第十八條 設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。
「釋義」 本條是關(guān)于設(shè)定行政許可要明確行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序和期限的規(guī)定。
立法是執(zhí)法的前提，完善的立法是公正執(zhí)法的必要保證。目前行政許可存在許多亂的原因，有設(shè)定權(quán)亂的原因，還有法律、法規(guī)設(shè)定行政許可時(shí)規(guī)定得不具體，導(dǎo)致實(shí)施中行政許可的亂。如實(shí)施機(jī)關(guān)的管轄沒有劃分清楚，大家都有權(quán)管，從而導(dǎo)致實(shí)施中部門爭管轄權(quán)、重復(fù)許可的現(xiàn)象；沒有規(guī)定條件或者條件不具體，導(dǎo)致執(zhí)法人中沒有好處不許可，有了好處亂許可；沒有程序或者程序復(fù)雜，申請人的權(quán)利無從保護(hù)；沒有期限或者期限不明確，有些許可長期拖著不辦，也不答復(fù)，影響行政效率等等。立法只規(guī)定要實(shí)行行政許可，而不規(guī)定行政許可的條件、程序和期限，是人治而不是法治，最終的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行政專斷和執(zhí)法腐敗。因此，本法在總則第四條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。本條進(jìn)一步落實(shí)總則的要求，規(guī)定設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。
一、應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)
一般情況下，法律、法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí)，實(shí)施機(jī)關(guān)都比較明確。實(shí)施機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)的問題：一是上下級之間管轄不清，下級行政機(jī)關(guān)發(fā)了許可，上級行政機(jī)關(guān)也要發(fā)，造成重復(fù)許可。如發(fā)生在某地的“饅頭辦”事件，省、市執(zhí)法部門為了本單位利益爭發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)而造成重復(fù)許可；二是有些行政許可事項(xiàng)，由于行政機(jī)關(guān)在職能上存在交叉，造成一個(gè)事項(xiàng)，兩個(gè)機(jī)關(guān)都要發(fā)證，從而導(dǎo)致亂許可。如某省關(guān)于出租車的管理，由于存在著交通和城建兩個(gè)部門管，職能交叉，出租車在市區(qū)運(yùn)營，需要申請城建部門頒發(fā)一個(gè)許可證，出了市區(qū)運(yùn)營，則需要申請交通部門再頒發(fā)一個(gè)許可證。這種由于部門職能交叉，導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)許可的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)對實(shí)施機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，以防止多頭管理、重復(fù)許可。
二、應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的條件
行政許可的條件是申請人取得許可必須達(dá)到的最低要求，是行政機(jī)關(guān)決定是否許可的客觀尺度。行政許可作為一個(gè)制度化的管理手段，就是利用設(shè)定條件來限制人們的活動(dòng)，通過既定的法律規(guī)則來規(guī)范社會(huì)關(guān)系，調(diào)整人們的行為。如果只有限制要求，沒有相應(yīng)的條件，行政許可就不是“法治”手段，就會(huì)導(dǎo)致“人治”。如有的城市出租車運(yùn)營牌照的發(fā)放，沒有標(biāo)準(zhǔn)，暗箱操作，找關(guān)系，會(huì)送禮，就能得到運(yùn)營牌照，一個(gè)城市出現(xiàn)幾百家出租汽車公司，管理混亂，再去治理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。設(shè)定行政許可沒有規(guī)定許可的條件，或者規(guī)定得不具體，就可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)施行政許可時(shí)帶有相當(dāng)大的隨意性，申請人的申請是否符合許可條件，完全由執(zhí)法人員自由裁量，實(shí)踐中有時(shí)執(zhí)法人員僅根據(jù)習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)甚至關(guān)系，或者個(gè)人獲得的好處多少?zèng)Q定是否許可，致使出現(xiàn)沒有關(guān)系、沒有好處不許可，有了好處亂許可的現(xiàn)象，行政許可成為滋生腐敗的溫床。因此，無論是法律、行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章，設(shè)定行政許可，都應(yīng)當(dāng)盡量明確許可的標(biāo)準(zhǔn)。如果法律、行政法規(guī)不能明確的，地方性法規(guī)和規(guī)章可以給予明確。
三、應(yīng)當(dāng)規(guī)定程序
