現(xiàn)行農(nóng)村土地物權(quán)制度體現(xiàn)出了強烈的中國特色，即反映在農(nóng)村土地所有權(quán)制度上的公有屬性和在農(nóng)村土地用益物權(quán)制度上的公平和效率相結(jié)合。
(一) 農(nóng)村土地所有權(quán)制度體現(xiàn)公有屬性中國特色
土地作為最重要的生產(chǎn)資料，“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的社會主義基本經(jīng)濟制度要求只能由國家和集體取得土地所有權(quán)，從而確保公有制的主體地位，維護社會主義基本經(jīng)濟制度。堅持農(nóng)村土地所有權(quán)的公有屬性，能夠從根本上杜絕土地私有化帶來的隱患。土地私有化帶來的主要隱患是土地兼并，“毫無疑問，私有化將加速農(nóng)民失去土地，因為農(nóng)民一旦面臨生病、災害和孩子上大學時通常只能廉價出賣土地以濟一時之需”[10]，于是土地逐漸集中到少數(shù)人手中，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，分化為游民和流民，這會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，一旦出現(xiàn)大的突發(fā)事件，后果不堪設(shè)想。堅持農(nóng)村土地所有權(quán)的公有屬性，還能夠更好地保護和利用土地資源。由于土地所有權(quán)公有，國家能夠更好地規(guī)劃土地的使用，保護耕地和其他農(nóng)業(yè)用地，保證國家建設(shè)用地，保持國家對社會可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控能力。農(nóng)村土地所有權(quán)制度公有屬性體現(xiàn)如下。
1. 土地所有權(quán)的權(quán)利主體只能是國家或集體。根據(jù)我國憲法、物權(quán)法和土地法的規(guī)定，土地只能為國家或集體所有，國家和集體以外的民事主體，不能成為土地所有權(quán)人。根據(jù)2007 年《物權(quán)法》第45 條的規(guī)定，國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。因此屬于國家所有的土地，其所有權(quán)由國務院代表國家來行使所有權(quán)。集體所有的土地，根據(jù)《物權(quán)法》第60 條的規(guī)定:屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。
2. 集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)法律地位平等。根據(jù)憲法、物權(quán)法和土地管理法等法律的規(guī)定，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)之間，不存在派生或隸屬的關(guān)系，它們之間也不存在等級差別。但是，這并不意味著法律對這兩種土地所有權(quán)的規(guī)范和調(diào)整毫無差別。集體土地所有權(quán)往往受到一定的法律限制，主要體現(xiàn)在兩個方面:首先是對集體土地處分權(quán)能的限制，集體土地所有者要服從國家對土地的管理權(quán)，不能任意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，僅享有不完整的處分權(quán)能。其次，對集體土地所有權(quán)范圍的限制。根據(jù)《物權(quán)法》第46 條的規(guī)定，礦藏屬于國家所有。在集體土地的地表或者地下的礦藏資源一律屬于國家所有，這是法律對集體土地所有權(quán)范圍的限制。
3. 土地所有權(quán)單向流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法和物權(quán)法的規(guī)定，土地所有權(quán)是不能交易的，的流轉(zhuǎn)方式是國家征收集體的土地，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)。根據(jù)我國憲法和物權(quán)法的規(guī)定，國家征收集體土地的理由是公共利益的需要。但現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對公共利益做出明確界定，這導致了農(nóng)村土地征收中的亂象，房地產(chǎn)開發(fā)商的商業(yè)開發(fā)都能以公共利益為名進行農(nóng)村土地征收，嚴重侵害了農(nóng)民的利益。而且還在一定程度上助長了地方政府通過征收農(nóng)民土地實現(xiàn)土地儲備，再通過土地二級市場“招拍掛”高價出讓土地獲得巨額土地收入的經(jīng)營思路，進而為了擴大“土地財政”而客觀上與農(nóng)民爭利。
(二) 農(nóng)村土地用益物權(quán)制度體現(xiàn)了中國特色
雖然堅持土地所有權(quán)的公有制屬性，但是社會主義市場經(jīng)濟體制要求土地這種生產(chǎn)資料在一定范圍內(nèi)的流通。從土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)建開始，我國就選擇了通過土地用益物權(quán)制度來實現(xiàn)土地物權(quán)的互換性和可流通性的發(fā)展路徑，充分體現(xiàn)和反映了中國特色社會主義道路的發(fā)展歷程。2007 年出臺的《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)村土地用益物權(quán)包括:土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)制度，實現(xiàn)了耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營，解決了這些農(nóng)地的流轉(zhuǎn)問題。通過建立宅基地使用權(quán)制度，解決了農(nóng)民使用集體所有的土地建筑自己住宅所需用地問題，實現(xiàn)了農(nóng)民私有房屋的流轉(zhuǎn)。通過建立地役權(quán)，通過利用他人的土地或其他不動產(chǎn)，以提升自己的土地或不動產(chǎn)的使用價值，從而實現(xiàn)整個社會資源利用效率的總體提高。
