第六十五條 經濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權決定，制定法規(guī)，在經濟特區(qū)范圍內實施。
【釋義】本條是對經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。
經濟特區(qū)法規(guī)是經濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權決定制定的在經濟特區(qū)范圍內實施的法規(guī)。經濟特區(qū)法規(guī)是我國地方立法的一種特殊形式。我國的經濟特區(qū)和經濟特區(qū)立法是改革開放的產物。1980年8月2日，國務院向全國人大常委會提出了在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門設立經濟特區(qū)，并同時將《廣東省經濟特區(qū)條例》(草案)提請審議。同年8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議批準了國務院提出的《廣東省經濟特區(qū)條例》。此后，全國人大及其常委會作出了一系列關于經濟特區(qū)立法的授權決定。1981年11月26日，五屆全國人大常委會第二十一次會議決定授權廣東省、福建省人大及其常委會，根據(jù)有關的法律、法令和政策規(guī)定的原則，按照各該省經濟特區(qū)的具體情況和實際需要，制定經濟特區(qū)的各項單行經濟法規(guī)，并報全國人大常委會和國務院備案。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議決定劃定海南島為海南經濟特區(qū)，同時，授權海南省人大及其常委會，根據(jù)海南經濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經濟特區(qū)實施，并報全國人大常委會和國務院備案。經濟特區(qū)立法開始以來，廣東省、福建省以及海南省人大及其常委會根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及國務院的行政法規(guī)的原則，結合經濟特區(qū)的實際情況，制定了大量的經濟特區(qū)法規(guī)，對于經濟特區(qū)的經濟建設和改革開放，發(fā)揮了重要作用。為了更好地發(fā)揮經濟特區(qū)的作用，1992年7月1日，七屆全國人大常委會第二十六次會議、1994年3月22日八屆全國人大第二次會議和1996年3月17日八屆全國人大第四次會議，分別決定授權深圳市、廈門市和汕頭市、珠海市的人大及其常委會和各該市的人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，分別在各該經濟特區(qū)實施。
授權決定賦予經濟特區(qū)制定經濟特區(qū)法規(guī)的權力，促進了經濟特區(qū)市場經濟和社會主義民主法制建設的發(fā)展。根據(jù)深圳市人大常委會提供的資料，自1992年7月1日全國人大常委會授權以來，深圳市共制定法規(guī)144項，政府規(guī)章120項，其中70％都是有關市場經濟和城市管理方面的立法。在這些法規(guī)、規(guī)章中，有三分之一是借鑒香港及國外法律，具有先行性和試驗性的；另有三分之一是根據(jù)特區(qū)實際需要，根據(jù)國家法律、行政法規(guī)的基本原則，對國家法律、行政法規(guī)進行變通、補充和細化的；還有三分之一屬于為加強行政法制、環(huán)境保護、城市管理和精神文明建設需要而制定的。在促進市場經濟建設的領域，制定了包括規(guī)范市場主體、房地產市場、勞動力市場、建筑市場、運輸市場、醫(yī)療市場、中介服務市場、商品市場等八個方面的規(guī)定。同時還制定了大量的促進高新技術發(fā)展、口岸管理、環(huán)境保護、城市管理等為內容的法規(guī)、規(guī)章。
