)事求是地對(duì)具備條件的提出此項(xiàng)要求。
第三十三條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢?guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。
「釋義」 本條是關(guān)于省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的規(guī)定。
一、以省、自治區(qū)、直轄市為單位實(shí)行耕地總量平衡，明確了省級(jí)人民政府保護(hù)耕地的目標(biāo)和責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)在的情況分析、耕地大量減少，給國(guó)家發(fā)展和民族生存造成極大威脅。江澤民總書記指出：“保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)多次指示，要做好保護(hù)工作。在基層，農(nóng)民因失去耕地而失去生存的條件，許多無(wú)地農(nóng)民上訪告狀。而地方人民政府熱衷于搞開發(fā)區(qū)，大量占用耕地，造成土地大量占用和閑置浪費(fèi)。因此中央決定要加大地方人民政府保護(hù)耕地的責(zé)任。
二、對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市能否實(shí)行耕地總量平衡，是經(jīng)過(guò)測(cè)算的。除個(gè)別省、市外，經(jīng)過(guò)努力是可以做到的。沿海開放地區(qū)耕地后備資源較少，但現(xiàn)有建設(shè)用地?cái)?shù)量較大，今后建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。東北、西北地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地相對(duì)較少，但耕地后備資源相對(duì)豐富，今后建設(shè)占用耕地，只要落實(shí)耕地開墾措施和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以通過(guò)開墾耕地來(lái)補(bǔ)償?shù)摹１ＷC耕地總量不減少是最低要求，有些省、自治區(qū)的耕地還應(yīng)當(dāng)有所增加。這將通過(guò)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)根據(jù)這個(gè)總目標(biāo)，通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，層層分解下達(dá)，使耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到各級(jí)人民政府。
關(guān)于生態(tài)建設(shè)退耕和災(zāi)害毀損等原因減少的耕地，各級(jí)人民政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，集中組織對(duì)耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)，并根據(jù)開墾情況對(duì)退耕有計(jì)劃地作出安排。國(guó)家也可以從中央收繳的土地有償使用收益中對(duì)退耕和災(zāi)毀耕地較多的省、區(qū)予以開墾耕地經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)貼。
三、對(duì)于省級(jí)人民政府沒(méi)有切實(shí)履行耕地保護(hù)責(zé)任的，國(guó)務(wù)院將及時(shí)采取措施，責(zé)令組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。為了及時(shí)掌握各省、自治區(qū)、直轄市耕地的變動(dòng)情況，國(guó)土資源部將按《土地管理法》的要求利用現(xiàn)代化手段對(duì)各地耕地面積進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
四、實(shí)現(xiàn)耕地平衡是各省、自治區(qū)、直轄市保護(hù)耕地的目標(biāo)。但是，據(jù)專家對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市今后建設(shè)用地和耕地資源及耕地開墾潛力的分析，可能有個(gè)別省、直轄市難以在本行政內(nèi)做到耕地平衡，過(guò)度開發(fā)還會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的破壞和水土流失。因此，《土地管理法》規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以易地開發(fā)和核減該省、直轄市的耕地保護(hù)指標(biāo)。但一定要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查，并經(jīng)專家論證，該省、直轄市確實(shí)無(wú)地可開了，國(guó)務(wù)院方可批準(zhǔn)，并根據(jù)減免數(shù)量進(jìn)行異地開墾，以確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第三十四條 國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度、下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理：（一）經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；（五）國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。
各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。
基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。
「釋義」 本條是關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)制度的規(guī)定。
一、我國(guó)人多地少，耕地后備資源貧乏，如何保護(hù)我國(guó)寶貴的耕地資源，并合理利用，成為我國(guó)迫在眉睫的大事。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行特殊保護(hù)，是經(jīng)實(shí)踐證明保護(hù)耕地的有效方法。這次修訂《土地管理法》，將基本農(nóng)田保護(hù)制度上升為法律，并對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度進(jìn)行了完善。
全國(guó)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的工作始于1988年，首先在湖北省荊州地區(qū)試行。取得成功后，1989年5月，原國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在荊州地區(qū)聯(lián)合召開了“全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，推廣荊州經(jīng)驗(yàn)，并部署在全國(guó)開展劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，研究提出了進(jìn)一步開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的意見(jiàn)，并向國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的請(qǐng)示》。這項(xiàng)工作受到了黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視和肯定。1992年2月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國(guó)家土地管理局、農(nóng)業(yè)部關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的請(qǐng)示》。1993年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。1994年7月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、保護(hù)和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確指出：“嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。各級(jí)人民政府要以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的實(shí)有耕地面積為基數(shù)，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，建立嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，并落實(shí)到地塊，明確責(zé)任，嚴(yán)格管理。要建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護(hù)制度，有效保護(hù)好基本農(nóng)田”?；巨r(nóng)田保護(hù)制度在我國(guó)逐步建立并深入人心。
二、基本農(nóng)田，是指根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地?；巨r(nóng)田是從戰(zhàn)略高度出發(fā)，為了滿足一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的耕地的最低需求量，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依照土地利用總體規(guī)劃和法定程序劃定的區(qū)域。
三、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)主要是為了對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。對(duì)于那些影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)耕地，必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理。根據(jù)本條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地主要有以下幾種：1.經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確立的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地。主要指國(guó)家和地方確定的商品糧基地、商品棉基地和商品油基地。這些地方生產(chǎn)的糧、棉、油商品率高，對(duì)國(guó)家市場(chǎng)調(diào)節(jié)貢獻(xiàn)大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證城鄉(xiāng)居民生活中起著關(guān)鍵作用，因此，國(guó)家和地方各級(jí)政府對(duì)商品糧、棉、油基地建設(shè)都采取了一些特殊的政策，并給予一定的投入和扶持。對(duì)這些地區(qū)的耕地也必須實(shí)行特殊保護(hù)。各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)，將國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確立的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
2.有良好的水利與水土保護(hù)設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田。除了高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的耕地以外，有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，也是具有保護(hù)價(jià)值的。此外，我國(guó)耕地總體質(zhì)量差，人均水平低，對(duì)于正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田，雖然目前產(chǎn)量不高或者生產(chǎn)率不高，但有一定的開發(fā)潛力，經(jīng)過(guò)治理、改造可以發(fā)揮更大的作用。為了滿足人民生活對(duì)糧食的需求，對(duì)這些有潛力的耕地，也應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。
3.蔬菜生產(chǎn)基地。為了保證城市居民生活必需的蔬菜需要，對(duì)于生產(chǎn)蔬菜需要的耕地，也應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。菜地是耕地的精華，一般都有良好的水利設(shè)施，生產(chǎn)條件好，產(chǎn)量高，而且一般離城市較近，是城市建設(shè)重點(diǎn)侵蝕的對(duì)象，況且形成新的蔬菜生產(chǎn)基地需要投入大量資金，并經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間才能形成。因此，這些耕地應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)予以保護(hù)。
