1 引言
在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會轉(zhuǎn)型的背景下，我國城市發(fā)展重點(diǎn)由單純的外部擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向外部擴(kuò)張與內(nèi)部挖潛并進(jìn)，對城市規(guī)劃提出了新的要求。公共利益作為城市規(guī)劃工作的目的，也是工作過程當(dāng)中必然涉及到的多項(xiàng)政策工具的必要前提和基礎(chǔ)?！段餀?quán)法》的出臺標(biāo)志著國家對保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入一個新的階段。而由于對公共利益衡量標(biāo)準(zhǔn)的法律空白，及對其理解的莫衷一是，導(dǎo)致城市規(guī)劃在落實(shí)過程中困難重重。
由于公共利益其概念本身的模糊性和不確定性，我國目前的法律條文均未對其做出明確定義，人民法院亦未做出明確的司法解釋。理論界對公共利益的要求顯得過于完美，對其范圍與內(nèi)容，乃至本身存在的討論紛爭不斷，使得原本復(fù)雜得難以定義的概念又再蒙上一層神秘面紗，至今未能得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。無論在理論層面還是現(xiàn)實(shí)操作范圍內(nèi)，公共利益的存在與必要是無可否認(rèn)的。應(yīng)當(dāng)首先對公共利益的性質(zhì)和內(nèi)涵進(jìn)行分析，進(jìn)而揭示現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn)。
2 公共利益的內(nèi)涵
對“公共利益”的關(guān)注和研究，一般都從對“利益”內(nèi)涵的探討入手，并且注重“公共利益與私人利益”相互的關(guān)系。本文重點(diǎn)探討的是現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)，也需要從這兩個方面進(jìn)行思考。
2.1 對利益的分析
利益是一種對主、客體相互關(guān)系的價(jià)值判斷，是被主體獲得或肯定的積極價(jià)值。利益在內(nèi)容上也不限于物質(zhì)形態(tài)，還可涉及精神樣態(tài)。利益會因個體感覺、興趣的差異，而有所不同，并會受到不斷發(fā)展的社會情形所左右，而在不同時(shí)期呈現(xiàn)其差異（城仲模，1997）。因此，不同的人對利益的不同理解，實(shí)際上是由其價(jià)值取向所決定的積極的價(jià)值判斷。人的價(jià)值取向和其自身的知識結(jié)構(gòu)、所處社會環(huán)境、時(shí)代背景等要素密切相關(guān)，這就使人們對于利益的判斷摻雜了主觀意志，從而導(dǎo)致利益乃至公共利益呈現(xiàn)出多元內(nèi)涵。
2.2 公共利益同私人利益的關(guān)系辨析
同時(shí)，利益是需要主體以一定的社會關(guān)系為中介，以社會實(shí)踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態(tài)得以克服，即需要的滿足。表面看來，利益是需要主體與需要客體之間矛盾的解決，但其實(shí)質(zhì)都是一定的社會關(guān)系的體現(xiàn)和反映，即無論是公共利益還是私人利益，都是主體通過社會實(shí)踐活動以一定的社會關(guān)系對權(quán)利的選擇和分配過程。在此過程中，不同利益主體之間通過各種社會實(shí)踐活動產(chǎn)生聯(lián)系，因其利益存在的共性部分而形成某種利益共同體。公共利益作為該利益共同體總體利益體現(xiàn)，支配個體利益作用的方向和作用程度，協(xié)調(diào)個人之間的利益關(guān)系。公共利益以個體利益為基礎(chǔ)，但不是特殊利益的機(jī)械相加，而是在個體利益基礎(chǔ)上形成的新的更高層次的利益，由個體利益中最一般，最本質(zhì)的部分形成。因此，公共利益不可能體現(xiàn)或包含了全部的個體利益，而只能體現(xiàn)個體利益中對外表現(xiàn)出共性的那部分利益。
應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，公共利益是以服務(wù)于整體為目的的理性追求（梁鶴年，2008）。為了探究這種理性追求在當(dāng)代的體現(xiàn)，還需要理清公共利益的屬性定位，才能為進(jìn)一步理清公共利益在規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
