第八條 城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
「釋義」 本條是關(guān)于國(guó)家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定。
一、本條規(guī)定基本上維持了原土地管理法第六條的規(guī)定，原土地管理法第六條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！笨梢钥闯?，本條并未對(duì)原土地管理法作實(shí)質(zhì)性的修改，只是對(duì)原土地管理法作了下述二點(diǎn)文字修改：一點(diǎn)是將原土地管理法關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”的規(guī)定修改為“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”；另一點(diǎn)是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農(nóng)民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規(guī)定表述的更為準(zhǔn)確和符合現(xiàn)實(shí)情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個(gè)人提出，隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)大，城市市區(qū)范圍內(nèi)還有集體的土地，建議對(duì)本條的規(guī)定作實(shí)質(zhì)性的修改。本條沒有作實(shí)質(zhì)性修改主要是因?yàn)閼椃▽?duì)此有明確的規(guī)定。憲法第十條第一款、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹恋毓芾矸P(guān)于國(guó)家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定和憲法第十條所規(guī)定的精神完全一致。憲法是國(guó)家的根本大法，是制定法律的依據(jù)，本法第一條也開宗明義地規(guī)定了“根據(jù)憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規(guī)定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對(duì)原土地管理法第六條沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。
二、根據(jù)本條第一款規(guī)定，國(guó)有土地的范圍為：城市市區(qū)的土地。這里所講城市，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過）第三條第一款的規(guī)定，“是指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。這里所講市區(qū)，我國(guó)現(xiàn)行的法律還沒有給予一個(gè)確切的定義，但在實(shí)踐中，一般理解為城市的建成區(qū)。“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”即指國(guó)家對(duì)于城市市區(qū)的土地具有所有權(quán)，且城市市區(qū)的土地所有權(quán)只屬于國(guó)家。這里需要說明的是，本條這一款只是對(duì)于城市市區(qū)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家作了規(guī)定，但這一規(guī)定并沒有否定除城市市區(qū)以外還有屬于國(guó)家的土地。比如：1.根據(jù)本條第二款關(guān)于“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的、仍然屬于國(guó)家所有。2.根據(jù)憲法第十條第三款關(guān)于“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”和本法第二條第四款關(guān)于“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”的規(guī)定，只要是國(guó)家征用的土地，即屬于國(guó)家所有。
三、根據(jù)本條第二款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，則屬于國(guó)家所有。這里所講的“法律”應(yīng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國(guó)初期在國(guó)有土地形成過程中發(fā)揮重要作用的由當(dāng)時(shí)的中央人民政府根據(jù)共同綱領(lǐng)制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》、1950年11月10日政務(wù)院頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》和1950年6月22日政務(wù)院頒布的《關(guān)于沒收*罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》等。比如，憲法第九條第一款就規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！币簿褪钦f，國(guó)家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國(guó)家所有?！锻恋馗母锓ā返谑藯l規(guī)定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國(guó)家所有，由人民政府管理經(jīng)營(yíng)之?！币簿褪钦f，本條所講的有關(guān)土地也屬于國(guó)家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實(shí)際情況來看，農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）長(zhǎng)期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長(zhǎng)期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農(nóng)村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規(guī)定，其中規(guī)定：“自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據(jù)需要和原有習(xí)慣，分配給社員適當(dāng)數(shù)量的自留山，由社員經(jīng)營(yíng)。自留山劃定后，也長(zhǎng)期不變?！?BR> 關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地，還需要說明的有一點(diǎn)，國(guó)家所有的土地的所有權(quán)主體只有一個(gè)即國(guó)家，其代表為國(guó)務(wù)院，而農(nóng)民集體所有的土地則為本法第十條所規(guī)定的三級(jí)所有。第一級(jí)所有是村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第二級(jí)所有是村農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第三級(jí)所有是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體所有。
第九條 國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地使用權(quán)和土地使用權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)的規(guī)定。
一、原土地管理法第七條規(guī)定，“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)?！北緱l規(guī)定對(duì)原土地管理法第七條的修改就是將原土地管理法第七條中關(guān)于“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用”的規(guī)定修改為“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”?？梢钥闯觯抻喓蟮耐恋毓芾矸〝U(kuò)大了國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體。即：一是將國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用中的“單位”的范圍擴(kuò)大到全民所有制單位或者集體所有制單位“以外的單位”，即可以依法確定給不論何種所有制的單位；二是將集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用擴(kuò)大到集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人以外的單位使用。為什么要進(jìn)行這樣的修改呢？主要是考慮到現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體已經(jīng)突破原土地管理法的現(xiàn)行規(guī)定。比如，依照《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，外資企業(yè)可以依法取得場(chǎng)地使用權(quán)。依照國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人，除法律另有規(guī)定外，均可以通過土地使用權(quán)出讓取得國(guó)有土地使用權(quán)。
二、國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個(gè)人使用，體現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則。所謂土地使用權(quán)，是指使用土地的單位和個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)對(duì)依法交由其使用的國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。土地使用權(quán)具有以下特征：一是土地使用權(quán)是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的，如果沒有法律的規(guī)定，也就不會(huì)有土地使用權(quán)的合法存在。二是土地使用權(quán)是在國(guó)有土地和農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上派生出來的一種權(quán)利，也就是說這一權(quán)利是依據(jù)土地所有權(quán)的存在而存在，沒有土地所有權(quán)也就沒有土地使用權(quán)。三是土地使用權(quán)是一種對(duì)土地的直接占有支配權(quán)。四是土地使用權(quán)的目的是獲得土地的使用價(jià)值，從土地利用活動(dòng)中獲得經(jīng)濟(jì)利益和為其他活動(dòng)提供空間場(chǎng)所。五是土地使用權(quán)具有一定的穩(wěn)定性。一方面土地使用權(quán)人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用權(quán)的期限比較長(zhǎng)，比如根據(jù)本法有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年；承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)個(gè)別調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到季節(jié)和氣候以及土地投入回收周期長(zhǎng)的影響，如果不穩(wěn)定，會(huì)影響土地使用權(quán)人向土地投資的積極性，同時(shí)也會(huì)使得土地使用權(quán)人不能充分合理利用土地，產(chǎn)生短期行為。六是土地使用權(quán)一般僅僅限于地面。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，地下礦藏、文物、埋藏物等屬于國(guó)家，土地使用權(quán)人不能因?yàn)閷?duì)土地具有使用權(quán)，而認(rèn)為對(duì)上述財(cái)物具有權(quán)利。
三、根據(jù)本條規(guī)定，土地使用權(quán)分為國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)。其中：國(guó)有土地使用權(quán)包括單位和個(gè)人的使用權(quán)，比如全民和集體所有制單位對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、外商投資企業(yè)對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、境內(nèi)外個(gè)人對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)等。農(nóng)民集體土地的使用權(quán)包括：全民所有制單位、建設(shè)單位對(duì)農(nóng)村集體所有土地的臨時(shí)使用權(quán)、農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)民集體土地的使用權(quán)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)對(duì)農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)等。
國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地是否確定給單位或者個(gè)人使用由土地所有者自己依法決定。國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地確定給單位或者個(gè)人使用時(shí)必須依法進(jìn)行。本條所講“依法”中的“法”，應(yīng)從廣義上來理解，包括本法在內(nèi)的法律和依據(jù)法律制定的有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。
四、根據(jù)本條規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這一義務(wù)是針對(duì)使用土地的單位和個(gè)人來講的。土地是人類賴以生存和進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)不可替代的自然資源，其數(shù)量是有限的，自然資源遭到破壞就等于破壞人類存在的基礎(chǔ)，所以從這種意義上講，土地也是一種社會(huì)資源，對(duì)于土地資源的利用不僅是權(quán)利人對(duì)自己權(quán)利的行使，而且還關(guān)系到其他社會(huì)成員生存的權(quán)利。另外，隨著人口的不斷增加和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一方面人均占有土地的數(shù)量將逐年減少，另一方面國(guó)家建設(shè)對(duì)土地的需求將不斷的增加。所以，本條規(guī)定使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這里所講保護(hù)、管理，是指土地使用單位和個(gè)人對(duì)土地生產(chǎn)能力的保護(hù)和管理，也就是對(duì)土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)和管理。土地的保護(hù)和管理范圍較大，主要是土地使用單位和個(gè)人為了保護(hù)土地的生產(chǎn)能力所采取的整治措施和管理措施。所謂合理利用土地，是指要在使用土地的過程中，通過科學(xué)使用土地，使得土地的利用與其自然的、社會(huì)的特性相適應(yīng)，充分發(fā)揮土地要素在生產(chǎn)活動(dòng)中的作用，以獲得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的綜合效益。具體講要做到保護(hù)耕地、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。
第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
「釋義」 本條是關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第八條規(guī)定的修訂。原土地管理法第八條規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。”（第一款）“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”（第二款）本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第八條的規(guī)定有以下幾處修訂：一是將原土地管理法第八條中的兩款規(guī)定合并為一款，分三個(gè)層次作了規(guī)定。二是將第八條中“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！焙汀按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！狈謩e修改為“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”和“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理”。這使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地落到由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組“經(jīng)營(yíng)、管理”上，以同“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”的規(guī)定相一致。三是將原土地管理法第八條第二款暗含的村民小組明確規(guī)定出來，進(jìn)一步確立村民小組的法律地位。四是刪去了原土地管理法關(guān)于“由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”經(jīng)營(yíng)、管理中的“村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”一詞。這主要是考慮到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱有多種，一般不再稱“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。從上述分析中可以看出，本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第八條的規(guī)定并沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。
