第一條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。
「釋義」 本條是關于土地管理法立法宗旨的規(guī)定。
一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度。為了使土地管理法的有關內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過這種方式。
二、土地管理法施行以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護耕地，發(fā)揮了積極的作用。一是耕地保護取得了一定成績。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)字顯示，1958年到1986年，全國累計減少耕地6.11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復墾工作的力度，10年間共開發(fā)復墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設用地，保護了農(nóng)民的權益。土地管理法施行的10年，是我國經(jīng)濟建設高速發(fā)展的時期，為了保證經(jīng)濟建設，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關規(guī)定做了大量協(xié)調(diào)和組織工作，一方面保證了國家建設的需要，另一方面對被征地的農(nóng)民作出了妥善安置，保護了農(nóng)民的權益。三是依法建立了土地登記發(fā)證制度，維護了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關規(guī)定，建國以來第一次在全國范圍內(nèi)實行了土地登記發(fā)證制度。目前，全國范圍的各項建設用地的初始登記和發(fā)證已基本完成，土地變更登記正在有序進行，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和土地資產(chǎn)的管理奠定了基礎。四是土地管理法律、法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機構，在土地管理特別是耕地保護中發(fā)揮了重要作用。土地管理的各項基礎業(yè)務工作得到加強，為進一步做好土地管理工作創(chuàng)造了條件。土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)展，特別是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要。例如，目前建設用地采用的“分級限額審批”制度在計劃經(jīng)濟和單一投資體制下曾發(fā)揮過重要作用。但是，隨著經(jīng)濟體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，造成了建設用地供應總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉為建設用地的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。城鎮(zhèn)外延擴張、村莊分散建設占用耕地嚴重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護這個事關全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務院高度重視，經(jīng)過反復研究，于1997年4月15日發(fā)布了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，進一步嚴格建設用地的審批管理，嚴格控制城市建設用地規(guī)模，加強農(nóng)村集體土地的管理，加強對國有土地資產(chǎn)的管理，加強土地的執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強對土地管理工作的組織領導。并暫時凍結非農(nóng)業(yè)建設項目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設以及農(nóng)村宅基地用地情況進行全面的清查。據(jù)此，國務院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項議案經(jīng)過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。
三、這次修改土地管理法的指導思想是：以中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題；對現(xiàn)行土地管理法中合理的、切實可行的制度、措施予以保留。對一些已經(jīng)不能適應現(xiàn)實情況的規(guī)定加以修改、完善；注意與城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法等有關法律相銜接。修改的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權和征地審批權；充實和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責任的規(guī)定，加大對土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變。因此，本條關于立法宗旨的規(guī)定在這次修訂中基本未作修改，只是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，將原條文中“適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要”修改成“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。
四，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的有以下幾個方面的內(nèi)容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權和使用權分離實現(xiàn)土地的商品性。依法維護土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，使土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。三是切實保護耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務。五是根據(jù)依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。本條的規(guī)定與本法其他條文的規(guī)定之間是目的與手段的關系，本法的其他條文都是為實現(xiàn)立法目的服務的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實現(xiàn)起到重要的作用。
第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。
任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權的除外。
「釋義」 本條是關于我國基本土地制度的規(guī)定。
一、我國實行土地的社會主義公有制。憲法第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！蓖恋厥菍氋F的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權利。根據(jù)憲法和本法規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權和農(nóng)民集體土地所有權。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。
二、國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國有土地所有權由國務院代表國家行使，是指國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規(guī)定國務院是國有土地所有權的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權代表。無權擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務院的授權處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能；三是明確國有土地的收益權歸中央人民政府，國務院有權決定國有土地收益的分配辦法。國務院代表國家行使國有土地所有權，但是在國有土地的具體經(jīng)營、管理上，國務院可以直接行使有關權利，也可以授權地方人民政府或者委托國有公司行使有關權利。關于農(nóng)民集體所有土地的所有權應當由作為該土地所有權主體的農(nóng)民集體行使。至于具體經(jīng)營、管理，根據(jù)本法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，可以由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。
三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地使用權可以依法轉讓。為了保護土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護我國的耕地資源，憲法第十條第四款規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地?！辟I賣行為的法律特征是將財產(chǎn)的所有權由出賣人轉移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財產(chǎn)的所有權。我國公有土地所有權的主體只能是國家和有關農(nóng)民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的土地外，公有土地的所有權是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現(xiàn)出來。為了適應土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！奔磩h去了禁止出租土地的規(guī)定，增加了土地使用權可以依法轉讓的規(guī)定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關于修改土地管理法的決定，根據(jù)憲法修正案對土地管理法的有關規(guī)定作了相應修改。這些規(guī)定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權和所有權分離以實現(xiàn)土地的商品屬性，有利于土地資源的優(yōu)化配置，有利于探索土地公有制的有效實現(xiàn)形式，有利于公有土地資產(chǎn)的保值和增值，也有利于促進對外開放、引進資金。經(jīng)過多年的實踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經(jīng)取得了巨大成功。
