第四十五條 法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。
國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
●條文主旨
本條是關(guān)于國有財產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)和國家所有權(quán)行使的規(guī)定。
●立法背景
在征求意見過程中，對于國有財產(chǎn)范圍的不同意見主要是，國有財產(chǎn)的范圍很廣，如何在物權(quán)法中確定國有財產(chǎn)的范圍，哪些應該明確寫，哪些不應該寫，對物的種類在文字上應該如何表述。有的認為，本法具體列舉的國有財產(chǎn)不夠全面，應當增加規(guī)定空域、航道、頻道、無居民島嶼、種質(zhì)資源屬于國家所有?？紤]到國有財產(chǎn)范圍很寬，難以逐項列全，所提出的增加規(guī)定的有些內(nèi)容是否屬于物權(quán)法上的物，也有爭議。因此，本條對國有財產(chǎn)的范圍作了概括性的規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有?！辈⒁袁F(xiàn)行法律的規(guī)定為依據(jù)對國家所有的財產(chǎn)作了列舉規(guī)定。
關(guān)于國家所有權(quán)的行使，有的認為，由“國務院代表國家行使國家所有權(quán)”可操作性不強。有的提出，國有自然資源的所有權(quán)實際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應規(guī)定地方人民政府也有權(quán)代表國家具體行使國有自然資源的所有權(quán)。有的建議，明確實踐中行使所有權(quán)的地方各級政府同國務院之間的關(guān)系是委托還是授權(quán)。有的認為，應該由全國人民代表大會代表國家行使國有財產(chǎn)所有權(quán)。立法機關(guān)經(jīng)研究認為，依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，國務院是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機關(guān)是國務院。我國的許多法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務院代表國家行使所有權(quán)。如土地管理法、礦產(chǎn)資源法第3條、水法第3條、草原法第9條、海域使用管理法第3條。十五屆四中全會報告中指出：“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)?！?BR> 由國務院代表國家行使所有權(quán)也是現(xiàn)行的管理體制。本法規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！边@樣規(guī)定，既符合人民代表大會制度的特點，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權(quán)國務院代表國家行使國家所有權(quán)，正體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點。當然，國務院代表國家行使所有權(quán)，應當依法對人大負責，受人大監(jiān)督。
●條文解讀
本條規(guī)定以下幾個問題：
一、國有財產(chǎn)的范圍
本條第l款是對國有財產(chǎn)范圍的概括性規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。”依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)．本法第46條至第52條明確規(guī)定礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、城市的土地、國防資產(chǎn)屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施、文物、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、野生動植物資源，屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于集體所有的外，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的，根據(jù)本條，可以在制定或者修改有關(guān)法律時作出具體規(guī)定。
二、我國國家所有的性質(zhì)
本條第1款中規(guī)定“國家所有即全民所有”，明確我國國家所有的性質(zhì)是全民所有。憲法第9條第l款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！泵穹ㄍ▌t第73條第1款規(guī)定：“國家財產(chǎn)屬于全民所有?！蓖恋毓芾矸ǖ?條第2款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使?！北緱l規(guī)定和憲法、民法通則的規(guī)定相銜接，進一步明確國家所有的性質(zhì)。
三、代表國家行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體
本條第2款是對代表國家行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體的規(guī)定。本條規(guī)定除法律另有規(guī)定外，國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)，同時依照法律規(guī)定也可以由地方人民政府等部門行使有關(guān)權(quán)利。對此我國很多法律法規(guī)都有相應的規(guī)定，如土地管理法第5條規(guī)定：“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關(guān)規(guī)定確定?！辈菰ǖ?條規(guī)定：“國務院草原行政主管部門主管全國草原監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當加強對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護、建設和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設專職或者兼職人員負責具體監(jiān)督檢查工作?！鄙址ǖ?0條規(guī)定：“國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級蹦上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作?！彼ǖ?2條：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責?？h級“上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡V產(chǎn)資源法第11條規(guī)定：“國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國務院有關(guān)主管部門協(xié)助國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。”煤炭法第12條：“國務院煤炭管理部門依法負責全國煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。國務院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?？h級“上地方人民政府煤炭管理部門和有關(guān)部門依法負責本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?！睗O業(yè)法第6條規(guī)定：“國務院漁業(yè)行政主管部門主管全國的漁業(yè)工作?？h級“上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作?？h級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可以在重要漁業(yè)水域、漁港設漁政監(jiān)督管理機構(gòu)?！钡V產(chǎn)資源法實施細則第3條第2款規(guī)定：“國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務院授權(quán)國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。”
●相關(guān)規(guī)定
《土地管理法》第2條、第5條，《草原法》第9條，《森林法》第10條，《水法》第3條，《礦產(chǎn)資源法》第3條、第11條，《煤炭法》第12條，《漁業(yè)法》第6條、第7條。