3 公共利益的屬性定位
雖然學(xué)界對公共利益的界定仍未達(dá)成共識，但對其屬性應(yīng)當(dāng)有較為清晰的理解。
3.1 公共利益的動態(tài)性
公共利益具有動態(tài)性，隨時(shí)間的推移和考量范圍的變化呈現(xiàn)出動態(tài)特征，需要以發(fā)展的觀點(diǎn)進(jìn)行考察，以避免陷入孤立靜止的形而上學(xué)觀。
第一，公共利益同時(shí)代的變化相關(guān)聯(lián)。作為一種多元主體的價(jià)值判斷，公共利益在特定時(shí)代條件和社會制度下，隨主體價(jià)值觀的演變產(chǎn)生變化，符合當(dāng)時(shí)代的判定標(biāo)準(zhǔn)。社會的發(fā)展使人們對自身需求的認(rèn)識，科技發(fā)展的水平，以及各利益主體之間的社會關(guān)系發(fā)生變化，這是導(dǎo)致公共利益隨時(shí)間推移產(chǎn)生變化的動力所在。比如我國在不同時(shí)期不同經(jīng)濟(jì)制度下，對公共利益的理解也是不同的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們考慮的都是國家利益，集體利益，有關(guān)公共利益的問題，都是不成問題的問題；隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體由公有制主體變化成為多種經(jīng)濟(jì)成分、多種表現(xiàn)形式的市場主體，這些經(jīng)濟(jì)主體都在追求自身利益化，于是，公共利益的問題也就顯現(xiàn)出來?！ 〉诙q證唯物主義認(rèn)為：任何事物都是矛盾的對立統(tǒng)一體；矛盾雙方在一定的條件下，可以相互轉(zhuǎn)化。公共利益同私人利益也處于相互轉(zhuǎn)化，相互滲透的辯證地位。一方面，“公共利益”是相對于“非公共利益”而言的，或者說是相對于“個體利益”而言的，它們的存在正相當(dāng)于硬幣的正反面，一方以另一方的存在而存在，以另一方的發(fā)展而發(fā)展。另一方面，公共利益與個體利益都不是絕對的，而是相對的，有時(shí)也是相互滲透的。公共利益是個體利益的保證，而對于個體利益的追求也可能促進(jìn)公共利益的發(fā)展，具有一定的外部性。在探討兩者關(guān)系時(shí)，須用發(fā)展的觀點(diǎn)來分析，不能僅流于形式。正如鄧小平“發(fā)展才是硬道理”的精辟概括，只要有利于社會發(fā)展的事業(yè)都是“公共利益”的攜帶體和嵌鑲體。（何長元等，2004）
3.2 公共利益的缺失性
公共利益是一個缺失的概念，有其缺失性。援引“公共利益”實(shí)施某種政府行為時(shí)，必然對一部分人有利，對另一部分人不利（劉連泰，2006）。任何個體利益都受到社會一般利益的支配和規(guī)定，如果只顧個別、局部利益就會損害共同、整體的利益。在某種條件下，這兩極利益會采取對峙的形式，其結(jié)果只能是犧牲一極利益。集體和國家作為公共利益的代表，為了滿足整體利益的需要，為了長遠(yuǎn)的根本利益，有可能限制，抑制，甚至損害個體的利益要求，它有可能較多地考慮整體的發(fā)展，希望有一定的社會生產(chǎn)資料用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，或轉(zhuǎn)化為公共福利事業(yè)。這樣一來，個人利益同公共利益之間就產(chǎn)生了矛盾（王偉光等，1988）。如果矛盾積累過多，就會產(chǎn)生對個體利益的侵犯。因此，需要有一定的協(xié)調(diào)工具對次矛盾進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)。對為了追求公共利益而產(chǎn)生的對個體利益的損害，要以一定的補(bǔ)償手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。以免矛盾積累過深，造成公共利益對個體利益隨意侵犯的現(xiàn)象，而引發(fā)利益的失調(diào)與扭曲，形成更深層次的社會問題。
需要說明的一點(diǎn)是，公共利益同商業(yè)利益并不是絕對矛盾對立的。市場行為主體對商業(yè)利益的追求，尤其是當(dāng)其中所包含的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益處于相輔相成，相互促進(jìn)的關(guān)系時(shí)，商業(yè)行為的結(jié)果并非同服務(wù)整體的目的相排斥。對于政府來講，由于公共利益的動態(tài)性和政府能力的有限性，無償?shù)爻袚?dān)一切公共利益既不可能也無必要。