四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@就賦予了國家土地征用權，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業(yè)的發(fā)展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調(diào)整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業(yè)或者公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)全社會的長遠利益，建立一種使集體所有土地轉為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強制性和補償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權人）不得以其所有權從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內(nèi)依法對被征地單位予以適當補償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護集體土地所有權人的合法權益，國家土地征用權也不能濫用，必須依照法律規(guī)定的條件和程序行使。
五、國家依法實行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內(nèi)，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業(yè)，事業(yè)單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用，嚴重地浪費了土地資源，而國家對此因缺乏調(diào)節(jié)余缺的機制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權，本應取得一定的收益，但實際上相當一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導致了企業(yè)間的不平等競爭。由于不同企業(yè)都從政府無償?shù)玫讲煌恢煤蛿?shù)量的土地，擁有較多土地且位置優(yōu)越的企業(yè)，與缺乏土地位置較差的企業(yè)，實際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。這是因為，（1）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，只有實行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財富，而且會隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財力發(fā)展生產(chǎn)和調(diào)節(jié)社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產(chǎn)要素，土地使用權應當進入市場。社會主義市場應當是一個包括了消費品市場、生產(chǎn)資料市場和資金、勞務、土地等生產(chǎn)要素市場的完整體系。土地使用權不進入市場流通，市場體系就不完善，市場調(diào)節(jié)的作用也不能充分發(fā)揮。其次，只有實行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產(chǎn)管理，才能合理配置土地資源，實現(xiàn)的土地利用效益，并確保土地資產(chǎn)的保值和增值。最后，進行國有土地使用制度改革，實行國有土地有償、有限期使用制度，是實現(xiàn)城市基礎設施建設良性循環(huán)、促進經(jīng)濟發(fā)展的正確途徑。
1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產(chǎn)管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規(guī)定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具體內(nèi)容包括：（1）土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃。（2）土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規(guī)劃、建設、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務院規(guī)定，報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。（3）土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的。（4）土地使用權出讓的年限由國務院規(guī)定。按照目前國務院的規(guī)定，土地使用權出讓的年限是：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權出讓，應當簽訂書面合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同相應調(diào)整土地使用權出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。（8）土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，按照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。（9）土地使用權出讓金全部上繳財政，列入預算。（10）以出讓方式取得的土地使用權，可以設定抵押權；可以依法再次或者多次轉讓，轉讓后的土地使用權的使用年限為土地使用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經(jīng)使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關土地立法所確認的其他國有土地有償使用方式。
六、國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權。劃撥國有土地使用權，是指縣級以上人民政府依照本法的有關規(guī)定批準，在土地使用者繳納有關補償、安置等費用后將一定數(shù)量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數(shù)量的國有土地無償交付給土地使用者使用。對建設用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權在整個建設用地供應總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權在建設用地供應中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標就是要逐步增加國有土地使用權出讓在建設用地供應總量中的比重，相應減少劃撥國有土地使用權的供應數(shù)量。但是，從我國的實際情況出發(fā)，劃撥國有土地使用權不可能完全取消，國家建設用地還不能都采用土地使用權出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規(guī)定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權作為國有土地有償使用制度的一種補充。同時明確規(guī)定劃撥國有土地使用權必須限于法律規(guī)定的范圍。根據(jù)本法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，下列建設用地的土地使用權，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權不得擅自轉讓，確實需要轉讓的，必須依法報有批準權的人民政府審批，并辦理有關法定手續(xù)。
第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。
「釋義」 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責任的規(guī)定。
一、十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點：一是人均占有耕地的數(shù)量少。目前，我國耕地的統(tǒng)計數(shù)約為14億多畝，據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，實際耕地數(shù)字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統(tǒng)計數(shù)計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據(jù)第24位，相當于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。我國長江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設施的不到40％，抗自然災害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受荒漠化影響，這些地區(qū)40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復墾為耕地的數(shù)量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項建設占用、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整以及災毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴峻挑戰(zhàn)。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經(jīng)濟上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養(yǎng)活中國人，現(xiàn)在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是關系國計民生、關系國家發(fā)展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。
二、各級人民政府應當依法采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理、保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責任，特別是在耕地保護方面的責任。具體包括以下內(nèi)容：（1）各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母兀⒂蓢鴦赵和恋匦姓鞴懿块T會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾。（3）實行耕地占用補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。（4）實行基本農(nóng)田保護制度。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務院批準，地方各級人民政府無權批準征用基本農(nóng)田。（5）非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?？h級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規(guī)定了相應的法律責任。具體包括：責令限期改正或者治理；責令繳納復墾費；責令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任等。各級人民政府只要認真執(zhí)行本法的有關規(guī)定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策落到實處，造福當代和子孫后代。
第四條 國家實行土地用途管制制度。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地。
使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
「釋義」 本條是對土地用途管制制度的規(guī)定。
