第十四條 國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定排污費的征收標準。
征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。
征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監(jiān)督。
【釋義】 本條是對排污收費制度的規(guī)定。
一、我國目前實行的排放污染物收費制度是以污染物排放超過規(guī)定排放標準為前提的，即通常所說的“超標收費”。根據(jù)《環(huán)境保護法》和各單項污染防治法的規(guī)定，超過污染物排放標準的，征收超標準排污費（《水污染防治法》則規(guī)定征收排污費）。從以往情況來看，這種收費體制對籌集污染防治資金和推動企業(yè)治理污染發(fā)揮了一定的作用。但是，目前的收費標準是80年代初制定的，1982年2月國務院發(fā)布的《征收排污費暫行辦法》規(guī)定的征收標準，比如二氧化硫，超標部分每公斤收 0.04元。這一標準實施十幾年來基本上未做大的調(diào)整。實事求是地說，目前實行的超標收費標準已經(jīng)大大低于企業(yè)的污染治理成本，這在客觀上抑制了企業(yè)防治污染的積極性，企業(yè)寧可繳納排污費而不愿意進行污染治理。這次修改大氣污染防治法，把排污收費制度的改革作為重點之一，規(guī)定實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，向大氣排放污染物的，都應當按照國家有關規(guī)定，根據(jù)所排放污染物的種類和數(shù)量繳納排污費。
對于排污收費制度的改革，我國政府和有關部門己經(jīng)做了大量有益的探索。比如，為了控制酸雨污染，1992年，經(jīng)國務院批準，國家環(huán)保局開始在廣東省。貴州省及重慶、青島等二省九市，按照總量收費的原則，開展了二氧化硫排污收費試點。在總結(jié)試點的經(jīng)驗和教訓的基礎之上，1996年4月，國務院發(fā)布了 《關于二氧化硫排污收費擴大試點有關問題的批復》，同意將二氧化硫排污收費試點擴大到酸雨和二氧化硫污染控制區(qū)。1998年4月，按照國務院批復的“兩控區(qū)”劃分方案，國家環(huán)境保護總局在“兩控區(qū)”開展了征收二氧化硫排污收費擴大試點工作。排污收費試點倉促進低硫份、低灰份優(yōu)質(zhì)煤的生產(chǎn)和銷售，促進脫硫技術開發(fā)與應用，控制二氧化硫和酸雨污染方面，產(chǎn)生了積極作用。與此同時，為了推進排污收費制度的改革，1998年5月，國家環(huán)保總局、國家計委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》，決定在杭州、鄭州、吉林王市進行總量排污收費試點工作，為全面推行總量排污收費積累了定的工作經(jīng)驗。有了上述工作作為基礎，在修訂后的法律中明確規(guī)定排污收費制度也是水到渠成的。
二、本條規(guī)定包括以下內(nèi)容：
l.國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度。這是對我國目前實行的大氣污染物超標收費制度的重大改革。今后，我國的大氣污染防治將實行按照大氣污染物排放的種類和數(shù)量征收排污費的制度。排污單位繳納排污費的多少完全取決于其大氣污染物排放的種類和數(shù)量的多少。不同的污染物類型，適用不同的收費標準：污染物排放數(shù)量大的，繳納排污費就多。這就理順了大氣污染經(jīng)濟激勵機制和污染控制體系，形成一個完整的控制鏈條。
2.排污費的征收標準由國家根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定?？紤]到我國企業(yè)事業(yè)單位的現(xiàn)實承受能力和我國經(jīng)濟技術發(fā)展水平，排污費的征收標準應當合理確定。標準定得太低就起不到促進排污單位積極治理大氣污染的作用，重蹈超標排污收費制度的復轍：標準定得太高則會超出企業(yè)事業(yè)單位的現(xiàn)實承受能力，不利于我國的經(jīng)濟發(fā)展，也很難收到防治大氣污染的效果。因此，本條第一款規(guī)定由國家根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定排污費征收標準。即國家以下面兩個條件為依據(jù)，制定征收標準：一是防治大氣污染的要求。這就要求排污費征收標準的制定必須有利于大氣污染防治防治，標準不能走得太低；二是國家經(jīng)濟、 技術條件。這就要求標準的制定不能脫離我國現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展階段和企業(yè)事業(yè) 單位的技術水平和經(jīng)濟承受能力，標準不能定得太高。根據(jù)國家環(huán)境保護總局、國家發(fā)展計劃委員會、財政部 1998年發(fā)布的《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》制定的在杭州、鄭州、吉林三城市實行的總量收費試點標 準，據(jù)有的工業(yè)部門反映仍然難以承受，甚至出現(xiàn)有的企業(yè)一年的利潤還不夠繳納排污費的情況。這種現(xiàn)象在新標準制定時，應當充分考慮，適當下調(diào)收費標準。