在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會轉(zhuǎn)型的背景下，我國城市發(fā)展重點(diǎn)由單純的外部擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向外部擴(kuò)張與內(nèi)部挖潛并進(jìn)，對城市規(guī)劃提出了新的要求。公共利益作為城市規(guī)劃工作的目的，也是工作過程當(dāng)中必然涉及到的多項(xiàng)政策工具的必要前提和基礎(chǔ)?！段餀?quán)法》的出臺標(biāo)志著國家對保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入一個新的階段。而由于對公共利益衡量標(biāo)準(zhǔn)的法律空白，及對其理解的莫衷一是，導(dǎo)致城市規(guī)劃在落實(shí)過程中困難重重。
由于公共利益其概念本身的模糊性和不確定性，我國目前的法律條文均未對其做出明確定義，人民法院亦未做出明確的司法解釋。理論界對公共利益的要求顯得過于完美，對其范圍與內(nèi)容，乃至本身存在的討論紛爭不斷，使得原本復(fù)雜得難以定義的概念又再蒙上一層神秘面紗，至今未能得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。無論在理論層面還是現(xiàn)實(shí)操作范圍內(nèi)，公共利益的存在與必要是無可否認(rèn)的。應(yīng)當(dāng)首先對公共利益的性質(zhì)和內(nèi)涵進(jìn)行分析，進(jìn)而揭示現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn)。
2 公共利益的內(nèi)涵
對“公共利益”的關(guān)注和研究，一般都從對“利益”內(nèi)涵的探討入手，并且注重“公共利益與私人利益”相互的關(guān)系。本文重點(diǎn)探討的是現(xiàn)階段公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)，也需要從這兩個方面進(jìn)行思考。
2.1 對利益的分析
利益是一種對主、客體相互關(guān)系的價(jià)值判斷，是被主體獲得或肯定的積極價(jià)值。利益在內(nèi)容上也不限于物質(zhì)形態(tài)，還可涉及精神樣態(tài)。利益會因個體感覺、興趣的差異，而有所不同，并會受到不斷發(fā)展的社會情形所左右，而在不同時(shí)期呈現(xiàn)其差異（城仲模，1997）。因此，不同的人對利益的不同理解，實(shí)際上是由其價(jià)值取向所決定的積極的價(jià)值判斷。人的價(jià)值取向和其自身的知識結(jié)構(gòu)、所處社會環(huán)境、時(shí)代背景等要素密切相關(guān)，這就使人們對于利益的判斷摻雜了主觀意志，從而導(dǎo)致利益乃至公共利益呈現(xiàn)出多元內(nèi)涵。
2.2 公共利益同私人利益的關(guān)系辨析
同時(shí)，利益是需要主體以一定的社會關(guān)系為中介，以社會實(shí)踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態(tài)得以克服，即需要的滿足。表面看來，利益是需要主體與需要客體之間矛盾的解決，但其實(shí)質(zhì)都是一定的社會關(guān)系的體現(xiàn)和反映，即無論是公共利益還是私人利益，都是主體通過社會實(shí)踐活動以一定的社會關(guān)系對權(quán)利的選擇和分配過程。在此過程中，不同利益主體之間通過各種社會實(shí)踐活動產(chǎn)生聯(lián)系，因其利益存在的共性部分而形成某種利益共同體。公共利益作為該利益共同體總體利益體現(xiàn)，支配個體利益作用的方向和作用程度，協(xié)調(diào)個人之間的利益關(guān)系。公共利益以個體利益為基礎(chǔ)，但不是特殊利益的機(jī)械相加，而是在個體利益基礎(chǔ)上形成的新的更高層次的利益，由個體利益中最一般，最本質(zhì)的部分形成。因此，公共利益不可能體現(xiàn)或包含了全部的個體利益，而只能體現(xiàn)個體利益中對外表現(xiàn)出共性的那部分利益。
應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，公共利益是以服務(wù)于整體為目的的理性追求（梁鶴年，2008）。為了探究這種理性追求在當(dāng)代的體現(xiàn)，還需要理清公共利益的屬性定位，才能為進(jìn)一步理清公共利益在規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
