案情
在辦理A單位下屬H商店土地登記過程中，J組對確認(rèn)該宗地為國有土地提出異議，認(rèn)為該地所有權(quán)應(yīng)歸J組集體所有。
經(jīng)縣國土資源局調(diào)查發(fā)現(xiàn)：爭議土地曾為小學(xué)用地。1982年9月成為 H商店使用至今。2004年4月，縣政府在調(diào)解未果的情況下，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第四條的規(guī)定，決定爭議土地歸國家所有。
J組提起行政訴訟。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，縣政府提供的調(diào)查筆錄不能作為證據(jù)使用，判決撤銷縣政府的處理決定書，限令縣政府在六個(gè)月內(nèi)重新作出處理決定。
這時(shí)，跟爭議土地有利害關(guān)系的 A單位提起上訴。受理法院經(jīng)審理后判決縣政府重新作出處理。
由此，縣國土資源局對該案件進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查，進(jìn)一步認(rèn)定爭議土地在土改時(shí)并沒有分配給農(nóng)民所有；實(shí)施1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》）時(shí)也未劃入J組集體范圍。J組雖對土地所有權(quán)有爭議，但不能提供充分證據(jù)證明該爭議土地屬于農(nóng)民集體所有。2005年7月，縣政府依據(jù)《確權(quán)規(guī)定》第四條、第十八條的規(guī)定，再次作出爭議土地所有權(quán)為國家所有的決定。
J組再次提起行政訴訟。受理法院經(jīng)審理認(rèn)為：縣政府兩次作出處理決定的主要事實(shí)和理由完全相同，違反了《行政訴訟法》第五十五條的規(guī)定。法院還認(rèn)為，爭議土地位于J組境內(nèi)，因此，J組不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，且縣政府的處理決定適用《若干規(guī)定》第十八條屬于適用法條錯(cuò)誤，于是再次判決撤銷縣政府的處理決定。
判決后，A單位提出上訴。2006年11月，受理法院判決維持了縣政府的處理決定。
[分析]
筆者認(rèn)為，上述案件中有以下幾個(gè)問題值得思考。
關(guān)于調(diào)查筆錄作為證據(jù)使用的條件問題。
由于歷史原因，絕大多數(shù)土地權(quán)屬案件的證據(jù)收集難度特別大，特別是原始證據(jù)。因此，詢問、陳述、談話筆錄就成為處理土地權(quán)屬爭議的重要證據(jù)。《人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）第十條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，被告提供的被訴具體行政行為所依據(jù)的詢問、陳述、談話筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。《證據(jù)規(guī)定》第五十七條至第六十二條等條款規(guī)定了哪些證據(jù)屬于不能作為定案根據(jù)的證據(jù)，主要有：非法證據(jù)；漠視行政程序的證據(jù)；違反“先取證、后裁決”原則的證據(jù)；不具有真實(shí)性的證據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，如果證據(jù)符合《證據(jù)規(guī)定》規(guī)定的要求，在不違反《證據(jù)規(guī)定》等法律法規(guī)的禁止性規(guī)定的情況下，就應(yīng)該能夠作為案件證據(jù)。當(dāng)然由于時(shí)間長久，被調(diào)查人對歷史情況的回憶性陳述，在細(xì)節(jié)上不可能準(zhǔn)確，但只要是合法取得的、與案件具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)就不能否定其作為證據(jù)使用的地位。
本案中，法院認(rèn)為縣政府提供的調(diào)查筆錄不能作為證據(jù)使用顯然是錯(cuò)誤的，尤其是這些調(diào)查筆錄中有幾份還屬于原告承認(rèn)的證據(jù)。
關(guān)于《土地改革法》和《六十條》中有關(guān)條款的理解問題?！锻恋馗母锓ā返谑畻l規(guī)定沒收和征收來的土地，均由各農(nóng)民協(xié)會(huì)接收，統(tǒng)一分配給無地貧苦農(nóng)民所有。筆者認(rèn)為，這并不是說由各農(nóng)民協(xié)會(huì)接收的土地全部分配給農(nóng)民所有。分配給農(nóng)民所有的土地主要是生產(chǎn)和生活用地，而征收得來的祠堂、廟宇、寺院、教學(xué)、學(xué)校等用地，除為解決無房少房貧農(nóng)住房外，大多數(shù)沒有分配給農(nóng)民。因此，認(rèn)為土改時(shí)沒收、征收來的土地，已全部分配給農(nóng)民的想法是錯(cuò)誤的。
J組認(rèn)為，《六十條》第二十一條規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，因此位于生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地在實(shí)施《六十條》時(shí)就應(yīng)該已經(jīng)固定給生產(chǎn)隊(duì)所有。這是一種誤解。“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地”實(shí)際上是指生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際占有、支配、使用、管理收益的土地，而不是指“行政”范圍內(nèi)的所有土地。如醫(yī)院、學(xué)校、郵電等單位雖然位于某生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)，但其用地不是生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際占有、支配、使用、管理收益的土地，因而不屬于第二十一條規(guī)定的“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地”。
