一、銀行業(yè)監(jiān)督管理法概述
（一）銀行業(yè)監(jiān)督管理法的起草背景
為了加強銀行業(yè)監(jiān)管，確保銀行業(yè)金融機構的合法、安全、穩(wěn)健運行，第十屆全國人民代表大會第 次會議于2003年3月審議通過了國務院機構改革方案，決定成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。4月26日，第十屆全國人大常委會第二次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于由中國國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定》，要求有關部門抓緊修改中國人民銀行法、商業(yè)銀行法，以及提出其他有關法律議案。鑒于中國人民銀行法修訂后，有關銀行業(yè)監(jiān)管的基本法律規(guī)定需要由一部新的法律來承接，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構履行職責需要有明確、全面的法律授權，同時也為了加強中國銀行業(yè)監(jiān)管的獨立性、專業(yè)性和權威性，進一步完善銀行業(yè)監(jiān)管制度，提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性，2003年4月初，國務院法制辦和國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構組成起草小組，共同負責起草仲華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法。銀監(jiān)法在起草過程中，遵循了以下原則：
（1）適應我國金融監(jiān)管體制改革的需要，完善監(jiān)管制度、強化監(jiān)管手段、加大監(jiān)管力度、提高監(jiān)管水平；
（2）遵循世貿(mào)組織規(guī)則，吸收、借鑒國外銀行監(jiān)管的先進理念和做法；
（3）適合中國國情，有利于解決我國銀行業(yè)面臨的重大問題，提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。
起草小組認真總結了我國多年的銀行業(yè)監(jiān)管實踐經(jīng)驗，借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及美國、英國、德國、日本、韓國、新加坡等國家銀行監(jiān)管的立法經(jīng)驗和監(jiān)管實踐，對銀行監(jiān)管立法進行了分析研究，并多次聽取中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、國務院其他有關部門、各政策性銀行、商業(yè)銀行及其他金融機構的意見，組織國內(nèi)金融、法律界的專家、學者進行座談，在此基礎上起草了《銀監(jiān)法》草案。草案于2003年8月經(jīng)國務院常務會議審議通過。2003年12月27日，第十屆全國人大常委會第六次會議通過銀監(jiān)法，并同時通過了對人民銀行法和商業(yè)銀行法進行相應修改的決定。2006年10月31日第十屆全國人大常委會第二十四次會議期對銀行業(yè)監(jiān)督管理法作了修正。
（二）銀行業(yè)監(jiān)督管理法的性質和特點
《銀監(jiān)法》第1條規(guī)定，為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！边@說明，銀監(jiān)法的性質不是組織法而是行為法。具體說，銀監(jiān)法不是一部關于國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的行政組織法，而是關于銀行業(yè)監(jiān)督管理行為的市場規(guī)制法。具目的在于明確中國銀行業(yè)監(jiān)管的目標、原則，確定銀行監(jiān)管機構的法定地位和職責，加強和完善監(jiān)管手段．規(guī)范監(jiān)管程序，推進我國銀行業(yè)監(jiān)管向國際做法靠攏，實現(xiàn)從合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管的轉變；從而提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。銀監(jiān)法具有以下兩大特點：
1、大量吸收和借鑒國際上銀行監(jiān)管的先進理念和立法經(jīng)驗。銀監(jiān)法的條文設計大量借鑒了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效銀行監(jiān)管的核心原則所提出的銀行監(jiān)管的做法，參閱了巴塞爾委員會發(fā)布的其他指導性文件以及美國，英國、德國、日本、韓國、新加坡等國家銀行業(yè)的法律制度。《銀監(jiān)法》除“法律責任”和“附則”外共有41條，其中50％以上的條款都直接體現(xiàn)了核心原則的思想。