第三十八條 縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進生活垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展．逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務體系。
【釋義】本條是關于縣級以上人民政府防治生活垃圾污染環(huán)境職責的規(guī)定。
一、我國生活垃圾產生和處置的基本情況
我國人口數(shù)量多，密度大，經(jīng)濟發(fā)展水平不高且不均衡，基礎設施建設薄弱。因此，盡管我國人均生活垃圾產生量比發(fā)達國家少，但總量很大，減量化、資源化、無害化水平比較低，垃圾危害嚴重。在城市生活垃圾方面，據(jù)統(tǒng)計，我國每年產生的城市生活垃圾約1.5億噸，并還在以每年4%以上的速度增加。這些垃圾絕大部分被直接傾倒或簡易填埋，無害化處置水平很低。目前我國的城市生活垃圾中有機成分占總量的60%，無機物約占40％，其中廢紙和塑料、玻璃、金屬、織物等可回收物約占總量的20％。與以前的垃圾相比，目前我國的城市生活垃圾呈現(xiàn)兩個比較突出的特點：一是由于城市燃氣化率不斷提高，生活垃圾中的灰分大大減少，有機物含量及垃圾的熱值增加，有利于垃圾堆肥和垃圾焚燒發(fā)電，但垃圾中廚余垃圾比重還較大，致使垃圾中水分含量過高，影響了垃圾的熱值，也不利于垃圾的分類回收處置。二是我國城市生活垃圾中包裝廢物的數(shù)量增長快速，廢紙、金屬、玻璃、塑料等絕大部分是使用后廢棄的包裝物。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，商品包裝形式越來越繁多，包裝物的種類和數(shù)量增加很快，采用復合材料包裝以及進行過度包裝和豪華包裝的產品比比皆是，這在大城市尤為突出。目前我國包裝品廢棄物約占城市家庭生活垃圾的10%以上，而其體積要構成家庭垃圾的30%以上。由此可見，包裝的控制對于垃圾減量化、資源化具有十分重要的意義。對此，本法第十八條已經(jīng)作了規(guī)定。
我國城市生活垃圾的處置工作起步于20世紀80年代后期。1990年以前，全國城市垃圾處置率還不足2%。進入90年代以后，特別是1998年以來，我國環(huán)衛(wèi)設施建設的投入力度不斷加大，城市生活垃圾的處置水平也隨之不斷提高。截至2002年，我國共建設生活垃圾處置廠（場）651座，處置能力7688萬噸。其中填埋場528座，處置能力6896萬噸，分別占81.1%和89.7%；其次是堆肥，處置設施約占12％，處置能力約占6.7%；垃圾焚燒廠占6.9%，處置能力約占3.6%。從實際情況看，當前我國生活垃圾的處置主要有三種方式，一是填埋。這是目前我國城市生活垃圾最主要的處置方式，并且將在今后相當長時間內占據(jù)垃圾處置的主導地位。近幾年來我國許多大城市都在建設或已建成大型甚至超大型的垃圾衛(wèi)生填埋場，這些填埋場在技術水平上總體而言采用了和發(fā)達國家接軌的技術要求，填埋場的運營也具有相當高的水平。但是，還有相當數(shù)量的垃圾堆放場，由于歷史原因，在選址、設計、運行等方面均未能按照衛(wèi)生填埋場的要求建設和管理，存在比較嚴重的環(huán)境問題。填埋法的優(yōu)點是投資少、容量大、見效快，缺點是不斷占用土地、使用時間較短（一般十年左右）、垃圾中可回收利用的資源浪費、有遺留環(huán)境問題等。二是焚燒。預計未來10年，我國城市生活垃圾焚燒處置占處置總量可達到5-11％。采取焚燒的方法處置城市生活垃圾，是當前發(fā)達國家采用得比較廣泛的手段，它可以使生活垃圾的體積減去9/10，減少填埋占地，還可以回收熱能加以利用。其缺點是建設所需投資多，可能會造成大氣污染，特別是一些焚燒溫度低于1200度的焚燒爐可能會釋放二惡英等有毒氣體。另外，焚燒還會使一些有價值的成分喪失，造成資源浪費，灰分和爐渣的排放量也比較大，有的還含有濃縮的有毒物質，處置不當會污染地下水和土壤。三是堆肥。生活垃圾中可用于堆肥的主要是廚余垃圾和落葉等植物類垃圾。我國城市生活垃圾的構成中，廚余類有機物占了很大比重，比較適宜堆肥處置。到目前為止，我國堆肥處置主要采用低成本堆肥系統(tǒng)，大部分垃圾堆肥處置場采用敞開式靜態(tài)堆肥。近兩年來，一些地方引進、開發(fā)了一些小型動態(tài)高溫堆肥設備，專門用于處置單位或者社區(qū)的餐廚垃圾，同時生產高質量的有機肥料，效果比較好。堆肥法的優(yōu)點是占地面積小，投資少，有較好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。缺點是垃圾堆肥產生的惡臭會影響周圍環(huán)境，垃圾中含有玻璃等碎屑可能影響堆肥的質量，堆肥可能會產生重金屬元素或其它有害物質等。