關(guān)于舉證責(zé)任問題。根據(jù)《行政訴訟法》及《證據(jù)規(guī)則》等相關(guān)法律規(guī)定，行政訴訟中，一般被告負(fù)有舉證責(zé)任，如《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任?！蹲C據(jù)規(guī)則》第六條規(guī)定，原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。但筆者認(rèn)為，《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。因此，民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則也可以適用于行政訴訟，即在被告已經(jīng)提供證據(jù)證明被訴具體行為合法，但原告仍主張被訴具體行政行為違法時(shí)，則原告應(yīng)承擔(dān)證明所訴具體行政行為違法的舉證責(zé)任。
就本案而言，J組對其主張的爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)負(fù)有舉證責(zé)任。認(rèn)為“原告主張土地所有權(quán)，不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任”是錯(cuò)誤理解了《行政訴訟法》和《證據(jù)規(guī)定》中關(guān)于舉證責(zé)任分配的有關(guān)規(guī)定。
關(guān)于“主要事實(shí)或者理由有改變”的標(biāo)準(zhǔn)問題。根據(jù)《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十四條的規(guī)定，如果被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同，但只要主要事實(shí)或者理由有改變的，就不屬于《行政訴訟法》第五十五條規(guī)定的“以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”。那么，這里所指的“主要事實(shí)或者理由有改變”的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?
筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十五條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。之所以這樣規(guī)定，目的是要求行政機(jī)關(guān)在重新作出具體行政行為時(shí)，必須糾正《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)列舉的五種情形，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、隨意行政。因此，只要被告重新作出的具體行政行為糾正了上述五種情形，就可以認(rèn)為事實(shí)和理由有改變。
就本案而言，縣政府重新作出的處理決定中，其“主要事實(shí)”部分增加了爭議土地在土改時(shí)沒有分配給農(nóng)民和實(shí)施《六十條》時(shí)未劃入J組集體范圍等內(nèi)容，在證據(jù)上作了補(bǔ)充，在適用法律方面，由原依據(jù)《若干規(guī)定》第四條變?yōu)橐罁?jù)《若干規(guī)定》第四條和第十八條，應(yīng)該說在事實(shí)和理由上均有改變。
在辦理A單位下屬H商店土地登記過程中，J組對確認(rèn)該宗地為國有土地提出異議，認(rèn)為該地所有權(quán)應(yīng)歸J組集體所有。
經(jīng)縣國土資源局調(diào)查發(fā)現(xiàn)：爭議土地曾為小學(xué)用地。1982年9月成為 H商店使用至今。2004年4月，縣政府在調(diào)解未果的情況下，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第四條的規(guī)定，決定爭議土地歸國家所有。
J組提起行政訴訟。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，縣政府提供的調(diào)查筆錄不能作為證據(jù)使用，判決撤銷縣政府的處理決定書，限令縣政府在六個(gè)月內(nèi)重新作出處理決定。
這時(shí)，跟爭議土地有利害關(guān)系的 A單位提起上訴。受理法院經(jīng)審理后判決縣政府重新作出處理。
由此，縣國土資源局對該案件進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查，進(jìn)一步認(rèn)定爭議土地在土改時(shí)并沒有分配給農(nóng)民所有；實(shí)施1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》）時(shí)也未劃入J組集體范圍。J組雖對土地所有權(quán)有爭議，但不能提供充分證據(jù)證明該爭議土地屬于農(nóng)民集體所有。2005年7月，縣政府依據(jù)《確權(quán)規(guī)定》第四條、第十八條的規(guī)定，再次作出爭議土地所有權(quán)為國家所有的決定。
J組再次提起行政訴訟。受理法院經(jīng)審理認(rèn)為：縣政府兩次作出處理決定的主要事實(shí)和理由完全相同，違反了《行政訴訟法》第五十五條的規(guī)定。法院還認(rèn)為，爭議土地位于J組境內(nèi)，因此，J組不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，且縣政府的處理決定適用《若干規(guī)定》第十八條屬于適用法條錯(cuò)誤，于是再次判決撤銷縣政府的處理決定。
判決后，A單位提出上訴。2006年11月，受理法院判決維持了縣政府的處理決定。
[分析]
筆者認(rèn)為，上述案件中有以下幾個(gè)問題值得思考。
關(guān)于調(diào)查筆錄作為證據(jù)使用的條件問題。
由于歷史原因，絕大多數(shù)土地權(quán)屬案件的證據(jù)收集難度特別大，特別是原始證據(jù)。因此，詢問、陳述、談話筆錄就成為處理土地權(quán)屬爭議的重要證據(jù)。《人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）第十條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，被告提供的被訴具體行政行為所依據(jù)的詢問、陳述、談話筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。《證據(jù)規(guī)定》第五十七條至第六十二條等條款規(guī)定了哪些證據(jù)屬于不能作為定案根據(jù)的證據(jù)，主要有：非法證據(jù)；漠視行政程序的證據(jù)；違反“先取證、后裁決”原則的證據(jù)；不具有真實(shí)性的證據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，如果證據(jù)符合《證據(jù)規(guī)定》規(guī)定的要求，在不違反《證據(jù)規(guī)定》等法律法規(guī)的禁止性規(guī)定的情況下，就應(yīng)該能夠作為案件證據(jù)。當(dāng)然由于時(shí)間長久，被調(diào)查人對歷史情況的回憶性陳述，在細(xì)節(jié)上不可能準(zhǔn)確，但只要是合法取得的、與案件具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)就不能否定其作為證據(jù)使用的地位。
