第五十四條 公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
【釋義】本條是有關(guān)公務(wù)員如何對(duì)待上級(jí)錯(cuò)誤的決定命令的規(guī)定。
一、國(guó)外關(guān)于公務(wù)員服從執(zhí)行與抗拒上級(jí)命令問(wèn)題的理論與做法
為了保障管理的統(tǒng)一與高效，公務(wù)員有服從上級(jí)決定與命令的義務(wù)；而根據(jù)法治原則的要求，公務(wù)員有遵守國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)。當(dāng)上級(jí)的決定、命令合法正確時(shí)，這兩個(gè)義務(wù)是一致的，但當(dāng)上級(jí)的決定與命令違法錯(cuò)誤時(shí)，就涉及到如何平衡的問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題大致有如下幾種觀點(diǎn)與做法：
一種是絕對(duì)服從說(shuō)。這是行政法最早的見(jiàn)解。這種觀點(diǎn)認(rèn)為公務(wù)員不可懷疑上級(jí)決定與命令的合法性，應(yīng)該絕對(duì)服從。其目的在于避免因下級(jí)公務(wù)員見(jiàn)仁見(jiàn)智的見(jiàn)解而影響行政效率。對(duì)這種觀點(diǎn)的反對(duì)意見(jiàn)是，基于法治國(guó)家理念，公務(wù)員是為國(guó)家服務(wù)的，而不是替上級(jí)服務(wù)，上級(jí)的意志不能超越法律，認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)該機(jī)械地、毫無(wú)意志力地“絕對(duì)服從”上級(jí)違法的命令與決定是不合理的。在現(xiàn)在各國(guó)的公務(wù)員法中，只有武職公務(wù)員才在一定程度上維持絕對(duì)服從的義務(wù)。
與絕對(duì)服從說(shuō)相近的是提出意見(jiàn)說(shuō)。即公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定命令違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)提出自己的意見(jiàn)，如果上級(jí)認(rèn)為仍應(yīng)維持決定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。提出意見(jiàn)固然可以促使上級(jí)反省自己決定的合法性，但能實(shí)際改正決定的可能性不大。這種主張?jiān)趯?shí)際效果上與絕對(duì)服從說(shuō)相仿。
另一種是絕對(duì)不服從說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員對(duì)于上級(jí)所作的違法決定或命令，不應(yīng)執(zhí)行。其理由是，法治原則相對(duì)于行政目的或效果的實(shí)現(xiàn)具有絕對(duì)的優(yōu)先性。如果公務(wù)員對(duì)于上級(jí)違法決定或命令仍有義務(wù)執(zhí)行，則事實(shí)上導(dǎo)致公務(wù)員成為違法執(zhí)行的工具。在英國(guó)，行政人員不能因?yàn)榉纳霞?jí)命令而免除自己的責(zé)任，因?yàn)閷?duì)于違法的命令、行政人員沒(méi)有服從的義務(wù)。但由于上級(jí)命令是否違法有時(shí)不易判斷，所以英國(guó)法院認(rèn)為，如果上級(jí)命令不是明顯地違法時(shí)，行政人員不服從上級(jí)命令可以免除或者限度減輕責(zé)任。
最后一種是相對(duì)服從說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，從維護(hù)法律的尊嚴(yán)著眼，公務(wù)員有權(quán)審查上級(jí)決定命令是否合法，但為了維護(hù)管理的統(tǒng)一與效率，無(wú)限制地允許公務(wù)員審查上級(jí)決定命令的合法性也不可取，應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員服從上級(jí)違法命令決定的義務(wù)設(shè)定一定的界限。德國(guó)19世紀(jì)的行政法學(xué)家?jiàn)W托?梅耶就認(rèn)為，公務(wù)員服從的界限是：所作決定命令確實(shí)屬于公務(wù)員的上級(jí)長(zhǎng)官；決定命令的內(nèi)容必須屬于上級(jí)的法定職權(quán)范圍內(nèi)，超過(guò)職權(quán)以外，以及屬于私人事務(wù)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得作為命令的內(nèi)容；命令決定不得違反刑法的規(guī)定，所有構(gòu)成犯罪的事項(xiàng)不得作為命令的內(nèi)容。