伴隨著改革開放的發(fā)展以及經濟特區(qū)立法的實踐探索，目前在經濟特區(qū)法規(guī)制定中存在的一個主要的問題是，經濟特區(qū)法規(guī)進行變通的權限在哪里。經濟特區(qū)法規(guī)的權限范圍是由全國人大的授權決定規(guī)定的，但由于全國人大的授權決定規(guī)定得比較原則，因此，憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則不能變通外，經濟特區(qū)法規(guī)在其他情況下變通的權限并不明確。在這一問題上，目前更具爭議的是，由于經濟特區(qū)法規(guī)具有試驗性，因此，國家在相應方面制定了法律和行政法規(guī)后，經濟特區(qū)法規(guī)能否對其再進行變通？對此，存在兩種意見。一種意見認為，現(xiàn)在情況與過去有很大變化，改革已在全國全面推進，有些已經制定了法律、行政法規(guī)，如證券法、公司法等，這些法律在經濟特區(qū)也要實行，不能再變通，不然形成不了統(tǒng)一的市場。另一種意見認為，隨著改革開放的深入發(fā)展，經濟特區(qū)的特殊政策是減少了，但中央對于經濟特區(qū)的基本政策沒有變，特區(qū)“試驗田”的地位沒有變，特區(qū)在發(fā)展市場經濟、加強城市管理等許多方面，對于完善企業(yè)制度、促進高新技術產業(yè)發(fā)展、完善社會保險、加速行政體制改革、促進環(huán)境保護等問題，還會有創(chuàng)新和變通，特區(qū)立法的先行、試驗功能以及補充功能是特區(qū)發(fā)展的保證，因此，中央立法后，仍應允許特區(qū)立法在遵循中央立法基本原則的前提下進行變通。
對于經濟特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，立法法沒有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化，留下了空間和余地。筆者認為，目前我國的改革開放仍處于不斷深入和發(fā)展的時期，雖然國家給經濟特區(qū)在稅收等方面的特殊政策減少了，但經濟特區(qū)的優(yōu)勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。今后，仍應允許經濟特區(qū)法規(guī)在經濟體制改革和對外開放方面作出變通規(guī)定。同時，經濟特區(qū)的人大及其常委會在行使經濟特區(qū)立法權時，應當從國家的整體利益出發(fā)，維護國內市場的統(tǒng)一和社會主義法制的統(tǒng)一。對于涉及國家主權以及其他只能由中央立法的事項，經濟特區(qū)法規(guī)不能涉及。如果中央立法時已經考慮到經濟特區(qū)的情況之后作出全國統(tǒng)一規(guī)定的，經濟特區(qū)應當遵循中央立法的規(guī)定，制定或者修改經濟特區(qū)法規(guī)時，不應再作出與中央立法不一致的規(guī)定。
【釋義】本條是對經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。
經濟特區(qū)法規(guī)是經濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權決定制定的在經濟特區(qū)范圍內實施的法規(guī)。經濟特區(qū)法規(guī)是我國地方立法的一種特殊形式。我國的經濟特區(qū)和經濟特區(qū)立法是改革開放的產物。1980年8月2日，國務院向全國人大常委會提出了在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門設立經濟特區(qū)，并同時將《廣東省經濟特區(qū)條例》(草案)提請審議。同年8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議批準了國務院提出的《廣東省經濟特區(qū)條例》。此后，全國人大及其常委會作出了一系列關于經濟特區(qū)立法的授權決定。1981年11月26日，五屆全國人大常委會第二十一次會議決定授權廣東省、福建省人大及其常委會，根據(jù)有關的法律、法令和政策規(guī)定的原則，按照各該省經濟特區(qū)的具體情況和實際需要，制定經濟特區(qū)的各項單行經濟法規(guī)，并報全國人大常委會和國務院備案。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議決定劃定海南島為海南經濟特區(qū)，同時，授權海南省人大及其常委會，根據(jù)海南經濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經濟特區(qū)實施，并報全國人大常委會和國務院備案。經濟特區(qū)立法開始以來，廣東省、福建省以及海南省人大及其常委會根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及國務院的行政法規(guī)的原則，結合經濟特區(qū)的實際情況，制定了大量的經濟特區(qū)法規(guī)，對于經濟特區(qū)的經濟建設和改革開放，發(fā)揮了重要作用。為了更好地發(fā)揮經濟特區(qū)的作用，1992年7月1日，七屆全國人大常委會第二十六次會議、1994年3月22日八屆全國人大第二次會議和1996年3月17日八屆全國人大第四次會議，分別決定授權深圳市、廈門市和汕頭市、珠海市的人大及其常委會和各該市的人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，分別在各該經濟特區(qū)實施。