4.農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田。農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田，對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量的提高、新品種的推廣等都有著特殊的貢獻(xiàn)。解放以來(lái)。我國(guó)糧食單產(chǎn)的增加，主要是靠農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步以及新品種的引用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高新技術(shù)生產(chǎn)基地，對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量意義重大。此外，農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田對(duì)耕地的土壤、氣候、水利等都有特殊的需求，占用之后要重新建設(shè)難度大、時(shí)間長(zhǎng)，因此，必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)予以特殊保護(hù)。
5.國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。除了上述幾種耕地必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，確定其他應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地類型。
四、本條第二款規(guī)定了劃定基本農(nóng)田的數(shù)量要求。即省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的首要任務(wù)就是從數(shù)量上對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。規(guī)定基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占耕地的百分之八十以上，是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展對(duì)糧、棉、油的需要來(lái)確定的。目前，我國(guó)耕地總量為19.5億畝（調(diào)查數(shù)字），按80％計(jì)算，不足16億畝，保護(hù)好這16億畝耕地，是保住了全國(guó)人民的保命田、到本世紀(jì)末，預(yù)計(jì)全國(guó)人口將達(dá)到或接近13億，為適應(yīng)2000年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品基本自足，耕地面積要確保18億畝。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)人口將達(dá)到15億人，城鎮(zhèn)化水平將接近50％，到2050年前后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，全國(guó)人口預(yù)計(jì)達(dá)到峰，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，全國(guó)人口預(yù)計(jì)達(dá)到峰。接近16億人，此后將趨于穩(wěn)定或略有下降，在單產(chǎn)提高的條件下，耕地面積需要量仍需保持在17億畝左右。因此將80％的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，是確保我國(guó)糧食安全所必需的。
五、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定以后，就要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位具體落實(shí)到地塊，并到實(shí)地進(jìn)行劃界，確定具體的范圍、四至，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，是土地行政主管部門的一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，也是國(guó)務(wù)院賦予土地行政主管部門的一項(xiàng)職責(zé)。保護(hù)基本農(nóng)田也是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的，作為主管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的農(nóng)業(yè)部門參與該項(xiàng)工作也是十分必要的。因此，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃區(qū)定界工作由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。
第三十五條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。
「釋義」 本條是關(guān)于耕地質(zhì)量保護(hù)的規(guī)定。
一、排灌工程設(shè)施，是為灌溉農(nóng)田、排泄水流而興修的水利工程設(shè)施。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國(guó)是一個(gè)多災(zāi)害的國(guó)家，水災(zāi)、旱災(zāi)經(jīng)常發(fā)生，水利設(shè)施的建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)講是必不可少的，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量，是取得高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的必要條件。我國(guó)耕地總體質(zhì)量差，全國(guó)耕地中有灌溉設(shè)施的水田和水澆地7.91億畝，僅占耕地總量的39％。因此，今后要提高糧食產(chǎn)量，做到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，不僅要維護(hù)現(xiàn)有水利設(shè)施，還應(yīng)加大水利設(shè)施投入，增加耕地的排灌設(shè)施，增強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的能力。
二、改良土壤，指改變土地的不良性狀，防止土地退化，恢復(fù)和提高土地生產(chǎn)力；提高地力，即提高土地生產(chǎn)力。土壤的肥力是土壤的基本屬性和質(zhì)的特征，是從養(yǎng)分條件和環(huán)境條件方面供應(yīng)和協(xié)調(diào)農(nóng)作物生產(chǎn)的能力。土壤的肥力狀況是耕地質(zhì)量好壞的具體體現(xiàn)。土壤肥力越高，提供的養(yǎng)分越多，作物產(chǎn)量也就越高。因此，改良土壤，提高地力，可以提高糧、棉、油的單產(chǎn)，發(fā)揮耕地的效益。
三、土地荒漠化是指耕地的生態(tài)平衡遭到破壞而使其逐步變成沙漠的現(xiàn)象；鹽漬化，是指土壤中含有過(guò)多的可溶性鹽，以致使對(duì)大多數(shù)作物都有不同程度的危害；水土流失，是指在自然或人為因素影響下造成的地表土壤中的水分和土壤同時(shí)流失的現(xiàn)象；污染土地是指超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向土地施化肥、排污等。當(dāng)前，土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染是我國(guó)許多地區(qū)的耕地受到的主要威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)耕地的40％不同程度地受到沙漠化影響，全國(guó)有30％左右的耕地不同程度受水土流失危害，還有一些地區(qū)的耕地長(zhǎng)期受到土壤鹽漬化的影響，糧食產(chǎn)量不高。此外，由于近年來(lái)大量施用化肥和農(nóng)藥，耕地遭到污染的現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，正是針對(duì)以上問(wèn)題，土地管理法作了相應(yīng)的規(guī)定。
第三十六條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。
禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
「釋義」 本條是關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地原則以及禁止破壞耕地的規(guī)定。
一、我國(guó)耕地面積少，人均耕地僅占世界人均數(shù)3.75畝的47％，隨著人口的增加，到 2010年和 2030年，人均耕地將降到1.43畝和1.34畝，保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線。而要保護(hù)耕地，就必須嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地。各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃和進(jìn)行項(xiàng)目選址時(shí)，都必須貫徹節(jié)約使用土地的原則，能夠利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。本條第一款對(duì)此作了明確規(guī)定。
二、本條第二款規(guī)定了禁止在耕地上從事活動(dòng)的范圍。占用耕地建窯，是指占用耕地興建各種類型的磚瓦窯、石灰窯等；占用耕地建墳，是指占用耕地興建“椅子墳”、堆墳堆等。這兩種行為對(duì)耕地造成的破壞是難以恢復(fù)的，因此必須嚴(yán)格加以禁止。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，必須依法取得有關(guān)部門的批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自進(jìn)行。
三、本條第三款規(guī)定了禁止在基本農(nóng)田上從事活動(dòng)的范圍。占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，是指占用基本農(nóng)田種果樹和挖魚塘。近年來(lái)，一些地方在耕地上種果樹、挖魚塘，占用了大量耕地，且這些耕地被占用以后再恢復(fù)成耕地的難度比較大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1991—1994年發(fā)展果園占用耕地40萬(wàn)畝以上的有9個(gè)省，果園占用耕地在整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積中的比重，有12個(gè)省在50％以上。魚塘占用耕地在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中比重由：“七五”期間的4.42％上升到“八五”期間的10.05％。因此，對(duì)于占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚這種農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新法是禁止的，其目的是保住“基本農(nóng)田”這塊全國(guó)人民的保命田。
第三十七條 禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
「釋義」 本條是關(guān)于閑置、荒蕪耕地的規(guī)定。
一、長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市土地利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985—1994年，我國(guó)城市由324個(gè)猛增到622個(gè)，增加近一倍；城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年遞增5.5％。目前，全國(guó)600多個(gè)城市人均用地已達(dá)101.6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多個(gè)。據(jù)原國(guó)家土地管理局對(duì)全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地大清查的結(jié)果顯示，全國(guó)現(xiàn)有各類閑置土地174萬(wàn)畝，有的已閑置達(dá)幾年之久。一方面土地在大量閑置，另一方面建設(shè)又在大量占用耕地，造成土地資源的更大浪費(fèi)，與我國(guó)人多地少的國(guó)情嚴(yán)重不符，因此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
二、本條第一款是對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的規(guī)定，主要有以下三種情況，一是一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；二是一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)。也就是說(shuō)造成閑置的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)受到繳納閑置費(fèi)的經(jīng)濟(jì)處罰。其目的在于用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)約束用地者的行為。依照本款規(guī)定繳納的閑置費(fèi)，是指用地者以劃撥方式取得的土地使用權(quán)。三是連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)。該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。也就是說(shuō)，對(duì)于連續(xù)二年未使用的，用地者的土地使用權(quán)將由政府無(wú)償收回，以體現(xiàn)對(duì)用地者的嚴(yán)厲處罰。
三、本條第二款是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地的處理，對(duì)此，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條明確規(guī)定：“超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。”為了使《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》相銜接，本條規(guī)定對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置土地的處理，適用《城市房地產(chǎn)管理法》。