3 公共利益的屬性定位
雖然學(xué)界對公共利益的界定仍未達(dá)成共識，但對其屬性應(yīng)當(dāng)有較為清晰的理解。
3.1 公共利益的動態(tài)性
公共利益具有動態(tài)性，隨時(shí)間的推移和考量范圍的變化呈現(xiàn)出動態(tài)特征，需要以發(fā)展的觀點(diǎn)進(jìn)行考察，以避免陷入孤立靜止的形而上學(xué)觀。
第一，公共利益同時(shí)代的變化相關(guān)聯(lián)。作為一種多元主體的價(jià)值判斷，公共利益在特定時(shí)代條件和社會制度下，隨主體價(jià)值觀的演變產(chǎn)生變化，符合當(dāng)時(shí)代的判定標(biāo)準(zhǔn)。社會的發(fā)展使人們對自身需求的認(rèn)識，科技發(fā)展的水平，以及各利益主體之間的社會關(guān)系發(fā)生變化，這是導(dǎo)致公共利益隨時(shí)間推移產(chǎn)生變化的動力所在。比如我國在不同時(shí)期不同經(jīng)濟(jì)制度下，對公共利益的理解也是不同的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們考慮的都是國家利益，集體利益，有關(guān)公共利益的問題，都是不成問題的問題；隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體由公有制主體變化成為多種經(jīng)濟(jì)成分、多種表現(xiàn)形式的市場主體，這些經(jīng)濟(jì)主體都在追求自身利益化，于是，公共利益的問題也就顯現(xiàn)出來?！ 〉诙q證唯物主義認(rèn)為：任何事物都是矛盾的對立統(tǒng)一體；矛盾雙方在一定的條件下，可以相互轉(zhuǎn)化。公共利益同私人利益也處于相互轉(zhuǎn)化，相互滲透的辯證地位。一方面，“公共利益”是相對于“非公共利益”而言的，或者說是相對于“個體利益”而言的，它們的存在正相當(dāng)于硬幣的正反面，一方以另一方的存在而存在，以另一方的發(fā)展而發(fā)展。另一方面，公共利益與個體利益都不是絕對的，而是相對的，有時(shí)也是相互滲透的。公共利益是個體利益的保證，而對于個體利益的追求也可能促進(jìn)公共利益的發(fā)展，具有一定的外部性。在探討兩者關(guān)系時(shí)，須用發(fā)展的觀點(diǎn)來分析，不能僅流于形式。正如鄧小平“發(fā)展才是硬道理”的精辟概括，只要有利于社會發(fā)展的事業(yè)都是“公共利益”的攜帶體和嵌鑲體。（何長元等，2004）
3.2 公共利益的缺失性
公共利益是一個缺失的概念，有其缺失性。援引“公共利益”實(shí)施某種政府行為時(shí)，必然對一部分人有利，對另一部分人不利（劉連泰，2006）。任何個體利益都受到社會一般利益的支配和規(guī)定，如果只顧個別、局部利益就會損害共同、整體的利益。在某種條件下，這兩極利益會采取對峙的形式，其結(jié)果只能是犧牲一極利益。集體和國家作為公共利益的代表，為了滿足整體利益的需要，為了長遠(yuǎn)的根本利益，有可能限制，抑制，甚至損害個體的利益要求，它有可能較多地考慮整體的發(fā)展，希望有一定的社會生產(chǎn)資料用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，或轉(zhuǎn)化為公共福利事業(yè)。這樣一來，個人利益同公共利益之間就產(chǎn)生了矛盾（王偉光等，1988）。如果矛盾積累過多，就會產(chǎn)生對個體利益的侵犯。因此，需要有一定的協(xié)調(diào)工具對次矛盾進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)。對為了追求公共利益而產(chǎn)生的對個體利益的損害，要以一定的補(bǔ)償手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。以免矛盾積累過深，造成公共利益對個體利益隨意侵犯的現(xiàn)象，而引發(fā)利益的失調(diào)與扭曲，形成更深層次的社會問題。
需要說明的一點(diǎn)是，公共利益同商業(yè)利益并不是絕對矛盾對立的。市場行為主體對商業(yè)利益的追求，尤其是當(dāng)其中所包含的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益處于相輔相成，相互促進(jìn)的關(guān)系時(shí)，商業(yè)行為的結(jié)果并非同服務(wù)整體的目的相排斥。對于政府來講，由于公共利益的動態(tài)性和政府能力的有限性，無償?shù)爻袚?dān)一切公共利益既不可能也無必要。