授權決定賦予經濟特區(qū)制定經濟特區(qū)法規(guī)的權力，促進了經濟特區(qū)市場經濟和社會主義民主法制建設的發(fā)展。根據(jù)深圳市人大常委會提供的資料，自1992年7月1日全國人大常委會授權以來，深圳市共制定法規(guī)144項，政府規(guī)章120項，其中70％都是有關市場經濟和城市管理方面的立法。在這些法規(guī)、規(guī)章中，有三分之一是借鑒香港及國外法律，具有先行性和試驗性的；另有三分之一是根據(jù)特區(qū)實際需要，根據(jù)國家法律、行政法規(guī)的基本原則，對國家法律、行政法規(guī)進行變通、補充和細化的；還有三分之一屬于為加強行政法制、環(huán)境保護、城市管理和精神文明建設需要而制定的。在促進市場經濟建設的領域，制定了包括規(guī)范市場主體、房地產市場、勞動力市場、建筑市場、運輸市場、醫(yī)療市場、中介服務市場、商品市場等八個方面的規(guī)定。同時還制定了大量的促進高新技術發(fā)展、口岸管理、環(huán)境保護、城市管理等為內容的法規(guī)、規(guī)章。
伴隨著改革開放的發(fā)展以及經濟特區(qū)立法的實踐探索，目前在經濟特區(qū)法規(guī)制定中存在的一個主要的問題是，經濟特區(qū)法規(guī)進行變通的權限在哪里。經濟特區(qū)法規(guī)的權限范圍是由全國人大的授權決定規(guī)定的，但由于全國人大的授權決定規(guī)定得比較原則，因此，憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則不能變通外，經濟特區(qū)法規(guī)在其他情況下變通的權限并不明確。在這一問題上，目前更具爭議的是，由于經濟特區(qū)法規(guī)具有試驗性，因此，國家在相應方面制定了法律和行政法規(guī)后，經濟特區(qū)法規(guī)能否對其再進行變通？對此，存在兩種意見。一種意見認為，現(xiàn)在情況與過去有很大變化，改革已在全國全面推進，有些已經制定了法律、行政法規(guī)，如證券法、公司法等，這些法律在經濟特區(qū)也要實行，不能再變通，不然形成不了統(tǒng)一的市場。另一種意見認為，隨著改革開放的深入發(fā)展，經濟特區(qū)的特殊政策是減少了，但中央對于經濟特區(qū)的基本政策沒有變，特區(qū)“試驗田”的地位沒有變，特區(qū)在發(fā)展市場經濟、加強城市管理等許多方面，對于完善企業(yè)制度、促進高新技術產業(yè)發(fā)展、完善社會保險、加速行政體制改革、促進環(huán)境保護等問題，還會有創(chuàng)新和變通，特區(qū)立法的先行、試驗功能以及補充功能是特區(qū)發(fā)展的保證，因此，中央立法后，仍應允許特區(qū)立法在遵循中央立法基本原則的前提下進行變通。
對于經濟特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，立法法沒有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化，留下了空間和余地。筆者認為，目前我國的改革開放仍處于不斷深入和發(fā)展的時期，雖然國家給經濟特區(qū)在稅收等方面的特殊政策減少了，但經濟特區(qū)的優(yōu)勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。今后，仍應允許經濟特區(qū)法規(guī)在經濟體制改革和對外開放方面作出變通規(guī)定。同時，經濟特區(qū)的人大及其常委會在行使經濟特區(qū)立法權時，應當從國家的整體利益出發(fā)，維護國內市場的統(tǒng)一和社會主義法制的統(tǒng)一。對于涉及國家主權以及其他只能由中央立法的事項，經濟特區(qū)法規(guī)不能涉及。如果中央立法時已經考慮到經濟特區(qū)的情況之后作出全國統(tǒng)一規(guī)定的，經濟特區(qū)應當遵循中央立法的規(guī)定，制定或者修改經濟特區(qū)法規(guī)時，不應再作出與中央立法不一致的規(guī)定。