第六十六條 被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機關(guān)應(yīng)當責令限期改正；被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機關(guān)應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。
「釋義」 本條是關(guān)于行政機關(guān)對被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源或者利用公共資源義務(wù)進行處理的規(guī)定。
涉及自然資源的開發(fā)利用以及公共資源的利用等方面事項的許可，是一種特別許可，即通常所說的特許。由于自然資源以及公共資源兩類事項具有數(shù)量有限、不可再生或者再生周期很長等特點，因此，有關(guān)的法律、行政法規(guī)在設(shè)定這方面的許可時，有關(guān)的行政機關(guān)在實施這方面的許可時，經(jīng)常會要求被許可人在從事這些許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營等活動的同時，要履行相應(yīng)的義務(wù)。有關(guān)的行政機關(guān)在監(jiān)督檢查被許可人從事這方面行政許可事項的活動時，一項重要的任務(wù)就是監(jiān)督檢查被許可人是否依法按照行政許可的要求，履行了相關(guān)的法定義務(wù)。
被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源以及利用公共資源的行政許可，所應(yīng)當履行的義務(wù)，有兩個方面的含義。
第一個方面的含義是，行政機關(guān)在實施許可時，要求被許可人在從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動時，履行相應(yīng)的附帶性義務(wù)。比如，根據(jù)礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，國家對礦產(chǎn)資源的開采實行審批制度即行政許可制度。但國家在許可個人或者組織開采礦產(chǎn)資源時，又要求其履行以下相應(yīng)的法律義務(wù)：必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝；在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；開采礦產(chǎn)資源，必須遵守國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)定，具備安全生產(chǎn)的必要條件；開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定；等。比如，根據(jù)森林法的規(guī)定，采伐森林和林木必須依法取得采伐許可證。但森林法第三十五條又規(guī)定，個人或者組織在采伐森林時應(yīng)當履行相應(yīng)的義務(wù)，即“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)。”再比如，根據(jù)海域使用管理法的規(guī)定，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，但這部法律同時又規(guī)定，單位和個人在取得海域使用許可后還必須履行下列義務(wù)：海域使用權(quán)人有依法保護和合理使用海域的義務(wù)；海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?，不得阻撓；海域使用權(quán)人在使用海域期間，未經(jīng)依法批準，不得從事海洋基礎(chǔ)測繪；海域使用權(quán)人發(fā)現(xiàn)所使用海域的自然資源和自然條件發(fā)生重大變化時，應(yīng)當及時報告海洋行政主管部門；等。上述法律所規(guī)定的涉及自然資源的行政許可的附帶義務(wù)，也即行政許可本身附帶的條件，與普通行政許可所要求的條件和義務(wù)沒有區(qū)別，被許可人當然應(yīng)當依法按照行政許可所要求的條件和義務(wù)從事生產(chǎn)經(jīng)營等活動。
第二個方面的含義是，被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源以及利用公共資源的行政許可后，有按時、積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動的義務(wù)，而不得荒廢、閑置有限的資源，不得對已經(jīng)取得的行政許可棄之不用。本條規(guī)定的被許可人的義務(wù)主要是指這一意義上的義務(wù)。對自然資源的開發(fā)利用以及公共資源的利用，應(yīng)當由國家通過公共權(quán)力來承擔，但行政機關(guān)可以依法代表國家將應(yīng)當由公共權(quán)力承擔的任務(wù)授予具備特定條件和資質(zhì)的單位或者個人，所以這方面的行政許可屬于特別許可或者特許。特許與普通行政許可相比有一個重要特點，即普通許可所獲取的許可對被許可人來說僅僅是一種權(quán)利，而特許所取得的許可對被許可人來說，就不僅是一種權(quán)利，同時還是一種義務(wù)。比如，某人申請到駕駛執(zhí)照，屬于獲取普通許可，通過這一許可他取得駕駛機動車輛的權(quán)利，但他取得駕駛執(zhí)照，可以不去駕駛機動車輛，即可以放棄這種權(quán)利。而特許則不同，比如，某單位通過投標取得城市地下管線的建設(shè)權(quán)利，就不僅是一種權(quán)利，同時還是一種義務(wù)，即在取得行政許可后該單位必須要從事地下管線的建設(shè)，而不得以不作為的方式放棄這種權(quán)利。為什么說通過特別程序取得的開發(fā)利用自然資源和利用公共資源的行政許可，對被許可人來說還是一種義務(wù)呢？一方面，因為對這方面事項的行政許可實際是公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即行政機關(guān)代表國家將公共權(quán)力轉(zhuǎn)移給特定的單位或者個人，要求特定單位或者個人代表公共權(quán)力去履行職責。另一方面，就是對開發(fā)利用自然資源和利用公共資源行政許可的申請，有很強的競爭性，直接關(guān)系到經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，關(guān)系到人民群眾生產(chǎn)生活的需要，個人或者單位通過競爭依法取得行政許可后，卻不去及時開發(fā)利用有限的自然資源，不去利用有限的公共資源，就會延誤對有限資源的充分和及時利用，進而影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展，影響人民群眾的生產(chǎn)生活。比如，某地急需開發(fā)旅游資源，需要對森林進行適度采伐，被許可人獲得行政許可后卻不去采伐森林，就會影響當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。