在吸收和借鑒國際先進經(jīng)驗基礎上，納入銀行業(yè)監(jiān)督管理法的有關內(nèi)容將有助于提高我國銀行監(jiān)管的有效性，如明確監(jiān)管者的目標和原則；保證監(jiān)管者的獨立性：為監(jiān)管者提供法律保護；建立監(jiān)管機構的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制；加強對股東資格的審查；通過制定和實施對銀行業(yè)金融機構的審慎經(jīng)營規(guī)則，實現(xiàn)監(jiān)管方式從合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管的轉變；加強現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管手段；建立與銀行業(yè)金融機構董事、高級管理人員的監(jiān)督會談制度；提高并裹監(jiān)管能力；建立監(jiān)管評級體系和風險預警機制；加強信息披露，強化市場約束：在法律中明確規(guī)定銀行監(jiān)管機構有權區(qū)別不同情況，對未遵守審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構采取監(jiān)管強制措施；加強銀行監(jiān)管*與中央銀行和境內(nèi)其他金融監(jiān)管機構的協(xié)調(diào)合作；加強銀行監(jiān)管*與境外銀行監(jiān)管*的合作，共同實施有效的跨境監(jiān)管等等。因此，銀行業(yè)監(jiān)督管理法將為提高我國銀行監(jiān)管的有效性奠定良好的法律基礎。
2、制定科學監(jiān)管措施。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構使用監(jiān)管手段和措施給予了適當授權，為實施有效銀行監(jiān)管提供了必要的法律支持。銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定監(jiān)管機構有權要求銀行業(yè)金融機構報送各類報表和資料；有權采取必要的措施，實施現(xiàn)場檢查；有權要求與銀行業(yè)金融機構董事和高級管理人員進行監(jiān)管會談；有權要求銀行業(yè)金融機構按照規(guī)定進行信息披露；有權區(qū)別不同情況，對未遵守審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構采取遞進的監(jiān)管強制措施；有權對有問題銀行業(yè)金融機構進行接管、重組或撤銷，并對其直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員采取必要的限制措施；有權查詢涉嫌金融違法行為人的存款或申請司法機關凍結違法資金等。同時，“法律責任”一章還授權監(jiān)管機構對違反法律、法規(guī)的銀行業(yè)金融機構直接負責的董事、高級管理人員和其他責任人員采取紀律處分、罰款、取消任職資格和禁止從事銀行業(yè)工作等處罰措施。
3、對監(jiān)管權力予以規(guī)范。銀行業(yè)監(jiān)督管理法強化了監(jiān)管機構的內(nèi)部監(jiān)督機制，規(guī)定監(jiān)管機構應當建立監(jiān)督管理責任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度；并對監(jiān)管機構工作人員提出了一系列要求，如應當具備相應的專業(yè)知識和業(yè)務能力；應當依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得在金融機構等企業(yè)中兼任職務；應當承擔相應的保密義務，等等。
4、規(guī)定監(jiān)管的程序。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構行使監(jiān)管權力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了程序要求和監(jiān)督制約措施，如規(guī)定監(jiān)管機構自收到完整的申請文件之日起，應當在規(guī)聲的時限內(nèi)作出批準或者不批準的決定，并書面通知申請人，決定不批準的，應當說明理由；監(jiān)管機構應當制定現(xiàn)場檢查程序，規(guī)范現(xiàn)場檢查行為；銀行業(yè)金融機構經(jīng)過整改，符合有關審慎經(jīng)營規(guī)則的，監(jiān)管機構應當在3日內(nèi)解除對其采取的限制措施等。
5、協(xié)調(diào)外部監(jiān)管機制。銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定國務院審計、監(jiān)察等機關，依法對銀行監(jiān)管機構實施外部監(jiān)督，同時要求監(jiān)管機構公開監(jiān)督管理程序，增強監(jiān)管工作的透明度，接受社會公眾的監(jiān)督。另外，根據(jù)行政訴訟法和行政復議法，銀行業(yè)金融機構及其工作人員對監(jiān)管機構的處罰決定不服的，可以申請行政復議，也可以向人民法院提起訴訟。