在土地用益物權(quán)制度發(fā)展中，制度設(shè)計上實現(xiàn)了既要長期化又要適度流轉(zhuǎn)，這是“把提高效率和促進社會公平結(jié)合起來”[11]在物權(quán)法上的具體體現(xiàn)。土地用益物權(quán)長期穩(wěn)定最重要的意義在于通過激發(fā)對土地的持久性投資，促進社會發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，“歷人口增長和有限耕地的矛盾是通過精細的養(yǎng)地措施為基礎(chǔ)的精耕細作的耕作技術(shù)的不斷提高來解決的，精耕細作是中國必須的技術(shù)選擇”[12] ，因此生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要決定了必須保證農(nóng)民擁有長期的土地承包經(jīng)營權(quán)。而土地用益物權(quán)適度流轉(zhuǎn)的意義在于保障社會穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)如果不允許流通，勢必影響到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，也會造成農(nóng)民拋荒現(xiàn)象的蔓延，但是如果過度放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流通范圍，由此造成農(nóng)村無地農(nóng)民增多，則會影響到社會穩(wěn)定。因為在當前中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，土地對于農(nóng)民而言不僅是基本的生產(chǎn)資料，還是基本的社會保障手段。在改革開放的進程中，農(nóng)民雖可以進城擇業(yè)，但因缺乏必要的文化素質(zhì)與專業(yè)技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業(yè)。即使如此，城市經(jīng)濟一旦出現(xiàn)問題或者城市居民就業(yè)緊張，農(nóng)民時刻面臨被“清退”或“排斥”的就業(yè)風險。而且城市居民下崗后，政府可給予“再就業(yè)”或救濟金的幫助;失去勞動能力的還可以獲得最低生活保障，到了一定年齡就能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民工失業(yè)或者失去勞動能力后，就只能回到農(nóng)村從土地獲得生活保障。因此，在城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建立之前，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度必須保障土地作為農(nóng)民基本社會保障的職能。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度還要考慮到限制實質(zhì)上的土地兼并，因為如果出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并會打破目前的利益格局，社會沖突會十分激烈，有可能使改革開放中發(fā)展起來的生產(chǎn)力重新遭到嚴重破壞。
(一) 農(nóng)村土地所有權(quán)制度體現(xiàn)公有屬性中國特色
土地作為最重要的生產(chǎn)資料，“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的社會主義基本經(jīng)濟制度要求只能由國家和集體取得土地所有權(quán)，從而確保公有制的主體地位，維護社會主義基本經(jīng)濟制度。堅持農(nóng)村土地所有權(quán)的公有屬性，能夠從根本上杜絕土地私有化帶來的隱患。土地私有化帶來的主要隱患是土地兼并，“毫無疑問，私有化將加速農(nóng)民失去土地，因為農(nóng)民一旦面臨生病、災害和孩子上大學時通常只能廉價出賣土地以濟一時之需”[10]，于是土地逐漸集中到少數(shù)人手中，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，分化為游民和流民，這會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，一旦出現(xiàn)大的突發(fā)事件，后果不堪設(shè)想。堅持農(nóng)村土地所有權(quán)的公有屬性，還能夠更好地保護和利用土地資源。由于土地所有權(quán)公有，國家能夠更好地規(guī)劃土地的使用，保護耕地和其他農(nóng)業(yè)用地，保證國家建設(shè)用地，保持國家對社會可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控能力。農(nóng)村土地所有權(quán)制度公有屬性體現(xiàn)如下。
1. 土地所有權(quán)的權(quán)利主體只能是國家或集體。根據(jù)我國憲法、物權(quán)法和土地法的規(guī)定，土地只能為國家或集體所有，國家和集體以外的民事主體，不能成為土地所有權(quán)人。根據(jù)2007 年《物權(quán)法》第45 條的規(guī)定，國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。因此屬于國家所有的土地，其所有權(quán)由國務院代表國家來行使所有權(quán)。集體所有的土地，根據(jù)《物權(quán)法》第60 條的規(guī)定:屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。
2. 集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)法律地位平等。根據(jù)憲法、物權(quán)法和土地管理法等法律的規(guī)定，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)之間，不存在派生或隸屬的關(guān)系，它們之間也不存在等級差別。但是，這并不意味著法律對這兩種土地所有權(quán)的規(guī)范和調(diào)整毫無差別。集體土地所有權(quán)往往受到一定的法律限制，主要體現(xiàn)在兩個方面:首先是對集體土地處分權(quán)能的限制，集體土地所有者要服從國家對土地的管理權(quán)，不能任意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，僅享有不完整的處分權(quán)能。其次，對集體土地所有權(quán)范圍的限制。根據(jù)《物權(quán)法》第46 條的規(guī)定，礦藏屬于國家所有。在集體土地的地表或者地下的礦藏資源一律屬于國家所有，這是法律對集體土地所有權(quán)范圍的限制。