二、本條規(guī)定的主要內容
我國應當實現(xiàn)生活垃圾可持續(xù)發(fā)展的目標管理體系，即從單純的垃圾收集、運輸、處置拓展至垃圾減量化、資源化、無害化管理，兼顧資源節(jié)約、綜合回收利用和污染防治，這是一項十分龐大、十分復雜、綜合性很強的系統(tǒng)工程，要同時安排，相互促進，不能偏廢。防治生活垃圾污染環(huán)境同水污染、大氣污染的治理，同生態(tài)建設、自然資源的保護，同國民經(jīng)濟各部門、社會生活各方面都密切相關。為此，本條規(guī)定，縣級以上人民政府應當做到：
1.統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設施。要解決生活垃圾污染環(huán)境問題，首先要有完善的收集、運輸和處置設施。由于生活垃圾是人們日常生活中產生的，散布于居民周圍，要進行處置或回收利用，關鍵的一點是要通過適當?shù)姆椒?，建設科學的分類收集設施，將生活垃圾聚集在一起，然后通過運輸設施，運送到與該垃圾種類、數(shù)量、危害性相適應的集中處置場所或者予以回收利用?？紤]到生活垃圾收集、運輸和處置的社會公益性，它屬于社會公共事務的范疇，縣級以上政府負有法定的職責，應在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃指導下，制訂與生活垃圾收集、運輸、處置相關的專業(yè)規(guī)劃，合理確定生活垃圾污染環(huán)境防治設施布局和規(guī)模，統(tǒng)籌安排建設。另外，要注意的一點是，本條規(guī)定的這一項職責是針對所有的生活垃圾的，即各級政府應當按照科學發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，將城市生活垃圾和農村生活垃圾均納入管理的軌道，從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，合理安排建設城市生活垃圾和農村生活垃圾的收集、運輸和處置設施。
2.提高生活垃圾的利用率和無害化處置率。生活垃圾中有很多是可以回收利用的資源，按照固體廢物資源化的要求，各級政府應當積極采取措施，切實提高生活垃圾的利用率。具體的措施包括：實行優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持企業(yè)積極開展生活垃圾綜合回收利用；嚴格管理，搞好廢舊生活垃圾的回收和再生利用；建立健全管理制度，推動生活垃圾綜合回收利用工作；建立生活垃圾綜合利用獎罰制度等。同時，各級政府還可以實行有利于資源綜合利用技術開發(fā)和推廣的經(jīng)濟技術政策，不定期發(fā)布國家資源綜合利用技術導向目錄。對有廣泛應用前景的成熟技術應積極安排示范工程，逐步實現(xiàn)產業(yè)化，并培育和發(fā)展技術市場，開展技術咨詢和信息服務，促進科技成果的轉讓和推廣應用。此外，對生活垃圾的最終處置，必須嚴格實行無害化的要求。各級政府應當積極采取措施，加快生活垃圾處置設施的建設，按照因地制宜、技術可行、設備可靠、規(guī)模適度、綜合治理和利用的原則，合理選擇衛(wèi)生填埋、焚燒或者堆肥的處置方式。在具備衛(wèi)生填埋場地資源和自然條件適宜的地區(qū)，以衛(wèi)生填埋作為垃圾處置的基本方案；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、進爐垃圾平均低位熱值高于5000千卡／公斤和缺乏衛(wèi)生填埋場地資源的地區(qū)，可發(fā)展焚燒處置技術；可生物降解的有機物含量大于40％的垃圾，應當鼓勵在垃圾分類收集的基礎上進行高溫堆肥。提倡采用綜合處置方式。同時，垃圾處置設施的建設應嚴格按照基本建設程序和環(huán)境影響評價的要求執(zhí)行，加強垃圾處置設施的驗收和垃圾處置設施運行過程中污染排放的監(jiān)督，防止造成環(huán)境污染。