四、本條第三款是有關(guān)棄耕拋荒的規(guī)定。承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人，有按照承包合同的約定合理利用土地的義務(wù)，如果棄耕拋荒，就會(huì)浪費(fèi)國(guó)家和集體的土地尤其是耕地資源，作為發(fā)包單位有權(quán)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。這對(duì)防止耕地撂荒、保護(hù)耕地具有重要意義。
第三十八條 國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。
國(guó)家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。
「釋義」 本條是關(guān)于未利用土地開發(fā)的規(guī)定。
一、根據(jù)原國(guó)家土地管理局1991年和1994年全國(guó)待開發(fā)土地資源調(diào)查及修訂結(jié)果以及最近完成的全國(guó)土地詳查數(shù)據(jù)匯總成果，我國(guó)現(xiàn)有耕地后備資源2.02億畝，按0.6的墾殖率計(jì)算，可開墾成耕地1.2億畝。今后，我國(guó)城市建設(shè)、能源、交通、水利等設(shè)施的建設(shè)需要占用一些耕地，為改善生態(tài)環(huán)境，還有一部分耕地需要退耕還林還牧。要實(shí)行耕地總量平衡，必須補(bǔ)充新的耕地，對(duì)未利用土地的開發(fā)，將是我國(guó)補(bǔ)充耕地的一種有效途徑。為此，這次修訂《土地管理法》，增加本條規(guī)定。
二、本條第一款是關(guān)于土地開發(fā)條件的規(guī)定。土地開發(fā)是通過(guò)一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段，擴(kuò)大對(duì)土地的有效利用范圍，提高土地利用深度的一種手段。土地開發(fā)的對(duì)象是具有一定開發(fā)潛力和開發(fā)價(jià)值的未利用土地。土地開發(fā)必須具備一定的條件，一是必須符合土地利用總體規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃允許開發(fā)的區(qū)域內(nèi)開發(fā)；二是有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化。對(duì)未利用土地的開發(fā)，必須注意對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，如果開發(fā)后會(huì)造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，導(dǎo)致水土流失和土地荒漠化的，就不應(yīng)開發(fā)；三是適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等。這些農(nóng)用地是我國(guó)目前迫切需要而后備資源又相對(duì)不足的。因此，農(nóng)用地優(yōu)先是未利用土地開發(fā)的一個(gè)重要原則。
三、本條第二款是關(guān)于保護(hù)土地開發(fā)者合法權(quán)益的規(guī)定。單位和個(gè)人依法取得的對(duì)未利用土地的土地開發(fā)權(quán)，是受法律保護(hù)的、土地開發(fā)者有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)并取得利益，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第三十九條 開墾未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。
根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。
「釋義」 本條是關(guān)于開墾未利用土地的規(guī)定。
一、1998年入汛以來(lái)，我國(guó)一些地方遭受了嚴(yán)重的洪水災(zāi)害。特別是長(zhǎng)江發(fā)生了自1954年以來(lái)的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出現(xiàn)超歷史記錄的特大洪水，引起舉國(guó)上下的高度關(guān)注。洪水過(guò)后，也引起了人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。近年來(lái)，隨著人口的增加，與水爭(zhēng)地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量湖泊和江河灘地被圍墾，降低了湖泊的調(diào)蓄能力和河道的行洪能力，陡坡開荒、毀林開荒和亂砍濫伐林木現(xiàn)象大量存在，水土流失加劇，河道湖泊嚴(yán)重淤積。為此，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在第三次審議《土地管理法（修訂草案）》時(shí)增加了本條規(guī)定，其宗旨在于規(guī)范耕地開墾行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
二、本條第一款是關(guān)于開墾土地應(yīng)具備的條件以及禁止開墾土地的規(guī)定。開墾未利用的土地，必須具備以下幾個(gè)條件：一是必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估。所謂科學(xué)的論證和評(píng)估，是指對(duì)未利用土地的性能、可利用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、開墾對(duì)周圍環(huán)境的影響等因素進(jìn)行科學(xué)的論證，綜合評(píng)估。經(jīng)過(guò)論證、評(píng)估后，認(rèn)為開墾價(jià)值大，不破壞生態(tài)環(huán)境的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可組織開墾，認(rèn)為開墾價(jià)值不好，并對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的，就不應(yīng)開墾。二是必須在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行。三是必須經(jīng)依法批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自開墾。開墾土地除了具備以上幾個(gè)條件之外，還必須注意對(duì)林地、草原、江河湖灘地的特別保護(hù)。森林作為土地的天然植被，具有涵養(yǎng)水源、保持水木、調(diào)節(jié)氣候、防止污染和減少自然災(zāi)害的作用。我國(guó)森林覆蓋率本身就比較低，因此，毀壞森林開墾耕地的行為必須禁止。草原也是土地的一個(gè)重要部分，是畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，是整個(gè)自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，因此，毀壞草原開墾耕地的行為同樣也應(yīng)禁止。
所謂圍湖造田，是用堤壩等把湖灘地圍起來(lái)種植或者開墾；所謂江河灘地，是指江河、湖泊水深時(shí)淹沒(méi)、水淺時(shí)露出的地方。盲目圍湖造田或者侵占江河灘地，降低了天然水域的調(diào)蓄和宣泄能力，人為地增加洪澇災(zāi)害，因此，必須予以禁止。
三、本條第二款是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地的處理。主要措施是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖，這是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的客觀需要。
第四十條 開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。
「釋義」 本條是關(guān)于對(duì)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的規(guī)定。
所謂未確定使用權(quán)，是指國(guó)有土地沒(méi)有確定給具體的單位或者個(gè)人使用；所謂荒山，是指樹木郁閉度小于10％，表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)雜草的宜林山地；所謂荒地，是指尚未開墾種植或曾開墾而長(zhǎng)期廢棄的土地；所謂荒灘，是指河灘、海灘等淺灘。開發(fā)國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，是增加農(nóng)用地面積，促進(jìn)后備資源開發(fā)的重要途徑，但是應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)。對(duì)于各級(jí)政府的具體審批權(quán)限，將在《土地管理法實(shí)施條例》中予以明確。同時(shí)，為了鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)國(guó)有荒山、荒地、荒灘進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，本條規(guī)定，對(duì)于開發(fā)出來(lái)的土地，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。
第四十一條 國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。
「釋義」 本條是關(guān)于土地整理的規(guī)定。
一、土地整理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德等國(guó)家較早開始土地整理的實(shí)踐，1953年，聯(lián)邦德國(guó)在以前有關(guān)土地整理法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制訂并頒布了第一部《土地整理法》，之后，世界許多國(guó)家和地區(qū)借鑒引用先進(jìn)的土地整理經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)、法國(guó)、俄國(guó)、加拿大等國(guó)，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國(guó)稱為土地調(diào)整；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為土地重劃。名稱雖然不同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的土地整理有代表性。德國(guó)土地整理在十九世紀(jì)及以前時(shí)期，主要內(nèi)容是針對(duì)農(nóng)地分散、零碎，實(shí)施集中的措施，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。二十世紀(jì)30年代，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的公共事業(yè)建設(shè)開展土地整理。到70年代，德國(guó)土地整理的內(nèi)容又增加了景觀和環(huán)境保護(hù)，通過(guò)土地整理追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1958年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)首先在臺(tái)南縣試驗(yàn)農(nóng)地重劃，歷時(shí)8個(gè)月完成，實(shí)現(xiàn)了重劃區(qū)域內(nèi)水利改良、渠系和道路完善、地塊集中的目的，土地面貌和環(huán)境大為改觀，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增加30％左右，并且還大大降低了生產(chǎn)成本。此后，土地整理在全區(qū)推開，1962～1995年共整理農(nóng)地累計(jì)40萬(wàn)公頃，并形成了農(nóng)地和都市土地整理的體系。
二、在我國(guó)，土地整理的雛形很早以前就出現(xiàn)了。本世紀(jì)初，制訂有“土地整理章程”。新中國(guó)成立后，進(jìn)行了多次以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整理。改革開放后，特別是近幾年，一些地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了土地整理活動(dòng)。上海、天津、江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽等省出現(xiàn)了土地整理好的典型。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。實(shí)踐證明，土地整理是一項(xiàng)見(jiàn)效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程，是增加有效耕地面積的主要途徑。據(jù)有關(guān)方面初步預(yù)測(cè)，今后15年，只要領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格管理和指導(dǎo)，并增加投入，通過(guò)土地整理，全國(guó)至少可增加耕地1億多畝。土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑。中共中央、國(guó)務(wù)院“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知”中對(duì)土地整理采取鼓勵(lì)的態(tài)度，明確指出：“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗(yàn)、按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”。為此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
