行政許可的設定范圍，即哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，任由公民自主決定或者由市場調(diào)節(jié)。這是一個非常復雜的問題，也是一個世界性的難題。這個問題的實質(zhì)是行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，意味著在多大程度上行政權(quán)力可以干預公民的私人權(quán)利。對這個問題的探索，實際是對政府管理規(guī)律的探索，社會發(fā)展規(guī)律的探索。從目前來看，無論是在理論上和還是在實踐上都還沒有很好地解決這個問題。世界各國解決此問題的基本方法是個案解決，一事一議，通過單行的法律、法規(guī)，按照法定的程序來決定。為什么大都采取這種辦法呢？因為某一事項是否設定許可，具有不確定性。第一，行政許可的設定具有時間性。有些事項，在此時不需要許可，但隨著社會的發(fā)展，其活動與公共利益的緊密性加強，因而需要設定許可。如在自由資本主義時期，需經(jīng)許可的事項很少，而到了壟斷資本主義時期，需經(jīng)許可的事項大量增加。這其中有些事項在自由資本主義時期就存在。汽車在最初制造出來時，是沒有許可證的；駕駛汽車也是不需要執(zhí)照的。但后來汽車多了起來，汽車業(yè)與公共安全非常密切，因此才規(guī)定生產(chǎn)汽車、駕駛汽車需要事先獲得許可。第二，行政許可的設定具有地域性。有些事項，在此一地域范圍內(nèi)需要許可，在彼一地域范圍內(nèi)不需要許可。比如現(xiàn)在許多城市對養(yǎng)狗實行許可證制度，養(yǎng)狗需要先到行政主管機關(guān)登記注冊，交納有關(guān)費用，然后才能養(yǎng)狗，否則即為違法。而在一些農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)狗是很普通的事，根本不需要許可登記。第三，行政許可的設定與特定的社會背景有關(guān)。在有些社會背景下，人與自然的矛盾比較突出，為了保持可持續(xù)發(fā)展，就需要限制人類的活動，對人類的某些活動加以限制和約束，實行許可制度。而在有些地區(qū)和時代，人類與自然的矛盾不突出，人類的活動對自然沒有構(gòu)成威脅，因而不需要許可。如在一個水資源緊缺的社會，對水資源開采利用，通常采取許可制度管理；而在一個水資源豐富的社會里，對水資源的開采和利用就不需要許可。第四，行政許可的對象具有廣泛性、復雜性和差異性，在進行抽象歸納時，面臨的立法技術(shù)困難比較多，相反，個案解決則可以回避諸多困難和矛盾。
盡管規(guī)定行政許可的設定范圍存在諸多困難，本法還是根據(jù)中國的國情，對行政許可的設定范圍作了原則界定。為什么本法要對設定范圍作出界定呢？第一，我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，也就是由政府什么都管轉(zhuǎn)到有選擇性的管，這就需要回答該管什么，不該管什么的問題。對這個問題的回答實際是對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的探索。資本主義社會的發(fā)展是從自由資本主義到壟斷資本主義，從不干預到干預社會和經(jīng)濟生活，因而它可以根據(jù)發(fā)生的社會問題來逐個解決，這就形成他們在行政許可制度上的立法特點。第二，我國的立法主體比較多，在中央有全國人大及其常委會、國務院；在地方有三十一個省、自治區(qū)、直轄市，需要統(tǒng)一行政許可的立法標準和范圍。第三，在現(xiàn)實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是什么事情都要設定行政許可，導致行政許可過多過濫。這就需要通過設定范圍來減少行政許可，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
盡管規(guī)定行政許可的設定范圍存在諸多困難，本法還是根據(jù)中國的國情，對行政許可的設定范圍作了原則界定。為什么本法要對設定范圍作出界定呢？第一，我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，也就是由政府什么都管轉(zhuǎn)到有選擇性的管，這就需要回答該管什么，不該管什么的問題。對這個問題的回答實際是對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的探索。資本主義社會的發(fā)展是從自由資本主義到壟斷資本主義，從不干預到干預社會和經(jīng)濟生活，因而它可以根據(jù)發(fā)生的社會問題來逐個解決，這就形成他們在行政許可制度上的立法特點。第二，我國的立法主體比較多，在中央有全國人大及其常委會、國務院；在地方有三十一個省、自治區(qū)、直轄市，需要統(tǒng)一行政許可的立法標準和范圍。第三，在現(xiàn)實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是什么事情都要設定行政許可，導致行政許可過多過濫。這就需要通過設定范圍來減少行政許可，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。