本案中，法院認(rèn)為縣政府提供的調(diào)查筆錄不能作為證據(jù)使用顯然是錯(cuò)誤的，尤其是這些調(diào)查筆錄中有幾份還屬于原告承認(rèn)的證據(jù)。
關(guān)于《土地改革法》和《六十條》中有關(guān)條款的理解問題?！锻恋馗母锓ā返谑畻l規(guī)定沒收和征收來的土地，均由各農(nóng)民協(xié)會(huì)接收，統(tǒng)一分配給無地貧苦農(nóng)民所有。筆者認(rèn)為，這并不是說由各農(nóng)民協(xié)會(huì)接收的土地全部分配給農(nóng)民所有。分配給農(nóng)民所有的土地主要是生產(chǎn)和生活用地，而征收得來的祠堂、廟宇、寺院、教學(xué)、學(xué)校等用地，除為解決無房少房貧農(nóng)住房外，大多數(shù)沒有分配給農(nóng)民。因此，認(rèn)為土改時(shí)沒收、征收來的土地，已全部分配給農(nóng)民的想法是錯(cuò)誤的。
J組認(rèn)為，《六十條》第二十一條規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，因此位于生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地在實(shí)施《六十條》時(shí)就應(yīng)該已經(jīng)固定給生產(chǎn)隊(duì)所有。這是一種誤解。“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地”實(shí)際上是指生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際占有、支配、使用、管理收益的土地，而不是指“行政”范圍內(nèi)的所有土地。如醫(yī)院、學(xué)校、郵電等單位雖然位于某生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)，但其用地不是生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際占有、支配、使用、管理收益的土地，因而不屬于第二十一條規(guī)定的“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地”。
關(guān)于舉證責(zé)任問題。根據(jù)《行政訴訟法》及《證據(jù)規(guī)則》等相關(guān)法律規(guī)定，行政訴訟中，一般被告負(fù)有舉證責(zé)任，如《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任?！蹲C據(jù)規(guī)則》第六條規(guī)定，原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。但筆者認(rèn)為，《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。因此，民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則也可以適用于行政訴訟，即在被告已經(jīng)提供證據(jù)證明被訴具體行為合法，但原告仍主張被訴具體行政行為違法時(shí)，則原告應(yīng)承擔(dān)證明所訴具體行政行為違法的舉證責(zé)任。
就本案而言，J組對其主張的爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)負(fù)有舉證責(zé)任。認(rèn)為“原告主張土地所有權(quán)，不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任”是錯(cuò)誤理解了《行政訴訟法》和《證據(jù)規(guī)定》中關(guān)于舉證責(zé)任分配的有關(guān)規(guī)定。
關(guān)于“主要事實(shí)或者理由有改變”的標(biāo)準(zhǔn)問題。根據(jù)《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十四條的規(guī)定，如果被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同，但只要主要事實(shí)或者理由有改變的，就不屬于《行政訴訟法》第五十五條規(guī)定的“以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”。那么，這里所指的“主要事實(shí)或者理由有改變”的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?
筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十五條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。之所以這樣規(guī)定，目的是要求行政機(jī)關(guān)在重新作出具體行政行為時(shí)，必須糾正《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)列舉的五種情形，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、隨意行政。因此，只要被告重新作出的具體行政行為糾正了上述五種情形，就可以認(rèn)為事實(shí)和理由有改變。
就本案而言，縣政府重新作出的處理決定中，其“主要事實(shí)”部分增加了爭議土地在土改時(shí)沒有分配給農(nóng)民和實(shí)施《六十條》時(shí)未劃入J組集體范圍等內(nèi)容，在證據(jù)上作了補(bǔ)充，在適用法律方面，由原依據(jù)《若干規(guī)定》第四條變?yōu)橐罁?jù)《若干規(guī)定》第四條和第十八條，應(yīng)該說在事實(shí)和理由上均有改變。