第十四條 流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主。
【釋義】 本條是關(guān)于流動人口計劃生育工作管理原則的規(guī)定。
所謂流動人口，是指現(xiàn)居住地不是戶籍所在地，異地從事務(wù)工、經(jīng)商等活動的人口。
我國自實行改革開放以來，社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了巨大的變化，其突出的表現(xiàn)之一是流動人口現(xiàn)象的出現(xiàn)和流動人口數(shù)量的增加。由于因戶口變動而引起的永久性遷移一直在政府部門的有效調(diào)控下平穩(wěn)發(fā)展，而流動人口卻隨著城市改革開放的逐步深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展而快速增長，其增長的速度之快、數(shù)量之巨大，遠遠超過了政府部門的預料。例如，80年代初期，全國每年平均流動人口數(shù)量約二千萬，而90年代中期每年平均流動人口數(shù)量已超過一個億。流動人口的迅速增加是改革開放、社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的一種不可阻擋的趨勢。流動人口的大量增加促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展、人們婚育觀念的變化和人口素質(zhì)的提高，但同時也沖擊著現(xiàn)在以戶籍管理為基礎(chǔ)的計劃生育管理機制。
我國目前的戶籍管理制度是依據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》而建立起來的，該條例自頒布至今已實施了四十多年?？梢哉f，現(xiàn)存的戶籍管理制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，其主要功能是通過農(nóng)村戶口與城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍制度將有限的財力、物力資源向城市傾斜，以扶持國家工業(yè)化建設(shè)?？陀^地講，嚴格控制城鎮(zhèn)人口增長的“二元結(jié)構(gòu)”戶籍制度是與當時的社會經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的，對于保證計劃經(jīng)濟順利實施起到了積極的作用。然而，隨著20世紀70年代末我國經(jīng)濟體制改革的實施，原有戶籍制度的弊端開始日益突出，如地區(qū)間勞動力不能合理流動、城鄉(xiāng)人力與物質(zhì)資源配置失調(diào)等。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府部門在80年代中期和90年代初期先后出臺了一些相應(yīng)的管理條例，以便解決現(xiàn)有戶籍制度所帶來的種種問題。不過，從根本上講，舊的戶籍制度的基本內(nèi)容和管理方式并沒有發(fā)生根本性的改變，因而遠遠不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，與現(xiàn)行經(jīng)濟體制改革不協(xié)調(diào)，甚至在某些方面已經(jīng)阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，因而迫切需要對實施了近五十年的戶籍制度進行改革。
我國的計劃生育管理體制是以戶籍管理為基礎(chǔ)的，這種管理體制在目前流動人口大量增加的情況下已經(jīng)越來越不適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要，產(chǎn)生了不少問題：第一，由于各地區(qū)在計劃生育管理的內(nèi)容、手段、目標方面有著一定的差異，造成了流入地和流出地在婚育證明或計劃生育證明發(fā)證等管理方面存在著缺乏統(tǒng)一管理的問題，不少流動育齡人口沒有持原戶口所在地的計劃生育證明，如據(jù)北京市1998年的統(tǒng)計，外地流入到北京的育齡婦女僅有不到18%的人在流出前在當?shù)剞k了計劃生育證明，這樣使得流入地的計劃生育管理人員難以掌握這些育齡婦女的婚育狀況，不能有針對性地開展工作，因而可能形成計劃外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隸屬兩個不同的行政轄區(qū)，難以建立起有效的兩地經(jīng)常性聯(lián)系制度，流出地為了了解育齡流出人口的避孕節(jié)育情況，往往要求育齡流動婦女回原籍接受避孕節(jié)育情況檢查，有時一年中要回去若干次，使得當事人要花費大量時間用于往返奔波，加重了當事人的經(jīng)濟負擔，也影響了其在現(xiàn)居住地的勞動就業(yè)，有些育齡婦女因為要經(jīng)?