6、規(guī)定銀監(jiān)會的法律責任。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構履行職責和義務、行使監(jiān)管權力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了相應的法律責任。如第43條規(guī)定，銀行監(jiān)管機構違反規(guī)定審查批準銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止，以及業(yè)務范圍和業(yè)務范圍內(nèi)的業(yè)務品種；違反規(guī)定對銀行業(yè)金融機構進行現(xiàn)場檢查的；未依照本法第28條規(guī)定報告突發(fā)事件的；違反規(guī)定查詢賬戶或者申請凍結資金的；違反規(guī)定對銀行業(yè)金融機構采取措施或者處罰的；違反本法第42條規(guī)定對有關單位或者個人進行調(diào)查的；或者有濫用職權、玩忽職守的其他行為，應當依法給予行政處分。構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。銀行業(yè)監(jiān)督管理法以法律形式，系統(tǒng)建立了對政府機構的監(jiān)督制約和問責機制，這是我國法律體系的一次立法創(chuàng)新。
（三）銀行業(yè)監(jiān)督管理的對象
1、銀行業(yè)金融機構。銀行業(yè)金融機構，是指在中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。這是銀行業(yè)監(jiān)、督管理的主要對象。
2、其他金融機構。在中華人民共和國境內(nèi)設立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經(jīng)中國銀監(jiān)會批準設立的其他金融機構。
3、在境外設立的金融機構。經(jīng)中國銀監(jiān)會批準在境外設立的金融機構以及前兩種金融機構在境外的業(yè)務活動。
（四）銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標和原則
1、銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標。銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。同時，銀行業(yè)監(jiān)督管理應當保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。
2、銀行業(yè)監(jiān)督管理的原則。
（1）依法、公開、公正和效率的原則。
（2）獨立性原則，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。
（3）協(xié)同原則，中國銀監(jiān)會應當和中國人民銀行、國務院其他金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制，以便它們在各自：的職責范圍內(nèi)，開展對銀行業(yè)和金融市場的有效監(jiān)督。
（一）銀行業(yè)監(jiān)督管理法的起草背景
為了加強銀行業(yè)監(jiān)管，確保銀行業(yè)金融機構的合法、安全、穩(wěn)健運行，第十屆全國人民代表大會第 次會議于2003年3月審議通過了國務院機構改革方案，決定成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。4月26日，第十屆全國人大常委會第二次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于由中國國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責的決定》，要求有關部門抓緊修改中國人民銀行法、商業(yè)銀行法，以及提出其他有關法律議案。鑒于中國人民銀行法修訂后，有關銀行業(yè)監(jiān)管的基本法律規(guī)定需要由一部新的法律來承接，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構履行職責需要有明確、全面的法律授權，同時也為了加強中國銀行業(yè)監(jiān)管的獨立性、專業(yè)性和權威性，進一步完善銀行業(yè)監(jiān)管制度，提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性，2003年4月初，國務院法制辦和國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構組成起草小組，共同負責起草仲華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法。銀監(jiān)法在起草過程中，遵循了以下原則：
（1）適應我國金融監(jiān)管體制改革的需要，完善監(jiān)管制度、強化監(jiān)管手段、加大監(jiān)管力度、提高監(jiān)管水平；
（2）遵循世貿(mào)組織規(guī)則，吸收、借鑒國外銀行監(jiān)管的先進理念和做法；
（3）適合中國國情，有利于解決我國銀行業(yè)面臨的重大問題，提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。