一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”‘；英國稱“土地規(guī)劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發(fā)許可制”’。實行這種制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導合理利用土地，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學方法主動規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。
二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內(nèi)容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規(guī)劃公示的辦法，向社會公眾告示土地用途分區(qū)和用途限制，有利于社會公眾對土地利用和管理實施監(jiān)督。
三、本法對土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：1.明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)。具體規(guī)定包括：（1）各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院規(guī)定。下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。
（2）土地利用總體規(guī)劃的編制原則：一是嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；二是提高土地利用率；三是統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；四是保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；五是占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。
（3）土地利用總體規(guī)劃要對土地按用途進行分類。本條規(guī)定從大類上將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地三類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國家實行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農(nóng)用地轉為建設用地，特別是要對耕地實行重點保護。根據(jù)需要，各類土地還可以進行進一步的分類，并確定具體的分類標準。
（4）土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。報國務院批準。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。前述以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。
（5）全國和省級土地利用總體規(guī)劃為宏觀控制性規(guī)劃，主要任務是在確保耕地總量動態(tài)平衡的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地，控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。通過規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃指標對下級土地利用總體規(guī)劃進行控制?？h、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃為實施性規(guī)劃，主要任務是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的指標和布局要求，具體劃分各土地利用區(qū)，明確用途和使用條件，為農(nóng)用地轉用審批、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定、土地整理、土地開發(fā)復墾提供依據(jù)。特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會公告。
（6）土地利用總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原批準機關批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的用途。經(jīng)國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。
2.明確規(guī)定了農(nóng)用地轉為建設用地的批準權限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規(guī)定：建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的。應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
3.適當集中了征地審批權。根據(jù)憲法的有關規(guī)定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉用審批。其中，經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內(nèi)批準農(nóng)用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。
4.完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規(guī)定程序將土地的權屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書的一種法律制度。為適應土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對土地登記制度作了一些新的規(guī)定。一是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。以加強農(nóng)村建設用地的管理。二是規(guī)定依法改變土地用途的，應當辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對已經(jīng)登記的土地用途發(fā)生變化的，經(jīng)土地權利人申請，對原登記的土地用途依法進行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項措施。首先，土地用途是土地權利的重要內(nèi)容，土地權利未經(jīng)登記不受法律保護。其次，土地用途是依照土地利用總體規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規(guī)劃。再次，改變土地用途應有合法批準手續(xù)，通過土地用途變更登記可以進行有效地監(jiān)督。最后，土地用途決定土地價值和收益，通過土地用途變更登記有助于保障國家土地收益。
5.健全土地監(jiān)督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監(jiān)督檢查一章，授權縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進行監(jiān)督檢查，并對各種土地違法行為規(guī)定了相應的法律責任。
第五條 國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。
縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定。
「釋義」 本條是對土地管理體制的規(guī)定。
一、土地管理體制，即國家的土地行政主管部門的設置及其職責的法律制度。
我國的土地管理體制，是隨著我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展，隨著全社會對土地資源的合理利用及土地管理工作的重要性的認識的不斷深化，而發(fā)展變化的。
1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭進行的，在各個部門之間職責劃分不清，政出多門，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中統(tǒng)一的土地管理系統(tǒng)和強有力的法律手段，管理制度很不健全。在這種情況下，土地的利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導和數(shù)量的控制，利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，僅1985年全國耕地凈減少達1513.8萬畝。面對這種情況，國家采取了一系列重大措施制止亂占耕地，其中一項措施就是建立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構，統(tǒng)一管理全國的土地。1986年國家土地管理局的成立，標志著我國土地統(tǒng)一管理體制的建立。從那以后十幾年來，我國的土地管理工作取得了很大的成績。1998年3月第九屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案，決定國家土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建國土資源部，作為國務院的組成部門，負責全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。目前，國務院的土地行政主管部門即國土資源部。
二、關于國務院土地行政主管部門的職責，我國憲法第八十九條規(guī)定，國務院規(guī)定其各部各委員會的任務和職責，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。所以，本法只對國務院土地行政主管部門的職責作了原則的規(guī)定，“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?！?BR> 根據(jù)國務院批準，由國務院辦公廳下發(fā)的《關于國土資源部職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》的有關規(guī)定，國土資源部在土地管理方面的職能主要有：1.擬定有關法律、法規(guī)草案，發(fā)布土地資源管理的規(guī)章；依照規(guī)定負責有關行政復議；研究擬定管理、保護與合理利用土地資源的政策；制訂土地資源管理的技術標準、規(guī)程、規(guī)范和辦法。
2.組織編制實施全國性及區(qū)域性的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃；參與報國務院審批的城市總體規(guī)劃的審核，指導、審核基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地復墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開發(fā)規(guī)劃等專項規(guī)劃和地方土地利用總體規(guī)劃。
3.監(jiān)督檢查各級國土資源主管部門行政執(zhí)法和土地規(guī)劃執(zhí)行情況；依法保護土地所有者和使用者的合法權益，承辦并組織調(diào)處重大權屬糾紛，查處重大違法案件。
4.擬定實施耕地特殊保護和鼓勵耕地開發(fā)政策，實施農(nóng)地用途管制，組織基本農(nóng)田保護，指導未利用土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和開發(fā)耕地的監(jiān)督工作，確保耕地面積只能增加、不能減少。