根據(jù)德國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定與學(xué)者通說(shuō)，公務(wù)員服從上級(jí)決定命令方面的規(guī)則為：第一，公務(wù)員有服從長(zhǎng)官指令的義務(wù)，但依法律的特別規(guī)定，公務(wù)員僅遵循法律，不受指令的拘束者，不在此限。第二，長(zhǎng)官所作指令有下列情形之一的，公務(wù)員不具有服從義務(wù)：（1)公務(wù)員本人或其長(zhǎng)官不具有地域管轄與事物管轄之權(quán)限；（2)長(zhǎng)官指令的下達(dá)不符合職權(quán)行使方式；（3)長(zhǎng)官下達(dá)指令是為了職務(wù)之外的目的；（4）長(zhǎng)官未能提供足夠的信息顯示對(duì)執(zhí)行指令的負(fù)責(zé)態(tài)度；（5)命令構(gòu)成明顯違法。第三，在其他情況下，公務(wù)員如果對(duì)長(zhǎng)官指令的合法性有懷疑，應(yīng)立即向其直接上級(jí)長(zhǎng)官報(bào)告，如果直接上級(jí)長(zhǎng)官仍然堅(jiān)持原意而公務(wù)員仍有意見(jiàn)，公務(wù)員應(yīng)向更上一級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，如該更上一級(jí)長(zhǎng)官確認(rèn)指令合法時(shí)，除非服從該命令將構(gòu)成刑罰或秩序罰制裁的行為，并為公務(wù)員所能認(rèn)識(shí)，或損害人性尊嚴(yán)，公務(wù)員應(yīng)立即執(zhí)行，并得因此而免除其責(zé)任，一切責(zé)任由作出確認(rèn)之長(zhǎng)官負(fù)擔(dān)。公務(wù)員有權(quán)要求長(zhǎng)官就其確認(rèn)以書(shū)面形式作出。這種規(guī)定的目的在于糾正德國(guó)官僚傳統(tǒng)上惟命是從最終導(dǎo)致*專制的弊端，而向長(zhǎng)官報(bào)告的規(guī)定，一般被認(rèn)為不僅是公務(wù)員的權(quán)利也是公務(wù)員的義務(wù)，即所謂的陳述義務(wù)。德國(guó)的規(guī)則屬于相對(duì)服從說(shuō)。
二、本條的立法過(guò)程
我國(guó)人民警察法第三十二條規(guī)定：“人民警察必須執(zhí)行上級(jí)的決定和命令?！薄叭嗣窬煺J(rèn)為決定和命令有錯(cuò)誤的，可以按照規(guī)定提出意見(jiàn)，但不得中止或者改變決定和命令的執(zhí)行；提出的意見(jiàn)不被采納時(shí)，必須服從決定和命令；執(zhí)行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級(jí)負(fù)責(zé)。”第三十三條規(guī)定：“人民警察對(duì)超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民警察職責(zé)范圍的指令，有權(quán)拒絕執(zhí)行，并同時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告?！庇纱颂岢鲆粋€(gè)問(wèn)題，即其他公務(wù)員對(duì)類似問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處理。
公務(wù)員法草案曾規(guī)定，公務(wù)員“不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令”。一些常委委員、地方、專家提出，公務(wù)員服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律，但草案這一規(guī)定過(guò)于絕對(duì)，為防止執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)提出糾正意見(jiàn)；對(duì)于執(zhí)行明顯違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，公務(wù)員本人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任。法律委員會(huì)經(jīng)研究，贊成這一意見(jiàn)，建議增加一條，規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)。上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令。執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，該公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任，但是公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，不得免責(zé)?！?BR> 在對(duì)草案二次審議稿進(jìn)行審議的過(guò)程中，有些常委委員提出，這一條的規(guī)定很重要，既要考慮公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)決定或者命令，保證政令暢通，又要考慮公務(wù)員要對(duì)法律負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確，公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)決定或者命令，在什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，在什么情況下應(yīng)予免責(zé)。