3.征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定?？紤]到我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)事業(yè)單位，尤其是國有大中型 企業(yè)的實際情況，要求修訂后的《大氣污染防治法》生效后就立即實施新的排污收費制度和新的收費標準可能是不切實際的。無論是排污費的征收部門還是繳納單位，都需要一段時間進行準備。征收部門應當調(diào)整排污費征收和使用方法，排污單位也應當抓緊時間，推廣新技術的運用，采取措施減少大氣污染物的排放。因此，第二款規(guī)定，征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。也就是說，排污收費制度的改革并不是自本法生效之日就開始實施的，它需要國務院制定相關的配套法規(guī)或者規(guī)范性文件。在這些法規(guī)和規(guī)范性文件出臺之前，法律的規(guī)定并不能具體落實。修訂后的《大氣污染防治法》實際上授權國務院根據(jù)我國的實際情況，有計劃、有步驟、有區(qū)別地逐步實施排污總量收費制度。
4.征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監(jiān)督。本法修廠過程中，很多部門和企業(yè)，包括一些全國人大常委委員對目前超標排污費的使用和管理有一定看法。他們認為，超標排污費的使用和管理存在暗箱操作，缺少透明度。按照國家規(guī)定應當返還給排污單位的，往往不返還，被挪用、截留的現(xiàn)象比較嚴重。再加上征收過程中存在協(xié)議收費。關系收費等問題，從而造成比較嚴重的分配不公，一定程度上影響了企業(yè)治理大氣污染的積極性，也不利于環(huán)境保護工作的開展。因此，他們強烈要求在法律中明確規(guī)定排污費的使用方法和監(jiān)督措施。全國人大常委會采納了這部分割門和委員的意見，在本條第三款中對排污費的管理、使用和監(jiān)督作出明確規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定：
(1)征收的排污費一律上繳財政。即國家有關部門征收排污費后將排污費全數(shù)足額上繳國家或者地方財政，由財政部門按照“收支兩條線”的原則進行統(tǒng)一管理，并按照國家有關財政規(guī)章制度進行分配、使用。任何單位和個人不得截留排污費。
(2)征收的排污費應當按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用。也就是說按照本法和國務院有關規(guī)定征收的大氣污染物總量排污費，只能用于大氣污染防治。至于具體如何分配、使用，應當由按照國務院的有關規(guī)定進行。一般來說，可以返還給企業(yè)進行污染防治，也可以有關部門利用這部分資金幫助企業(yè)治理大氣污染。不論是按照什么方式加以使用，任何單位和個人不得挪作他用。所謂“挪作他用”是指將排污費用于與大氣污染防治無關的事項。比如，用排污費發(fā)放職工補助、修建樓堂館所等，都是法律所不允許的。有關部門挪用排污費的，應當按照本法第六十四條的規(guī)定追究法律責任。情節(jié)嚴重的可以依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。需要說明的是，挪用的目的是什么，不影響挪用本身的違法性。比如，挪用排污費進行賭博和挪用排污費購買與大氣污染防治無關的生產(chǎn)設施，都是違法行為。只是在追究法律責任的時候作為違法的情節(jié)加以考慮。
(3)征收的排污費的管理和使用情況由審計機關依法實施審計監(jiān)督。為確保排污費正常合法地使用，法律規(guī)定國家審計機關可以依照《審計法》的有關規(guī)定對排污費的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。排污費被挪用的，審計機關有權責令退回挪用款項或者采取其它措施予以追回，并對直接負責的主管人員和其它直接責任人員給予行政處分。