3．促進生活垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展。我國的生活垃圾收集、處置落后，很重要的一個原因是缺乏完善的垃圾處置市場運行機制。目前生活垃圾收集、處置領域投資渠道單一，運營缺乏競爭，無法發(fā)揮市場機制在這一領域優(yōu)化資源配置、提高運行效率等方面的作用，致使垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展緩慢，嚴重制約了我國生活垃圾污染環(huán)境防治事業(yè)的發(fā)展。因此，各級政府應當采取措施，鼓勵社會各界積極參與垃圾減量、分類收集和回收利用，鼓勵垃圾處置設施建設投資多元化、運營市場化、設備標準化和監(jiān)控自動化，使生活垃圾的收集和處置均形成產業(yè)化運行。
4．逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務體系。生活垃圾污染環(huán)境的防治工作，是一個綜合性很強的系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化．必須建立一個運作良好的社會服務體系，從各個方面貫徹循環(huán)經(jīng)濟的理念，促進生活垃圾污染環(huán)境防治工作的順利開展。比如，要改變城市燃料結構，減少煤灰垃圾產生量，就需要大量的社會服務機構和人員的支持。再如要組織凈菜上市，減少廚余垃圾產生量，同樣也離不開菜農、超市、包裝企業(yè)等一系列社會服務機構的支持。從實際情況看，有關的社會服務體系對防治生活垃圾污染環(huán)境至關重要。各級政府必須通盤考慮，統(tǒng)籌安排，逐步予以建立和完善。國務院1992年制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》也規(guī)定，環(huán)境衛(wèi)生管理應當逐步實行社會化服務，有條件的城市，應當成立環(huán)境衛(wèi)生服務公司。
【釋義】本條是關于縣級以上人民政府防治生活垃圾污染環(huán)境職責的規(guī)定。
一、我國生活垃圾產生和處置的基本情況
我國人口數(shù)量多，密度大，經(jīng)濟發(fā)展水平不高且不均衡，基礎設施建設薄弱。因此，盡管我國人均生活垃圾產生量比發(fā)達國家少，但總量很大，減量化、資源化、無害化水平比較低，垃圾危害嚴重。在城市生活垃圾方面，據(jù)統(tǒng)計，我國每年產生的城市生活垃圾約1.5億噸，并還在以每年4%以上的速度增加。這些垃圾絕大部分被直接傾倒或簡易填埋，無害化處置水平很低。目前我國的城市生活垃圾中有機成分占總量的60%，無機物約占40％，其中廢紙和塑料、玻璃、金屬、織物等可回收物約占總量的20％。與以前的垃圾相比，目前我國的城市生活垃圾呈現(xiàn)兩個比較突出的特點：一是由于城市燃氣化率不斷提高，生活垃圾中的灰分大大減少，有機物含量及垃圾的熱值增加，有利于垃圾堆肥和垃圾焚燒發(fā)電，但垃圾中廚余垃圾比重還較大，致使垃圾中水分含量過高，影響了垃圾的熱值，也不利于垃圾的分類回收處置。二是我國城市生活垃圾中包裝廢物的數(shù)量增長快速，廢紙、金屬、玻璃、塑料等絕大部分是使用后廢棄的包裝物。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，商品包裝形式越來越繁多，包裝物的種類和數(shù)量增加很快，采用復合材料包裝以及進行過度包裝和豪華包裝的產品比比皆是，這在大城市尤為突出。目前我國包裝品廢棄物約占城市家庭生活垃圾的10%以上，而其體積要構成家庭垃圾的30%以上。由此可見，包裝的控制對于垃圾減量化、資源化具有十分重要的意義。對此，本法第十八條已經(jīng)作了規(guī)定。