法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)認(rèn)真研究認(rèn)為，為了保證政令暢通，上級(jí)決定或者命令即使有錯(cuò)誤，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)，但要執(zhí)行，執(zhí)行后果由上級(jí)負(fù)責(zé)。但是需要有個(gè)例外，如果上級(jí)決定或者命令明顯違法，如刑訊逼供、做假帳、走私等，公務(wù)員當(dāng)然有權(quán)拒絕執(zhí)行，否則，除上級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任外，該公務(wù)員也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣就形成了本條的規(guī)定。
三、對(duì)本條的解釋
本條規(guī)定可分為原則規(guī)定與例外規(guī)定兩個(gè)方面：
（一）原則規(guī)定
根據(jù)本條的原則規(guī)定，公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。之所以規(guī)定即使公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤，只要上級(jí)堅(jiān)持就應(yīng)執(zhí)行，是考慮到公務(wù)員的個(gè)人的判斷不一定正確，如果每個(gè)公務(wù)員對(duì)上級(jí)的決定或者命令都持懷疑的態(tài)度，都只相信自己的判斷，按照自己的意志進(jìn)行活動(dòng)，則管理的秩序與效率都無(wú)法維持，并且，在下級(jí)與上級(jí)對(duì)命令或決定的合法性與正確性的判斷產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，在制度上一般也只能將上級(jí)的判斷置于優(yōu)越的地位；而之所以給予下級(jí)向上級(jí)反映的權(quán)利，這既是利用下級(jí)公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，給予上級(jí)以反省的機(jī)會(huì)，使其對(duì)自己所作決定或者命令的合法性與正確性作一重新審視；同時(shí)也是表示對(duì)下級(jí)公務(wù)員人格的尊重，不再將公務(wù)員看作簡(jiǎn)單的執(zhí)行工具。
此處的“錯(cuò)誤”，涉及法律與事實(shí)、合法性與適當(dāng)性等多個(gè)方面。凡是上級(jí)的決定或者命令超越權(quán)限范圍、認(rèn)定事實(shí)不實(shí)、解釋與適用法律錯(cuò)誤、程序違法、行政裁量權(quán)的行使不合理或者不適當(dāng)?shù)?，都屬于錯(cuò)誤的范圍。本法事實(shí)上將錯(cuò)誤分為兩類,一類是明顯違法，另一類是不構(gòu)成明顯違法的一般錯(cuò)誤。
本法規(guī)定適用中的一個(gè)疑難問(wèn)題是，對(duì)于上級(jí)所作的存在一般錯(cuò)誤（不構(gòu)成明顯違法）的決定或命令，公務(wù)員未向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)而執(zhí)行的，其是否需要承擔(dān)一定的責(zé)任？這又可以區(qū)分為兩種情況，一種情況是公務(wù)員沒(méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性質(zhì)，從而當(dāng)然也無(wú)法向上級(jí)提出意見(jiàn)，另一種情況是公務(wù)員盡管發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令是錯(cuò)誤的，但卻未向上級(jí)反映，而是徑直予以執(zhí)行。對(duì)于前一種情形，考慮到公務(wù)員法律知識(shí)、政策能力以及對(duì)事實(shí)資料的收集能力等方面的有限性，法律不能強(qiáng)求公務(wù)員能完全審查上級(jí)的決定或命令的正確性，因此對(duì)于一般性的錯(cuò)誤，如果公務(wù)員沒(méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性質(zhì)，則不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。后一種情形則更為棘手。一方面，法條中所用的是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，這似意味著提出意見(jiàn)是下級(jí)公務(wù)員的權(quán)利而非義務(wù)，而另一方面，從條文的文字邏輯來(lái)看，在公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)決定或者命令有錯(cuò)誤的情形下，向上級(jí)提出意見(jiàn)，又似構(gòu)成下級(jí)公務(wù)員免責(zé)的前提，從而提出意見(jiàn)似也構(gòu)成公務(wù)員的義務(wù)。