二、關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理，本條規(guī)定分為三種情況：1.農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的“村”為行政村，即設(shè)立村民委員會(huì)的村，而非自然村。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有就是指農(nóng)民集體所有的土地依法屬于行政村農(nóng)民集體所有。二是這里所講村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)理解為農(nóng)村中有土地所有權(quán)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會(huì)是指《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中所規(guī)定的村民委員會(huì)。三是農(nóng)民集體所有的土地或者由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，或者由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后、有些村的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會(huì)來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理土地的職能。因此，如果有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，就由該村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；如果沒有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。
2.已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的村民小組是指行政村內(nèi)的由村民組成的自治組織。關(guān)于村民小組?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中有所規(guī)定，應(yīng)按照該法的有關(guān)規(guī)定來理解。本條規(guī)定“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”土地，是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個(gè)以上的生產(chǎn)隊(duì)，現(xiàn)在其土地仍然分別屬于相當(dāng)于原生產(chǎn)隊(duì)的各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組的農(nóng)民集體所有。二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地，或者由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，或者由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，有些村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理任務(wù)，需要具有一定自治權(quán)的村民小組來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理土地的職能。因此，如果村內(nèi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；如果沒有村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。
3.已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以后仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是在人民公社時(shí)期，公社一級(jí)掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
三、本條規(guī)定實(shí)際上是以法律的形式，繼續(xù)維持了我國(guó)廣大農(nóng)村以往實(shí)行的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)民集體所有土地的基本形式，使得黨在農(nóng)村的政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)而保護(hù)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。
第十一 條農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。
農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定。
確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
「釋義」 本條是關(guān)于土地登記制度的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規(guī)定為：“集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！保ǖ谝豢睿叭袼兄茊挝弧⒓w所有制單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以土地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！保ǖ诙睿按_認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！保ǖ谌睿┍緱l規(guī)定在原土地管理法的上述規(guī)定的基礎(chǔ)上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農(nóng)民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關(guān)條文的表述保持一致。二是新增加了“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”一款，即現(xiàn)在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設(shè)用地一章中增加了一條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”（第六十三條）的規(guī)定。這就說明，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)可以在一定的范圍內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓，為了有效地保護(hù)這種用地的使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)核發(fā)該使用權(quán)的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關(guān)于“全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人”的規(guī)定修改為“單位和個(gè)人”。這一修改主要是因?yàn)樾抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄒ呀?jīng)允許任何單位和個(gè)人依法使用國(guó)有土地，因此需要和有關(guān)條文保持一致。四是在國(guó)有土地由“縣級(jí)以土地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)”的規(guī)定中增加了一個(gè)例外規(guī)定，即“其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的具體登記機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定?！边@是一個(gè)比較大的修改。之所以增加這一規(guī)定，主要是為了：便于統(tǒng)一掌握中央國(guó)家機(jī)關(guān)的土地資源，合理調(diào)配使用；避免各單位自行處置土地使用權(quán)、以地謀私、使中央國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)有土地資產(chǎn)流失；克服地方保護(hù)主義，維護(hù)中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用土地的合法權(quán)益。此外，修訂過程中有些單位和個(gè)人建議刪去原土地管理法第三款關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應(yīng)改為實(shí)行土地統(tǒng)一登記制度。后經(jīng)研究，依照有關(guān)法律確定的森林、草原和養(yǎng)殖水面、灘涂的確權(quán)發(fā)證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，如果改變現(xiàn)行的管理體制，修改現(xiàn)行有關(guān)的幾個(gè)法律則是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，暫時(shí)還難以解決，可以在制訂物權(quán)法時(shí)再一并考慮這一問題。
二、所謂土地登記，是指縣級(jí)以上人民政府依法將土地的權(quán)屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊(cè)上，同時(shí)向土地所有者和使用者頒發(fā)土地證書以確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的一種法律制度。根據(jù)本條規(guī)定，國(guó)有土地的使用者、農(nóng)民集體土地的所有者、農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用者，須進(jìn)行土地登記。依法登記的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)，受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。目前，土地登記以縣級(jí)行政區(qū)（含縣級(jí)市、旗、自治縣、市轄區(qū)，下同）為單位組織進(jìn)行。具體工作由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)轄區(qū)全部土地進(jìn)行的普遍登記。初始土地登記的程序?yàn)椋?.公告。初始土地登記開始，由縣級(jí)人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容：土地登記區(qū)的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點(diǎn)；土地登記申請(qǐng)者應(yīng)提交的有關(guān)證件；其他事項(xiàng)。
2，申報(bào)。土地登記申請(qǐng)者申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請(qǐng)書；土地登記申請(qǐng)者的法人代表證明、個(gè)人身份證明或戶籍證明；土地權(quán)屬來源證明；地上附著物權(quán)屬證明。其中：（1）土地登記申請(qǐng)書應(yīng)載明下列基本事項(xiàng)，并由申請(qǐng)者簽名蓋章：申請(qǐng)者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來源的證明；其他。
（2）國(guó)有土地使用權(quán)由使用國(guó)有土地的單位及法人代表或者使用國(guó)有土地的個(gè)人申請(qǐng)登記；農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及法人代表申請(qǐng)登記；農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個(gè)人申請(qǐng)登記；與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的權(quán)利（他項(xiàng)權(quán)利）需要單獨(dú)申請(qǐng)的，由有關(guān)權(quán)利者申請(qǐng)登記。委托他人代理申請(qǐng)土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。
（3）以宗地為基本單元進(jìn)行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應(yīng)分宗申請(qǐng)。兩個(gè)以上土地使用者共同使用一宗地的，應(yīng)分別申請(qǐng)。跨縣級(jí)行政區(qū)使用土地的，應(yīng)分別向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門申請(qǐng)。
（4）申請(qǐng)土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請(qǐng)者應(yīng)按照土地登記的有關(guān)規(guī)定重新辦理：申請(qǐng)登記的土地不在本登記區(qū)的；土地登記申請(qǐng)者沒有合法身份證明的；申請(qǐng)書填寫不符合要求的。
3.收據(jù)的出具與地籍調(diào)查。土地行政主管部門接受土地登記申請(qǐng)者提交的申請(qǐng)書及權(quán)屬來源證明，應(yīng)在收件簿上載明名稱、頁(yè)數(shù)、件數(shù)，并給申請(qǐng)者開具收據(jù)。各級(jí)土地行政主管部門對(duì)土地登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，經(jīng)審查后負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)的地籍調(diào)查。
4.權(quán)屬審核與公告。土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果。對(duì)土地權(quán)屬、面積、用途等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫審批表。登記申請(qǐng)的審核結(jié)果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容如下：土地使用者、土地所有者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者的名稱、地址；準(zhǔn)予登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關(guān)土地權(quán)益者，提出異議的期限、方式和受理機(jī)關(guān)；其他事項(xiàng)。土地登記申請(qǐng)者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地行政主管部門申請(qǐng)復(fù)查，并按規(guī)定交復(fù)查費(fèi)。經(jīng)復(fù)查無(wú)誤復(fù)查費(fèi)不予退還。經(jīng)復(fù)查確有差錯(cuò)的，復(fù)查費(fèi)由造成差錯(cuò)者負(fù)擔(dān)。土地登記過程中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，按本法第十六條的規(guī)定進(jìn)行處理后，再行登記。
5.注冊(cè)登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者及其他土地權(quán)益有關(guān)者，對(duì)土地申請(qǐng)登記審核結(jié)果未提出異議的，報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)，進(jìn)行注冊(cè)登記。土地登記簿是土地使用權(quán)、土地所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利登記的簿冊(cè)，是最基本的土地權(quán)屬文件和法律依據(jù)。根據(jù)土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。
6.頒發(fā)土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發(fā)。這里需要說明的是，關(guān)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的土地證書，由國(guó)務(wù)院確定的機(jī)關(guān)頒發(fā)，該頒發(fā)機(jī)關(guān)，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級(jí)政府。這還需要看本法實(shí)施以后的國(guó)務(wù)院具體的規(guī)定。根據(jù)土地使用權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)，向國(guó)有土地使用者、農(nóng)民集體土地所有者、農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用者分別頒發(fā)土地權(quán)屬證書。土地權(quán)屬證書是土地使用權(quán)或者土地所有權(quán)的法律憑證。尚未確定土地使用權(quán)的國(guó)有土地，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門進(jìn)行登記造冊(cè)，不頒發(fā)土地使用權(quán)證書。根據(jù)本條規(guī)定，土地證書分為：（1）集體土地所有權(quán)證書。（2）集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證書。（3）國(guó)有土地使用權(quán)證書。
三、根據(jù)本條第四款的規(guī)定，林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)、水面和灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》（1984年9月20日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過、1998年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議修正）、《中華人民共和國(guó)草原法》（1985年6月18日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過）、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（1986年1月20日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過）的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。