我國城市生活垃圾的處置工作起步于20世紀80年代后期。1990年以前，全國城市垃圾處置率還不足2%。進入90年代以后，特別是1998年以來，我國環(huán)衛(wèi)設施建設的投入力度不斷加大，城市生活垃圾的處置水平也隨之不斷提高。截至2002年，我國共建設生活垃圾處置廠（場）651座，處置能力7688萬噸。其中填埋場528座，處置能力6896萬噸，分別占81.1%和89.7%；其次是堆肥，處置設施約占12％，處置能力約占6.7%；垃圾焚燒廠占6.9%，處置能力約占3.6%。從實際情況看，當前我國生活垃圾的處置主要有三種方式，一是填埋。這是目前我國城市生活垃圾最主要的處置方式，并且將在今后相當長時間內占據(jù)垃圾處置的主導地位。近幾年來我國許多大城市都在建設或已建成大型甚至超大型的垃圾衛(wèi)生填埋場，這些填埋場在技術水平上總體而言采用了和發(fā)達國家接軌的技術要求，填埋場的運營也具有相當高的水平。但是，還有相當數(shù)量的垃圾堆放場，由于歷史原因，在選址、設計、運行等方面均未能按照衛(wèi)生填埋場的要求建設和管理，存在比較嚴重的環(huán)境問題。填埋法的優(yōu)點是投資少、容量大、見效快，缺點是不斷占用土地、使用時間較短（一般十年左右）、垃圾中可回收利用的資源浪費、有遺留環(huán)境問題等。二是焚燒。預計未來10年，我國城市生活垃圾焚燒處置占處置總量可達到5-11％。采取焚燒的方法處置城市生活垃圾，是當前發(fā)達國家采用得比較廣泛的手段，它可以使生活垃圾的體積減去9/10，減少填埋占地，還可以回收熱能加以利用。其缺點是建設所需投資多，可能會造成大氣污染，特別是一些焚燒溫度低于1200度的焚燒爐可能會釋放二惡英等有毒氣體。另外，焚燒還會使一些有價值的成分喪失，造成資源浪費，灰分和爐渣的排放量也比較大，有的還含有濃縮的有毒物質，處置不當會污染地下水和土壤。三是堆肥。生活垃圾中可用于堆肥的主要是廚余垃圾和落葉等植物類垃圾。我國城市生活垃圾的構成中，廚余類有機物占了很大比重，比較適宜堆肥處置。到目前為止，我國堆肥處置主要采用低成本堆肥系統(tǒng)，大部分垃圾堆肥處置場采用敞開式靜態(tài)堆肥。近兩年來，一些地方引進、開發(fā)了一些小型動態(tài)高溫堆肥設備，專門用于處置單位或者社區(qū)的餐廚垃圾，同時生產高質量的有機肥料，效果比較好。堆肥法的優(yōu)點是占地面積小，投資少，有較好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。缺點是垃圾堆肥產生的惡臭會影響周圍環(huán)境，垃圾中含有玻璃等碎屑可能影響堆肥的質量，堆肥可能會產生重金屬元素或其它有害物質等。
二、本條規(guī)定的主要內容
我國應當實現(xiàn)生活垃圾可持續(xù)發(fā)展的目標管理體系，即從單純的垃圾收集、運輸、處置拓展至垃圾減量化、資源化、無害化管理，兼顧資源節(jié)約、綜合回收利用和污染防治，這是一項十分龐大、十分復雜、綜合性很強的系統(tǒng)工程，要同時安排，相互促進，不能偏廢。防治生活垃圾污染環(huán)境同水污染、大氣污染的治理，同生態(tài)建設、自然資源的保護，同國民經(jīng)濟各部門、社會生活各方面都密切相關。為此，本條規(guī)定，縣級以上人民政府應當做到：
1.統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設施。要解決生活垃圾污染環(huán)境問題，首先要有完善的收集、運輸和處置設施。由于生活垃圾是人們日常生活中產生的，散布于居民周圍，要進行處置或回收利用，關鍵的一點是要通過適當?shù)姆椒?，建設科學的分類收集設施，將生活垃圾聚集在一起，然后通過運輸設施，運送到與該垃圾種類、數(shù)量、危害性相適應的集中處置場所或者予以回收利用?？紤]到生活垃圾收集、運輸和處置的社會公益性，它屬于社會公共事務的范疇，縣級以上政府負有法定的職責，應在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃指導下，制訂與生活垃圾收集、運輸、處置相關的專業(yè)規(guī)劃，合理確定生活垃圾污染環(huán)境防治設施布局和規(guī)模，統(tǒng)籌安排建設。另外，要注意的一點是，本條規(guī)定的這一項職責是針對所有的生活垃圾的，即各級政府應當按照科學發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，將城市生活垃圾和農村生活垃圾均納入管理的軌道，從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，合理安排建設城市生活垃圾和農村生活垃圾的收集、運輸和處置設施。