從體系解釋的角度來(lái)說(shuō)，公務(wù)員明知上級(jí)決定或者命令有錯(cuò)誤而不反映自己的意見(jiàn)，則可認(rèn)為其未能做到“忠于職守，勤勉盡責(zé)”（本法第十二條第五項(xiàng)），從而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。因而，可以將法條中的“可以”解釋為包含應(yīng)當(dāng)?shù)暮x。但實(shí)際上，公務(wù)員是否確實(shí)發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或命令的錯(cuò)誤性是一個(gè)很難查明的事實(shí)問(wèn)題，公務(wù)員徑直執(zhí)行上級(jí)所作的具有一般性質(zhì)錯(cuò)誤的決定或者命令而未提出意見(jiàn)的，到底是因?yàn)槠錄](méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性，還是盡管發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令是錯(cuò)誤的，但卻未向上級(jí)反映，外人很難判斷，因此這一問(wèn)題的實(shí)踐意義并不大。
此外，公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令錯(cuò)誤，如果不立即采取上級(jí)決定或命令中所要求的措施將可能導(dǎo)致一定危害后果，公務(wù)員可先執(zhí)行再向上級(jí)報(bào)告，或者邊執(zhí)行邊報(bào)告。
（二）例外規(guī)定
根據(jù)本條的例外規(guī)定，上級(jí)作出的決定或者命令如果不是一般的錯(cuò)誤，而是明顯違法，公務(wù)員向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)，上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員有權(quán)利也有義務(wù)不執(zhí)行，公務(wù)員如果執(zhí)行，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
在本條審議過(guò)程中，有常委委員提出，應(yīng)當(dāng)在法律條文中明確，上級(jí)決定或命令明顯違法，公務(wù)員有權(quán)不執(zhí)行，否則一方面根據(jù)前段的規(guī)定，上級(jí)決定或者命令即使錯(cuò)誤（包括明顯違法）公務(wù)員也有義務(wù)執(zhí)行，不能不執(zhí)行，而根據(jù)后段的規(guī)定，明顯違法的決定或者命令公務(wù)員執(zhí)行后，公務(wù)員又要承擔(dān)責(zé)任，這就使得公務(wù)員陷于兩難境地，對(duì)公務(wù)員太不公平。這種意見(jiàn)實(shí)際上是對(duì)法律條文的誤讀。從邏輯而言，法律規(guī)定上級(jí)決定或者命令明顯違法的，公務(wù)員執(zhí)行要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這其中包含了公務(wù)員有權(quán)不執(zhí)行，本條后段規(guī)定作為例外規(guī)定，構(gòu)成了對(duì)前段規(guī)定適用上的限制，即前段中所規(guī)定的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的情形，僅限于一般錯(cuò)誤，不包括明顯違法。法律委員會(huì)的審議報(bào)告中對(duì)此也予以了說(shuō)明，其中明確，如果上級(jí)決定或者命令明顯違法，如刑訊逼供、做假帳、走私等，“公務(wù)員當(dāng)然有權(quán)拒絕執(zhí)行”。
此處所稱“明顯違法”，是指具有普通理智和法律知識(shí)的公務(wù)員，都可以判斷出上級(jí)決定或者命令的違法性。例如，如果執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令將導(dǎo)致刑事處罰，或者上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反善良風(fēng)俗，則構(gòu)成明顯違法。在本法制定過(guò)程中，有同志建議寫(xiě)作“重大明顯違法”，也有同志建議寫(xiě)作“重大或明顯違法”。這些提法的實(shí)際區(qū)別不是很大，一方面，對(duì)于重大違法，依據(jù)公務(wù)員的普通理智和法律知識(shí)，一般均可認(rèn)為已構(gòu)成明顯違法；另一方面，對(duì)于明顯違法，如果只是程序上的細(xì)微瑕疵而不涉及重大的實(shí)體問(wèn)題，執(zhí)行后不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，從而即使公務(wù)員予以執(zhí)行一般也不會(huì)帶來(lái)法律責(zé)任的問(wèn)題。
此處所稱“相應(yīng)的”責(zé)任，是指公務(wù)員并非一概承擔(dān)所有的責(zé)任，因?yàn)檫@里有上級(jí)決定或命令的介入，公務(wù)員是在執(zhí)行上級(jí)的決定或命令，因此，應(yīng)要根據(jù)案件的具體情況判斷公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的范圍與程度。