第十二條 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地變更登記的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十條的修訂。原土地管理法第十條規(guī)定，依法改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。本條對(duì)原土地管理法第十條的修訂為：一是增加了改變土地“用途”也需要進(jìn)行變更登記。增加這一規(guī)定，主要是因?yàn)橥抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄋ?guī)定的土地用途管制制度相銜接。土地用途變更登記是土地用途管制的重要手段，因?yàn)橥恋赜猛臼峭恋貦?quán)利的重要內(nèi)容，土地權(quán)利未經(jīng)登記不受法律保護(hù)；土地用途是依照土地利用規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合規(guī)劃；變更土地用途應(yīng)進(jìn)行合法的審批，通過變更登記可以有效地進(jìn)行監(jiān)督；土地用途決定土地價(jià)值，通過土地用途變更登記有助于保證國(guó)家土地收益。二是將“必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書”修訂為“應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。將“必須”改為“應(yīng)當(dāng)”主要是考慮到這種行為是一種民事權(quán)利的保護(hù)問題，該權(quán)利的行使一般應(yīng)由當(dāng)事人自己來決定，不宜完全靠行政手段來解決。
二、本條所講土地變更登記是指國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)及土地的用途發(fā)生變化（即初始登記的內(nèi)容發(fā)生變化）由土地使用者、所有者到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行的登記。土地使用者、所有者在初始登記發(fā)生變化后，應(yīng)進(jìn)行變更登記。土地使用權(quán)、所有權(quán)的轉(zhuǎn)移不經(jīng)變更登記的，不具有法律效力，即不僅不能以其權(quán)利變更對(duì)抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也不發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的后果。
三、依法改變土地權(quán)屬和用途應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)的，主要包括下述情形：1.非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，在工程竣工一個(gè)月內(nèi)，由土地使用者按規(guī)定的程序申請(qǐng)復(fù)查后再正式辦理土地變更登記。
2.依法通過土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓取得國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)持出讓、轉(zhuǎn)讓合同，向土地行政主管部門申請(qǐng)土地登記。
3.因贈(zèng)與或繼承、買賣、交換、分割地上附著物引起土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件，向土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
4.因農(nóng)用土地交換、調(diào)整引起土地使用權(quán)或土地所有權(quán)變更的，應(yīng)由雙方持協(xié)議和有關(guān)文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
5.宗地合并或一宗地分割為兩宗以上宗地時(shí)，有關(guān)各方應(yīng)持合并或分割協(xié)議書及其他合法的證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
6.因機(jī)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)兼并等原因引起土地權(quán)屬變更的，變更的各方應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
7.抵押由土地出讓、轉(zhuǎn)讓取得的國(guó)有土地使用權(quán)，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)持國(guó)有土地使用證和抵押合同到土地行政主管部門申請(qǐng)土地抵押權(quán)登記。同一宗地多次抵押時(shí)，土地行政主管部門依據(jù)收到抵押權(quán)登記申請(qǐng)的先后為序進(jìn)行登記。因債權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)土地變更登記時(shí)，原抵押權(quán)登記次序不變動(dòng)。因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)的，抵押人和新取得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人，應(yīng)共同到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
8.因土地征用、劃撥、土地使用權(quán)依法收回、抵押終止或因自然災(zāi)害等原因，土地使用權(quán)或所有權(quán)消滅的，土地使用者、所有者，應(yīng)持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)注銷土地登記。經(jīng)土地行政主管部門審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)變更或注銷土地登記，吊銷土地證書。
9、因更改土地使用者、所有者的名稱、地址，或因變更土地的主要用途和因錯(cuò)、漏登記的，應(yīng)由土地使用者、所有者，持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
四、提交證書與核發(fā)證書。凡申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)變更登記的，除上述需要提交的文件資料外，必須向土地行政主管部門提交原土地證書。土地行政主管部門根據(jù)土地使用者、所有者申請(qǐng)變更土地登記的申請(qǐng)書經(jīng)地籍調(diào)查、審核，符合變更土地登記規(guī)定的，報(bào)人民政府批準(zhǔn)后，變更注冊(cè)登記，更換或更改土地證書，地籍圖、土地歸戶冊(cè)（土地歸戶卡組裝）作相應(yīng)的更改。
第十三條 依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
「釋義」 本條是關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十一條的修訂。原土地管理法第十一條規(guī)定：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！北緱l對(duì)原土地管理法第十一條的修訂是在“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”前增加了“依法登記的”幾個(gè)字。增加這幾個(gè)字說明修訂后的土地管理法更重視土地登記的重要性和土地登記的效力問題。
二、依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)是從正面來規(guī)定的。該規(guī)定包括的含義為：一是土地所有權(quán)人和使用權(quán)人必須是法定的經(jīng)過登記的所有權(quán)人和使用權(quán)人。二是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時(shí)，可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給予保護(hù)，可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出處理。比如，他人占用所有權(quán)人或者使用權(quán)人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破壞種植條件的，可報(bào)告土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理等。三是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時(shí)，可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)。權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人可以通過下述方法尋求保護(hù)：第一，通過確權(quán)之訴來解決。即自己的權(quán)利與他人發(fā)生歸屬爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求法院確認(rèn)權(quán)利的存在與歸屬。第二，通過給付之訴來解決。即當(dāng)義務(wù)人不履行自己的義務(wù)時(shí)，權(quán)利人可請(qǐng)求法院責(zé)令義務(wù)人履行自己的義務(wù)。第三，通過變更之訴來解決。即權(quán)利人要求變動(dòng)已經(jīng)存在的權(quán)利時(shí)，請(qǐng)求法院依法予以變更。
三、任何單位和個(gè)人不得侵犯他人已經(jīng)依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)。這實(shí)際上是對(duì)權(quán)利人以外的人來講的，它同“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”的規(guī)定是一個(gè)問題的兩面。這一規(guī)定實(shí)際上是給所有權(quán)人和使用權(quán)人以外的政府及其部門、法人和其他組織及個(gè)人設(shè)定的一項(xiàng)義務(wù)，這些單位和個(gè)人必須履行這一義務(wù)。如違反這項(xiàng)義務(wù)須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。
在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第十二條規(guī)定的修訂。原土地管理法第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)?！保ǖ谝豢睿俺邪?jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。”（第二款）“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)?！保ǖ谌睿┍緱l在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上充實(shí)了一些新的內(nèi)容。一是本條對(duì)農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)作了明確規(guī)定。而原來的規(guī)定則沒有區(qū)分內(nèi)部成員和外部成員兩種不同性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)。二是增加了承包經(jīng)營(yíng)期限的規(guī)定即“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規(guī)定，主要是考慮到目前國(guó)家在農(nóng)村的政策已經(jīng)明確新一輪的農(nóng)村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的基本形式，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，土地管理法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限作出規(guī)定，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三是增加規(guī)定了“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！钡某绦?。增加該程序的目的是確保國(guó)家關(guān)于農(nóng)村政策的穩(wěn)定性，更好的保護(hù)農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規(guī)定大大前進(jìn)了一步，特別是關(guān)于土地承包合同期限的規(guī)定是土地立法上的一個(gè)重大突破。
二、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的反映土地承包關(guān)系的一種新型的土地使用權(quán)利。這種權(quán)利是通過土地承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中的，但土地的所有權(quán)仍然屬于集體所有。土地管理法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定是我們國(guó)家關(guān)于農(nóng)村政策的法律化定型化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常通過訂立土地承包經(jīng)營(yíng)合同方式取得。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)合同，是指發(fā)包人和承包人依法訂立的約定雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。
1.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)合同的主體、承包經(jīng)營(yíng)范圍和期限：（1）合同主體。合同主體為發(fā)包人和承包人。根據(jù)本法第十條的規(guī)定，發(fā)包人一般是指村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)分別設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，該成員可以是個(gè)人，也可以是農(nóng)戶。
（2）承包經(jīng)營(yíng)的范圍。承包經(jīng)營(yíng)的范圍為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”這就是說，土地承包經(jīng)營(yíng)合同的范圍實(shí)際上屬于農(nóng)業(yè)法所講的農(nóng)業(yè)（即種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）的范疇。這里所講：種植業(yè)，是指利用植物的生活機(jī)能，通過人工培養(yǎng)以取得糧食、副食品、飼料和工業(yè)原料的社會(huì)生產(chǎn)部門。林業(yè)，是指植樹造林、經(jīng)營(yíng)林木、森林采伐、木材運(yùn)輸、木材加工、木材綜合利用等的生產(chǎn)部門。畜牧業(yè)，是指通過人工飼養(yǎng)、繁殖來加強(qiáng)或者控制家畜的生產(chǎn)發(fā)育過程，以取得畜產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。漁業(yè)，是指通過采捕或者養(yǎng)殖水生動(dòng)植物以取得水產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。
（3）土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限。根據(jù)本條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所進(jìn)行的承包期限為三十年。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發(fā)包方與承包方繼續(xù)簽訂第二輪承包合同的期限應(yīng)為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時(shí)間不完全一致，所以應(yīng)當(dāng)是到期一批，續(xù)訂一批。
2.土地承包經(jīng)營(yíng)合同的權(quán)利與義務(wù)。就土地的發(fā)包方來講，其權(quán)利主要有：（1）依法維護(hù)集體土地的所有權(quán)不受侵犯。發(fā)包方作為農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)人，對(duì)于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地行為有權(quán)制止。（2）依法享有農(nóng)民集體土地的收益權(quán)。這一權(quán)利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實(shí)現(xiàn)的。（3）依法具有監(jiān)督管理權(quán)。比如監(jiān)督承包方按照規(guī)定用途合理利用土地等。其義務(wù)主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；應(yīng)當(dāng)按照合同的約定向承包方提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)條件并按照農(nóng)時(shí)完成承包合同規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目。就承包經(jīng)營(yíng)方來講，其權(quán)利主要為：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)等，但是上述權(quán)利的行使必須依法進(jìn)行。其義務(wù)主要是：（1）“有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”。這里所講保護(hù)，是指承包經(jīng)營(yíng)方對(duì)土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)。為此，承包經(jīng)營(yíng)方為保護(hù)土地的生產(chǎn)能力要采取整治和管理措施，要保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。（2）承包經(jīng)營(yíng)方應(yīng)依照合同或者法律的要求繳納有關(guān)稅費(fèi)等。
3.土地承包合同一經(jīng)訂立即具有法律效力，受法律保護(hù)。雙方必須認(rèn)真履行。為了保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)方的利益，本條特別規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。目前侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況比較多。這樣規(guī)定，一方面讓廣大農(nóng)民群眾了解到法律是保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵犯時(shí)，可以用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益；另一方面也提醒發(fā)包方及其他單位和個(gè)人也必須遵重和維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