2.提高生活垃圾的利用率和無害化處置率。生活垃圾中有很多是可以回收利用的資源，按照固體廢物資源化的要求，各級政府應當積極采取措施，切實提高生活垃圾的利用率。具體的措施包括：實行優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持企業(yè)積極開展生活垃圾綜合回收利用；嚴格管理，搞好廢舊生活垃圾的回收和再生利用；建立健全管理制度，推動生活垃圾綜合回收利用工作；建立生活垃圾綜合利用獎罰制度等。同時，各級政府還可以實行有利于資源綜合利用技術開發(fā)和推廣的經(jīng)濟技術政策，不定期發(fā)布國家資源綜合利用技術導向目錄。對有廣泛應用前景的成熟技術應積極安排示范工程，逐步實現(xiàn)產業(yè)化，并培育和發(fā)展技術市場，開展技術咨詢和信息服務，促進科技成果的轉讓和推廣應用。此外，對生活垃圾的最終處置，必須嚴格實行無害化的要求。各級政府應當積極采取措施，加快生活垃圾處置設施的建設，按照因地制宜、技術可行、設備可靠、規(guī)模適度、綜合治理和利用的原則，合理選擇衛(wèi)生填埋、焚燒或者堆肥的處置方式。在具備衛(wèi)生填埋場地資源和自然條件適宜的地區(qū)，以衛(wèi)生填埋作為垃圾處置的基本方案；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、進爐垃圾平均低位熱值高于5000千卡／公斤和缺乏衛(wèi)生填埋場地資源的地區(qū)，可發(fā)展焚燒處置技術；可生物降解的有機物含量大于40％的垃圾，應當鼓勵在垃圾分類收集的基礎上進行高溫堆肥。提倡采用綜合處置方式。同時，垃圾處置設施的建設應嚴格按照基本建設程序和環(huán)境影響評價的要求執(zhí)行，加強垃圾處置設施的驗收和垃圾處置設施運行過程中污染排放的監(jiān)督，防止造成環(huán)境污染。
3．促進生活垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展。我國的生活垃圾收集、處置落后，很重要的一個原因是缺乏完善的垃圾處置市場運行機制。目前生活垃圾收集、處置領域投資渠道單一，運營缺乏競爭，無法發(fā)揮市場機制在這一領域優(yōu)化資源配置、提高運行效率等方面的作用，致使垃圾收集、處置的產業(yè)化發(fā)展緩慢，嚴重制約了我國生活垃圾污染環(huán)境防治事業(yè)的發(fā)展。因此，各級政府應當采取措施，鼓勵社會各界積極參與垃圾減量、分類收集和回收利用，鼓勵垃圾處置設施建設投資多元化、運營市場化、設備標準化和監(jiān)控自動化，使生活垃圾的收集和處置均形成產業(yè)化運行。
4．逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務體系。生活垃圾污染環(huán)境的防治工作，是一個綜合性很強的系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化．必須建立一個運作良好的社會服務體系，從各個方面貫徹循環(huán)經(jīng)濟的理念，促進生活垃圾污染環(huán)境防治工作的順利開展。比如，要改變城市燃料結構，減少煤灰垃圾產生量，就需要大量的社會服務機構和人員的支持。再如要組織凈菜上市，減少廚余垃圾產生量，同樣也離不開菜農、超市、包裝企業(yè)等一系列社會服務機構的支持。從實際情況看，有關的社會服務體系對防治生活垃圾污染環(huán)境至關重要。各級政府必須通盤考慮，統(tǒng)籌安排，逐步予以建立和完善。國務院1992年制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》也規(guī)定，環(huán)境衛(wèi)生管理應當逐步實行社會化服務，有條件的城市，應當成立環(huán)境衛(wèi)生服務公司。