【釋義】本條是有關(guān)公務(wù)員如何對(duì)待上級(jí)錯(cuò)誤的決定命令的規(guī)定。
一、國(guó)外關(guān)于公務(wù)員服從執(zhí)行與抗拒上級(jí)命令問(wèn)題的理論與做法
為了保障管理的統(tǒng)一與高效，公務(wù)員有服從上級(jí)決定與命令的義務(wù)；而根據(jù)法治原則的要求，公務(wù)員有遵守國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)。當(dāng)上級(jí)的決定、命令合法正確時(shí)，這兩個(gè)義務(wù)是一致的，但當(dāng)上級(jí)的決定與命令違法錯(cuò)誤時(shí)，就涉及到如何平衡的問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題大致有如下幾種觀點(diǎn)與做法：
一種是絕對(duì)服從說(shuō)。這是行政法最早的見(jiàn)解。這種觀點(diǎn)認(rèn)為公務(wù)員不可懷疑上級(jí)決定與命令的合法性，應(yīng)該絕對(duì)服從。其目的在于避免因下級(jí)公務(wù)員見(jiàn)仁見(jiàn)智的見(jiàn)解而影響行政效率。對(duì)這種觀點(diǎn)的反對(duì)意見(jiàn)是，基于法治國(guó)家理念，公務(wù)員是為國(guó)家服務(wù)的，而不是替上級(jí)服務(wù)，上級(jí)的意志不能超越法律，認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)該機(jī)械地、毫無(wú)意志力地“絕對(duì)服從”上級(jí)違法的命令與決定是不合理的。在現(xiàn)在各國(guó)的公務(wù)員法中，只有武職公務(wù)員才在一定程度上維持絕對(duì)服從的義務(wù)。
與絕對(duì)服從說(shuō)相近的是提出意見(jiàn)說(shuō)。即公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定命令違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)提出自己的意見(jiàn)，如果上級(jí)認(rèn)為仍應(yīng)維持決定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。提出意見(jiàn)固然可以促使上級(jí)反省自己決定的合法性，但能實(shí)際改正決定的可能性不大。這種主張?jiān)趯?shí)際效果上與絕對(duì)服從說(shuō)相仿。
另一種是絕對(duì)不服從說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員對(duì)于上級(jí)所作的違法決定或命令，不應(yīng)執(zhí)行。其理由是，法治原則相對(duì)于行政目的或效果的實(shí)現(xiàn)具有絕對(duì)的優(yōu)先性。如果公務(wù)員對(duì)于上級(jí)違法決定或命令仍有義務(wù)執(zhí)行，則事實(shí)上導(dǎo)致公務(wù)員成為違法執(zhí)行的工具。在英國(guó)，行政人員不能因?yàn)榉纳霞?jí)命令而免除自己的責(zé)任，因?yàn)閷?duì)于違法的命令、行政人員沒(méi)有服從的義務(wù)。但由于上級(jí)命令是否違法有時(shí)不易判斷，所以英國(guó)法院認(rèn)為，如果上級(jí)命令不是明顯地違法時(shí)，行政人員不服從上級(jí)命令可以免除或者限度減輕責(zé)任。
最后一種是相對(duì)服從說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，從維護(hù)法律的尊嚴(yán)著眼，公務(wù)員有權(quán)審查上級(jí)決定命令是否合法，但為了維護(hù)管理的統(tǒng)一與效率，無(wú)限制地允許公務(wù)員審查上級(jí)決定命令的合法性也不可取，應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員服從上級(jí)違法命令決定的義務(wù)設(shè)定一定的界限。德國(guó)19世紀(jì)的行政法學(xué)家?jiàn)W托?梅耶就認(rèn)為，公務(wù)員服從的界限是：所作決定命令確實(shí)屬于公務(wù)員的上級(jí)長(zhǎng)官；決定命令的內(nèi)容必須屬于上級(jí)的法定職權(quán)范圍內(nèi)，超過(guò)職權(quán)以外，以及屬于私人事務(wù)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得作為命令的內(nèi)容；命令決定不得違反刑法的規(guī)定，所有構(gòu)成犯罪的事項(xiàng)不得作為命令的內(nèi)容。