三、本條第一款是關(guān)于土地整理內(nèi)容的規(guī)定。土地整理的內(nèi)容是隨著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段我國(guó)土地整理的重點(diǎn)是按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。需要說(shuō)明的是，土地整理的內(nèi)容雖然包含了以往的土地平整、農(nóng)田水利基本建設(shè)、低產(chǎn)田改造等。但又不等同于這些工作。土地整理的內(nèi)涵更加豐富，層次更高，首先，土地整理不是簡(jiǎn)單地對(duì)某一地塊采取單項(xiàng)的治理措施，而是按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，按照土地利用總體規(guī)劃，綜合體現(xiàn)農(nóng)、林、水、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等要求，重新安排河山、建設(shè)美麗家園的一個(gè)綜合性事業(yè)；其次，它不是單純地增加可利用土地的面積，而是要提高土地的質(zhì)量，提高土地的使用效率和產(chǎn)出率；第三，它不是簡(jiǎn)單地增加對(duì)土地的投入，而是要講求投入產(chǎn)出，形成良性運(yùn)行機(jī)制。土地整理是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，對(duì)土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，是建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的客觀要求緊密結(jié)合。土地整理的程序應(yīng)當(dāng)按照以下幾個(gè)步驟進(jìn)行：1.選擇土地整理區(qū)域。包括分析土地整理的潛力，準(zhǔn)備土地整理的資金和技術(shù)條件，確定土地整理的目標(biāo)和要求。經(jīng)與初選區(qū)域有關(guān)單位、個(gè)人充分協(xié)調(diào)，取得理解和支持后，選定開展土地整理的區(qū)域，并予以公告。
2.進(jìn)行土地整理規(guī)劃和設(shè)計(jì)。根據(jù)選定區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的原則要求，編制實(shí)施土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)，并經(jīng)廣泛征求土地整理參與者的意見(jiàn)，修改完善規(guī)劃和設(shè)計(jì)后，申請(qǐng)批準(zhǔn)。
3.通過(guò)法律程序批準(zhǔn)土地整理實(shí)施。根據(jù)法律或者政策性規(guī)定，通過(guò)一定的法律程序，審查土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)，經(jīng)批準(zhǔn)的，向社會(huì)公告后才準(zhǔn)許其實(shí)施。
4.組織土地整理實(shí)施，按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃和設(shè)計(jì)，在區(qū)域內(nèi)動(dòng)員人力、物力、財(cái)力，開展土地整理活動(dòng)。土地整理實(shí)施通過(guò)調(diào)查和測(cè)量確定權(quán)屬，進(jìn)行工程建設(shè)，經(jīng)過(guò)土地評(píng)估并重新配置后，最終以登記發(fā)證的法律手段，確定整理成果。
5.宣布土地整理結(jié)束。在完成土地整理任務(wù)，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，開展地籍更新、資料匯總和歸檔等工作，形成報(bào)告，經(jīng)法律規(guī)定的程序?qū)彶轵?yàn)收。最后，宣布土地整理結(jié)束。
四、按照本條第一款的規(guī)定，土地整理主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，而土地行政主管部門則擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、指導(dǎo)、保證的職能。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該做好以下六個(gè)方面的工作：一是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，組織編制土地整理專項(xiàng)規(guī)劃；二是負(fù)責(zé)土地整理前權(quán)屬的確認(rèn)和整理后權(quán)屬的劃分、變更，進(jìn)行土地的屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的管理；三是負(fù)責(zé)土地整理量的驗(yàn)收和配合有關(guān)部門做好質(zhì)的驗(yàn)收；四是通過(guò)示范，起到指導(dǎo)和推動(dòng)作用；五是制定和執(zhí)行有關(guān)的土地管理方面的政策；六是保護(hù)土地整理的成果。
五、本條第二款規(guī)定了地方各級(jí)人民政府在土地整理中的主要任務(wù)，即采取各種措施，對(duì)中產(chǎn)田、低產(chǎn)田進(jìn)行改造，對(duì)閑散地和廢棄地進(jìn)行整治。這也是土地整理的重要內(nèi)容之一。所謂閑散地，是指已利用面積以外的零星土地，包括田頭、地角村邊、路旁河灘以及廢棄的大坑、場(chǎng)院等。這些土地雖然比較零碎，但位于已開發(fā)利用的土地之間，地理位置比較優(yōu)越，易于開發(fā)，用少量的投資即可獲得比較高的經(jīng)濟(jì)效益。所謂廢棄地，是指采礦等企業(yè)廢棄不用的土地，對(duì)這部分土地的恢復(fù)利用也非常重要。這種土地整理與前一款規(guī)定的土地整理相比，內(nèi)容比較單一。
第四十二條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地復(fù)墾的規(guī)定。
一、所謂土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。據(jù)對(duì)全國(guó)待開發(fā)復(fù)墾土地資源調(diào)查和有關(guān)典型調(diào)查的綜合分析，我國(guó)現(xiàn)有工礦廢棄地等待復(fù)墾的土地資源約6000萬(wàn)畝。按50％比例復(fù)墾為耕地，全國(guó)可增加耕地約3000萬(wàn)畝左右。土地復(fù)墾是確保我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的又一個(gè)重要措施。因此，這次修改《土地管理法》，增加了本條規(guī)定。
二、土地復(fù)墾按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由造成土地破壞的單位和個(gè)人承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃；有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，其可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容。復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門驗(yàn)收合格后，方可交付使用。土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，由土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門確定。土地復(fù)墾既可以由造成破壞的單位和個(gè)人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個(gè)人承包復(fù)墾。承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。
三、造成土地破壞的單位和個(gè)人沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾的土地經(jīng)土地行政主管部門驗(yàn)收后不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)。其中，基本建設(shè)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支。土地復(fù)墾費(fèi)?？钣糜谕恋貜?fù)墾，任何單位和個(gè)人不得挪用。同時(shí)，復(fù)墾后的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這是由我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足的實(shí)際情況決定的，有條件復(fù)墾為耕地的，應(yīng)當(dāng)首先復(fù)墾為耕地，以便能真正增加耕地的有效面積。
國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。
「釋義」 本條是對(duì)耕地實(shí)行占補(bǔ)平衡的規(guī)定。
一、新《土地管理法》規(guī)定國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這是對(duì)耕地保護(hù)的最重要的措施。當(dāng)前，耕地轉(zhuǎn)為非耕地的主要方式有：城市建設(shè)，村鎮(zhèn)建設(shè)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，宅基地，其他建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，農(nóng)林結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展林果、漁業(yè)等占用耕地，生態(tài)建設(shè)即退耕還林還牧及自然災(zāi)害毀壞耕地，造成耕地的大量減少，因此對(duì)各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的，都要采取嚴(yán)格的限制措施。
首先，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度。通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設(shè)可以占用土地的區(qū)域。第二，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地下達(dá)土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)占用土地（包括占用耕地）。第三，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用要報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。通過(guò)這些措施，使各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的總量降到最低限度。
對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的，今后除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。發(fā)展林果業(yè)主要利用荒山、荒坡等非耕地，并與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。各地土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)做好監(jiān)督工作。生態(tài)建設(shè)要有計(jì)劃地進(jìn)行，根據(jù)當(dāng)?shù)馗亻_墾情況逐步退耕，并做好農(nóng)田基本建設(shè)，提高耕地抗御自然災(zāi)害的能力。
二、國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地、作出這樣的規(guī)定是因?yàn)檫^(guò)去建設(shè)占用大量的耕地，而補(bǔ)充的耕地卻很少，造成耕地面積銳減，所以需要建立占用耕地補(bǔ)償制度。具體內(nèi)容包括：1.任何建設(shè)占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。無(wú)論是國(guó)家重點(diǎn)工程、城市建設(shè)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。這就改變了過(guò)去經(jīng)批準(zhǔn)可以占用基本農(nóng)田并可以免繳基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地造地費(fèi)的規(guī)定，包括國(guó)家投資的能源、交通、水利、國(guó)防軍工等大中型建設(shè)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目一樣，沒(méi)有特殊待遇。保護(hù)耕地不但是地方政府的事，中央投資占用耕地也應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，確保建設(shè)占用耕地與開墾耕地的平衡。
2.開墾耕地的責(zé)任者是占用耕地的單位。從法律上明確責(zé)任單位非常重要，以利于執(zhí)法監(jiān)督和履行職責(zé)。根據(jù)目前建設(shè)用地的情況，可以分為三種情況：一是城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔(dān)造地義務(wù)的為市、縣人民政府，造地的費(fèi)用可以打入建設(shè)用地的成本，但責(zé)任必須由縣、市政府承擔(dān)。二是城市建設(shè)用地區(qū)外建設(shè)項(xiàng)目用地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是建設(shè)單位，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。三是村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。