四、土地承包合同訂立以后應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經(jīng)過本條第二款所規(guī)定的程序，未經(jīng)本條第二款所規(guī)定的程序，其解除或者變更無(wú)效。根據(jù)本條規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過下述兩個(gè)程序：第一個(gè)程序是須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會(huì)議三分之二以上成員應(yīng)是組成村民會(huì)議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應(yīng)是村民代表組成的村民會(huì)議的三分之二以上成員。第二個(gè)程序是報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門兩個(gè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、兩個(gè)機(jī)關(guān)必須均為同意。
這里還需要說明兩點(diǎn)：（1）如果經(jīng)過本條所規(guī)定的程序變更承包土地的，也不得借調(diào)整土地之機(jī)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。訂立新一輪合同時(shí)和進(jìn)行必要的土地調(diào)整時(shí)，不得隨意提高承包費(fèi)，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地的承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5％以內(nèi)。（2）為了保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)人的利益，承包經(jīng)營(yíng)人以個(gè)人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等，如承包經(jīng)營(yíng)人在承包期內(nèi)死亡，該承包經(jīng)營(yíng)人的繼承人可以繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同到期。為保護(hù)集體資產(chǎn)和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，對(duì)技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項(xiàng)目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認(rèn)或不能完全辨認(rèn)自已行為的精神病人，集體可收回承包項(xiàng)目，重新公開發(fā)包。但死者“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益”，由發(fā)包方或接續(xù)承包合同者給予相應(yīng)補(bǔ)償，其補(bǔ)償作為遺產(chǎn)，依法繼承。
第十五 條國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。
農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)定。
一、本條規(guī)定同上述第十四條的規(guī)定，均是在原土地管理法第十二條規(guī)定的基礎(chǔ)上修訂的。本法第十四條規(guī)定的是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員承包的問題。本條規(guī)定則是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員承包的問題，本條還同時(shí)保留了原土地管理法第十二條中關(guān)于國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)的原則規(guī)定。就國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)來講，原土地管理法第十二條規(guī)定的是國(guó)有土地可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，修訂后的土地管理法是由“單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)”，這就是說修訂后的土地管理法擴(kuò)大了承包主體，即將“集體”擴(kuò)大到“單位”。原來的集體一般理解為集體所有制單位及其全民所有制單位內(nèi)部的下級(jí)組織，而現(xiàn)在的單位則包括任何單位。就農(nóng)民集體所有的土地來講，修訂后的土地管理法將其規(guī)定的非常清楚，分為內(nèi)部成員的承包和外部成員的承包。其中內(nèi)部成員的承包適用第十四條的規(guī)定，外部成員的承包適用本條的規(guī)定。
二、國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人決定由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。
三、國(guó)有土地由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)均應(yīng)符合國(guó)家法律規(guī)定，不能隨意進(jìn)行，否則所訂承包合同無(wú)效。一般來講具有下列情況之一的合同無(wú)效：屬于違反國(guó)家法律、政策的；損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的；違背民主議定原則的；采取欺詐、脅迫或其他不正當(dāng)手段簽訂的；發(fā)包人無(wú)權(quán)發(fā)包的；承包人私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包合同以及轉(zhuǎn)包漁利的。這里需要說明的是，轉(zhuǎn)讓是指承包人自找對(duì)象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為。轉(zhuǎn)讓的合同內(nèi)容雖無(wú)改變，但是變更了承包人，終結(jié)了原承包人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了受讓人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。轉(zhuǎn)包是指承包人把自已承包項(xiàng)目的部分或全部，以一定的條件發(fā)包給第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原發(fā)包人履行合同的行為。承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變?cè)邪贤纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效。承包人在履行承包合同中有安排勞務(wù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，某些臨時(shí)性的勞務(wù)，如季節(jié)性的農(nóng)活，果子的摘收、銷售等，可以不經(jīng)發(fā)包人同意包給他人。
四、關(guān)于承包土地的調(diào)整，本條沒有像第十四條那樣規(guī)定嚴(yán)格的程序，但也不能隨意變動(dòng)。如果變動(dòng)也須依據(jù)合同的約定及法律的規(guī)定。這兩類承包主體是有區(qū)別的。第十四條中的承包經(jīng)營(yíng)合同的承包方是農(nóng)民集體所有土地的所有者中的一員，生長(zhǎng)、生存于該土地上，和該土地不僅僅是一種合同關(guān)系，如果他對(duì)該土地沒有了土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就等于剝奪了他的命根子，他就有可能沒有生存之處。所以，必須規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。至于本條所規(guī)定的承包者則不是該土地所有者的成員。和該土地只是一種合同關(guān)系，只需要按一般的合同權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。
五、農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，也需要經(jīng)過一定的程序。根據(jù)本條第二款規(guī)定，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。規(guī)定本條程序的目的是確保本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的利益，防止個(gè)別人員對(duì)農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的侵害。
第十六條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。
當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。
在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。
「釋義」 本條是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十三條的修訂。原土地管理法第十三條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！保ǖ谝豢睿叭袼兄茊挝恢g、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。”（第二款）“個(gè)人之間、個(gè)人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理?！保ǖ谌睿爱?dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不眼的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！保ǖ谒目睿霸谕恋厮袡?quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物?！保ǖ谖蹇睿纳鲜鲆?guī)定可以看出，本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第十三條的規(guī)定，沒有作實(shí)質(zhì)性修訂。只是為了同其他有關(guān)條文保持一致和文字的簡(jiǎn)潔作了一些個(gè)別改動(dòng)。改動(dòng)之處有：一是將原土地管理法第十三條的第二款和第三款合并成一款，并將“全民所有制單位”和“集體所有制單位”統(tǒng)一修改成“單位”；二是將原土地管理法第十三條中的“任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。”修改為“任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀”。
二、土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議一般是指與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的爭(zhēng)議，比如土地權(quán)屬爭(zhēng)議、侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議、相鄰關(guān)系爭(zhēng)議等。關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)，從法律上來講應(yīng)當(dāng)非常明確，但是由于地界不清、土地權(quán)屬紊亂和因政策、體制的變更造成的歷史遺留問題，便產(chǎn)生糾紛、使得爭(zhēng)議各方各持已見，在這種情況下就需要有法律處理的原則和程序。
三、關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議，本條規(guī)定了三種解決的辦法：1.爭(zhēng)議發(fā)生后先由當(dāng)事人之間協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指土地所有者或者使用者之間在權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，各方在自愿互諒的基礎(chǔ)上，依照法律的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭(zhēng)議。如果爭(zhēng)議各方達(dá)成一致意見則協(xié)商成功。如果協(xié)商不成或者協(xié)商達(dá)成了協(xié)議而另一方又反悔，不履行協(xié)議，他方可以依照本條的規(guī)定提請(qǐng)人民政府處理。
2.當(dāng)事人協(xié)商不成時(shí)由人民政府處理。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理。人民政府收到爭(zhēng)議案件后，一般是對(duì)當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的進(jìn)行行政裁決。其中人民政府的調(diào)解是依據(jù)事實(shí)和法律對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)停，促使?fàn)幾h各方當(dāng)事人進(jìn)行和解。如果調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意進(jìn)行調(diào)解，人民政府則依法進(jìn)行裁決。一般來講，具體工作由土地行政主管部門承辦，但作出處理決定須以人民政府的名義并出具處理決定書。該決定書須加蓋人民政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的專用章。處理決定書：一般列明各方當(dāng)事人的基本情況；申請(qǐng)理由、爭(zhēng)議事實(shí)和雙方的要求；處理決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定的期限。
3.當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。這里包含兩類訴訟：（1）根據(jù)人民法院1991年6月11日《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干意見（試行）》中受案范圍第七條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”的規(guī)定，本條所講的向人民法院起訴，對(duì)于需要人民政府確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的糾紛（即司法實(shí)踐中所講的確權(quán)糾紛），應(yīng)理解為向人民法院提起行政訴訟。這里需要注意的是，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，必須在本條所規(guī)定的法定時(shí)間即三十日內(nèi)進(jìn)行，如果超過本條所規(guī)定的時(shí)間，該決定即產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人必須履行處理決定。根據(jù)人民法院于1991年7月24日對(duì)河北省高級(jí)人民法院“關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)土地爭(zhēng)議的處理決定生效后一方不履行另一方不應(yīng)以民事侵權(quán)向法院起訴的批復(fù)”，行政機(jī)關(guān)對(duì)土地爭(zhēng)議的處理決定生效后，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人不應(yīng)以民事侵權(quán)案向法院起訴，可向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)執(zhí)行，該行政機(jī)關(guān)依照行政訴訟法第六十六條（注：第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定時(shí)限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行）的規(guī)定，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或依法強(qiáng)制執(zhí)行。
（2）除了上述所講的需要人民政府進(jìn)一步確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的土地爭(zhēng)議以外。其他土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，比如土地權(quán)屬已經(jīng)明確的侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議等糾紛則應(yīng)以侵權(quán)之訴提起民事訴訟。也就是說，有關(guān)當(dāng)事人對(duì)于人民政府對(duì)這類土地糾紛的調(diào)解處理決定不服的，可以依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，以爭(zhēng)議中的另一方當(dāng)事人為被告向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟。
此外，這里還需要說明的是，本條規(guī)定的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的三種辦法中，如果有關(guān)當(dāng)事人的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬需要先由有關(guān)人民政府確認(rèn)的，人民政府的處理是本條所講提起有關(guān)訴訟的前置必經(jīng)程序。如果沒有經(jīng)過這個(gè)程序。人民法院不予受理。
四、在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議過程中，當(dāng)事人必須遵守本條第四款的規(guī)定，即“在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀?！蓖瑫r(shí)，有關(guān)人民政府也應(yīng)注意，對(duì)存在土地爭(zhēng)議的土地，在爭(zhēng)議沒有解決前，不應(yīng)進(jìn)行土地登記。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
「釋義」 本條是關(guān)于國(guó)家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定。