起草小組認真總結了我國多年的銀行業(yè)監(jiān)管實踐經(jīng)驗，借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及美國、英國、德國、日本、韓國、新加坡等國家銀行監(jiān)管的立法經(jīng)驗和監(jiān)管實踐，對銀行監(jiān)管立法進行了分析研究，并多次聽取中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、國務院其他有關部門、各政策性銀行、商業(yè)銀行及其他金融機構的意見，組織國內(nèi)金融、法律界的專家、學者進行座談，在此基礎上起草了《銀監(jiān)法》草案。草案于2003年8月經(jīng)國務院常務會議審議通過。2003年12月27日，第十屆全國人大常委會第六次會議通過銀監(jiān)法，并同時通過了對人民銀行法和商業(yè)銀行法進行相應修改的決定。2006年10月31日第十屆全國人大常委會第二十四次會議期對銀行業(yè)監(jiān)督管理法作了修正。
（二）銀行業(yè)監(jiān)督管理法的性質和特點
《銀監(jiān)法》第1條規(guī)定，為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！边@說明，銀監(jiān)法的性質不是組織法而是行為法。具體說，銀監(jiān)法不是一部關于國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的行政組織法，而是關于銀行業(yè)監(jiān)督管理行為的市場規(guī)制法。具目的在于明確中國銀行業(yè)監(jiān)管的目標、原則，確定銀行監(jiān)管機構的法定地位和職責，加強和完善監(jiān)管手段．規(guī)范監(jiān)管程序，推進我國銀行業(yè)監(jiān)管向國際做法靠攏，實現(xiàn)從合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管的轉變；從而提高我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。銀監(jiān)法具有以下兩大特點：
1、大量吸收和借鑒國際上銀行監(jiān)管的先進理念和立法經(jīng)驗。銀監(jiān)法的條文設計大量借鑒了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效銀行監(jiān)管的核心原則所提出的銀行監(jiān)管的做法，參閱了巴塞爾委員會發(fā)布的其他指導性文件以及美國，英國、德國、日本、韓國、新加坡等國家銀行業(yè)的法律制度。《銀監(jiān)法》除“法律責任”和“附則”外共有41條，其中50％以上的條款都直接體現(xiàn)了核心原則的思想。在吸收和借鑒國際先進經(jīng)驗基礎上，納入銀行業(yè)監(jiān)督管理法的有關內(nèi)容將有助于提高我國銀行監(jiān)管的有效性，如明確監(jiān)管者的目標和原則；保證監(jiān)管者的獨立性：為監(jiān)管者提供法律保護；建立監(jiān)管機構的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制；加強對股東資格的審查；通過制定和實施對銀行業(yè)金融機構的審慎經(jīng)營規(guī)則，實現(xiàn)監(jiān)管方式從合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管的轉變；加強現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管手段；建立與銀行業(yè)金融機構董事、高級管理人員的監(jiān)督會談制度；提高并裹監(jiān)管能力；建立監(jiān)管評級體系和風險預警機制；加強信息披露，強化市場約束：在法律中明確規(guī)定銀行監(jiān)管機構有權區(qū)別不同情況，對未遵守審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構采取監(jiān)管強制措施；加強銀行監(jiān)管*與中央銀行和境內(nèi)其他金融監(jiān)管機構的協(xié)調(diào)合作；加強銀行監(jiān)管*與境外銀行監(jiān)管*的合作，共同實施有效的跨境監(jiān)管等等。因此，銀行業(yè)監(jiān)督管理法將為提高我國銀行監(jiān)管的有效性奠定良好的法律基礎。
2、制定科學監(jiān)管措施。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構使用監(jiān)管手段和措施給予了適當授權，為實施有效銀行監(jiān)管提供了必要的法律支持。銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定監(jiān)管機構有權要求銀行業(yè)金融機構報送各類報表和資料；有權采取必要的措施，實施現(xiàn)場檢查；有權要求與銀行業(yè)金融機構董事和高級管理人員進行監(jiān)管會談；有權要求銀行業(yè)金融機構按照規(guī)定進行信息披露；有權區(qū)別不同情況，對未遵守審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構采取遞進的監(jiān)管強制措施；有權對有問題銀行業(yè)金融機構進行接管、重組或撤銷，并對其直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員采取必要的限制措施；有權查詢涉嫌金融違法行為人的存款或申請司法機關凍結違法資金等。同時，“法律責任”一章還授權監(jiān)管機構對違反法律、法規(guī)的銀行業(yè)金融機構直接負責的董事、高級管理人員和其他責任人員采取紀律處分、罰款、取消任職資格和禁止從事銀行業(yè)工作等處罰措施。