根據(jù)德國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定與學(xué)者通說(shuō)，公務(wù)員服從上級(jí)決定命令方面的規(guī)則為：第一，公務(wù)員有服從長(zhǎng)官指令的義務(wù)，但依法律的特別規(guī)定，公務(wù)員僅遵循法律，不受指令的拘束者，不在此限。第二，長(zhǎng)官所作指令有下列情形之一的，公務(wù)員不具有服從義務(wù)：（1)公務(wù)員本人或其長(zhǎng)官不具有地域管轄與事物管轄之權(quán)限；（2)長(zhǎng)官指令的下達(dá)不符合職權(quán)行使方式；（3)長(zhǎng)官下達(dá)指令是為了職務(wù)之外的目的；（4）長(zhǎng)官未能提供足夠的信息顯示對(duì)執(zhí)行指令的負(fù)責(zé)態(tài)度；（5)命令構(gòu)成明顯違法。第三，在其他情況下，公務(wù)員如果對(duì)長(zhǎng)官指令的合法性有懷疑，應(yīng)立即向其直接上級(jí)長(zhǎng)官報(bào)告，如果直接上級(jí)長(zhǎng)官仍然堅(jiān)持原意而公務(wù)員仍有意見(jiàn)，公務(wù)員應(yīng)向更上一級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，如該更上一級(jí)長(zhǎng)官確認(rèn)指令合法時(shí)，除非服從該命令將構(gòu)成刑罰或秩序罰制裁的行為，并為公務(wù)員所能認(rèn)識(shí)，或損害人性尊嚴(yán)，公務(wù)員應(yīng)立即執(zhí)行，并得因此而免除其責(zé)任，一切責(zé)任由作出確認(rèn)之長(zhǎng)官負(fù)擔(dān)。公務(wù)員有權(quán)要求長(zhǎng)官就其確認(rèn)以書(shū)面形式作出。這種規(guī)定的目的在于糾正德國(guó)官僚傳統(tǒng)上惟命是從最終導(dǎo)致*專制的弊端，而向長(zhǎng)官報(bào)告的規(guī)定，一般被認(rèn)為不僅是公務(wù)員的權(quán)利也是公務(wù)員的義務(wù)，即所謂的陳述義務(wù)。德國(guó)的規(guī)則屬于相對(duì)服從說(shuō)。
二、本條的立法過(guò)程
我國(guó)人民警察法第三十二條規(guī)定：“人民警察必須執(zhí)行上級(jí)的決定和命令?！薄叭嗣窬煺J(rèn)為決定和命令有錯(cuò)誤的，可以按照規(guī)定提出意見(jiàn)，但不得中止或者改變決定和命令的執(zhí)行；提出的意見(jiàn)不被采納時(shí)，必須服從決定和命令；執(zhí)行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級(jí)負(fù)責(zé)。”第三十三條規(guī)定：“人民警察對(duì)超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民警察職責(zé)范圍的指令，有權(quán)拒絕執(zhí)行，并同時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告?！庇纱颂岢鲆粋€(gè)問(wèn)題，即其他公務(wù)員對(duì)類似問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處理。
公務(wù)員法草案曾規(guī)定，公務(wù)員“不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令”。一些常委委員、地方、專家提出，公務(wù)員服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律，但草案這一規(guī)定過(guò)于絕對(duì)，為防止執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)提出糾正意見(jiàn)；對(duì)于執(zhí)行明顯違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，公務(wù)員本人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任。法律委員會(huì)經(jīng)研究，贊成這一意見(jiàn)，建議增加一條，規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)。上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令。執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，該公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任，但是公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，不得免責(zé)?！?BR> 在對(duì)草案二次審議稿進(jìn)行審議的過(guò)程中，有些常委委員提出，這一條的規(guī)定很重要，既要考慮公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)決定或者命令，保證政令暢通，又要考慮公務(wù)員要對(duì)法律負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確，公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)決定或者命令，在什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，在什么情況下應(yīng)予免責(zé)。