一、本條規(guī)定基本上維持了原土地管理法第六條的規(guī)定，原土地管理法第六條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！笨梢钥闯?，本條并未對(duì)原土地管理法作實(shí)質(zhì)性的修改，只是對(duì)原土地管理法作了下述二點(diǎn)文字修改：一點(diǎn)是將原土地管理法關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”的規(guī)定修改為“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”；另一點(diǎn)是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農(nóng)民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規(guī)定表述的更為準(zhǔn)確和符合現(xiàn)實(shí)情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個(gè)人提出，隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)大，城市市區(qū)范圍內(nèi)還有集體的土地，建議對(duì)本條的規(guī)定作實(shí)質(zhì)性的修改。本條沒有作實(shí)質(zhì)性修改主要是因?yàn)閼椃▽?duì)此有明確的規(guī)定。憲法第十條第一款、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹恋毓芾矸P(guān)于國(guó)家和農(nóng)民集體所有土地范圍的規(guī)定和憲法第十條所規(guī)定的精神完全一致。憲法是國(guó)家的根本大法，是制定法律的依據(jù)，本法第一條也開宗明義地規(guī)定了“根據(jù)憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規(guī)定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對(duì)原土地管理法第六條沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。
二、根據(jù)本條第一款規(guī)定，國(guó)有土地的范圍為：城市市區(qū)的土地。這里所講城市，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過）第三條第一款的規(guī)定，“是指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”。這里所講市區(qū)，我國(guó)現(xiàn)行的法律還沒有給予一個(gè)確切的定義，但在實(shí)踐中，一般理解為城市的建成區(qū)。“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”即指國(guó)家對(duì)于城市市區(qū)的土地具有所有權(quán)，且城市市區(qū)的土地所有權(quán)只屬于國(guó)家。這里需要說明的是，本條這一款只是對(duì)于城市市區(qū)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家作了規(guī)定，但這一規(guī)定并沒有否定除城市市區(qū)以外還有屬于國(guó)家的土地。比如：1.根據(jù)本條第二款關(guān)于“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的、仍然屬于國(guó)家所有。2.根據(jù)憲法第十條第三款關(guān)于“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”和本法第二條第四款關(guān)于“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”的規(guī)定，只要是國(guó)家征用的土地，即屬于國(guó)家所有。
三、根據(jù)本條第二款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，則屬于國(guó)家所有。這里所講的“法律”應(yīng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國(guó)初期在國(guó)有土地形成過程中發(fā)揮重要作用的由當(dāng)時(shí)的中央人民政府根據(jù)共同綱領(lǐng)制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》、1950年11月10日政務(wù)院頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》和1950年6月22日政務(wù)院頒布的《關(guān)于沒收*罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》等。比如，憲法第九條第一款就規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！币簿褪钦f，國(guó)家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國(guó)家所有?！锻恋馗母锓ā返谑藯l規(guī)定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國(guó)家所有，由人民政府管理經(jīng)營(yíng)之?！币簿褪钦f，本條所講的有關(guān)土地也屬于國(guó)家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實(shí)際情況來看，農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）長(zhǎng)期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長(zhǎng)期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農(nóng)村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規(guī)定，其中規(guī)定：“自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據(jù)需要和原有習(xí)慣，分配給社員適當(dāng)數(shù)量的自留山，由社員經(jīng)營(yíng)。自留山劃定后，也長(zhǎng)期不變?！?BR> 關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地，還需要說明的有一點(diǎn)，國(guó)家所有的土地的所有權(quán)主體只有一個(gè)即國(guó)家，其代表為國(guó)務(wù)院，而農(nóng)民集體所有的土地則為本法第十條所規(guī)定的三級(jí)所有。第一級(jí)所有是村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第二級(jí)所有是村農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位的農(nóng)民集體所有；第三級(jí)所有是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，即原來實(shí)行人民公社時(shí)期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體所有。
第九條 國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地使用權(quán)和土地使用權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)的規(guī)定。
一、原土地管理法第七條規(guī)定，“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)?！北緱l規(guī)定對(duì)原土地管理法第七條的修改就是將原土地管理法第七條中關(guān)于“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用”的規(guī)定修改為“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”?？梢钥闯觯抻喓蟮耐恋毓芾矸〝U(kuò)大了國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體。即：一是將國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用中的“單位”的范圍擴(kuò)大到全民所有制單位或者集體所有制單位“以外的單位”，即可以依法確定給不論何種所有制的單位；二是將集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用擴(kuò)大到集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人以外的單位使用。為什么要進(jìn)行這樣的修改呢？主要是考慮到現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的使用主體已經(jīng)突破原土地管理法的現(xiàn)行規(guī)定。比如，依照《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，外資企業(yè)可以依法取得場(chǎng)地使用權(quán)。依照國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人，除法律另有規(guī)定外，均可以通過土地使用權(quán)出讓取得國(guó)有土地使用權(quán)。
二、國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個(gè)人使用，體現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則。所謂土地使用權(quán)，是指使用土地的單位和個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)對(duì)依法交由其使用的國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。土地使用權(quán)具有以下特征：一是土地使用權(quán)是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的，如果沒有法律的規(guī)定，也就不會(huì)有土地使用權(quán)的合法存在。二是土地使用權(quán)是在國(guó)有土地和農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上派生出來的一種權(quán)利，也就是說這一權(quán)利是依據(jù)土地所有權(quán)的存在而存在，沒有土地所有權(quán)也就沒有土地使用權(quán)。三是土地使用權(quán)是一種對(duì)土地的直接占有支配權(quán)。四是土地使用權(quán)的目的是獲得土地的使用價(jià)值，從土地利用活動(dòng)中獲得經(jīng)濟(jì)利益和為其他活動(dòng)提供空間場(chǎng)所。五是土地使用權(quán)具有一定的穩(wěn)定性。一方面土地使用權(quán)人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用權(quán)的期限比較長(zhǎng)，比如根據(jù)本法有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年；承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)個(gè)別調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到季節(jié)和氣候以及土地投入回收周期長(zhǎng)的影響，如果不穩(wěn)定，會(huì)影響土地使用權(quán)人向土地投資的積極性，同時(shí)也會(huì)使得土地使用權(quán)人不能充分合理利用土地，產(chǎn)生短期行為。六是土地使用權(quán)一般僅僅限于地面。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，地下礦藏、文物、埋藏物等屬于國(guó)家，土地使用權(quán)人不能因?yàn)閷?duì)土地具有使用權(quán)，而認(rèn)為對(duì)上述財(cái)物具有權(quán)利。
三、根據(jù)本條規(guī)定，土地使用權(quán)分為國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)。其中：國(guó)有土地使用權(quán)包括單位和個(gè)人的使用權(quán)，比如全民和集體所有制單位對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、外商投資企業(yè)對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)、境內(nèi)外個(gè)人對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)等。農(nóng)民集體土地的使用權(quán)包括：全民所有制單位、建設(shè)單位對(duì)農(nóng)村集體所有土地的臨時(shí)使用權(quán)、農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)民集體土地的使用權(quán)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)對(duì)農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)等。
國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地是否確定給單位或者個(gè)人使用由土地所有者自己依法決定。國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地確定給單位或者個(gè)人使用時(shí)必須依法進(jìn)行。本條所講“依法”中的“法”，應(yīng)從廣義上來理解，包括本法在內(nèi)的法律和依據(jù)法律制定的有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。
四、根據(jù)本條規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這一義務(wù)是針對(duì)使用土地的單位和個(gè)人來講的。土地是人類賴以生存和進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)不可替代的自然資源，其數(shù)量是有限的，自然資源遭到破壞就等于破壞人類存在的基礎(chǔ)，所以從這種意義上講，土地也是一種社會(huì)資源，對(duì)于土地資源的利用不僅是權(quán)利人對(duì)自己權(quán)利的行使，而且還關(guān)系到其他社會(huì)成員生存的權(quán)利。另外，隨著人口的不斷增加和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一方面人均占有土地的數(shù)量將逐年減少，另一方面國(guó)家建設(shè)對(duì)土地的需求將不斷的增加。所以，本條規(guī)定使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。這里所講保護(hù)、管理，是指土地使用單位和個(gè)人對(duì)土地生產(chǎn)能力的保護(hù)和管理，也就是對(duì)土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)和管理。土地的保護(hù)和管理范圍較大，主要是土地使用單位和個(gè)人為了保護(hù)土地的生產(chǎn)能力所采取的整治措施和管理措施。所謂合理利用土地，是指要在使用土地的過程中，通過科學(xué)使用土地，使得土地的利用與其自然的、社會(huì)的特性相適應(yīng)，充分發(fā)揮土地要素在生產(chǎn)活動(dòng)中的作用，以獲得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的綜合效益。具體講要做到保護(hù)耕地、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。
第十條 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
「釋義」 本條是關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第八條規(guī)定的修訂。原土地管理法第八條規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。”（第一款）“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”（第二款）本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第八條的規(guī)定有以下幾處修訂：一是將原土地管理法第八條中的兩款規(guī)定合并為一款，分三個(gè)層次作了規(guī)定。二是將第八條中“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！焙汀按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！狈謩e修改為“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”和“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理”。這使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地落到由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組“經(jīng)營(yíng)、管理”上，以同“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”的規(guī)定相一致。三是將原土地管理法第八條第二款暗含的村民小組明確規(guī)定出來，進(jìn)一步確立村民小組的法律地位。四是刪去了原土地管理法關(guān)于“由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”經(jīng)營(yíng)、管理中的“村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”一詞。這主要是考慮到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱有多種，一般不再稱“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。從上述分析中可以看出，本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第八條的規(guī)定并沒有作實(shí)質(zhì)性的修改。