5.制訂地籍管理辦法，組織土地資源調(diào)查、地籍調(diào)查、土地統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測；指導土地確權、城鄉(xiāng)地籍、土地定級和登記等工作。
6.擬定并按規(guī)定組織實施土地使用權出讓、租賃、作價出資。轉讓、交易和政府收購管理辦法，制定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地管理辦法，指導農(nóng)村集體非農(nóng)土地使用權的流轉管理。
7.指導基準地價、標定地價評測，審定評估機構從事土地評估的資格，確認土地使用權價格。承擔報國務院審批的各類用地的審查、報批工作。
8.組織開展土地資源的對外合作與交流。
9.承辦國務院交辦的其他事項。
三、本條第二款是關于地方土地管理機構設置及其職責的規(guī)定。由于目前，我國正在進行新一輪的政府機構改革，國務院土地行政主管部門的機構改革剛剛進行完畢，省級及以下各級地方人民政府的土地行政主管部門的機構改革尚未開始進行，本法對其機構的設置及其職責，只作出了原則的規(guī)定，“縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定?！?。
四、無論土地行政主管部門機構如何改革，職責如何劃分，本法規(guī)定的有關土地行政主管部門的職責，都應當是土地行政主管部門職責劃分的題中之義。
第六條 任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務，并有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。
「釋義」 本條對單位和個人遵守土地管理法律、法規(guī)的義務和檢舉、控告違反土地管理法律、法規(guī)行為的權利作了規(guī)定。
一、關于任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務。遵守法律、法規(guī)，即行為符合法律、法規(guī)的要求，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦事。守法是法律、法規(guī)運行的重要環(huán)節(jié)，是法律、法規(guī)實施的基本形式之一。制定法律、法規(guī)的直接目的就是法律、法規(guī)的實行，因而要求人們遵守法律、法規(guī)。守法包括三方面要求。一是，國家機關及其工作人員在行使職權、履行公務時，必須嚴格守法不得違法，行為內(nèi)容和方式要符合法律；二是，國家機關及其工作人員在其職權管轄之外的活動中，必須自覺守法；三是，公民和社會組織必須用法律來規(guī)范自己的行為，正確行使權利，忠實履行義務。守法是每一個社會主體應盡的基本法律義務。作為一種義務，它表現(xiàn)為負有這種義務的社會主體必須依法為某種行為，或者不為某種行為?！吨腥A人民共和國憲法》第五十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，”第五條規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！鄙鐣髁x法是權利和義務的統(tǒng)一。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。任何社會主體在行使法律賦予的權利時，都必須履行法定義務，必須遵守法律規(guī)定。守法是維持社會主義政治秩序、經(jīng)濟秩序、生活秩序等社會秩序的要求。社會主義社會秩序的建立和維持，有賴于社會成員對法律、法規(guī)的普遍遵守。
二、就本條規(guī)定的任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務而言，土地管理法律、法規(guī)是調(diào)整土地關系的規(guī)范性法律文件，制定土地管理法律、法規(guī)的直接目的就是這些法律、法規(guī)的實行，因而要求每一個社會主體都要遵守。從法律義務的角度來講，每個社會主體在享受法律權利的同時，也必須履行法律義務，本條將遵守土地管理法律、法規(guī)規(guī)定為任何單位和個人都必須履行的義務，這是從權利義務方面為土地管理法律、法規(guī)的實施提供了保障。再從守法是維持社會主義社會秩序的要求方面講，我國的土地管理法律、法規(guī)是維持土地管理秩序行為規(guī)范，要使土地使用權的出讓和轉讓、土地利用、耕地保護、建設用地的征用等方面的工作正常有序地進行，有賴于社會成員對土地管理法律、法規(guī)的普遍遵守。
首先，要求國家機關及其工作人員嚴格守法，不得違法。地方各級人民政府及其工作人員要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地，要嚴格按照法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地。前一時期，一些市、縣政府從當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的局部利益出發(fā)，普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，削弱了中央和省級人民政府對建設用地的審批權，造成了建設用地供應總量的失控和土地的大量閑置浪費。這從反面說明了國家機關及其工作人員遵守土地管理法律、法規(guī)的重要性。國家機關及工作人員要遵守土地管理法律、法規(guī)，還表現(xiàn)在國務院土地行政主管部門和縣級以土地方各級人民政府土地行政主管部門及其土地管理監(jiān)督檢查人員要認真執(zhí)法、嚴肅執(zhí)法，不得徇私枉法。在處理土地違法案件時，必須嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，該給予行政處分的必須給予行政處分，該給予行政處罰的必須給予行政處罰，該移送有關機關追究刑事責任的，必須送交有關機關追究刑事責任。不得從部門或者單位利益出發(fā)，講人情，講關系，更不得“以罰代刑”。
其次，要求公民和社會組織必須用土地管理法律、法規(guī)規(guī)范自己的行為，正確行使土地管理法律、法規(guī)賦予的權利，忠實履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的義務。不得買賣或者似其他形式非法轉讓土地；不得違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地；不得未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地；不得違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；農(nóng)村村民不得未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要嚴格按照本法的規(guī)定履行開墾義務；開發(fā)土地要遵守本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的程序和要求，等等。
三、關于任何單位和個人都有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。這里所謂有權“檢舉”和“控告”，是指單位和公民個人對有土地違法行為的政府機關部門、單位、組織和個人，有向人民政府土地行政主管部門或者人民政府其他機關提出舉報和指控，要求有關機關予以處理和制裁的權利。《中華人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權和控告權，有利于制止違法占地和浪費土地的行為，有利于土地執(zhí)法的社會監(jiān)督和土地違法案件的及時發(fā)現(xiàn)、處理，從而有利于我國土地資源的保護和利用，有利于扭轉耕地大量減少的趨勢。我國憲法規(guī)定，對于公民的申訴、控告或檢舉，“有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得打擊報復。”受理單位和公民個人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級土地行政主管部門行使土地管理監(jiān)督檢查職責的重要內(nèi)容之一。各級土地行政主管部門要尊重和保護單位、個人檢舉、控告的合法權利，有義務接受對于土地違法行為的檢舉和控告，并要為單位和個人提供檢舉、控告的便利方式和條件。土地行政主管部門應建立土地違法舉報制度，這種舉報制度是本條關于檢舉和控告規(guī)定的保障。除建立舉報制度外，土地行政主管部門還應規(guī)定舉報辦法，保護和獎勵舉報人，對于打擊報復舉報人的，一經(jīng)查實要嚴肅處理，打擊報復行為構成犯罪的，必須移交司法機關依法追究刑事責任。
第七條 在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。
「釋義」 本條是關于獎勵在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人的規(guī)定。
一、獎勵是指對于某種有利于社會發(fā)展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵。對在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質(zhì)上的獎勵，如發(fā)給一定數(shù)額的獎金、晉升工資等；另一類是精神上的獎勵，如授于光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵先進是為了向全社會樹立起一種榜樣，推動某項工作的發(fā)展，調(diào)動全體公民的積極性和熱情。
二、本條規(guī)定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有三項，一是保護和開發(fā)土地資源；二是合理利用土地；三是進行與保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地有關的科學研究。獎勵的條件是在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出顯著成績。本條規(guī)定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，是單位和個人，單位主要是指機關、企業(yè)和事業(yè)單位等，包括土地管理機關及其工作人員、土地管理和利用等方面的研究機關和科研人員、使用土地的單位和個人、舉報土地違法案件的單位和個人等。
三、本條規(guī)定，首先是調(diào)動單位和個人在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出貢獻的積極性和熱情的一種措施。獎勵，對于已作出貢獻的人是一種價值的肯定，對于他人則是一種激勵與鞭策，如果在土地保護、土地利用、土地科研方面通過獎勵調(diào)動了有關單位和個人的積極性，投入到這些方面的工作中，那么所起到的作用應當是顯而易見的。
其次，獎勵也是土地管理實際工作中的一項行之有效的工作措施。例如，在1991年，當時的國家土地管理局為了加強土地管理，特別是強化土地執(zhí)法工作，提出在全國開展土地管理“三無”活動，所謂“三無”，即無非法批地行為、無非法管地行為、無非法用地行為。各地積極開展了這項活動，不少地區(qū)取得了好的經(jīng)驗，涌現(xiàn)出一批“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動先進單位。這項活動的開展，對于建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機構，保證基層土地管理工作正常有序的發(fā)展，降低土地違法發(fā)案率，緩解土地執(zhí)法難度，起到了重要作用。為了推動土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的深入開展，國家土地管理局在1995年對開展土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的先進單位進行表彰，由國家土地管理局授予“土地管理‘三無’鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動先進單位”的光榮稱號及牌匾，同時在《中國土地報》上予以公布。