法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)認(rèn)真研究認(rèn)為，為了保證政令暢通，上級(jí)決定或者命令即使有錯(cuò)誤，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)，但要執(zhí)行，執(zhí)行后果由上級(jí)負(fù)責(zé)。但是需要有個(gè)例外，如果上級(jí)決定或者命令明顯違法，如刑訊逼供、做假帳、走私等，公務(wù)員當(dāng)然有權(quán)拒絕執(zhí)行，否則，除上級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任外，該公務(wù)員也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣就形成了本條的規(guī)定。
三、對(duì)本條的解釋
本條規(guī)定可分為原則規(guī)定與例外規(guī)定兩個(gè)方面：
（一）原則規(guī)定
根據(jù)本條的原則規(guī)定，公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。之所以規(guī)定即使公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤，只要上級(jí)堅(jiān)持就應(yīng)執(zhí)行，是考慮到公務(wù)員的個(gè)人的判斷不一定正確，如果每個(gè)公務(wù)員對(duì)上級(jí)的決定或者命令都持懷疑的態(tài)度，都只相信自己的判斷，按照自己的意志進(jìn)行活動(dòng)，則管理的秩序與效率都無(wú)法維持，并且，在下級(jí)與上級(jí)對(duì)命令或決定的合法性與正確性的判斷產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，在制度上一般也只能將上級(jí)的判斷置于優(yōu)越的地位；而之所以給予下級(jí)向上級(jí)反映的權(quán)利，這既是利用下級(jí)公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，給予上級(jí)以反省的機(jī)會(huì)，使其對(duì)自己所作決定或者命令的合法性與正確性作一重新審視；同時(shí)也是表示對(duì)下級(jí)公務(wù)員人格的尊重，不再將公務(wù)員看作簡(jiǎn)單的執(zhí)行工具。
此處的“錯(cuò)誤”，涉及法律與事實(shí)、合法性與適當(dāng)性等多個(gè)方面。凡是上級(jí)的決定或者命令超越權(quán)限范圍、認(rèn)定事實(shí)不實(shí)、解釋與適用法律錯(cuò)誤、程序違法、行政裁量權(quán)的行使不合理或者不適當(dāng)?shù)?，都屬于錯(cuò)誤的范圍。本法事實(shí)上將錯(cuò)誤分為兩類,一類是明顯違法，另一類是不構(gòu)成明顯違法的一般錯(cuò)誤。
本法規(guī)定適用中的一個(gè)疑難問(wèn)題是，對(duì)于上級(jí)所作的存在一般錯(cuò)誤（不構(gòu)成明顯違法）的決定或命令，公務(wù)員未向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)而執(zhí)行的，其是否需要承擔(dān)一定的責(zé)任？這又可以區(qū)分為兩種情況，一種情況是公務(wù)員沒(méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性質(zhì)，從而當(dāng)然也無(wú)法向上級(jí)提出意見(jiàn)，另一種情況是公務(wù)員盡管發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令是錯(cuò)誤的，但卻未向上級(jí)反映，而是徑直予以執(zhí)行。對(duì)于前一種情形，考慮到公務(wù)員法律知識(shí)、政策能力以及對(duì)事實(shí)資料的收集能力等方面的有限性，法律不能強(qiáng)求公務(wù)員能完全審查上級(jí)的決定或命令的正確性，因此對(duì)于一般性的錯(cuò)誤，如果公務(wù)員沒(méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性質(zhì)，則不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。后一種情形則更為棘手。一方面，法條中所用的是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，這似意味著提出意見(jiàn)是下級(jí)公務(wù)員的權(quán)利而非義務(wù)，而另一方面，從條文的文字邏輯來(lái)看，在公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)決定或者命令有錯(cuò)誤的情形下，向上級(jí)提出意見(jiàn)，又似構(gòu)成下級(jí)公務(wù)員免責(zé)的前提，從而提出意見(jiàn)似也構(gòu)成公務(wù)員的義務(wù)。