科學(xué)、合理的程序是行政許可制度良好運(yùn)行的必要保障。有強(qiáng)調(diào)程序重要的觀點(diǎn)認(rèn)為，程序就是法，法就是程序。但是，由于以前的立法不注重程序規(guī)定，導(dǎo)致行政許可設(shè)定中存在程序不完備、不科學(xué)或者缺乏程序的現(xiàn)象。程序不完備、不科學(xué)，可能導(dǎo)致環(huán)節(jié)太多，影響行政效率，如有的許可項(xiàng)目在政府部門之間或者一個(gè)部門內(nèi)部重復(fù)審批。有的法律沒有規(guī)定程序，申請人如何申請、先干什么、后干什么、行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或者不批準(zhǔn)怎么辦、申請人有什么權(quán)利、等等，都沒有規(guī)定。這種設(shè)定行政許可沒有規(guī)定許可程序的情況，在早期的立法中比較普遍。沒有程序，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在審查時(shí)隨意性大，暗箱操作，申請人的權(quán)利無法保障。因此，為了防止任意行政，保護(hù)申請人的合法權(quán)益，提高行政效率，在設(shè)定行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確許可的程序。本法對行政許可的一般程序和特別程序作了規(guī)定，單行法如果沒有特別的程序要求，就應(yīng)當(dāng)適用本法的程序規(guī)定。
四、應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的期限
行政許可的期限是作出行政許可決定的時(shí)間限制。規(guī)定期限限制，增強(qiáng)行政決定的可預(yù)期性，既是行政效率的要求，也可以防止行政許可機(jī)關(guān)故意拖延，有利于保護(hù)申請人的權(quán)利。我國不少行政許可在設(shè)定時(shí)沒有期限，什么時(shí)間作出決定，完全由行政機(jī)關(guān)工作人員自己掌握。在實(shí)踐中導(dǎo)致行政效率低下，許多該發(fā)的許可證行政機(jī)關(guān)拖著遲遲不發(fā)，有的甚至以此來索取不正當(dāng)利益。尤其是在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，有時(shí)一個(gè)投資項(xiàng)目的審批跑下來，往往需要幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間。有的等審批到手，已錯(cuò)過投資機(jī)會(huì)。因此，行政許可的期限非常重要，立法設(shè)定行政許可時(shí)，必須明確行政許可的期限。應(yīng)當(dāng)注意，本法第四章第三節(jié)對行政許可的期限做了比較具體的規(guī)定，一般情況下，實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)適用本法的規(guī)定。但由于每個(gè)行政許可的情況不同，有些行政許可不宜適用本法規(guī)定的期限，這時(shí)，具體的立法就應(yīng)當(dāng)作特別規(guī)定。因此，本法第四十二條規(guī)定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
「釋義」 本條是關(guān)于設(shè)定行政許可要明確行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序和期限的規(guī)定。
立法是執(zhí)法的前提，完善的立法是公正執(zhí)法的必要保證。目前行政許可存在許多亂的原因，有設(shè)定權(quán)亂的原因，還有法律、法規(guī)設(shè)定行政許可時(shí)規(guī)定得不具體，導(dǎo)致實(shí)施中行政許可的亂。如實(shí)施機(jī)關(guān)的管轄沒有劃分清楚，大家都有權(quán)管，從而導(dǎo)致實(shí)施中部門爭管轄權(quán)、重復(fù)許可的現(xiàn)象；沒有規(guī)定條件或者條件不具體，導(dǎo)致執(zhí)法人中沒有好處不許可，有了好處亂許可；沒有程序或者程序復(fù)雜，申請人的權(quán)利無從保護(hù)；沒有期限或者期限不明確，有些許可長期拖著不辦，也不答復(fù)，影響行政效率等等。立法只規(guī)定要實(shí)行行政許可，而不規(guī)定行政許可的條件、程序和期限，是人治而不是法治，最終的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行政專斷和執(zhí)法腐敗。因此，本法在總則第四條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。本條進(jìn)一步落實(shí)總則的要求，規(guī)定設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。
一、應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)
一般情況下，法律、法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí)，實(shí)施機(jī)關(guān)都比較明確。實(shí)施機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)的問題：一是上下級之間管轄不清，下級行政機(jī)關(guān)發(fā)了許可，上級行政機(jī)關(guān)也要發(fā)，造成重復(fù)許可。如發(fā)生在某地的“饅頭辦”事件，省、市執(zhí)法部門為了本單位利益爭發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)而造成重復(fù)許可；二是有些行政許可事項(xiàng)，由于行政機(jī)關(guān)在職能上存在交叉，造成一個(gè)事項(xiàng)，兩個(gè)機(jī)關(guān)都要發(fā)證，從而導(dǎo)致亂許可。如某省關(guān)于出租車的管理，由于存在著交通和城建兩個(gè)部門管，職能交叉，出租車在市區(qū)運(yùn)營，需要申請城建部門頒發(fā)一個(gè)許可證，出了市區(qū)運(yùn)營，則需要申請交通部門再頒發(fā)一個(gè)許可證。這種由于部門職能交叉，導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)許可的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)對實(shí)施機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，以防止多頭管理、重復(fù)許可。