「釋義」 本條是關于土地管理法立法宗旨的規(guī)定。
一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度。為了使土地管理法的有關內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過這種方式。
二、土地管理法施行以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護耕地，發(fā)揮了積極的作用。一是耕地保護取得了一定成績。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)字顯示，1958年到1986年，全國累計減少耕地6.11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復墾工作的力度，10年間共開發(fā)復墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設用地，保護了農(nóng)民的權益。土地管理法施行的10年，是我國經(jīng)濟建設高速發(fā)展的時期，為了保證經(jīng)濟建設，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關規(guī)定做了大量協(xié)調(diào)和組織工作，一方面保證了國家建設的需要，另一方面對被征地的農(nóng)民作出了妥善安置，保護了農(nóng)民的權益。三是依法建立了土地登記發(fā)證制度，維護了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關規(guī)定，建國以來第一次在全國范圍內(nèi)實行了土地登記發(fā)證制度。目前，全國范圍的各項建設用地的初始登記和發(fā)證已基本完成，土地變更登記正在有序進行，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和土地資產(chǎn)的管理奠定了基礎。四是土地管理法律、法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機構，在土地管理特別是耕地保護中發(fā)揮了重要作用。土地管理的各項基礎業(yè)務工作得到加強，為進一步做好土地管理工作創(chuàng)造了條件。土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)展，特別是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要。例如，目前建設用地采用的“分級限額審批”制度在計劃經(jīng)濟和單一投資體制下曾發(fā)揮過重要作用。但是，隨著經(jīng)濟體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，造成了建設用地供應總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉為建設用地的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。城鎮(zhèn)外延擴張、村莊分散建設占用耕地嚴重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護這個事關全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務院高度重視，經(jīng)過反復研究，于1997年4月15日發(fā)布了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，進一步嚴格建設用地的審批管理，嚴格控制城市建設用地規(guī)模，加強農(nóng)村集體土地的管理，加強對國有土地資產(chǎn)的管理，加強土地的執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強對土地管理工作的組織領導。并暫時凍結非農(nóng)業(yè)建設項目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設以及農(nóng)村宅基地用地情況進行全面的清查。據(jù)此，國務院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項議案經(jīng)過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。
三、這次修改土地管理法的指導思想是：以中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題；對現(xiàn)行土地管理法中合理的、切實可行的制度、措施予以保留。對一些已經(jīng)不能適應現(xiàn)實情況的規(guī)定加以修改、完善；注意與城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法等有關法律相銜接。修改的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權和征地審批權；充實和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責任的規(guī)定，加大對土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變。因此，本條關于立法宗旨的規(guī)定在這次修訂中基本未作修改，只是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，將原條文中“適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要”修改成“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。
四，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的有以下幾個方面的內(nèi)容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權和使用權分離實現(xiàn)土地的商品性。依法維護土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，使土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。三是切實保護耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務。五是根據(jù)依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。本條的規(guī)定與本法其他條文的規(guī)定之間是目的與手段的關系，本法的其他條文都是為實現(xiàn)立法目的服務的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實現(xiàn)起到重要的作用。
第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。
任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權的除外。
「釋義」 本條是關于我國基本土地制度的規(guī)定。
一、我國實行土地的社會主義公有制。憲法第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！蓖恋厥菍氋F的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權利。根據(jù)憲法和本法規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權和農(nóng)民集體土地所有權。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。
二、國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國有土地所有權由國務院代表國家行使，是指國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規(guī)定國務院是國有土地所有權的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權代表。無權擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務院的授權處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能；三是明確國有土地的收益權歸中央人民政府，國務院有權決定國有土地收益的分配辦法。國務院代表國家行使國有土地所有權，但是在國有土地的具體經(jīng)營、管理上，國務院可以直接行使有關權利，也可以授權地方人民政府或者委托國有公司行使有關權利。關于農(nóng)民集體所有土地的所有權應當由作為該土地所有權主體的農(nóng)民集體行使。至于具體經(jīng)營、管理，根據(jù)本法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，可以由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。
三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地使用權可以依法轉讓。為了保護土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護我國的耕地資源，憲法第十條第四款規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地?！辟I賣行為的法律特征是將財產(chǎn)的所有權由出賣人轉移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財產(chǎn)的所有權。我國公有土地所有權的主體只能是國家和有關農(nóng)民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的土地外，公有土地的所有權是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現(xiàn)出來。為了適應土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！奔磩h去了禁止出租土地的規(guī)定，增加了土地使用權可以依法轉讓的規(guī)定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關于修改土地管理法的決定，根據(jù)憲法修正案對土地管理法的有關規(guī)定作了相應修改。這些規(guī)定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權和所有權分離以實現(xiàn)土地的商品屬性，有利于土地資源的優(yōu)化配置，有利于探索土地公有制的有效實現(xiàn)形式，有利于公有土地資產(chǎn)的保值和增值，也有利于促進對外開放、引進資金。經(jīng)過多年的實踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經(jīng)取得了巨大成功。
四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@就賦予了國家土地征用權，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業(yè)的發(fā)展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調(diào)整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業(yè)或者公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)全社會的長遠利益，建立一種使集體所有土地轉為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強制性和補償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權人）不得以其所有權從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內(nèi)依法對被征地單位予以適當補償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護集體土地所有權人的合法權益，國家土地征用權也不能濫用，必須依照法律規(guī)定的條件和程序行使。