再比如，某城市為加強市政建設(shè)，急需修建城市鐵路，某企業(yè)通過競爭后取得城市鐵路的建設(shè)許可，卻遲遲不開展建設(shè)活動，就會影響市政建設(shè)的進程，影響市民的生活。而在實踐中，經(jīng)常遇到的不法現(xiàn)象就是，一些房地產(chǎn)開發(fā)商在取得土地開發(fā)許可后，不是去積極地從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，而是惡性循環(huán)地從事炒地皮的不法活動，導(dǎo)致地價和房價的不斷虛漲，嚴重影響了城市建設(shè)的速度和人民群眾生活條件的改善，擾亂了行政機關(guān)的上地管理活動和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。因此，強調(diào)被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源或者利用公共資源的行政許可后，依法按時、積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動，就十分必要，本條規(guī)定的內(nèi)容就有這一意義上的針對性。
根據(jù)本條的規(guī)定，被許可人取得行政許可后，如果沒有依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)，或者沒有依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機關(guān)在監(jiān)督檢查時，應(yīng)當作出處理，責令被許可人限期改正，依法履行從事行政許可事項生產(chǎn)經(jīng)營活動的義務(wù)。被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機關(guān)應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。這里的處理主要是指行政機關(guān)依法撤回對被許可人的行政許可。
被許可人在取得自然資源開發(fā)利用以及公共資源利用的行政許可后，如果不依法積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動，一些法律、法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的處理措施。比如，土地管理法第三十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪?fù)恋?。已?jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該耕地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種?！北热纾鶕?jù)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。為防止登記后土地使用權(quán)閑置，這部法律在第二十五條專門規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)”。再比如，國務(wù)院頒布的基本農(nóng)田保護條例規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置荒蕪基本農(nóng)田，占用基本農(nóng)田滿一年不使用的，應(yīng)當組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照規(guī)定繳納土地閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)國務(wù)院批準，無償收回用地單位土地使用權(quán)。
「釋義」 本條是關(guān)于行政機關(guān)對被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源或者利用公共資源義務(wù)進行處理的規(guī)定。
涉及自然資源的開發(fā)利用以及公共資源的利用等方面事項的許可，是一種特別許可，即通常所說的特許。由于自然資源以及公共資源兩類事項具有數(shù)量有限、不可再生或者再生周期很長等特點，因此，有關(guān)的法律、行政法規(guī)在設(shè)定這方面的許可時，有關(guān)的行政機關(guān)在實施這方面的許可時，經(jīng)常會要求被許可人在從事這些許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營等活動的同時，要履行相應(yīng)的義務(wù)。有關(guān)的行政機關(guān)在監(jiān)督檢查被許可人從事這方面行政許可事項的活動時，一項重要的任務(wù)就是監(jiān)督檢查被許可人是否依法按照行政許可的要求，履行了相關(guān)的法定義務(wù)。
被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源以及利用公共資源的行政許可，所應(yīng)當履行的義務(wù)，有兩個方面的含義。
第一個方面的含義是，行政機關(guān)在實施許可時，要求被許可人在從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動時，履行相應(yīng)的附帶性義務(wù)。比如，根據(jù)礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，國家對礦產(chǎn)資源的開采實行審批制度即行政許可制度。但國家在許可個人或者組織開采礦產(chǎn)資源時，又要求其履行以下相應(yīng)的法律義務(wù)：必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝；在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；開采礦產(chǎn)資源，必須遵守國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)定，具備安全生產(chǎn)的必要條件；開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定；等。比如，根據(jù)森林法的規(guī)定，采伐森林和林木必須依法取得采伐許可證。但森林法第三十五條又規(guī)定，個人或者組織在采伐森林時應(yīng)當履行相應(yīng)的義務(wù)，即“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)。”再比如，根據(jù)海域使用管理法的規(guī)定，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，但這部法律同時又規(guī)定，單位和個人在取得海域使用許可后還必須履行下列義務(wù)：海域使用權(quán)人有依法保護和合理使用海域的義務(wù)；海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?，不得阻撓；海域使用權(quán)人在使用海域期間，未經(jīng)依法批準，不得從事海洋基礎(chǔ)測繪；海域使用權(quán)人發(fā)現(xiàn)所使用海域的自然資源和自然條件發(fā)生重大變化時，應(yīng)當及時報告海洋行政主管部門；等。上述法律所規(guī)定的涉及自然資源的行政許可的附帶義務(wù)，也即行政許可本身附帶的條件，與普通行政許可所要求的條件和義務(wù)沒有區(qū)別，被許可人當然應(yīng)當依法按照行政許可所要求的條件和義務(wù)從事生產(chǎn)經(jīng)營等活動。