3.開墾耕地的資金必須落實(shí)。過(guò)去開墾耕地不落實(shí)有一部分是因?yàn)橛杏?jì)劃沒(méi)有資金。因此，建設(shè)單位和地方人民政府都必須根據(jù)需要落實(shí)開墾耕地的資金。
4.開墾耕地的地塊應(yīng)當(dāng)落實(shí)。各地在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的狀況制定耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，使建設(shè)單位有地可開。開墾耕地還應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，防止亂開濫墾。
5.沒(méi)有條件開墾，或開墾耕地不符合要求的，建設(shè)單位可以繳納耕地開墾費(fèi)，由地方政府土地行政主管部門履行造地義務(wù)。沒(méi)有條件開墾是指建設(shè)單位沒(méi)有開墾的人力和機(jī)械，而無(wú)法從事土地開墾工作。開墾的耕地不符合要求是指耕地開墾的數(shù)量和質(zhì)量沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的指標(biāo)。
三、省級(jí)人民政府在占用耕地補(bǔ)償制度中的職責(zé)。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府的職責(zé)有：1.制定開墾耕地的計(jì)劃。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任者，也是耕地開墾的組織者和監(jiān)督者。因此，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和建設(shè)占用耕地實(shí)際情況，制定開墾耕地的計(jì)劃，分解下達(dá)。計(jì)劃要切實(shí)可行、具體，便于操作和監(jiān)督。
2.對(duì)建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進(jìn)行監(jiān)督。要使開墾耕地工作真正落實(shí)，不但要有計(jì)劃，明確責(zé)任，更重要是監(jiān)督，要使責(zé)任單位切實(shí)履行責(zé)任，對(duì)未依法履行責(zé)任的單位作出處罰。監(jiān)督的對(duì)象：一是縣、市人民政府，二是大中型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位。監(jiān)督的內(nèi)容是計(jì)劃是否落實(shí)，開墾耕地是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。
3.組織開墾耕地。省級(jí)人民政府主要是組織一些建設(shè)單位和地方人民政府等對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行開墾，特別是解決一些跨縣、市行政區(qū)的耕地開墾，協(xié)調(diào)地方政府、土地所有者和開墾者之間的關(guān)系，保障耕地開墾工作的進(jìn)行，并對(duì)開墾耕地進(jìn)行驗(yàn)收。
第三十二條 縣級(jí)以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤，用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
「釋義」 本條是關(guān)于保護(hù)耕作層土壤，保證新開墾耕地質(zhì)量的規(guī)定。
一、耕地耕作層是經(jīng)過(guò)多年耕種形成的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的寶貴的資源。一般來(lái)說(shuō)，要形成好的土壤結(jié)構(gòu)（即生地變熟地）要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的耕作、施肥和培養(yǎng)，良好的土壤結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重要。目前我國(guó)耕地開發(fā)中往往缺少熟化土而影響耕地的質(zhì)量。但在工程建設(shè)中，耕作層的土壤好壞與建設(shè)毫無(wú)關(guān)系，有的工程還必須將耕作層挖掉，來(lái)加固基礎(chǔ)。因此將耕作層土壤用于新開墾的耕地是有利的，可以加快新開墾耕地熟化的過(guò)程。
二、國(guó)內(nèi)外都有許多工程建設(shè)將耕作層剝離用于開墾耕地的成功經(jīng)驗(yàn)，可以供我們借鑒。但是，將耕地耕作層用于開墾耕地，由于受當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和開墾耕地成本的影響，如當(dāng)?shù)赝寥罈l件較好、開墾耕地不需要另加耕作層或運(yùn)距太遠(yuǎn)造成成本太高等原因也使其難以實(shí)現(xiàn)，因此，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以要求這樣做，但不是必須要求這樣做。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)事求是地對(duì)具備條件的提出此項(xiàng)要求。
第三十三條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢?guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。
「釋義」 本條是關(guān)于省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的規(guī)定。
一、以省、自治區(qū)、直轄市為單位實(shí)行耕地總量平衡，明確了省級(jí)人民政府保護(hù)耕地的目標(biāo)和責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)在的情況分析、耕地大量減少，給國(guó)家發(fā)展和民族生存造成極大威脅。江澤民總書記指出：“保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)多次指示，要做好保護(hù)工作。在基層，農(nóng)民因失去耕地而失去生存的條件，許多無(wú)地農(nóng)民上訪告狀。而地方人民政府熱衷于搞開發(fā)區(qū)，大量占用耕地，造成土地大量占用和閑置浪費(fèi)。因此中央決定要加大地方人民政府保護(hù)耕地的責(zé)任。
二、對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市能否實(shí)行耕地總量平衡，是經(jīng)過(guò)測(cè)算的。除個(gè)別省、市外，經(jīng)過(guò)努力是可以做到的。沿海開放地區(qū)耕地后備資源較少，但現(xiàn)有建設(shè)用地?cái)?shù)量較大，今后建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。東北、西北地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地相對(duì)較少，但耕地后備資源相對(duì)豐富，今后建設(shè)占用耕地，只要落實(shí)耕地開墾措施和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以通過(guò)開墾耕地來(lái)補(bǔ)償?shù)摹１ＷC耕地總量不減少是最低要求，有些省、自治區(qū)的耕地還應(yīng)當(dāng)有所增加。這將通過(guò)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)根據(jù)這個(gè)總目標(biāo)，通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，層層分解下達(dá)，使耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到各級(jí)人民政府。
關(guān)于生態(tài)建設(shè)退耕和災(zāi)害毀損等原因減少的耕地，各級(jí)人民政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，集中組織對(duì)耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)，并根據(jù)開墾情況對(duì)退耕有計(jì)劃地作出安排。國(guó)家也可以從中央收繳的土地有償使用收益中對(duì)退耕和災(zāi)毀耕地較多的省、區(qū)予以開墾耕地經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)貼。
三、對(duì)于省級(jí)人民政府沒(méi)有切實(shí)履行耕地保護(hù)責(zé)任的，國(guó)務(wù)院將及時(shí)采取措施，責(zé)令組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。為了及時(shí)掌握各省、自治區(qū)、直轄市耕地的變動(dòng)情況，國(guó)土資源部將按《土地管理法》的要求利用現(xiàn)代化手段對(duì)各地耕地面積進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
四、實(shí)現(xiàn)耕地平衡是各省、自治區(qū)、直轄市保護(hù)耕地的目標(biāo)。但是，據(jù)專家對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市今后建設(shè)用地和耕地資源及耕地開墾潛力的分析，可能有個(gè)別省、直轄市難以在本行政內(nèi)做到耕地平衡，過(guò)度開發(fā)還會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的破壞和水土流失。因此，《土地管理法》規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以易地開發(fā)和核減該省、直轄市的耕地保護(hù)指標(biāo)。但一定要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查，并經(jīng)專家論證，該省、直轄市確實(shí)無(wú)地可開了，國(guó)務(wù)院方可批準(zhǔn)，并根據(jù)減免數(shù)量進(jìn)行異地開墾，以確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第三十四條 國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度、下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理：（一）經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；（五）國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。
各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。
基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。
「釋義」 本條是關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)制度的規(guī)定。
一、我國(guó)人多地少，耕地后備資源貧乏，如何保護(hù)我國(guó)寶貴的耕地資源，并合理利用，成為我國(guó)迫在眉睫的大事。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行特殊保護(hù)，是經(jīng)實(shí)踐證明保護(hù)耕地的有效方法。這次修訂《土地管理法》，將基本農(nóng)田保護(hù)制度上升為法律，并對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度進(jìn)行了完善。
全國(guó)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的工作始于1988年，首先在湖北省荊州地區(qū)試行。取得成功后，1989年5月，原國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在荊州地區(qū)聯(lián)合召開了“全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，推廣荊州經(jīng)驗(yàn)，并部署在全國(guó)開展劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，研究提出了進(jìn)一步開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的意見(jiàn)，并向國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的請(qǐng)示》。這項(xiàng)工作受到了黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視和肯定。1992年2月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國(guó)家土地管理局、農(nóng)業(yè)部關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的請(qǐng)示》。1993年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。1994年7月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、保護(hù)和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確指出：“嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。各級(jí)人民政府要以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的實(shí)有耕地面積為基數(shù)，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，建立嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，并落實(shí)到地塊，明確責(zé)任，嚴(yán)格管理。要建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護(hù)制度，有效保護(hù)好基本農(nóng)田”?；巨r(nóng)田保護(hù)制度在我國(guó)逐步建立并深入人心。