五、國家依法實行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內(nèi)，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業(yè)，事業(yè)單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用，嚴重地浪費了土地資源，而國家對此因缺乏調(diào)節(jié)余缺的機制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權，本應取得一定的收益，但實際上相當一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導致了企業(yè)間的不平等競爭。由于不同企業(yè)都從政府無償?shù)玫讲煌恢煤蛿?shù)量的土地，擁有較多土地且位置優(yōu)越的企業(yè)，與缺乏土地位置較差的企業(yè)，實際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。這是因為，（1）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，只有實行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財富，而且會隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財力發(fā)展生產(chǎn)和調(diào)節(jié)社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產(chǎn)要素，土地使用權應當進入市場。社會主義市場應當是一個包括了消費品市場、生產(chǎn)資料市場和資金、勞務、土地等生產(chǎn)要素市場的完整體系。土地使用權不進入市場流通，市場體系就不完善，市場調(diào)節(jié)的作用也不能充分發(fā)揮。其次，只有實行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產(chǎn)管理，才能合理配置土地資源，實現(xiàn)的土地利用效益，并確保土地資產(chǎn)的保值和增值。最后，進行國有土地使用制度改革，實行國有土地有償、有限期使用制度，是實現(xiàn)城市基礎設施建設良性循環(huán)、促進經(jīng)濟發(fā)展的正確途徑。
1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產(chǎn)管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規(guī)定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具體內(nèi)容包括：（1）土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃。（2）土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規(guī)劃、建設、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務院規(guī)定，報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。（3）土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的。（4）土地使用權出讓的年限由國務院規(guī)定。按照目前國務院的規(guī)定，土地使用權出讓的年限是：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權出讓，應當簽訂書面合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同相應調(diào)整土地使用權出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。（8）土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，按照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。（9）土地使用權出讓金全部上繳財政，列入預算。（10）以出讓方式取得的土地使用權，可以設定抵押權；可以依法再次或者多次轉讓，轉讓后的土地使用權的使用年限為土地使用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經(jīng)使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關土地立法所確認的其他國有土地有償使用方式。
六、國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權。劃撥國有土地使用權，是指縣級以上人民政府依照本法的有關規(guī)定批準，在土地使用者繳納有關補償、安置等費用后將一定數(shù)量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數(shù)量的國有土地無償交付給土地使用者使用。對建設用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權在整個建設用地供應總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權在建設用地供應中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標就是要逐步增加國有土地使用權出讓在建設用地供應總量中的比重，相應減少劃撥國有土地使用權的供應數(shù)量。但是，從我國的實際情況出發(fā)，劃撥國有土地使用權不可能完全取消，國家建設用地還不能都采用土地使用權出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規(guī)定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權作為國有土地有償使用制度的一種補充。同時明確規(guī)定劃撥國有土地使用權必須限于法律規(guī)定的范圍。根據(jù)本法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，下列建設用地的土地使用權，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權不得擅自轉讓，確實需要轉讓的，必須依法報有批準權的人民政府審批，并辦理有關法定手續(xù)。
第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。
「釋義」 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責任的規(guī)定。
一、十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點：一是人均占有耕地的數(shù)量少。目前，我國耕地的統(tǒng)計數(shù)約為14億多畝，據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，實際耕地數(shù)字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統(tǒng)計數(shù)計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據(jù)第24位，相當于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。我國長江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設施的不到40％，抗自然災害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受荒漠化影響，這些地區(qū)40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復墾為耕地的數(shù)量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項建設占用、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整以及災毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴峻挑戰(zhàn)。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經(jīng)濟上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養(yǎng)活中國人，現(xiàn)在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是關系國計民生、關系國家發(fā)展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。
二、各級人民政府應當依法采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理、保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責任，特別是在耕地保護方面的責任。具體包括以下內(nèi)容：（1）各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母兀⒂蓢鴦赵和恋匦姓鞴懿块T會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾。（3）實行耕地占用補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。（4）實行基本農(nóng)田保護制度。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務院批準，地方各級人民政府無權批準征用基本農(nóng)田。（5）非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?？h級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規(guī)定了相應的法律責任。具體包括：責令限期改正或者治理；責令繳納復墾費；責令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任等。各級人民政府只要認真執(zhí)行本法的有關規(guī)定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策落到實處，造福當代和子孫后代。
第四條 國家實行土地用途管制制度。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地。
使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
「釋義」 本條是對土地用途管制制度的規(guī)定。