；厝ソ邮軝z查，耽誤工作，而被用工單位辭退；第三，由于人戶分離現(xiàn)象突出，不少地區(qū)對流出人員無法管理，而流入地通常把人口與計劃生育工作的重點放在對本轄區(qū)戶籍人口的管理上，因為考核計劃生育工作好壞的標準仍然是以本地區(qū)戶籍人口為主，再加上經(jīng)費緊張，工作人員不足，流入地也不愿意對流動人口的計劃生育進行管理，因而基層工作難度加大，許多管理措施無法到位，計劃生育管理的力度有所削弱；第四，流動人口在計劃生育方面的權(quán)利難以得到保障，有時無法得到同常住人口同樣的避孕節(jié)育、生殖保健、優(yōu)生優(yōu)育的宣傳和服務(wù)；已婚育齡流動人口中獨生子女的父母的獎勵不能得到落實，節(jié)育手術(shù)費有時無處報銷。
為了有效解決上述問題，加強對流動人口計劃生育的管理，維護流動人口的合法權(quán)益，必須要打破過去那種單純依靠戶籍進行管理的模式，建立一種新的計劃生育管理機制，以充分發(fā)揮現(xiàn)居住地和戶籍地兩方面的積極性，防止計劃生育工作中在流動人口的管理上出現(xiàn)漏洞。這種新的管理機制，就是本條所規(guī)定的由流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主。這一規(guī)定，包含兩層意見：
一是由流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理。這是一種雙向管理的體制，既不是過去的單純由戶籍地管理，也不是單純由現(xiàn)居住地管理，而是由戶籍地，即流出地與現(xiàn)居住地，即流入地兩家共同管理，形成雙向管理機制，調(diào)動兩方面的積極性，互相配合，相互溝通，形成合力，共同做好流動人口的計劃生育工作。育齡流動人口的戶籍所在地負責為外出育齡婦女進行有關(guān)攜帶婚育證明、自覺遵守計劃生育管理方面的宣傳教育；現(xiàn)居住地對持有婚育證明的育齡婦女提供避孕節(jié)育服務(wù)，作好計劃生育的宣傳教育工作，對未持婚育證明者，督促其及時補辦，對計劃外懷孕的人員動員采取補救措施?，F(xiàn)居住地負責定期組織對流動育齡人口進行查孕、檢環(huán)及查病的檢查，并將情況向其戶籍所在地通報，戶籍所在地在了解了情況后，不得再要求當事人回去接受避孕節(jié)育情況檢查。同時，對無用工單位的已婚育齡流動人口的節(jié)育手術(shù)費和獨生子女父母獎勵費由戶籍所在地負擔。
二是在流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)居住地管理為主。流動人口現(xiàn)居住地的地方人民政府負責對流動人口計劃生育工作的日常管理，并將流動人口計劃生育工作納入當?shù)赜媱澤芾怼９?、工商、勞動、衛(wèi)生等各相關(guān)部門在現(xiàn)居住地管理中各負其責，形成合力，促進人口與計劃生育綜合管理。
實行以流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主的管理體制，是有積極意義的：首先，有利于增強各級領(lǐng)導及廣大計劃生育干部的責任感和積極性，打破長期以來以戶籍地管理為主的舊的管理觀念，形成新的大人口觀念和一盤棋思想；其次，通過流動人口的流入地與流出地建立起有效的聯(lián)系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切實加強對流動人口計劃生育的管理；第三，可以更好地保障流動人口的合法權(quán)益，使他們不僅可以免除往返奔波之苦，減輕經(jīng)濟負擔，而且可以享受與當?shù)貞艏丝谕瑯拥纳潮＝?、避孕?jié)育服務(wù)。
實行以流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主的管理體制，要注意做好如下工作：
一是各級領(lǐng)導要統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)以現(xiàn)居住地為主的人口與計劃生育管理，計劃生育、公安、工商、勞動、衛(wèi)生等有關(guān)部門齊抓共管，實行綜合治理。
二是要對實際居住在轄區(qū)內(nèi)的所有育齡人員，包括外地流入人員，實行同宣傳、同管理、同服務(wù)。
三是流動人口的現(xiàn)居住地和其戶口所在地要建立起有關(guān)計劃生育管理的聯(lián)系制度，及時通報有關(guān)信息，互相配合，共同做好管理工作。
四是明確計劃生育工作實行以現(xiàn)居住地為主考核。在計劃生育目標管理考核內(nèi)容中，要把現(xiàn)居住地管理作為考核重點，并且以各項宣傳、服務(wù)和管理工作都要以現(xiàn)居住地管理為主的要求來進行貫徹部署。