二、關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理，本條規(guī)定分為三種情況：1.農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的“村”為行政村，即設(shè)立村民委員會(huì)的村，而非自然村。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有就是指農(nóng)民集體所有的土地依法屬于行政村農(nóng)民集體所有。二是這里所講村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)理解為農(nóng)村中有土地所有權(quán)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會(huì)是指《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中所規(guī)定的村民委員會(huì)。三是農(nóng)民集體所有的土地或者由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，或者由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后、有些村的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會(huì)來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理土地的職能。因此，如果有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，就由該村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；如果沒有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。
2.已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。這一規(guī)定的含義是：一是這里的村民小組是指行政村內(nèi)的由村民組成的自治組織。關(guān)于村民小組?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中有所規(guī)定，應(yīng)按照該法的有關(guān)規(guī)定來理解。本條規(guī)定“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”土地，是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個(gè)以上的生產(chǎn)隊(duì)，現(xiàn)在其土地仍然分別屬于相當(dāng)于原生產(chǎn)隊(duì)的各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組的農(nóng)民集體所有。二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地，或者由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，或者由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。這是因?yàn)榭紤]到自從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，有些村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理任務(wù)，需要具有一定自治權(quán)的村民小組來行使集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理土地的職能。因此，如果村內(nèi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；如果沒有村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。
3.已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以后仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是在人民公社時(shí)期，公社一級(jí)掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。
三、本條規(guī)定實(shí)際上是以法律的形式，繼續(xù)維持了我國(guó)廣大農(nóng)村以往實(shí)行的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)民集體所有土地的基本形式，使得黨在農(nóng)村的政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)而保護(hù)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。
第十一 條農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。
農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定。
確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
「釋義」 本條是關(guān)于土地登記制度的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規(guī)定為：“集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！保ǖ谝豢睿叭袼兄茊挝弧⒓w所有制單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以土地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！保ǖ诙睿按_認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！保ǖ谌睿┍緱l規(guī)定在原土地管理法的上述規(guī)定的基礎(chǔ)上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農(nóng)民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關(guān)條文的表述保持一致。二是新增加了“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”一款，即現(xiàn)在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設(shè)用地一章中增加了一條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”（第六十三條）的規(guī)定。這就說明，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)可以在一定的范圍內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓，為了有效地保護(hù)這種用地的使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)核發(fā)該使用權(quán)的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關(guān)于“全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人”的規(guī)定修改為“單位和個(gè)人”。這一修改主要是因?yàn)樾抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄒ呀?jīng)允許任何單位和個(gè)人依法使用國(guó)有土地，因此需要和有關(guān)條文保持一致。四是在國(guó)有土地由“縣級(jí)以土地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)”的規(guī)定中增加了一個(gè)例外規(guī)定，即“其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的具體登記機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定?！边@是一個(gè)比較大的修改。之所以增加這一規(guī)定，主要是為了：便于統(tǒng)一掌握中央國(guó)家機(jī)關(guān)的土地資源，合理調(diào)配使用；避免各單位自行處置土地使用權(quán)、以地謀私、使中央國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)有土地資產(chǎn)流失；克服地方保護(hù)主義，維護(hù)中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用土地的合法權(quán)益。此外，修訂過程中有些單位和個(gè)人建議刪去原土地管理法第三款關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應(yīng)改為實(shí)行土地統(tǒng)一登記制度。后經(jīng)研究，依照有關(guān)法律確定的森林、草原和養(yǎng)殖水面、灘涂的確權(quán)發(fā)證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，如果改變現(xiàn)行的管理體制，修改現(xiàn)行有關(guān)的幾個(gè)法律則是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，暫時(shí)還難以解決，可以在制訂物權(quán)法時(shí)再一并考慮這一問題。
二、所謂土地登記，是指縣級(jí)以上人民政府依法將土地的權(quán)屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊(cè)上，同時(shí)向土地所有者和使用者頒發(fā)土地證書以確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的一種法律制度。根據(jù)本條規(guī)定，國(guó)有土地的使用者、農(nóng)民集體土地的所有者、農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用者，須進(jìn)行土地登記。依法登記的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)，受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。目前，土地登記以縣級(jí)行政區(qū)（含縣級(jí)市、旗、自治縣、市轄區(qū)，下同）為單位組織進(jìn)行。具體工作由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)轄區(qū)全部土地進(jìn)行的普遍登記。初始土地登記的程序?yàn)椋?.公告。初始土地登記開始，由縣級(jí)人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容：土地登記區(qū)的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點(diǎn)；土地登記申請(qǐng)者應(yīng)提交的有關(guān)證件；其他事項(xiàng)。
2，申報(bào)。土地登記申請(qǐng)者申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請(qǐng)書；土地登記申請(qǐng)者的法人代表證明、個(gè)人身份證明或戶籍證明；土地權(quán)屬來源證明；地上附著物權(quán)屬證明。其中：（1）土地登記申請(qǐng)書應(yīng)載明下列基本事項(xiàng)，并由申請(qǐng)者簽名蓋章：申請(qǐng)者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來源的證明；其他。
（2）國(guó)有土地使用權(quán)由使用國(guó)有土地的單位及法人代表或者使用國(guó)有土地的個(gè)人申請(qǐng)登記；農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及法人代表申請(qǐng)登記；農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個(gè)人申請(qǐng)登記；與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的權(quán)利（他項(xiàng)權(quán)利）需要單獨(dú)申請(qǐng)的，由有關(guān)權(quán)利者申請(qǐng)登記。委托他人代理申請(qǐng)土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。
（3）以宗地為基本單元進(jìn)行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應(yīng)分宗申請(qǐng)。兩個(gè)以上土地使用者共同使用一宗地的，應(yīng)分別申請(qǐng)。跨縣級(jí)行政區(qū)使用土地的，應(yīng)分別向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門申請(qǐng)。
（4）申請(qǐng)土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請(qǐng)者應(yīng)按照土地登記的有關(guān)規(guī)定重新辦理：申請(qǐng)登記的土地不在本登記區(qū)的；土地登記申請(qǐng)者沒有合法身份證明的；申請(qǐng)書填寫不符合要求的。
3.收據(jù)的出具與地籍調(diào)查。土地行政主管部門接受土地登記申請(qǐng)者提交的申請(qǐng)書及權(quán)屬來源證明，應(yīng)在收件簿上載明名稱、頁(yè)數(shù)、件數(shù)，并給申請(qǐng)者開具收據(jù)。各級(jí)土地行政主管部門對(duì)土地登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，經(jīng)審查后負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)的地籍調(diào)查。
4.權(quán)屬審核與公告。土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果。對(duì)土地權(quán)屬、面積、用途等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫審批表。登記申請(qǐng)的審核結(jié)果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容如下：土地使用者、土地所有者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者的名稱、地址；準(zhǔn)予登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關(guān)土地權(quán)益者，提出異議的期限、方式和受理機(jī)關(guān)；其他事項(xiàng)。土地登記申請(qǐng)者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地行政主管部門申請(qǐng)復(fù)查，并按規(guī)定交復(fù)查費(fèi)。經(jīng)復(fù)查無(wú)誤復(fù)查費(fèi)不予退還。經(jīng)復(fù)查確有差錯(cuò)的，復(fù)查費(fèi)由造成差錯(cuò)者負(fù)擔(dān)。土地登記過程中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，按本法第十六條的規(guī)定進(jìn)行處理后，再行登記。
5.注冊(cè)登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項(xiàng)權(quán)利擁有者及其他土地權(quán)益有關(guān)者，對(duì)土地申請(qǐng)登記審核結(jié)果未提出異議的，報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)，進(jìn)行注冊(cè)登記。土地登記簿是土地使用權(quán)、土地所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利登記的簿冊(cè)，是最基本的土地權(quán)屬文件和法律依據(jù)。根據(jù)土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。
6.頒發(fā)土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發(fā)。這里需要說明的是，關(guān)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的土地證書，由國(guó)務(wù)院確定的機(jī)關(guān)頒發(fā)，該頒發(fā)機(jī)關(guān)，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級(jí)政府。這還需要看本法實(shí)施以后的國(guó)務(wù)院具體的規(guī)定。根據(jù)土地使用權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)，向國(guó)有土地使用者、農(nóng)民集體土地所有者、農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用者分別頒發(fā)土地權(quán)屬證書。土地權(quán)屬證書是土地使用權(quán)或者土地所有權(quán)的法律憑證。尚未確定土地使用權(quán)的國(guó)有土地，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門進(jìn)行登記造冊(cè)，不頒發(fā)土地使用權(quán)證書。根據(jù)本條規(guī)定，土地證書分為：（1）集體土地所有權(quán)證書。（2）集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證書。（3）國(guó)有土地使用權(quán)證書。
三、根據(jù)本條第四款的規(guī)定，林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)、水面和灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》（1984年9月20日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過、1998年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議修正）、《中華人民共和國(guó)草原法》（1985年6月18日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過）、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（1986年1月20日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過）的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。
第十二條 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。