3. 土地所有權(quán)單向流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法和物權(quán)法的規(guī)定，土地所有權(quán)是不能交易的，的流轉(zhuǎn)方式是國家征收集體的土地，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)。根據(jù)我國憲法和物權(quán)法的規(guī)定，國家征收集體土地的理由是公共利益的需要。但現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對公共利益做出明確界定，這導致了農(nóng)村土地征收中的亂象，房地產(chǎn)開發(fā)商的商業(yè)開發(fā)都能以公共利益為名進行農(nóng)村土地征收，嚴重侵害了農(nóng)民的利益。而且還在一定程度上助長了地方政府通過征收農(nóng)民土地實現(xiàn)土地儲備，再通過土地二級市場“招拍掛”高價出讓土地獲得巨額土地收入的經(jīng)營思路，進而為了擴大“土地財政”而客觀上與農(nóng)民爭利。
(二) 農(nóng)村土地用益物權(quán)制度體現(xiàn)了中國特色
雖然堅持土地所有權(quán)的公有制屬性，但是社會主義市場經(jīng)濟體制要求土地這種生產(chǎn)資料在一定范圍內(nèi)的流通。從土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)建開始，我國就選擇了通過土地用益物權(quán)制度來實現(xiàn)土地物權(quán)的互換性和可流通性的發(fā)展路徑，充分體現(xiàn)和反映了中國特色社會主義道路的發(fā)展歷程。2007 年出臺的《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)村土地用益物權(quán)包括:土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)制度，實現(xiàn)了耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營，解決了這些農(nóng)地的流轉(zhuǎn)問題。通過建立宅基地使用權(quán)制度，解決了農(nóng)民使用集體所有的土地建筑自己住宅所需用地問題，實現(xiàn)了農(nóng)民私有房屋的流轉(zhuǎn)。通過建立地役權(quán)，通過利用他人的土地或其他不動產(chǎn)，以提升自己的土地或不動產(chǎn)的使用價值，從而實現(xiàn)整個社會資源利用效率的總體提高。
在土地用益物權(quán)制度發(fā)展中，制度設(shè)計上實現(xiàn)了既要長期化又要適度流轉(zhuǎn)，這是“把提高效率和促進社會公平結(jié)合起來”[11]在物權(quán)法上的具體體現(xiàn)。土地用益物權(quán)長期穩(wěn)定最重要的意義在于通過激發(fā)對土地的持久性投資，促進社會發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，“歷人口增長和有限耕地的矛盾是通過精細的養(yǎng)地措施為基礎(chǔ)的精耕細作的耕作技術(shù)的不斷提高來解決的，精耕細作是中國必須的技術(shù)選擇”[12] ，因此生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要決定了必須保證農(nóng)民擁有長期的土地承包經(jīng)營權(quán)。而土地用益物權(quán)適度流轉(zhuǎn)的意義在于保障社會穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)如果不允許流通，勢必影響到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，也會造成農(nóng)民拋荒現(xiàn)象的蔓延，但是如果過度放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流通范圍，由此造成農(nóng)村無地農(nóng)民增多，則會影響到社會穩(wěn)定。因為在當前中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，土地對于農(nóng)民而言不僅是基本的生產(chǎn)資料，還是基本的社會保障手段。在改革開放的進程中，農(nóng)民雖可以進城擇業(yè)，但因缺乏必要的文化素質(zhì)與專業(yè)技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業(yè)。即使如此，城市經(jīng)濟一旦出現(xiàn)問題或者城市居民就業(yè)緊張，農(nóng)民時刻面臨被“清退”或“排斥”的就業(yè)風險。而且城市居民下崗后，政府可給予“再就業(yè)”或救濟金的幫助;失去勞動能力的還可以獲得最低生活保障，到了一定年齡就能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民工失業(yè)或者失去勞動能力后，就只能回到農(nóng)村從土地獲得生活保障。因此，在城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建立之前，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度必須保障土地作為農(nóng)民基本社會保障的職能。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度還要考慮到限制實質(zhì)上的土地兼并，因為如果出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并會打破目前的利益格局，社會沖突會十分激烈，有可能使改革開放中發(fā)展起來的生產(chǎn)力重新遭到嚴重破壞。