二、基本農(nóng)田，是指根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地?；巨r(nóng)田是從戰(zhàn)略高度出發(fā)，為了滿足一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的耕地的最低需求量，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依照土地利用總體規(guī)劃和法定程序劃定的區(qū)域。
三、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)主要是為了對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。對(duì)于那些影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)耕地，必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理。根據(jù)本條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地主要有以下幾種：1.經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確立的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地。主要指國(guó)家和地方確定的商品糧基地、商品棉基地和商品油基地。這些地方生產(chǎn)的糧、棉、油商品率高，對(duì)國(guó)家市場(chǎng)調(diào)節(jié)貢獻(xiàn)大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證城鄉(xiāng)居民生活中起著關(guān)鍵作用，因此，國(guó)家和地方各級(jí)政府對(duì)商品糧、棉、油基地建設(shè)都采取了一些特殊的政策，并給予一定的投入和扶持。對(duì)這些地區(qū)的耕地也必須實(shí)行特殊保護(hù)。各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)，將國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以土地方人民政府批準(zhǔn)確立的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
2.有良好的水利與水土保護(hù)設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田。除了高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的耕地以外，有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，也是具有保護(hù)價(jià)值的。此外，我國(guó)耕地總體質(zhì)量差，人均水平低，對(duì)于正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田，雖然目前產(chǎn)量不高或者生產(chǎn)率不高，但有一定的開發(fā)潛力，經(jīng)過(guò)治理、改造可以發(fā)揮更大的作用。為了滿足人民生活對(duì)糧食的需求，對(duì)這些有潛力的耕地，也應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。
3.蔬菜生產(chǎn)基地。為了保證城市居民生活必需的蔬菜需要，對(duì)于生產(chǎn)蔬菜需要的耕地，也應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。菜地是耕地的精華，一般都有良好的水利設(shè)施，生產(chǎn)條件好，產(chǎn)量高，而且一般離城市較近，是城市建設(shè)重點(diǎn)侵蝕的對(duì)象，況且形成新的蔬菜生產(chǎn)基地需要投入大量資金，并經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間才能形成。因此，這些耕地應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)予以保護(hù)。
4.農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田。農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田，對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量的提高、新品種的推廣等都有著特殊的貢獻(xiàn)。解放以來(lái)。我國(guó)糧食單產(chǎn)的增加，主要是靠農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步以及新品種的引用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高新技術(shù)生產(chǎn)基地，對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量意義重大。此外，農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田對(duì)耕地的土壤、氣候、水利等都有特殊的需求，占用之后要重新建設(shè)難度大、時(shí)間長(zhǎng)，因此，必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)予以特殊保護(hù)。
5.國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。除了上述幾種耕地必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，確定其他應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地類型。
四、本條第二款規(guī)定了劃定基本農(nóng)田的數(shù)量要求。即省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的首要任務(wù)就是從數(shù)量上對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。規(guī)定基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占耕地的百分之八十以上，是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展對(duì)糧、棉、油的需要來(lái)確定的。目前，我國(guó)耕地總量為19.5億畝（調(diào)查數(shù)字），按80％計(jì)算，不足16億畝，保護(hù)好這16億畝耕地，是保住了全國(guó)人民的保命田、到本世紀(jì)末，預(yù)計(jì)全國(guó)人口將達(dá)到或接近13億，為適應(yīng)2000年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品基本自足，耕地面積要確保18億畝。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)人口將達(dá)到15億人，城鎮(zhèn)化水平將接近50％，到2050年前后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，全國(guó)人口預(yù)計(jì)達(dá)到峰，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，全國(guó)人口預(yù)計(jì)達(dá)到峰。接近16億人，此后將趨于穩(wěn)定或略有下降，在單產(chǎn)提高的條件下，耕地面積需要量仍需保持在17億畝左右。因此將80％的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，是確保我國(guó)糧食安全所必需的。
五、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定以后，就要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位具體落實(shí)到地塊，并到實(shí)地進(jìn)行劃界，確定具體的范圍、四至，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，是土地行政主管部門的一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，也是國(guó)務(wù)院賦予土地行政主管部門的一項(xiàng)職責(zé)。保護(hù)基本農(nóng)田也是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的，作為主管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的農(nóng)業(yè)部門參與該項(xiàng)工作也是十分必要的。因此，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃區(qū)定界工作由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。
第三十五條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。
「釋義」 本條是關(guān)于耕地質(zhì)量保護(hù)的規(guī)定。
一、排灌工程設(shè)施，是為灌溉農(nóng)田、排泄水流而興修的水利工程設(shè)施。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國(guó)是一個(gè)多災(zāi)害的國(guó)家，水災(zāi)、旱災(zāi)經(jīng)常發(fā)生，水利設(shè)施的建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)講是必不可少的，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量，是取得高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的必要條件。我國(guó)耕地總體質(zhì)量差，全國(guó)耕地中有灌溉設(shè)施的水田和水澆地7.91億畝，僅占耕地總量的39％。因此，今后要提高糧食產(chǎn)量，做到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，不僅要維護(hù)現(xiàn)有水利設(shè)施，還應(yīng)加大水利設(shè)施投入，增加耕地的排灌設(shè)施，增強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的能力。
二、改良土壤，指改變土地的不良性狀，防止土地退化，恢復(fù)和提高土地生產(chǎn)力；提高地力，即提高土地生產(chǎn)力。土壤的肥力是土壤的基本屬性和質(zhì)的特征，是從養(yǎng)分條件和環(huán)境條件方面供應(yīng)和協(xié)調(diào)農(nóng)作物生產(chǎn)的能力。土壤的肥力狀況是耕地質(zhì)量好壞的具體體現(xiàn)。土壤肥力越高，提供的養(yǎng)分越多，作物產(chǎn)量也就越高。因此，改良土壤，提高地力，可以提高糧、棉、油的單產(chǎn)，發(fā)揮耕地的效益。
三、土地荒漠化是指耕地的生態(tài)平衡遭到破壞而使其逐步變成沙漠的現(xiàn)象；鹽漬化，是指土壤中含有過(guò)多的可溶性鹽，以致使對(duì)大多數(shù)作物都有不同程度的危害；水土流失，是指在自然或人為因素影響下造成的地表土壤中的水分和土壤同時(shí)流失的現(xiàn)象；污染土地是指超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向土地施化肥、排污等。當(dāng)前，土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染是我國(guó)許多地區(qū)的耕地受到的主要威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)耕地的40％不同程度地受到沙漠化影響，全國(guó)有30％左右的耕地不同程度受水土流失危害，還有一些地區(qū)的耕地長(zhǎng)期受到土壤鹽漬化的影響，糧食產(chǎn)量不高。此外，由于近年來(lái)大量施用化肥和農(nóng)藥，耕地遭到污染的現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，正是針對(duì)以上問(wèn)題，土地管理法作了相應(yīng)的規(guī)定。
第三十六條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。
禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
「釋義」 本條是關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地原則以及禁止破壞耕地的規(guī)定。
一、我國(guó)耕地面積少，人均耕地僅占世界人均數(shù)3.75畝的47％，隨著人口的增加，到 2010年和 2030年，人均耕地將降到1.43畝和1.34畝，保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線。而要保護(hù)耕地，就必須嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地。各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃和進(jìn)行項(xiàng)目選址時(shí)，都必須貫徹節(jié)約使用土地的原則，能夠利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。本條第一款對(duì)此作了明確規(guī)定。