二、應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的條件
行政許可的條件是申請人取得許可必須達(dá)到的最低要求，是行政機(jī)關(guān)決定是否許可的客觀尺度。行政許可作為一個(gè)制度化的管理手段，就是利用設(shè)定條件來限制人們的活動(dòng)，通過既定的法律規(guī)則來規(guī)范社會(huì)關(guān)系，調(diào)整人們的行為。如果只有限制要求，沒有相應(yīng)的條件，行政許可就不是“法治”手段，就會(huì)導(dǎo)致“人治”。如有的城市出租車運(yùn)營牌照的發(fā)放，沒有標(biāo)準(zhǔn)，暗箱操作，找關(guān)系，會(huì)送禮，就能得到運(yùn)營牌照，一個(gè)城市出現(xiàn)幾百家出租汽車公司，管理混亂，再去治理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。設(shè)定行政許可沒有規(guī)定許可的條件，或者規(guī)定得不具體，就可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)施行政許可時(shí)帶有相當(dāng)大的隨意性，申請人的申請是否符合許可條件，完全由執(zhí)法人員自由裁量，實(shí)踐中有時(shí)執(zhí)法人員僅根據(jù)習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)甚至關(guān)系，或者個(gè)人獲得的好處多少?zèng)Q定是否許可，致使出現(xiàn)沒有關(guān)系、沒有好處不許可，有了好處亂許可的現(xiàn)象，行政許可成為滋生腐敗的溫床。因此，無論是法律、行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章，設(shè)定行政許可，都應(yīng)當(dāng)盡量明確許可的標(biāo)準(zhǔn)。如果法律、行政法規(guī)不能明確的，地方性法規(guī)和規(guī)章可以給予明確。
三、應(yīng)當(dāng)規(guī)定程序
科學(xué)、合理的程序是行政許可制度良好運(yùn)行的必要保障。有強(qiáng)調(diào)程序重要的觀點(diǎn)認(rèn)為，程序就是法，法就是程序。但是，由于以前的立法不注重程序規(guī)定，導(dǎo)致行政許可設(shè)定中存在程序不完備、不科學(xué)或者缺乏程序的現(xiàn)象。程序不完備、不科學(xué)，可能導(dǎo)致環(huán)節(jié)太多，影響行政效率，如有的許可項(xiàng)目在政府部門之間或者一個(gè)部門內(nèi)部重復(fù)審批。有的法律沒有規(guī)定程序，申請人如何申請、先干什么、后干什么、行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或者不批準(zhǔn)怎么辦、申請人有什么權(quán)利、等等，都沒有規(guī)定。這種設(shè)定行政許可沒有規(guī)定許可程序的情況，在早期的立法中比較普遍。沒有程序，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在審查時(shí)隨意性大，暗箱操作，申請人的權(quán)利無法保障。因此，為了防止任意行政，保護(hù)申請人的合法權(quán)益，提高行政效率，在設(shè)定行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確許可的程序。本法對行政許可的一般程序和特別程序作了規(guī)定，單行法如果沒有特別的程序要求，就應(yīng)當(dāng)適用本法的程序規(guī)定。
四、應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的期限
行政許可的期限是作出行政許可決定的時(shí)間限制。規(guī)定期限限制，增強(qiáng)行政決定的可預(yù)期性，既是行政效率的要求，也可以防止行政許可機(jī)關(guān)故意拖延，有利于保護(hù)申請人的權(quán)利。我國不少行政許可在設(shè)定時(shí)沒有期限，什么時(shí)間作出決定，完全由行政機(jī)關(guān)工作人員自己掌握。在實(shí)踐中導(dǎo)致行政效率低下，許多該發(fā)的許可證行政機(jī)關(guān)拖著遲遲不發(fā)，有的甚至以此來索取不正當(dāng)利益。尤其是在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，有時(shí)一個(gè)投資項(xiàng)目的審批跑下來，往往需要幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間。有的等審批到手，已錯(cuò)過投資機(jī)會(huì)。因此，行政許可的期限非常重要，立法設(shè)定行政許可時(shí)，必須明確行政許可的期限。應(yīng)當(dāng)注意，本法第四章第三節(jié)對行政許可的期限做了比較具體的規(guī)定，一般情況下，實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)適用本法的規(guī)定。但由于每個(gè)行政許可的情況不同，有些行政許可不宜適用本法規(guī)定的期限，這時(shí)，具體的立法就應(yīng)當(dāng)作特別規(guī)定。因此，本法第四十二條規(guī)定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。