【釋義】 本條是關(guān)于流動人口計劃生育工作管理原則的規(guī)定。
所謂流動人口，是指現(xiàn)居住地不是戶籍所在地，異地從事務(wù)工、經(jīng)商等活動的人口。
我國自實行改革開放以來，社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了巨大的變化，其突出的表現(xiàn)之一是流動人口現(xiàn)象的出現(xiàn)和流動人口數(shù)量的增加。由于因戶口變動而引起的永久性遷移一直在政府部門的有效調(diào)控下平穩(wěn)發(fā)展，而流動人口卻隨著城市改革開放的逐步深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展而快速增長，其增長的速度之快、數(shù)量之巨大，遠遠超過了政府部門的預料。例如，80年代初期，全國每年平均流動人口數(shù)量約二千萬，而90年代中期每年平均流動人口數(shù)量已超過一個億。流動人口的迅速增加是改革開放、社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的一種不可阻擋的趨勢。流動人口的大量增加促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展、人們婚育觀念的變化和人口素質(zhì)的提高，但同時也沖擊著現(xiàn)在以戶籍管理為基礎(chǔ)的計劃生育管理機制。
我國目前的戶籍管理制度是依據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》而建立起來的，該條例自頒布至今已實施了四十多年?？梢哉f，現(xiàn)存的戶籍管理制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，其主要功能是通過農(nóng)村戶口與城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍制度將有限的財力、物力資源向城市傾斜，以扶持國家工業(yè)化建設(shè)?？陀^地講，嚴格控制城鎮(zhèn)人口增長的“二元結(jié)構(gòu)”戶籍制度是與當時的社會經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的，對于保證計劃經(jīng)濟順利實施起到了積極的作用。然而，隨著20世紀70年代末我國經(jīng)濟體制改革的實施，原有戶籍制度的弊端開始日益突出，如地區(qū)間勞動力不能合理流動、城鄉(xiāng)人力與物質(zhì)資源配置失調(diào)等。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府部門在80年代中期和90年代初期先后出臺了一些相應(yīng)的管理條例，以便解決現(xiàn)有戶籍制度所帶來的種種問題。不過，從根本上講，舊的戶籍制度的基本內(nèi)容和管理方式并沒有發(fā)生根本性的改變，因而遠遠不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，與現(xiàn)行經(jīng)濟體制改革不協(xié)調(diào)，甚至在某些方面已經(jīng)阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，因而迫切需要對實施了近五十年的戶籍制度進行改革。
我國的計劃生育管理體制是以戶籍管理為基礎(chǔ)的，這種管理體制在目前流動人口大量增加的情況下已經(jīng)越來越不適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要，產(chǎn)生了不少問題：第一，由于各地區(qū)在計劃生育管理的內(nèi)容、手段、目標方面有著一定的差異，造成了流入地和流出地在婚育證明或計劃生育證明發(fā)證等管理方面存在著缺乏統(tǒng)一管理的問題，不少流動育齡人口沒有持原戶口所在地的計劃生育證明，如據(jù)北京市1998年的統(tǒng)計，外地流入到北京的育齡婦女僅有不到18%的人在流出前在當?shù)剞k了計劃生育證明，這樣使得流入地的計劃生育管理人員難以掌握這些育齡婦女的婚育狀況，不能有針對性地開展工作，因而可能形成計劃外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隸屬兩個不同的行政轄區(qū)，難以建立起有效的兩地經(jīng)常性聯(lián)系制度，流出地為了了解育齡流出人口的避孕節(jié)育情況，往往要求育齡流動婦女回原籍接受避孕節(jié)育情況檢查，有時一年中要回去若干次，使得當事人要花費大量時間用于往返奔波，加重了當事人的經(jīng)濟負擔，也影響了其在現(xiàn)居住地的勞動就業(yè)，有些育齡婦女因為要經(jīng)?