二、本條第二款規(guī)定了禁止在耕地上從事活動(dòng)的范圍。占用耕地建窯，是指占用耕地興建各種類型的磚瓦窯、石灰窯等；占用耕地建墳，是指占用耕地興建“椅子墳”、堆墳堆等。這兩種行為對(duì)耕地造成的破壞是難以恢復(fù)的，因此必須嚴(yán)格加以禁止。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，必須依法取得有關(guān)部門的批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自進(jìn)行。
三、本條第三款規(guī)定了禁止在基本農(nóng)田上從事活動(dòng)的范圍。占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，是指占用基本農(nóng)田種果樹和挖魚塘。近年來(lái)，一些地方在耕地上種果樹、挖魚塘，占用了大量耕地，且這些耕地被占用以后再恢復(fù)成耕地的難度比較大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1991—1994年發(fā)展果園占用耕地40萬(wàn)畝以上的有9個(gè)省，果園占用耕地在整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積中的比重，有12個(gè)省在50％以上。魚塘占用耕地在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中比重由：“七五”期間的4.42％上升到“八五”期間的10.05％。因此，對(duì)于占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚這種農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新法是禁止的，其目的是保住“基本農(nóng)田”這塊全國(guó)人民的保命田。
第三十七條 禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
「釋義」 本條是關(guān)于閑置、荒蕪耕地的規(guī)定。
一、長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市土地利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985—1994年，我國(guó)城市由324個(gè)猛增到622個(gè)，增加近一倍；城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年遞增5.5％。目前，全國(guó)600多個(gè)城市人均用地已達(dá)101.6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多個(gè)。據(jù)原國(guó)家土地管理局對(duì)全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地大清查的結(jié)果顯示，全國(guó)現(xiàn)有各類閑置土地174萬(wàn)畝，有的已閑置達(dá)幾年之久。一方面土地在大量閑置，另一方面建設(shè)又在大量占用耕地，造成土地資源的更大浪費(fèi)，與我國(guó)人多地少的國(guó)情嚴(yán)重不符，因此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
二、本條第一款是對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的規(guī)定，主要有以下三種情況，一是一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；二是一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)。也就是說(shuō)造成閑置的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)受到繳納閑置費(fèi)的經(jīng)濟(jì)處罰。其目的在于用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)約束用地者的行為。依照本款規(guī)定繳納的閑置費(fèi)，是指用地者以劃撥方式取得的土地使用權(quán)。三是連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)。該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。也就是說(shuō)，對(duì)于連續(xù)二年未使用的，用地者的土地使用權(quán)將由政府無(wú)償收回，以體現(xiàn)對(duì)用地者的嚴(yán)厲處罰。
三、本條第二款是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地的處理，對(duì)此，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條明確規(guī)定：“超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。”為了使《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》相銜接，本條規(guī)定對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置土地的處理，適用《城市房地產(chǎn)管理法》。
四、本條第三款是有關(guān)棄耕拋荒的規(guī)定。承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人，有按照承包合同的約定合理利用土地的義務(wù)，如果棄耕拋荒，就會(huì)浪費(fèi)國(guó)家和集體的土地尤其是耕地資源，作為發(fā)包單位有權(quán)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。這對(duì)防止耕地撂荒、保護(hù)耕地具有重要意義。
第三十八條 國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。
國(guó)家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。
「釋義」 本條是關(guān)于未利用土地開發(fā)的規(guī)定。
一、根據(jù)原國(guó)家土地管理局1991年和1994年全國(guó)待開發(fā)土地資源調(diào)查及修訂結(jié)果以及最近完成的全國(guó)土地詳查數(shù)據(jù)匯總成果，我國(guó)現(xiàn)有耕地后備資源2.02億畝，按0.6的墾殖率計(jì)算，可開墾成耕地1.2億畝。今后，我國(guó)城市建設(shè)、能源、交通、水利等設(shè)施的建設(shè)需要占用一些耕地，為改善生態(tài)環(huán)境，還有一部分耕地需要退耕還林還牧。要實(shí)行耕地總量平衡，必須補(bǔ)充新的耕地，對(duì)未利用土地的開發(fā)，將是我國(guó)補(bǔ)充耕地的一種有效途徑。為此，這次修訂《土地管理法》，增加本條規(guī)定。
二、本條第一款是關(guān)于土地開發(fā)條件的規(guī)定。土地開發(fā)是通過(guò)一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段，擴(kuò)大對(duì)土地的有效利用范圍，提高土地利用深度的一種手段。土地開發(fā)的對(duì)象是具有一定開發(fā)潛力和開發(fā)價(jià)值的未利用土地。土地開發(fā)必須具備一定的條件，一是必須符合土地利用總體規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃允許開發(fā)的區(qū)域內(nèi)開發(fā)；二是有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化。對(duì)未利用土地的開發(fā)，必須注意對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，如果開發(fā)后會(huì)造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，導(dǎo)致水土流失和土地荒漠化的，就不應(yīng)開發(fā)；三是適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等。這些農(nóng)用地是我國(guó)目前迫切需要而后備資源又相對(duì)不足的。因此，農(nóng)用地優(yōu)先是未利用土地開發(fā)的一個(gè)重要原則。
三、本條第二款是關(guān)于保護(hù)土地開發(fā)者合法權(quán)益的規(guī)定。單位和個(gè)人依法取得的對(duì)未利用土地的土地開發(fā)權(quán)，是受法律保護(hù)的、土地開發(fā)者有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)并取得利益，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第三十九條 開墾未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。
根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。
「釋義」 本條是關(guān)于開墾未利用土地的規(guī)定。
一、1998年入汛以來(lái)，我國(guó)一些地方遭受了嚴(yán)重的洪水災(zāi)害。特別是長(zhǎng)江發(fā)生了自1954年以來(lái)的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出現(xiàn)超歷史記錄的特大洪水，引起舉國(guó)上下的高度關(guān)注。洪水過(guò)后，也引起了人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。近年來(lái)，隨著人口的增加，與水爭(zhēng)地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量湖泊和江河灘地被圍墾，降低了湖泊的調(diào)蓄能力和河道的行洪能力，陡坡開荒、毀林開荒和亂砍濫伐林木現(xiàn)象大量存在，水土流失加劇，河道湖泊嚴(yán)重淤積。為此，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在第三次審議《土地管理法（修訂草案）》時(shí)增加了本條規(guī)定，其宗旨在于規(guī)范耕地開墾行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
二、本條第一款是關(guān)于開墾土地應(yīng)具備的條件以及禁止開墾土地的規(guī)定。開墾未利用的土地，必須具備以下幾個(gè)條件：一是必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估。所謂科學(xué)的論證和評(píng)估，是指對(duì)未利用土地的性能、可利用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、開墾對(duì)周圍環(huán)境的影響等因素進(jìn)行科學(xué)的論證，綜合評(píng)估。經(jīng)過(guò)論證、評(píng)估后，認(rèn)為開墾價(jià)值大，不破壞生態(tài)環(huán)境的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可組織開墾，認(rèn)為開墾價(jià)值不好，并對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的，就不應(yīng)開墾。二是必須在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行。三是必須經(jīng)依法批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自開墾。開墾土地除了具備以上幾個(gè)條件之外，還必須注意對(duì)林地、草原、江河湖灘地的特別保護(hù)。森林作為土地的天然植被，具有涵養(yǎng)水源、保持水木、調(diào)節(jié)氣候、防止污染和減少自然災(zāi)害的作用。我國(guó)森林覆蓋率本身就比較低，因此，毀壞森林開墾耕地的行為必須禁止。草原也是土地的一個(gè)重要部分，是畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，是整個(gè)自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，因此，毀壞草原開墾耕地的行為同樣也應(yīng)禁止。
所謂圍湖造田，是用堤壩等把湖灘地圍起來(lái)種植或者開墾；所謂江河灘地，是指江河、湖泊水深時(shí)淹沒(méi)、水淺時(shí)露出的地方。盲目圍湖造田或者侵占江河灘地，降低了天然水域的調(diào)蓄和宣泄能力，人為地增加洪澇災(zāi)害，因此，必須予以禁止。
三、本條第二款是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地的處理。主要措施是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖，這是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的客觀需要。
第四十條 開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。
「釋義」 本條是關(guān)于對(duì)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的規(guī)定。
所謂未確定使用權(quán)，是指國(guó)有土地沒(méi)有確定給具體的單位或者個(gè)人使用；所謂荒山，是指樹木郁閉度小于10％，表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)雜草的宜林山地；所謂荒地，是指尚未開墾種植或曾開墾而長(zhǎng)期廢棄的土地；所謂荒灘，是指河灘、海灘等淺灘。開發(fā)國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，是增加農(nóng)用地面積，促進(jìn)后備資源開發(fā)的重要途徑，但是應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)。對(duì)于各級(jí)政府的具體審批權(quán)限，將在《土地管理法實(shí)施條例》中予以明確。同時(shí)，為了鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)國(guó)有荒山、荒地、荒灘進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，本條規(guī)定，對(duì)于開發(fā)出來(lái)的土地，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。