征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。
征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監(jiān)督。
【釋義】 本條是對排污收費制度的規(guī)定。
一、我國目前實行的排放污染物收費制度是以污染物排放超過規(guī)定排放標準為前提的，即通常所說的“超標收費”。根據(jù)《環(huán)境保護法》和各單項污染防治法的規(guī)定，超過污染物排放標準的，征收超標準排污費（《水污染防治法》則規(guī)定征收排污費）。從以往情況來看，這種收費體制對籌集污染防治資金和推動企業(yè)治理污染發(fā)揮了一定的作用。但是，目前的收費標準是80年代初制定的，1982年2月國務院發(fā)布的《征收排污費暫行辦法》規(guī)定的征收標準，比如二氧化硫，超標部分每公斤收 0.04元。這一標準實施十幾年來基本上未做大的調(diào)整。實事求是地說，目前實行的超標收費標準已經(jīng)大大低于企業(yè)的污染治理成本，這在客觀上抑制了企業(yè)防治污染的積極性，企業(yè)寧可繳納排污費而不愿意進行污染治理。這次修改大氣污染防治法，把排污收費制度的改革作為重點之一，規(guī)定實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，向大氣排放污染物的，都應當按照國家有關規(guī)定，根據(jù)所排放污染物的種類和數(shù)量繳納排污費。
對于排污收費制度的改革，我國政府和有關部門己經(jīng)做了大量有益的探索。比如，為了控制酸雨污染，1992年，經(jīng)國務院批準，國家環(huán)保局開始在廣東省。貴州省及重慶、青島等二省九市，按照總量收費的原則，開展了二氧化硫排污收費試點。在總結(jié)試點的經(jīng)驗和教訓的基礎之上，1996年4月，國務院發(fā)布了 《關于二氧化硫排污收費擴大試點有關問題的批復》，同意將二氧化硫排污收費試點擴大到酸雨和二氧化硫污染控制區(qū)。1998年4月，按照國務院批復的“兩控區(qū)”劃分方案，國家環(huán)境保護總局在“兩控區(qū)”開展了征收二氧化硫排污收費擴大試點工作。排污收費試點倉促進低硫份、低灰份優(yōu)質(zhì)煤的生產(chǎn)和銷售，促進脫硫技術開發(fā)與應用，控制二氧化硫和酸雨污染方面，產(chǎn)生了積極作用。與此同時，為了推進排污收費制度的改革，1998年5月，國家環(huán)保總局、國家計委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》，決定在杭州、鄭州、吉林王市進行總量排污收費試點工作，為全面推行總量排污收費積累了定的工作經(jīng)驗。有了上述工作作為基礎，在修訂后的法律中明確規(guī)定排污收費制度也是水到渠成的。
二、本條規(guī)定包括以下內(nèi)容：
l.國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度。這是對我國目前實行的大氣污染物超標收費制度的重大改革。今后，我國的大氣污染防治將實行按照大氣污染物排放的種類和數(shù)量征收排污費的制度。排污單位繳納排污費的多少完全取決于其大氣污染物排放的種類和數(shù)量的多少。不同的污染物類型，適用不同的收費標準：污染物排放數(shù)量大的，繳納排污費就多。這就理順了大氣污染經(jīng)濟激勵機制和污染控制體系，形成一個完整的控制鏈條。
2.排污費的征收標準由國家根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定?？紤]到我國企業(yè)事業(yè)單位的現(xiàn)實承受能力和我國經(jīng)濟技術發(fā)展水平，排污費的征收標準應當合理確定。標準定得太低就起不到促進排污單位積極治理大氣污染的作用，重蹈超標排污收費制度的復轍：標準定得太高則會超出企業(yè)事業(yè)單位的現(xiàn)實承受能力，不利于我國的經(jīng)濟發(fā)展，也很難收到防治大氣污染的效果。因此，本條第一款規(guī)定由國家根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定排污費征收標準。即國家以下面兩個條件為依據(jù)，制定征收標準：一是防治大氣污染的要求。這就要求排污費征收標準的制定必須有利于大氣污染防治防治，標準不能走得太低；二是國家經(jīng)濟、 技術條件。這就要求標準的制定不能脫離我國現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展階段和企業(yè)事業(yè) 單位的技術水平和經(jīng)濟承受能力，標準不能定得太高。根據(jù)國家環(huán)境保護總局、國家發(fā)展計劃委員會、財政部 1998年發(fā)布的《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》制定的在杭州、鄭州、吉林三城市實行的總量收費試點標 準，據(jù)有的工業(yè)部門反映仍然難以承受，甚至出現(xiàn)有的企業(yè)一年的利潤還不夠繳納排污費的情況。這種現(xiàn)象在新標準制定時，應當充分考慮，適當下調(diào)收費標準。