；厝ソ邮軝z查，耽誤工作，而被用工單位辭退；第三，由于人戶分離現(xiàn)象突出，不少地區(qū)對流出人員無法管理，而流入地通常把人口與計劃生育工作的重點放在對本轄區(qū)戶籍人口的管理上，因為考核計劃生育工作好壞的標準仍然是以本地區(qū)戶籍人口為主，再加上經(jīng)費緊張，工作人員不足，流入地也不愿意對流動人口的計劃生育進行管理，因而基層工作難度加大，許多管理措施無法到位，計劃生育管理的力度有所削弱；第四，流動人口在計劃生育方面的權(quán)利難以得到保障，有時無法得到同常住人口同樣的避孕節(jié)育、生殖保健、優(yōu)生優(yōu)育的宣傳和服務(wù)；已婚育齡流動人口中獨生子女的父母的獎勵不能得到落實，節(jié)育手術(shù)費有時無處報銷。
為了有效解決上述問題，加強對流動人口計劃生育的管理，維護流動人口的合法權(quán)益，必須要打破過去那種單純依靠戶籍進行管理的模式，建立一種新的計劃生育管理機制，以充分發(fā)揮現(xiàn)居住地和戶籍地兩方面的積極性，防止計劃生育工作中在流動人口的管理上出現(xiàn)漏洞。這種新的管理機制，就是本條所規(guī)定的由流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主。這一規(guī)定，包含兩層意見：
一是由流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理。這是一種雙向管理的體制，既不是過去的單純由戶籍地管理，也不是單純由現(xiàn)居住地管理，而是由戶籍地，即流出地與現(xiàn)居住地，即流入地兩家共同管理，形成雙向管理機制，調(diào)動兩方面的積極性，互相配合，相互溝通，形成合力，共同做好流動人口的計劃生育工作。育齡流動人口的戶籍所在地負責為外出育齡婦女進行有關(guān)攜帶婚育證明、自覺遵守計劃生育管理方面的宣傳教育；現(xiàn)居住地對持有婚育證明的育齡婦女提供避孕節(jié)育服務(wù)，作好計劃生育的宣傳教育工作，對未持婚育證明者，督促其及時補辦，對計劃外懷孕的人員動員采取補救措施?，F(xiàn)居住地負責定期組織對流動育齡人口進行查孕、檢環(huán)及查病的檢查，并將情況向其戶籍所在地通報，戶籍所在地在了解了情況后，不得再要求當事人回去接受避孕節(jié)育情況檢查。同時，對無用工單位的已婚育齡流動人口的節(jié)育手術(shù)費和獨生子女父母獎勵費由戶籍所在地負擔。
二是在流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)居住地管理為主。流動人口現(xiàn)居住地的地方人民政府負責對流動人口計劃生育工作的日常管理，并將流動人口計劃生育工作納入當?shù)赜媱澤芾怼９?、工商、勞動、衛(wèi)生等各相關(guān)部門在現(xiàn)居住地管理中各負其責，形成合力，促進人口與計劃生育綜合管理。
實行以流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主的管理體制，是有積極意義的：首先，有利于增強各級領(lǐng)導及廣大計劃生育干部的責任感和積極性，打破長期以來以戶籍地管理為主的舊的管理觀念，形成新的大人口觀念和一盤棋思想；其次，通過流動人口的流入地與流出地建立起有效的聯(lián)系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切實加強對流動人口計劃生育的管理；第三，可以更好地保障流動人口的合法權(quán)益，使他們不僅可以免除往返奔波之苦，減輕經(jīng)濟負擔，而且可以享受與當?shù)貞艏丝谕瑯拥纳潮＝?、避孕?jié)育服務(wù)。
實行以流動人口的戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主的管理體制，要注意做好如下工作：
一是各級領(lǐng)導要統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)以現(xiàn)居住地為主的人口與計劃生育管理，計劃生育、公安、工商、勞動、衛(wèi)生等有關(guān)部門齊抓共管，實行綜合治理。
二是要對實際居住在轄區(qū)內(nèi)的所有育齡人員，包括外地流入人員，實行同宣傳、同管理、同服務(wù)。
三是流動人口的現(xiàn)居住地和其戶口所在地要建立起有關(guān)計劃生育管理的聯(lián)系制度，及時通報有關(guān)信息，互相配合，共同做好管理工作。
四是明確計劃生育工作實行以現(xiàn)居住地為主考核。在計劃生育目標管理考核內(nèi)容中，要把現(xiàn)居住地管理作為考核重點，并且以各項宣傳、服務(wù)和管理工作都要以現(xiàn)居住地管理為主的要求來進行貫徹部署。