從體系解釋的角度來(lái)說(shuō)，公務(wù)員明知上級(jí)決定或者命令有錯(cuò)誤而不反映自己的意見(jiàn)，則可認(rèn)為其未能做到“忠于職守，勤勉盡責(zé)”（本法第十二條第五項(xiàng)），從而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。因而，可以將法條中的“可以”解釋為包含應(yīng)當(dāng)?shù)暮x。但實(shí)際上，公務(wù)員是否確實(shí)發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或命令的錯(cuò)誤性是一個(gè)很難查明的事實(shí)問(wèn)題，公務(wù)員徑直執(zhí)行上級(jí)所作的具有一般性質(zhì)錯(cuò)誤的決定或者命令而未提出意見(jiàn)的，到底是因?yàn)槠錄](méi)有發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令的錯(cuò)誤性，還是盡管發(fā)現(xiàn)上級(jí)決定或者命令是錯(cuò)誤的，但卻未向上級(jí)反映，外人很難判斷，因此這一問(wèn)題的實(shí)踐意義并不大。
此外，公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令錯(cuò)誤，如果不立即采取上級(jí)決定或命令中所要求的措施將可能導(dǎo)致一定危害后果，公務(wù)員可先執(zhí)行再向上級(jí)報(bào)告，或者邊執(zhí)行邊報(bào)告。
（二）例外規(guī)定
根據(jù)本條的例外規(guī)定，上級(jí)作出的決定或者命令如果不是一般的錯(cuò)誤，而是明顯違法，公務(wù)員向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)，上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員有權(quán)利也有義務(wù)不執(zhí)行，公務(wù)員如果執(zhí)行，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
在本條審議過(guò)程中，有常委委員提出，應(yīng)當(dāng)在法律條文中明確，上級(jí)決定或命令明顯違法，公務(wù)員有權(quán)不執(zhí)行，否則一方面根據(jù)前段的規(guī)定，上級(jí)決定或者命令即使錯(cuò)誤（包括明顯違法）公務(wù)員也有義務(wù)執(zhí)行，不能不執(zhí)行，而根據(jù)后段的規(guī)定，明顯違法的決定或者命令公務(wù)員執(zhí)行后，公務(wù)員又要承擔(dān)責(zé)任，這就使得公務(wù)員陷于兩難境地，對(duì)公務(wù)員太不公平。這種意見(jiàn)實(shí)際上是對(duì)法律條文的誤讀。從邏輯而言，法律規(guī)定上級(jí)決定或者命令明顯違法的，公務(wù)員執(zhí)行要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這其中包含了公務(wù)員有權(quán)不執(zhí)行，本條后段規(guī)定作為例外規(guī)定，構(gòu)成了對(duì)前段規(guī)定適用上的限制，即前段中所規(guī)定的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的情形，僅限于一般錯(cuò)誤，不包括明顯違法。法律委員會(huì)的審議報(bào)告中對(duì)此也予以了說(shuō)明，其中明確，如果上級(jí)決定或者命令明顯違法，如刑訊逼供、做假帳、走私等，“公務(wù)員當(dāng)然有權(quán)拒絕執(zhí)行”。
此處所稱“明顯違法”，是指具有普通理智和法律知識(shí)的公務(wù)員，都可以判斷出上級(jí)決定或者命令的違法性。例如，如果執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令將導(dǎo)致刑事處罰，或者上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反善良風(fēng)俗，則構(gòu)成明顯違法。在本法制定過(guò)程中，有同志建議寫(xiě)作“重大明顯違法”，也有同志建議寫(xiě)作“重大或明顯違法”。這些提法的實(shí)際區(qū)別不是很大，一方面，對(duì)于重大違法，依據(jù)公務(wù)員的普通理智和法律知識(shí)，一般均可認(rèn)為已構(gòu)成明顯違法；另一方面，對(duì)于明顯違法，如果只是程序上的細(xì)微瑕疵而不涉及重大的實(shí)體問(wèn)題，執(zhí)行后不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，從而即使公務(wù)員予以執(zhí)行一般也不會(huì)帶來(lái)法律責(zé)任的問(wèn)題。
此處所稱“相應(yīng)的”責(zé)任，是指公務(wù)員并非一概承擔(dān)所有的責(zé)任，因?yàn)檫@里有上級(jí)決定或命令的介入，公務(wù)員是在執(zhí)行上級(jí)的決定或命令，因此，應(yīng)要根據(jù)案件的具體情況判斷公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的范圍與程度。