3.征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定?？紤]到我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)事業(yè)單位，尤其是國有大中型 企業(yè)的實際情況，要求修訂后的《大氣污染防治法》生效后就立即實施新的排污收費制度和新的收費標準可能是不切實際的。無論是排污費的征收部門還是繳納單位，都需要一段時間進行準備。征收部門應當調(diào)整排污費征收和使用方法，排污單位也應當抓緊時間，推廣新技術的運用，采取措施減少大氣污染物的排放。因此，第二款規(guī)定，征收排污費必須遵守國家規(guī)定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。也就是說，排污收費制度的改革并不是自本法生效之日就開始實施的，它需要國務院制定相關的配套法規(guī)或者規(guī)范性文件。在這些法規(guī)和規(guī)范性文件出臺之前，法律的規(guī)定并不能具體落實。修訂后的《大氣污染防治法》實際上授權國務院根據(jù)我國的實際情況，有計劃、有步驟、有區(qū)別地逐步實施排污總量收費制度。
4.征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監(jiān)督。本法修廠過程中，很多部門和企業(yè)，包括一些全國人大常委委員對目前超標排污費的使用和管理有一定看法。他們認為，超標排污費的使用和管理存在暗箱操作，缺少透明度。按照國家規(guī)定應當返還給排污單位的，往往不返還，被挪用、截留的現(xiàn)象比較嚴重。再加上征收過程中存在協(xié)議收費。關系收費等問題，從而造成比較嚴重的分配不公，一定程度上影響了企業(yè)治理大氣污染的積極性，也不利于環(huán)境保護工作的開展。因此，他們強烈要求在法律中明確規(guī)定排污費的使用方法和監(jiān)督措施。全國人大常委會采納了這部分割門和委員的意見，在本條第三款中對排污費的管理、使用和監(jiān)督作出明確規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定：
(1)征收的排污費一律上繳財政。即國家有關部門征收排污費后將排污費全數(shù)足額上繳國家或者地方財政，由財政部門按照“收支兩條線”的原則進行統(tǒng)一管理，并按照國家有關財政規(guī)章制度進行分配、使用。任何單位和個人不得截留排污費。
(2)征收的排污費應當按照國務院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用。也就是說按照本法和國務院有關規(guī)定征收的大氣污染物總量排污費，只能用于大氣污染防治。至于具體如何分配、使用，應當由按照國務院的有關規(guī)定進行。一般來說，可以返還給企業(yè)進行污染防治，也可以有關部門利用這部分資金幫助企業(yè)治理大氣污染。不論是按照什么方式加以使用，任何單位和個人不得挪作他用。所謂“挪作他用”是指將排污費用于與大氣污染防治無關的事項。比如，用排污費發(fā)放職工補助、修建樓堂館所等，都是法律所不允許的。有關部門挪用排污費的，應當按照本法第六十四條的規(guī)定追究法律責任。情節(jié)嚴重的可以依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。需要說明的是，挪用的目的是什么，不影響挪用本身的違法性。比如，挪用排污費進行賭博和挪用排污費購買與大氣污染防治無關的生產(chǎn)設施，都是違法行為。只是在追究法律責任的時候作為違法的情節(jié)加以考慮。
(3)征收的排污費的管理和使用情況由審計機關依法實施審計監(jiān)督。為確保排污費正常合法地使用，法律規(guī)定國家審計機關可以依照《審計法》的有關規(guī)定對排污費的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。排污費被挪用的，審計機關有權責令退回挪用款項或者采取其它措施予以追回，并對直接負責的主管人員和其它直接責任人員給予行政處分。