一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”‘；英國稱“土地規(guī)劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發(fā)許可制”’。實行這種制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導合理利用土地，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學方法主動規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。
二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內(nèi)容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規(guī)劃公示的辦法，向社會公眾告示土地用途分區(qū)和用途限制，有利于社會公眾對土地利用和管理實施監(jiān)督。
三、本法對土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：1.明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)。具體規(guī)定包括：（1）各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院規(guī)定。下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。
（2）土地利用總體規(guī)劃的編制原則：一是嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；二是提高土地利用率；三是統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；四是保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；五是占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。
（3）土地利用總體規(guī)劃要對土地按用途進行分類。本條規(guī)定從大類上將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地三類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國家實行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農(nóng)用地轉為建設用地，特別是要對耕地實行重點保護。根據(jù)需要，各類土地還可以進行進一步的分類，并確定具體的分類標準。
（4）土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。報國務院批準。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。前述以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。
（5）全國和省級土地利用總體規(guī)劃為宏觀控制性規(guī)劃，主要任務是在確保耕地總量動態(tài)平衡的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地，控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。通過規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃指標對下級土地利用總體規(guī)劃進行控制?？h、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃為實施性規(guī)劃，主要任務是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的指標和布局要求，具體劃分各土地利用區(qū)，明確用途和使用條件，為農(nóng)用地轉用審批、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定、土地整理、土地開發(fā)復墾提供依據(jù)。特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會公告。
（6）土地利用總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原批準機關批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的用途。經(jīng)國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。
2.明確規(guī)定了農(nóng)用地轉為建設用地的批準權限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規(guī)定：建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的。應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
3.適當集中了征地審批權。根據(jù)憲法的有關規(guī)定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉用審批。其中，經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內(nèi)批準農(nóng)用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。
4.完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規(guī)定程序將土地的權屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書的一種法律制度。為適應土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對土地登記制度作了一些新的規(guī)定。一是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。以加強農(nóng)村建設用地的管理。二是規(guī)定依法改變土地用途的，應當辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對已經(jīng)登記的土地用途發(fā)生變化的，經(jīng)土地權利人申請，對原登記的土地用途依法進行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項措施。首先，土地用途是土地權利的重要內(nèi)容，土地權利未經(jīng)登記不受法律保護。其次，土地用途是依照土地利用總體規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規(guī)劃。再次，改變土地用途應有合法批準手續(xù)，通過土地用途變更登記可以進行有效地監(jiān)督。最后，土地用途決定土地價值和收益，通過土地用途變更登記有助于保障國家土地收益。
5.健全土地監(jiān)督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監(jiān)督檢查一章，授權縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進行監(jiān)督檢查，并對各種土地違法行為規(guī)定了相應的法律責任。
第五條 國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。
縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定。
「釋義」 本條是對土地管理體制的規(guī)定。
一、土地管理體制，即國家的土地行政主管部門的設置及其職責的法律制度。
我國的土地管理體制，是隨著我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展，隨著全社會對土地資源的合理利用及土地管理工作的重要性的認識的不斷深化，而發(fā)展變化的。
1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭進行的，在各個部門之間職責劃分不清，政出多門，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中統(tǒng)一的土地管理系統(tǒng)和強有力的法律手段，管理制度很不健全。在這種情況下，土地的利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導和數(shù)量的控制，利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，僅1985年全國耕地凈減少達1513.8萬畝。面對這種情況，國家采取了一系列重大措施制止亂占耕地，其中一項措施就是建立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構，統(tǒng)一管理全國的土地。1986年國家土地管理局的成立，標志著我國土地統(tǒng)一管理體制的建立。從那以后十幾年來，我國的土地管理工作取得了很大的成績。1998年3月第九屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案，決定國家土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建國土資源部，作為國務院的組成部門，負責全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。目前，國務院的土地行政主管部門即國土資源部。
二、關于國務院土地行政主管部門的職責，我國憲法第八十九條規(guī)定，國務院規(guī)定其各部各委員會的任務和職責，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。所以，本法只對國務院土地行政主管部門的職責作了原則的規(guī)定，“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?！?BR> 根據(jù)國務院批準，由國務院辦公廳下發(fā)的《關于國土資源部職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》的有關規(guī)定，國土資源部在土地管理方面的職能主要有：1.擬定有關法律、法規(guī)草案，發(fā)布土地資源管理的規(guī)章；依照規(guī)定負責有關行政復議；研究擬定管理、保護與合理利用土地資源的政策；制訂土地資源管理的技術標準、規(guī)程、規(guī)范和辦法。
2.組織編制實施全國性及區(qū)域性的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃；參與報國務院審批的城市總體規(guī)劃的審核，指導、審核基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地復墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開發(fā)規(guī)劃等專項規(guī)劃和地方土地利用總體規(guī)劃。
3.監(jiān)督檢查各級國土資源主管部門行政執(zhí)法和土地規(guī)劃執(zhí)行情況；依法保護土地所有者和使用者的合法權益，承辦并組織調(diào)處重大權屬糾紛，查處重大違法案件。
4.擬定實施耕地特殊保護和鼓勵耕地開發(fā)政策，實施農(nóng)地用途管制，組織基本農(nóng)田保護，指導未利用土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和開發(fā)耕地的監(jiān)督工作，確保耕地面積只能增加、不能減少。
5.制訂地籍管理辦法，組織土地資源調(diào)查、地籍調(diào)查、土地統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測；指導土地確權、城鄉(xiāng)地籍、土地定級和登記等工作。