國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
●條文主旨
本條是關(guān)于國有財產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)和國家所有權(quán)行使的規(guī)定。
●立法背景
在征求意見過程中，對于國有財產(chǎn)范圍的不同意見主要是，國有財產(chǎn)的范圍很廣，如何在物權(quán)法中確定國有財產(chǎn)的范圍，哪些應該明確寫，哪些不應該寫，對物的種類在文字上應該如何表述。有的認為，本法具體列舉的國有財產(chǎn)不夠全面，應當增加規(guī)定空域、航道、頻道、無居民島嶼、種質(zhì)資源屬于國家所有?？紤]到國有財產(chǎn)范圍很寬，難以逐項列全，所提出的增加規(guī)定的有些內(nèi)容是否屬于物權(quán)法上的物，也有爭議。因此，本條對國有財產(chǎn)的范圍作了概括性的規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有?！辈⒁袁F(xiàn)行法律的規(guī)定為依據(jù)對國家所有的財產(chǎn)作了列舉規(guī)定。
關(guān)于國家所有權(quán)的行使，有的認為，由“國務院代表國家行使國家所有權(quán)”可操作性不強。有的提出，國有自然資源的所有權(quán)實際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應規(guī)定地方人民政府也有權(quán)代表國家具體行使國有自然資源的所有權(quán)。有的建議，明確實踐中行使所有權(quán)的地方各級政府同國務院之間的關(guān)系是委托還是授權(quán)。有的認為，應該由全國人民代表大會代表國家行使國有財產(chǎn)所有權(quán)。立法機關(guān)經(jīng)研究認為，依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，國務院是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機關(guān)是國務院。我國的許多法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務院代表國家行使所有權(quán)。如土地管理法、礦產(chǎn)資源法第3條、水法第3條、草原法第9條、海域使用管理法第3條。十五屆四中全會報告中指出：“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)?！?BR> 由國務院代表國家行使所有權(quán)也是現(xiàn)行的管理體制。本法規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！边@樣規(guī)定，既符合人民代表大會制度的特點，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權(quán)國務院代表國家行使國家所有權(quán)，正體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點。當然，國務院代表國家行使所有權(quán)，應當依法對人大負責，受人大監(jiān)督。
●條文解讀
本條規(guī)定以下幾個問題：
一、國有財產(chǎn)的范圍
本條第l款是對國有財產(chǎn)范圍的概括性規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。”依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)．本法第46條至第52條明確規(guī)定礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、城市的土地、國防資產(chǎn)屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施、文物、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、野生動植物資源，屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于集體所有的外，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的，根據(jù)本條，可以在制定或者修改有關(guān)法律時作出具體規(guī)定。
二、我國國家所有的性質(zhì)
本條第1款中規(guī)定“國家所有即全民所有”，明確我國國家所有的性質(zhì)是全民所有。憲法第9條第l款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！泵穹ㄍ▌t第73條第1款規(guī)定：“國家財產(chǎn)屬于全民所有?！蓖恋毓芾矸ǖ?條第2款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使?！北緱l規(guī)定和憲法、民法通則的規(guī)定相銜接，進一步明確國家所有的性質(zhì)。
三、代表國家行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體
本條第2款是對代表國家行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體的規(guī)定。本條規(guī)定除法律另有規(guī)定外，國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)，同時依照法律規(guī)定也可以由地方人民政府等部門行使有關(guān)權(quán)利。對此我國很多法律法規(guī)都有相應的規(guī)定，如土地管理法第5條規(guī)定：“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關(guān)規(guī)定確定?！辈菰ǖ?條規(guī)定：“國務院草原行政主管部門主管全國草原監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當加強對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護、建設和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設專職或者兼職人員負責具體監(jiān)督檢查工作?！鄙址ǖ?0條規(guī)定：“國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級蹦上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作?！彼ǖ?2條：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責?？h級“上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡V產(chǎn)資源法第11條規(guī)定：“國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國務院有關(guān)主管部門協(xié)助國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。”煤炭法第12條：“國務院煤炭管理部門依法負責全國煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。國務院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?？h級“上地方人民政府煤炭管理部門和有關(guān)部門依法負責本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?！睗O業(yè)法第6條規(guī)定：“國務院漁業(yè)行政主管部門主管全國的漁業(yè)工作?？h級“上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作?？h級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可以在重要漁業(yè)水域、漁港設漁政監(jiān)督管理機構(gòu)?！钡V產(chǎn)資源法實施細則第3條第2款規(guī)定：“國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務院授權(quán)國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。”
●相關(guān)規(guī)定
《土地管理法》第2條、第5條，《草原法》第9條，《森林法》第10條，《水法》第3條，《礦產(chǎn)資源法》第3條、第11條，《煤炭法》第12條，《漁業(yè)法》第6條、第7條。