第二個方面的含義是，被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源以及利用公共資源的行政許可后，有按時、積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動的義務(wù)，而不得荒廢、閑置有限的資源，不得對已經(jīng)取得的行政許可棄之不用。本條規(guī)定的被許可人的義務(wù)主要是指這一意義上的義務(wù)。對自然資源的開發(fā)利用以及公共資源的利用，應(yīng)當由國家通過公共權(quán)力來承擔，但行政機關(guān)可以依法代表國家將應(yīng)當由公共權(quán)力承擔的任務(wù)授予具備特定條件和資質(zhì)的單位或者個人，所以這方面的行政許可屬于特別許可或者特許。特許與普通行政許可相比有一個重要特點，即普通許可所獲取的許可對被許可人來說僅僅是一種權(quán)利，而特許所取得的許可對被許可人來說，就不僅是一種權(quán)利，同時還是一種義務(wù)。比如，某人申請到駕駛執(zhí)照，屬于獲取普通許可，通過這一許可他取得駕駛機動車輛的權(quán)利，但他取得駕駛執(zhí)照，可以不去駕駛機動車輛，即可以放棄這種權(quán)利。而特許則不同，比如，某單位通過投標取得城市地下管線的建設(shè)權(quán)利，就不僅是一種權(quán)利，同時還是一種義務(wù)，即在取得行政許可后該單位必須要從事地下管線的建設(shè)，而不得以不作為的方式放棄這種權(quán)利。為什么說通過特別程序取得的開發(fā)利用自然資源和利用公共資源的行政許可，對被許可人來說還是一種義務(wù)呢？一方面，因為對這方面事項的行政許可實際是公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即行政機關(guān)代表國家將公共權(quán)力轉(zhuǎn)移給特定的單位或者個人，要求特定單位或者個人代表公共權(quán)力去履行職責。另一方面，就是對開發(fā)利用自然資源和利用公共資源行政許可的申請，有很強的競爭性，直接關(guān)系到經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，關(guān)系到人民群眾生產(chǎn)生活的需要，個人或者單位通過競爭依法取得行政許可后，卻不去及時開發(fā)利用有限的自然資源，不去利用有限的公共資源，就會延誤對有限資源的充分和及時利用，進而影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展，影響人民群眾的生產(chǎn)生活。比如，某地急需開發(fā)旅游資源，需要對森林進行適度采伐，被許可人獲得行政許可后卻不去采伐森林，就會影響當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。再比如，某城市為加強市政建設(shè)，急需修建城市鐵路，某企業(yè)通過競爭后取得城市鐵路的建設(shè)許可，卻遲遲不開展建設(shè)活動，就會影響市政建設(shè)的進程，影響市民的生活。而在實踐中，經(jīng)常遇到的不法現(xiàn)象就是，一些房地產(chǎn)開發(fā)商在取得土地開發(fā)許可后，不是去積極地從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，而是惡性循環(huán)地從事炒地皮的不法活動，導(dǎo)致地價和房價的不斷虛漲，嚴重影響了城市建設(shè)的速度和人民群眾生活條件的改善，擾亂了行政機關(guān)的上地管理活動和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。因此，強調(diào)被許可人依法取得開發(fā)利用自然資源或者利用公共資源的行政許可后，依法按時、積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動，就十分必要，本條規(guī)定的內(nèi)容就有這一意義上的針對性。
根據(jù)本條的規(guī)定，被許可人取得行政許可后，如果沒有依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)，或者沒有依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機關(guān)在監(jiān)督檢查時，應(yīng)當作出處理，責令被許可人限期改正，依法履行從事行政許可事項生產(chǎn)經(jīng)營活動的義務(wù)。被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機關(guān)應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。這里的處理主要是指行政機關(guān)依法撤回對被許可人的行政許可。
被許可人在取得自然資源開發(fā)利用以及公共資源利用的行政許可后，如果不依法積極地從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營活動，一些法律、法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的處理措施。比如，土地管理法第三十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪?fù)恋?。已?jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該耕地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種?！北热纾鶕?jù)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。為防止登記后土地使用權(quán)閑置，這部法律在第二十五條專門規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)”。再比如，國務(wù)院頒布的基本農(nóng)田保護條例規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置荒蕪基本農(nóng)田，占用基本農(nóng)田滿一年不使用的，應(yīng)當組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照規(guī)定繳納土地閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)國務(wù)院批準，無償收回用地單位土地使用權(quán)。