3、對監(jiān)管權力予以規(guī)范。銀行業(yè)監(jiān)督管理法強化了監(jiān)管機構的內(nèi)部監(jiān)督機制，規(guī)定監(jiān)管機構應當建立監(jiān)督管理責任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度；并對監(jiān)管機構工作人員提出了一系列要求，如應當具備相應的專業(yè)知識和業(yè)務能力；應當依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得在金融機構等企業(yè)中兼任職務；應當承擔相應的保密義務，等等。
4、規(guī)定監(jiān)管的程序。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構行使監(jiān)管權力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了程序要求和監(jiān)督制約措施，如規(guī)定監(jiān)管機構自收到完整的申請文件之日起，應當在規(guī)聲的時限內(nèi)作出批準或者不批準的決定，并書面通知申請人，決定不批準的，應當說明理由；監(jiān)管機構應當制定現(xiàn)場檢查程序，規(guī)范現(xiàn)場檢查行為；銀行業(yè)金融機構經(jīng)過整改，符合有關審慎經(jīng)營規(guī)則的，監(jiān)管機構應當在3日內(nèi)解除對其采取的限制措施等。
5、協(xié)調(diào)外部監(jiān)管機制。銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定國務院審計、監(jiān)察等機關，依法對銀行監(jiān)管機構實施外部監(jiān)督，同時要求監(jiān)管機構公開監(jiān)督管理程序，增強監(jiān)管工作的透明度，接受社會公眾的監(jiān)督。另外，根據(jù)行政訴訟法和行政復議法，銀行業(yè)金融機構及其工作人員對監(jiān)管機構的處罰決定不服的，可以申請行政復議，也可以向人民法院提起訴訟。
6、規(guī)定銀監(jiān)會的法律責任。銀行業(yè)監(jiān)督管理法對監(jiān)管機構履行職責和義務、行使監(jiān)管權力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了相應的法律責任。如第43條規(guī)定，銀行監(jiān)管機構違反規(guī)定審查批準銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止，以及業(yè)務范圍和業(yè)務范圍內(nèi)的業(yè)務品種；違反規(guī)定對銀行業(yè)金融機構進行現(xiàn)場檢查的；未依照本法第28條規(guī)定報告突發(fā)事件的；違反規(guī)定查詢賬戶或者申請凍結資金的；違反規(guī)定對銀行業(yè)金融機構采取措施或者處罰的；違反本法第42條規(guī)定對有關單位或者個人進行調(diào)查的；或者有濫用職權、玩忽職守的其他行為，應當依法給予行政處分。構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。銀行業(yè)監(jiān)督管理法以法律形式，系統(tǒng)建立了對政府機構的監(jiān)督制約和問責機制，這是我國法律體系的一次立法創(chuàng)新。
（三）銀行業(yè)監(jiān)督管理的對象
1、銀行業(yè)金融機構。銀行業(yè)金融機構，是指在中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。這是銀行業(yè)監(jiān)、督管理的主要對象。
2、其他金融機構。在中華人民共和國境內(nèi)設立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經(jīng)中國銀監(jiān)會批準設立的其他金融機構。
3、在境外設立的金融機構。經(jīng)中國銀監(jiān)會批準在境外設立的金融機構以及前兩種金融機構在境外的業(yè)務活動。
（四）銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標和原則
1、銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標。銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。同時，銀行業(yè)監(jiān)督管理應當保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。
2、銀行業(yè)監(jiān)督管理的原則。
（1）依法、公開、公正和效率的原則。
（2）獨立性原則，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。
（3）協(xié)同原則，中國銀監(jiān)會應當和中國人民銀行、國務院其他金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制，以便它們在各自：的職責范圍內(nèi)，開展對銀行業(yè)和金融市場的有效監(jiān)督。