第四十一條 國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。
「釋義」 本條是關(guān)于土地整理的規(guī)定。
一、土地整理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德等國(guó)家較早開始土地整理的實(shí)踐，1953年，聯(lián)邦德國(guó)在以前有關(guān)土地整理法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制訂并頒布了第一部《土地整理法》，之后，世界許多國(guó)家和地區(qū)借鑒引用先進(jìn)的土地整理經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)、法國(guó)、俄國(guó)、加拿大等國(guó)，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國(guó)稱為土地調(diào)整；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為土地重劃。名稱雖然不同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的土地整理有代表性。德國(guó)土地整理在十九世紀(jì)及以前時(shí)期，主要內(nèi)容是針對(duì)農(nóng)地分散、零碎，實(shí)施集中的措施，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。二十世紀(jì)30年代，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的公共事業(yè)建設(shè)開展土地整理。到70年代，德國(guó)土地整理的內(nèi)容又增加了景觀和環(huán)境保護(hù)，通過(guò)土地整理追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1958年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)首先在臺(tái)南縣試驗(yàn)農(nóng)地重劃，歷時(shí)8個(gè)月完成，實(shí)現(xiàn)了重劃區(qū)域內(nèi)水利改良、渠系和道路完善、地塊集中的目的，土地面貌和環(huán)境大為改觀，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增加30％左右，并且還大大降低了生產(chǎn)成本。此后，土地整理在全區(qū)推開，1962～1995年共整理農(nóng)地累計(jì)40萬(wàn)公頃，并形成了農(nóng)地和都市土地整理的體系。
二、在我國(guó)，土地整理的雛形很早以前就出現(xiàn)了。本世紀(jì)初，制訂有“土地整理章程”。新中國(guó)成立后，進(jìn)行了多次以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整理。改革開放后，特別是近幾年，一些地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了土地整理活動(dòng)。上海、天津、江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽等省出現(xiàn)了土地整理好的典型。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。實(shí)踐證明，土地整理是一項(xiàng)見(jiàn)效快、質(zhì)量高、投入少的系統(tǒng)工程，是增加有效耕地面積的主要途徑。據(jù)有關(guān)方面初步預(yù)測(cè)，今后15年，只要領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格管理和指導(dǎo)，并增加投入，通過(guò)土地整理，全國(guó)至少可增加耕地1億多畝。土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑。中共中央、國(guó)務(wù)院“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知”中對(duì)土地整理采取鼓勵(lì)的態(tài)度，明確指出：“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗(yàn)、按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”。為此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。
三、本條第一款是關(guān)于土地整理內(nèi)容的規(guī)定。土地整理的內(nèi)容是隨著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段我國(guó)土地整理的重點(diǎn)是按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。需要說(shuō)明的是，土地整理的內(nèi)容雖然包含了以往的土地平整、農(nóng)田水利基本建設(shè)、低產(chǎn)田改造等。但又不等同于這些工作。土地整理的內(nèi)涵更加豐富，層次更高，首先，土地整理不是簡(jiǎn)單地對(duì)某一地塊采取單項(xiàng)的治理措施，而是按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，按照土地利用總體規(guī)劃，綜合體現(xiàn)農(nóng)、林、水、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等要求，重新安排河山、建設(shè)美麗家園的一個(gè)綜合性事業(yè)；其次，它不是單純地增加可利用土地的面積，而是要提高土地的質(zhì)量，提高土地的使用效率和產(chǎn)出率；第三，它不是簡(jiǎn)單地增加對(duì)土地的投入，而是要講求投入產(chǎn)出，形成良性運(yùn)行機(jī)制。土地整理是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，對(duì)土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，是建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的客觀要求緊密結(jié)合。土地整理的程序應(yīng)當(dāng)按照以下幾個(gè)步驟進(jìn)行：1.選擇土地整理區(qū)域。包括分析土地整理的潛力，準(zhǔn)備土地整理的資金和技術(shù)條件，確定土地整理的目標(biāo)和要求。經(jīng)與初選區(qū)域有關(guān)單位、個(gè)人充分協(xié)調(diào)，取得理解和支持后，選定開展土地整理的區(qū)域，并予以公告。
2.進(jìn)行土地整理規(guī)劃和設(shè)計(jì)。根據(jù)選定區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的原則要求，編制實(shí)施土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)，并經(jīng)廣泛征求土地整理參與者的意見(jiàn)，修改完善規(guī)劃和設(shè)計(jì)后，申請(qǐng)批準(zhǔn)。
3.通過(guò)法律程序批準(zhǔn)土地整理實(shí)施。根據(jù)法律或者政策性規(guī)定，通過(guò)一定的法律程序，審查土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)，經(jīng)批準(zhǔn)的，向社會(huì)公告后才準(zhǔn)許其實(shí)施。
4.組織土地整理實(shí)施，按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃和設(shè)計(jì)，在區(qū)域內(nèi)動(dòng)員人力、物力、財(cái)力，開展土地整理活動(dòng)。土地整理實(shí)施通過(guò)調(diào)查和測(cè)量確定權(quán)屬，進(jìn)行工程建設(shè)，經(jīng)過(guò)土地評(píng)估并重新配置后，最終以登記發(fā)證的法律手段，確定整理成果。
5.宣布土地整理結(jié)束。在完成土地整理任務(wù)，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，開展地籍更新、資料匯總和歸檔等工作，形成報(bào)告，經(jīng)法律規(guī)定的程序?qū)彶轵?yàn)收。最后，宣布土地整理結(jié)束。
四、按照本條第一款的規(guī)定，土地整理主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，而土地行政主管部門則擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、指導(dǎo)、保證的職能。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該做好以下六個(gè)方面的工作：一是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，組織編制土地整理專項(xiàng)規(guī)劃；二是負(fù)責(zé)土地整理前權(quán)屬的確認(rèn)和整理后權(quán)屬的劃分、變更，進(jìn)行土地的屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的管理；三是負(fù)責(zé)土地整理量的驗(yàn)收和配合有關(guān)部門做好質(zhì)的驗(yàn)收；四是通過(guò)示范，起到指導(dǎo)和推動(dòng)作用；五是制定和執(zhí)行有關(guān)的土地管理方面的政策；六是保護(hù)土地整理的成果。
五、本條第二款規(guī)定了地方各級(jí)人民政府在土地整理中的主要任務(wù)，即采取各種措施，對(duì)中產(chǎn)田、低產(chǎn)田進(jìn)行改造，對(duì)閑散地和廢棄地進(jìn)行整治。這也是土地整理的重要內(nèi)容之一。所謂閑散地，是指已利用面積以外的零星土地，包括田頭、地角村邊、路旁河灘以及廢棄的大坑、場(chǎng)院等。這些土地雖然比較零碎，但位于已開發(fā)利用的土地之間，地理位置比較優(yōu)越，易于開發(fā)，用少量的投資即可獲得比較高的經(jīng)濟(jì)效益。所謂廢棄地，是指采礦等企業(yè)廢棄不用的土地，對(duì)這部分土地的恢復(fù)利用也非常重要。這種土地整理與前一款規(guī)定的土地整理相比，內(nèi)容比較單一。
第四十二條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地復(fù)墾的規(guī)定。
一、所謂土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。據(jù)對(duì)全國(guó)待開發(fā)復(fù)墾土地資源調(diào)查和有關(guān)典型調(diào)查的綜合分析，我國(guó)現(xiàn)有工礦廢棄地等待復(fù)墾的土地資源約6000萬(wàn)畝。按50％比例復(fù)墾為耕地，全國(guó)可增加耕地約3000萬(wàn)畝左右。土地復(fù)墾是確保我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的又一個(gè)重要措施。因此，這次修改《土地管理法》，增加了本條規(guī)定。
二、土地復(fù)墾按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由造成土地破壞的單位和個(gè)人承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃；有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，其可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容。復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門驗(yàn)收合格后，方可交付使用。土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，由土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門確定。土地復(fù)墾既可以由造成破壞的單位和個(gè)人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個(gè)人承包復(fù)墾。承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。
三、造成土地破壞的單位和個(gè)人沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾的土地經(jīng)土地行政主管部門驗(yàn)收后不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)。其中，基本建設(shè)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過(guò)程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支。土地復(fù)墾費(fèi)?？钣糜谕恋貜?fù)墾，任何單位和個(gè)人不得挪用。同時(shí)，復(fù)墾后的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這是由我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足的實(shí)際情況決定的，有條件復(fù)墾為耕地的，應(yīng)當(dāng)首先復(fù)墾為耕地，以便能真正增加耕地的有效面積。