「釋義」 本條是關(guān)于土地變更登記的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十條的修訂。原土地管理法第十條規(guī)定，依法改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。本條對(duì)原土地管理法第十條的修訂為：一是增加了改變土地“用途”也需要進(jìn)行變更登記。增加這一規(guī)定，主要是因?yàn)橥抻喓蟮耐恋毓芾矸ㄋ?guī)定的土地用途管制制度相銜接。土地用途變更登記是土地用途管制的重要手段，因?yàn)橥恋赜猛臼峭恋貦?quán)利的重要內(nèi)容，土地權(quán)利未經(jīng)登記不受法律保護(hù)；土地用途是依照土地利用規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合規(guī)劃；變更土地用途應(yīng)進(jìn)行合法的審批，通過變更登記可以有效地進(jìn)行監(jiān)督；土地用途決定土地價(jià)值，通過土地用途變更登記有助于保證國(guó)家土地收益。二是將“必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書”修訂為“應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。將“必須”改為“應(yīng)當(dāng)”主要是考慮到這種行為是一種民事權(quán)利的保護(hù)問題，該權(quán)利的行使一般應(yīng)由當(dāng)事人自己來決定，不宜完全靠行政手段來解決。
二、本條所講土地變更登記是指國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)及土地的用途發(fā)生變化（即初始登記的內(nèi)容發(fā)生變化）由土地使用者、所有者到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行的登記。土地使用者、所有者在初始登記發(fā)生變化后，應(yīng)進(jìn)行變更登記。土地使用權(quán)、所有權(quán)的轉(zhuǎn)移不經(jīng)變更登記的，不具有法律效力，即不僅不能以其權(quán)利變更對(duì)抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也不發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的后果。
三、依法改變土地權(quán)屬和用途應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)的，主要包括下述情形：1.非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，在工程竣工一個(gè)月內(nèi)，由土地使用者按規(guī)定的程序申請(qǐng)復(fù)查后再正式辦理土地變更登記。
2.依法通過土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓取得國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)持出讓、轉(zhuǎn)讓合同，向土地行政主管部門申請(qǐng)土地登記。
3.因贈(zèng)與或繼承、買賣、交換、分割地上附著物引起土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件，向土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
4.因農(nóng)用土地交換、調(diào)整引起土地使用權(quán)或土地所有權(quán)變更的，應(yīng)由雙方持協(xié)議和有關(guān)文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
5.宗地合并或一宗地分割為兩宗以上宗地時(shí)，有關(guān)各方應(yīng)持合并或分割協(xié)議書及其他合法的證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
6.因機(jī)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)兼并等原因引起土地權(quán)屬變更的，變更的各方應(yīng)持有關(guān)的合法證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
7.抵押由土地出讓、轉(zhuǎn)讓取得的國(guó)有土地使用權(quán)，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)持國(guó)有土地使用證和抵押合同到土地行政主管部門申請(qǐng)土地抵押權(quán)登記。同一宗地多次抵押時(shí)，土地行政主管部門依據(jù)收到抵押權(quán)登記申請(qǐng)的先后為序進(jìn)行登記。因債權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)土地變更登記時(shí)，原抵押權(quán)登記次序不變動(dòng)。因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得土地使用權(quán)的，抵押人和新取得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人，應(yīng)共同到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
8.因土地征用、劃撥、土地使用權(quán)依法收回、抵押終止或因自然災(zāi)害等原因，土地使用權(quán)或所有權(quán)消滅的，土地使用者、所有者，應(yīng)持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)注銷土地登記。經(jīng)土地行政主管部門審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)變更或注銷土地登記，吊銷土地證書。
9、因更改土地使用者、所有者的名稱、地址，或因變更土地的主要用途和因錯(cuò)、漏登記的，應(yīng)由土地使用者、所有者，持有關(guān)證明文件到土地行政主管部門申請(qǐng)土地變更登記。
四、提交證書與核發(fā)證書。凡申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)變更登記的，除上述需要提交的文件資料外，必須向土地行政主管部門提交原土地證書。土地行政主管部門根據(jù)土地使用者、所有者申請(qǐng)變更土地登記的申請(qǐng)書經(jīng)地籍調(diào)查、審核，符合變更土地登記規(guī)定的，報(bào)人民政府批準(zhǔn)后，變更注冊(cè)登記，更換或更改土地證書，地籍圖、土地歸戶冊(cè)（土地歸戶卡組裝）作相應(yīng)的更改。
第十三條 依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
「釋義」 本條是關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十一條的修訂。原土地管理法第十一條規(guī)定：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！北緱l對(duì)原土地管理法第十一條的修訂是在“土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”前增加了“依法登記的”幾個(gè)字。增加這幾個(gè)字說明修訂后的土地管理法更重視土地登記的重要性和土地登記的效力問題。
二、依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)是從正面來規(guī)定的。該規(guī)定包括的含義為：一是土地所有權(quán)人和使用權(quán)人必須是法定的經(jīng)過登記的所有權(quán)人和使用權(quán)人。二是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時(shí)，可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給予保護(hù)，可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出處理。比如，他人占用所有權(quán)人或者使用權(quán)人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破壞種植條件的，可報(bào)告土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理等。三是當(dāng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利受侵害時(shí)，可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)。權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人可以通過下述方法尋求保護(hù)：第一，通過確權(quán)之訴來解決。即自己的權(quán)利與他人發(fā)生歸屬爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求法院確認(rèn)權(quán)利的存在與歸屬。第二，通過給付之訴來解決。即當(dāng)義務(wù)人不履行自己的義務(wù)時(shí)，權(quán)利人可請(qǐng)求法院責(zé)令義務(wù)人履行自己的義務(wù)。第三，通過變更之訴來解決。即權(quán)利人要求變動(dòng)已經(jīng)存在的權(quán)利時(shí)，請(qǐng)求法院依法予以變更。
三、任何單位和個(gè)人不得侵犯他人已經(jīng)依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)。這實(shí)際上是對(duì)權(quán)利人以外的人來講的，它同“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)”的規(guī)定是一個(gè)問題的兩面。這一規(guī)定實(shí)際上是給所有權(quán)人和使用權(quán)人以外的政府及其部門、法人和其他組織及個(gè)人設(shè)定的一項(xiàng)義務(wù)，這些單位和個(gè)人必須履行這一義務(wù)。如違反這項(xiàng)義務(wù)須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第十四條 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。
在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定。
一、本條規(guī)定是對(duì)原土地管理法第十二條規(guī)定的修訂。原土地管理法第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)?！保ǖ谝豢睿俺邪?jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。”（第二款）“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)?！保ǖ谌睿┍緱l在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上充實(shí)了一些新的內(nèi)容。一是本條對(duì)農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)作了明確規(guī)定。而原來的規(guī)定則沒有區(qū)分內(nèi)部成員和外部成員兩種不同性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)。二是增加了承包經(jīng)營(yíng)期限的規(guī)定即“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規(guī)定，主要是考慮到目前國(guó)家在農(nóng)村的政策已經(jīng)明確新一輪的農(nóng)村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的基本形式，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，土地管理法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限作出規(guī)定，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三是增加規(guī)定了“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！钡某绦?。增加該程序的目的是確保國(guó)家關(guān)于農(nóng)村政策的穩(wěn)定性，更好的保護(hù)農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規(guī)定大大前進(jìn)了一步，特別是關(guān)于土地承包合同期限的規(guī)定是土地立法上的一個(gè)重大突破。
二、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的反映土地承包關(guān)系的一種新型的土地使用權(quán)利。這種權(quán)利是通過土地承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中的，但土地的所有權(quán)仍然屬于集體所有。土地管理法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定是我們國(guó)家關(guān)于農(nóng)村政策的法律化定型化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常通過訂立土地承包經(jīng)營(yíng)合同方式取得。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)合同，是指發(fā)包人和承包人依法訂立的約定雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。
1.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)合同的主體、承包經(jīng)營(yíng)范圍和期限：（1）合同主體。合同主體為發(fā)包人和承包人。根據(jù)本法第十條的規(guī)定，發(fā)包人一般是指村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)分別設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，該成員可以是個(gè)人，也可以是農(nóng)戶。
（2）承包經(jīng)營(yíng)的范圍。承包經(jīng)營(yíng)的范圍為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”這就是說，土地承包經(jīng)營(yíng)合同的范圍實(shí)際上屬于農(nóng)業(yè)法所講的農(nóng)業(yè)（即種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）的范疇。這里所講：種植業(yè)，是指利用植物的生活機(jī)能，通過人工培養(yǎng)以取得糧食、副食品、飼料和工業(yè)原料的社會(huì)生產(chǎn)部門。林業(yè)，是指植樹造林、經(jīng)營(yíng)林木、森林采伐、木材運(yùn)輸、木材加工、木材綜合利用等的生產(chǎn)部門。畜牧業(yè)，是指通過人工飼養(yǎng)、繁殖來加強(qiáng)或者控制家畜的生產(chǎn)發(fā)育過程，以取得畜產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。漁業(yè)，是指通過采捕或者養(yǎng)殖水生動(dòng)植物以取得水產(chǎn)品的生產(chǎn)部門。
（3）土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限。根據(jù)本條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所進(jìn)行的承包期限為三十年。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發(fā)包方與承包方繼續(xù)簽訂第二輪承包合同的期限應(yīng)為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時(shí)間不完全一致，所以應(yīng)當(dāng)是到期一批，續(xù)訂一批。
2.土地承包經(jīng)營(yíng)合同的權(quán)利與義務(wù)。就土地的發(fā)包方來講，其權(quán)利主要有：（1）依法維護(hù)集體土地的所有權(quán)不受侵犯。發(fā)包方作為農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)人，對(duì)于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地行為有權(quán)制止。（2）依法享有農(nóng)民集體土地的收益權(quán)。這一權(quán)利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實(shí)現(xiàn)的。（3）依法具有監(jiān)督管理權(quán)。比如監(jiān)督承包方按照規(guī)定用途合理利用土地等。其義務(wù)主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；應(yīng)當(dāng)按照合同的約定向承包方提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)條件并按照農(nóng)時(shí)完成承包合同規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目。就承包經(jīng)營(yíng)方來講，其權(quán)利主要為：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)等，但是上述權(quán)利的行使必須依法進(jìn)行。其義務(wù)主要是：（1）“有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”。這里所講保護(hù)，是指承包經(jīng)營(yíng)方對(duì)土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)。為此，承包經(jīng)營(yíng)方為保護(hù)土地的生產(chǎn)能力要采取整治和管理措施，要保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。（2）承包經(jīng)營(yíng)方應(yīng)依照合同或者法律的要求繳納有關(guān)稅費(fèi)等。
3.土地承包合同一經(jīng)訂立即具有法律效力，受法律保護(hù)。雙方必須認(rèn)真履行。為了保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)方的利益，本條特別規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。目前侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況比較多。這樣規(guī)定，一方面讓廣大農(nóng)民群眾了解到法律是保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵犯時(shí)，可以用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益；另一方面也提醒發(fā)包方及其他單位和個(gè)人也必須遵重和維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