6.擬定并按規(guī)定組織實施土地使用權出讓、租賃、作價出資。轉讓、交易和政府收購管理辦法，制定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地管理辦法，指導農(nóng)村集體非農(nóng)土地使用權的流轉管理。
7.指導基準地價、標定地價評測，審定評估機構從事土地評估的資格，確認土地使用權價格。承擔報國務院審批的各類用地的審查、報批工作。
8.組織開展土地資源的對外合作與交流。
9.承辦國務院交辦的其他事項。
三、本條第二款是關于地方土地管理機構設置及其職責的規(guī)定。由于目前，我國正在進行新一輪的政府機構改革，國務院土地行政主管部門的機構改革剛剛進行完畢，省級及以下各級地方人民政府的土地行政主管部門的機構改革尚未開始進行，本法對其機構的設置及其職責，只作出了原則的規(guī)定，“縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定?！?。
四、無論土地行政主管部門機構如何改革，職責如何劃分，本法規(guī)定的有關土地行政主管部門的職責，都應當是土地行政主管部門職責劃分的題中之義。
第六條 任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務，并有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。
「釋義」 本條對單位和個人遵守土地管理法律、法規(guī)的義務和檢舉、控告違反土地管理法律、法規(guī)行為的權利作了規(guī)定。
一、關于任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務。遵守法律、法規(guī)，即行為符合法律、法規(guī)的要求，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦事。守法是法律、法規(guī)運行的重要環(huán)節(jié)，是法律、法規(guī)實施的基本形式之一。制定法律、法規(guī)的直接目的就是法律、法規(guī)的實行，因而要求人們遵守法律、法規(guī)。守法包括三方面要求。一是，國家機關及其工作人員在行使職權、履行公務時，必須嚴格守法不得違法，行為內(nèi)容和方式要符合法律；二是，國家機關及其工作人員在其職權管轄之外的活動中，必須自覺守法；三是，公民和社會組織必須用法律來規(guī)范自己的行為，正確行使權利，忠實履行義務。守法是每一個社會主體應盡的基本法律義務。作為一種義務，它表現(xiàn)為負有這種義務的社會主體必須依法為某種行為，或者不為某種行為?！吨腥A人民共和國憲法》第五十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，”第五條規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！鄙鐣髁x法是權利和義務的統(tǒng)一。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。任何社會主體在行使法律賦予的權利時，都必須履行法定義務，必須遵守法律規(guī)定。守法是維持社會主義政治秩序、經(jīng)濟秩序、生活秩序等社會秩序的要求。社會主義社會秩序的建立和維持，有賴于社會成員對法律、法規(guī)的普遍遵守。
二、就本條規(guī)定的任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務而言，土地管理法律、法規(guī)是調(diào)整土地關系的規(guī)范性法律文件，制定土地管理法律、法規(guī)的直接目的就是這些法律、法規(guī)的實行，因而要求每一個社會主體都要遵守。從法律義務的角度來講，每個社會主體在享受法律權利的同時，也必須履行法律義務，本條將遵守土地管理法律、法規(guī)規(guī)定為任何單位和個人都必須履行的義務，這是從權利義務方面為土地管理法律、法規(guī)的實施提供了保障。再從守法是維持社會主義社會秩序的要求方面講，我國的土地管理法律、法規(guī)是維持土地管理秩序行為規(guī)范，要使土地使用權的出讓和轉讓、土地利用、耕地保護、建設用地的征用等方面的工作正常有序地進行，有賴于社會成員對土地管理法律、法規(guī)的普遍遵守。
首先，要求國家機關及其工作人員嚴格守法，不得違法。地方各級人民政府及其工作人員要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地，要嚴格按照法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地。前一時期，一些市、縣政府從當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的局部利益出發(fā)，普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，削弱了中央和省級人民政府對建設用地的審批權，造成了建設用地供應總量的失控和土地的大量閑置浪費。這從反面說明了國家機關及其工作人員遵守土地管理法律、法規(guī)的重要性。國家機關及工作人員要遵守土地管理法律、法規(guī)，還表現(xiàn)在國務院土地行政主管部門和縣級以土地方各級人民政府土地行政主管部門及其土地管理監(jiān)督檢查人員要認真執(zhí)法、嚴肅執(zhí)法，不得徇私枉法。在處理土地違法案件時，必須嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，該給予行政處分的必須給予行政處分，該給予行政處罰的必須給予行政處罰，該移送有關機關追究刑事責任的，必須送交有關機關追究刑事責任。不得從部門或者單位利益出發(fā)，講人情，講關系，更不得“以罰代刑”。
其次，要求公民和社會組織必須用土地管理法律、法規(guī)規(guī)范自己的行為，正確行使土地管理法律、法規(guī)賦予的權利，忠實履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的義務。不得買賣或者似其他形式非法轉讓土地；不得違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地；不得未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地；不得違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；農(nóng)村村民不得未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要嚴格按照本法的規(guī)定履行開墾義務；開發(fā)土地要遵守本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的程序和要求，等等。
三、關于任何單位和個人都有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。這里所謂有權“檢舉”和“控告”，是指單位和公民個人對有土地違法行為的政府機關部門、單位、組織和個人，有向人民政府土地行政主管部門或者人民政府其他機關提出舉報和指控，要求有關機關予以處理和制裁的權利。《中華人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權和控告權，有利于制止違法占地和浪費土地的行為，有利于土地執(zhí)法的社會監(jiān)督和土地違法案件的及時發(fā)現(xiàn)、處理，從而有利于我國土地資源的保護和利用，有利于扭轉耕地大量減少的趨勢。我國憲法規(guī)定，對于公民的申訴、控告或檢舉，“有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得打擊報復。”受理單位和公民個人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級土地行政主管部門行使土地管理監(jiān)督檢查職責的重要內(nèi)容之一。各級土地行政主管部門要尊重和保護單位、個人檢舉、控告的合法權利，有義務接受對于土地違法行為的檢舉和控告，并要為單位和個人提供檢舉、控告的便利方式和條件。土地行政主管部門應建立土地違法舉報制度，這種舉報制度是本條關于檢舉和控告規(guī)定的保障。除建立舉報制度外，土地行政主管部門還應規(guī)定舉報辦法，保護和獎勵舉報人，對于打擊報復舉報人的，一經(jīng)查實要嚴肅處理，打擊報復行為構成犯罪的，必須移交司法機關依法追究刑事責任。
第七條 在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。
「釋義」 本條是關于獎勵在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人的規(guī)定。
一、獎勵是指對于某種有利于社會發(fā)展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵。對在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質(zhì)上的獎勵，如發(fā)給一定數(shù)額的獎金、晉升工資等；另一類是精神上的獎勵，如授于光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵先進是為了向全社會樹立起一種榜樣，推動某項工作的發(fā)展，調(diào)動全體公民的積極性和熱情。
二、本條規(guī)定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有三項，一是保護和開發(fā)土地資源；二是合理利用土地；三是進行與保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地有關的科學研究。獎勵的條件是在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出顯著成績。本條規(guī)定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，是單位和個人，單位主要是指機關、企業(yè)和事業(yè)單位等，包括土地管理機關及其工作人員、土地管理和利用等方面的研究機關和科研人員、使用土地的單位和個人、舉報土地違法案件的單位和個人等。
三、本條規(guī)定，首先是調(diào)動單位和個人在保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出貢獻的積極性和熱情的一種措施。獎勵，對于已作出貢獻的人是一種價值的肯定，對于他人則是一種激勵與鞭策，如果在土地保護、土地利用、土地科研方面通過獎勵調(diào)動了有關單位和個人的積極性，投入到這些方面的工作中，那么所起到的作用應當是顯而易見的。
其次，獎勵也是土地管理實際工作中的一項行之有效的工作措施。例如，在1991年，當時的國家土地管理局為了加強土地管理，特別是強化土地執(zhí)法工作，提出在全國開展土地管理“三無”活動，所謂“三無”，即無非法批地行為、無非法管地行為、無非法用地行為。各地積極開展了這項活動，不少地區(qū)取得了好的經(jīng)驗，涌現(xiàn)出一批“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動先進單位。這項活動的開展，對于建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機構，保證基層土地管理工作正常有序的發(fā)展，降低土地違法發(fā)案率，緩解土地執(zhí)法難度，起到了重要作用。為了推動土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的深入開展，國家土地管理局在1995年對開展土地管理“三無”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）活動的先進單位進行表彰，由國家土地管理局授予“土地管理‘三無’鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動先進單位”的光榮稱號及牌匾，同時在《中國土地報》上予以公布。