四、土地承包合同訂立以后應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經(jīng)過本條第二款所規(guī)定的程序，未經(jīng)本條第二款所規(guī)定的程序，其解除或者變更無(wú)效。根據(jù)本條規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過下述兩個(gè)程序：第一個(gè)程序是須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會(huì)議三分之二以上成員應(yīng)是組成村民會(huì)議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應(yīng)是村民代表組成的村民會(huì)議的三分之二以上成員。第二個(gè)程序是報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門兩個(gè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、兩個(gè)機(jī)關(guān)必須均為同意。
這里還需要說明兩點(diǎn)：（1）如果經(jīng)過本條所規(guī)定的程序變更承包土地的，也不得借調(diào)整土地之機(jī)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。訂立新一輪合同時(shí)和進(jìn)行必要的土地調(diào)整時(shí)，不得隨意提高承包費(fèi)，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地的承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5％以內(nèi)。（2）為了保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)人的利益，承包經(jīng)營(yíng)人以個(gè)人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等，如承包經(jīng)營(yíng)人在承包期內(nèi)死亡，該承包經(jīng)營(yíng)人的繼承人可以繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同到期。為保護(hù)集體資產(chǎn)和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，對(duì)技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項(xiàng)目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認(rèn)或不能完全辨認(rèn)自已行為的精神病人，集體可收回承包項(xiàng)目，重新公開發(fā)包。但死者“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益”，由發(fā)包方或接續(xù)承包合同者給予相應(yīng)補(bǔ)償，其補(bǔ)償作為遺產(chǎn)，依法繼承。
第十五 條國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。
農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)定。
一、本條規(guī)定同上述第十四條的規(guī)定，均是在原土地管理法第十二條規(guī)定的基礎(chǔ)上修訂的。本法第十四條規(guī)定的是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員承包的問題。本條規(guī)定則是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員承包的問題，本條還同時(shí)保留了原土地管理法第十二條中關(guān)于國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)的原則規(guī)定。就國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)來講，原土地管理法第十二條規(guī)定的是國(guó)有土地可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，修訂后的土地管理法是由“單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)”，這就是說修訂后的土地管理法擴(kuò)大了承包主體，即將“集體”擴(kuò)大到“單位”。原來的集體一般理解為集體所有制單位及其全民所有制單位內(nèi)部的下級(jí)組織，而現(xiàn)在的單位則包括任何單位。就農(nóng)民集體所有的土地來講，修訂后的土地管理法將其規(guī)定的非常清楚，分為內(nèi)部成員的承包和外部成員的承包。其中內(nèi)部成員的承包適用第十四條的規(guī)定，外部成員的承包適用本條的規(guī)定。
二、國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人決定由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)根據(jù)本條規(guī)定和其他有關(guān)法律的規(guī)定訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。
三、國(guó)有土地由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)均應(yīng)符合國(guó)家法律規(guī)定，不能隨意進(jìn)行，否則所訂承包合同無(wú)效。一般來講具有下列情況之一的合同無(wú)效：屬于違反國(guó)家法律、政策的；損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的；違背民主議定原則的；采取欺詐、脅迫或其他不正當(dāng)手段簽訂的；發(fā)包人無(wú)權(quán)發(fā)包的；承包人私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包合同以及轉(zhuǎn)包漁利的。這里需要說明的是，轉(zhuǎn)讓是指承包人自找對(duì)象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為。轉(zhuǎn)讓的合同內(nèi)容雖無(wú)改變，但是變更了承包人，終結(jié)了原承包人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了受讓人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。轉(zhuǎn)包是指承包人把自已承包項(xiàng)目的部分或全部，以一定的條件發(fā)包給第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原發(fā)包人履行合同的行為。承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變?cè)邪贤纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效。承包人在履行承包合同中有安排勞務(wù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，某些臨時(shí)性的勞務(wù)，如季節(jié)性的農(nóng)活，果子的摘收、銷售等，可以不經(jīng)發(fā)包人同意包給他人。
四、關(guān)于承包土地的調(diào)整，本條沒有像第十四條那樣規(guī)定嚴(yán)格的程序，但也不能隨意變動(dòng)。如果變動(dòng)也須依據(jù)合同的約定及法律的規(guī)定。這兩類承包主體是有區(qū)別的。第十四條中的承包經(jīng)營(yíng)合同的承包方是農(nóng)民集體所有土地的所有者中的一員，生長(zhǎng)、生存于該土地上，和該土地不僅僅是一種合同關(guān)系，如果他對(duì)該土地沒有了土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就等于剝奪了他的命根子，他就有可能沒有生存之處。所以，必須規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。至于本條所規(guī)定的承包者則不是該土地所有者的成員。和該土地只是一種合同關(guān)系，只需要按一般的合同權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。
五、農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，也需要經(jīng)過一定的程序。根據(jù)本條第二款規(guī)定，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。規(guī)定本條程序的目的是確保本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的利益，防止個(gè)別人員對(duì)農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的侵害。
第十六條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。
當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。
在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。
「釋義」 本條是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的規(guī)定。
一、本條是對(duì)原土地管理法第十三條的修訂。原土地管理法第十三條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！保ǖ谝豢睿叭袼兄茊挝恢g、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。”（第二款）“個(gè)人之間、個(gè)人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理?！保ǖ谌睿爱?dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不眼的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！保ǖ谒目睿霸谕恋厮袡?quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物?！保ǖ谖蹇睿纳鲜鲆?guī)定可以看出，本條規(guī)定對(duì)原土地管理法第十三條的規(guī)定，沒有作實(shí)質(zhì)性修訂。只是為了同其他有關(guān)條文保持一致和文字的簡(jiǎn)潔作了一些個(gè)別改動(dòng)。改動(dòng)之處有：一是將原土地管理法第十三條的第二款和第三款合并成一款，并將“全民所有制單位”和“集體所有制單位”統(tǒng)一修改成“單位”；二是將原土地管理法第十三條中的“任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。”修改為“任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀”。
二、土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議一般是指與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的爭(zhēng)議，比如土地權(quán)屬爭(zhēng)議、侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議、相鄰關(guān)系爭(zhēng)議等。關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)，從法律上來講應(yīng)當(dāng)非常明確，但是由于地界不清、土地權(quán)屬紊亂和因政策、體制的變更造成的歷史遺留問題，便產(chǎn)生糾紛、使得爭(zhēng)議各方各持已見，在這種情況下就需要有法律處理的原則和程序。
三、關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議，本條規(guī)定了三種解決的辦法：1.爭(zhēng)議發(fā)生后先由當(dāng)事人之間協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指土地所有者或者使用者之間在權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，各方在自愿互諒的基礎(chǔ)上，依照法律的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭(zhēng)議。如果爭(zhēng)議各方達(dá)成一致意見則協(xié)商成功。如果協(xié)商不成或者協(xié)商達(dá)成了協(xié)議而另一方又反悔，不履行協(xié)議，他方可以依照本條的規(guī)定提請(qǐng)人民政府處理。
2.當(dāng)事人協(xié)商不成時(shí)由人民政府處理。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理。人民政府收到爭(zhēng)議案件后，一般是對(duì)當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的進(jìn)行行政裁決。其中人民政府的調(diào)解是依據(jù)事實(shí)和法律對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)停，促使?fàn)幾h各方當(dāng)事人進(jìn)行和解。如果調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意進(jìn)行調(diào)解，人民政府則依法進(jìn)行裁決。一般來講，具體工作由土地行政主管部門承辦，但作出處理決定須以人民政府的名義并出具處理決定書。該決定書須加蓋人民政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的專用章。處理決定書：一般列明各方當(dāng)事人的基本情況；申請(qǐng)理由、爭(zhēng)議事實(shí)和雙方的要求；處理決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定的期限。
3.當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。這里包含兩類訴訟：（1）根據(jù)人民法院1991年6月11日《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干意見（試行）》中受案范圍第七條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”的規(guī)定，本條所講的向人民法院起訴，對(duì)于需要人民政府確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的糾紛（即司法實(shí)踐中所講的確權(quán)糾紛），應(yīng)理解為向人民法院提起行政訴訟。這里需要注意的是，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，必須在本條所規(guī)定的法定時(shí)間即三十日內(nèi)進(jìn)行，如果超過本條所規(guī)定的時(shí)間，該決定即產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人必須履行處理決定。根據(jù)人民法院于1991年7月24日對(duì)河北省高級(jí)人民法院“關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)土地爭(zhēng)議的處理決定生效后一方不履行另一方不應(yīng)以民事侵權(quán)向法院起訴的批復(fù)”，行政機(jī)關(guān)對(duì)土地爭(zhēng)議的處理決定生效后，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人不應(yīng)以民事侵權(quán)案向法院起訴，可向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)執(zhí)行，該行政機(jī)關(guān)依照行政訴訟法第六十六條（注：第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定時(shí)限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行）的規(guī)定，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或依法強(qiáng)制執(zhí)行。
（2）除了上述所講的需要人民政府進(jìn)一步確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬的土地爭(zhēng)議以外。其他土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，比如土地權(quán)屬已經(jīng)明確的侵犯土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議等糾紛則應(yīng)以侵權(quán)之訴提起民事訴訟。也就是說，有關(guān)當(dāng)事人對(duì)于人民政府對(duì)這類土地糾紛的調(diào)解處理決定不服的，可以依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，以爭(zhēng)議中的另一方當(dāng)事人為被告向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟。
此外，這里還需要說明的是，本條規(guī)定的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的三種辦法中，如果有關(guān)當(dāng)事人的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬需要先由有關(guān)人民政府確認(rèn)的，人民政府的處理是本條所講提起有關(guān)訴訟的前置必經(jīng)程序。如果沒有經(jīng)過這個(gè)程序。人民法院不予受理。
四、在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議過程中，當(dāng)事人必須遵守本條第四款的規(guī)定，即“在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀?！蓖瑫r(shí)，有關(guān)人民政府也應(yīng)注意，對(duì)存在土地爭(zhēng)議的土地，在爭(zhēng)議沒有解決前，不應(yīng)進(jìn)行土地登記。