人力資源管理師之工傷保險條例條文修改述評
新年伊始，新的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）也開始實施了。通過近二周的熱炒，條例修改后的各種意見和聲音，我們也聽到了不少，但總覺得，要么是褒揚過甚，要么是求全之毀，均失之于偏，不夠客觀。因此，我想盡可能客觀的、全面的分析一下《條例》之修改，以期對《條例》的進一步完善盡點綿薄之力。
一、《條例》修改的主要內容及其亮點
縱觀此次修改，我將修改內容歸納為六個方面，也是六個明顯亮點。這六個方面可簡要的稱之為“兩個完善，兩個調整、兩個提高”。
所謂“兩個完善”。一是完善我國工傷保險行政管理。主要體現在：集中工傷保險的管理事權，將工傷保險行政事務，諸如工傷認定的受理、認定等調整為由社會保險部門處理，工傷行業(yè)費率及檔次的調整事權不再由財政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產監(jiān)督部門與工傷行政主管部門共同行使，改由社會保險部門獨立行使；加強工傷保險費的征繳和使用管理，對于應繳未交工傷保險的單位，老《條例》僅規(guī)定由單位自負職工工傷待遇，雖然賦予行政機關責令改正權，但卻沒有賦予不改正的行政處罰權，使得行政機關對不交工傷保險單位無能為力，這也是現在工傷糾紛高發(fā)的根本原因之一。新《條例》則一改過去的消極和跛腳做法，明確規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應當參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責令限期參加，補繳應當繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數額1倍以上3倍以下的罰款”，同時，還規(guī)定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業(yè)，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務院社會保險行政部門規(guī)定”。
對于騙取工傷保險費的行為，新《條例》加大了打擊力度，將罰款金額由過去所騙取保費的1-3倍提高為2-5倍；提出“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，逐步改變過去工傷保險基金由市縣統(tǒng)籌、層次過低抗風險能力不足的問題。前述關于工傷行政管理方面的修改，有的是為了和國家即將實施的改革-----成立獨立的社會保險局，統(tǒng)一管理社會保險事務-----相配套，比如統(tǒng)一由社會保險行政部門處理工傷行政事務，但更多的是針對現有工傷保險行政管理中出現的問題而提出來的，比如工傷保險費率及費率檔次的調整按《條例》的規(guī)定應定期調整，但由于管理多頭，調整在實際上很難實施，從2003年公布行業(yè)費率以來，迄今未見國家對行業(yè)費率及費率檔次實施過調整，費率定期調整實際上變成了調整的遙遙無期。工傷保費征繳更是如此，新的規(guī)定將使社會保險行政機關有足夠的手段對付工傷保險費的漏交及欠繳行為，也使得單位欠繳和漏交工傷保費的不利后果大大提高，因此可以預料，新《條例》的實施必將大幅度提高參保人員數量，這也為新《條例》所提出的擴大工傷范圍、提高工傷保險待遇提供了制度性保障。目前，據統(tǒng)計我國參保職工僅有1.58億人，而實際上我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工有將近3億人，也就是說有將近一半的職工沒有參加工傷保險。通過這個數據，我們可以清楚的看到，新《條例》修改的現實針對性和重大意義。
“第二個完善”是指完善工傷事故處理的運行機制。對于工傷事故處理中的工傷認定、勞動能力鑒定問題，老《條例》規(guī)定：行政機關有權對事故傷害進行調查核實，相關的用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構等應當予以協助。事故傷害的核實即設計工傷職工切身利益，也關系到工傷保險基金使用的安全，因此十分重要，但在實際中，很多相關單位和個人不予配合，是這項工資難以順利開展，針對這一情況，新《條例》規(guī)定：“拒不協助社會保險行政部門對事故進行調查核實的，由社會保險行政部門責令改正，處2000元以上2萬元以下的罰款”。這樣的修改使相關單位的配合義務有了強有力的保障，顯然對工傷的正確認定和工傷待遇的合理享受提供了有力支撐。
此外，有些工傷認定及工傷待遇的享受需要其他機關的結論做依據，比如對交通事故的責任認定，宣告死亡的判決等，對于這些取得結論的時間如何處理，各地在實施老《條例》的過程中，也都做出了規(guī)定，但很不統(tǒng)一，甚至同一省的不同統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定都不統(tǒng)一，為此，新《條例》做出了統(tǒng)一規(guī)定，對該期間作為時限中止處理，也就是說取得其他機關結論的時間不再計入工傷認定時間。對于相關當事人對工傷認定、勞動鑒定等行政機關的處理結果不服的，老《條例》設計的是先復議后起訴的復議前置程序，這種設計明顯是違反了我國《行政訴訟法》，這次新《條例》取消了復議前置程序的規(guī)定，賦予當事人程序選擇權，與我國《行政訴訟法》保持了法律體系上的協調性。
所謂“兩個調整”，第一個調整，是指調整了工傷范圍，老《條例》將犯罪、違反治安管理導致傷亡的，一律不作為工傷處理，對上下班途中的傷害事故，僅規(guī)定機動車交通事故傷害為工傷。這樣的規(guī)定，沒有考慮違法或犯罪的主觀動機，也忽視了現實交通事故的復雜多樣性，很不科學，同時又不分責任把所有的機動車交通傷害，一概作為工傷處理，也不科學，另外在現實中因為吸毒導致精神恍惚而出現的工作傷害如何處理，也未予規(guī)定，因此，新《條例》對工傷范圍進行了調整，規(guī)定：上下班途中無論何種原因引起的交通事故傷害，只要不是職工本人主要責任導致的，均作為工傷；只有主管故意犯罪、吸毒、酗酒、自殘、自殺等五中情形所導致的工作中傷害不作為工傷處理。這樣的調整，一方面貫徹了個人對自己行為負責的基本規(guī)則原則，將職工個人責任范圍進一步統(tǒng)一為主觀故意，使工傷判定更為科學合理的同時，也有利于職工更好的約束自己的行為，實現工傷預防；另一方面，也擴大了工傷范圍，更加符合工傷保險的設立宗旨，能夠更好的保護職工工傷權益。
第二個“調整”是指，調整了工傷保險基金的支付范圍。明確將工傷事故的預防、宣傳費用列入保險基金支付范圍，實際上很多地方的《條例》實施辦法中已經將此項費用列入工傷保險支出范圍；將老《條例》中列為單位支付的工傷醫(yī)療期的住院伙食補助、交通食宿費以及一次性醫(yī)療補助費等項目調整為全部由工傷保險基金支付。這樣的規(guī)定實際上是擴大了工傷保險基金支付范圍，有利于調動單位參加工傷保險的積極性。據統(tǒng)計，截止到2010年9月，工傷保險基金累計收入1089億元，累計支出649億元，累計結余440億元。結余基金數額占總收入的近40%，這和收支平衡的基金管理目標完全是背道而馳的，其中很重要的原因就是基金支付范圍過窄，工傷待遇標準偏低，參保單位普遍要求擴大工傷保險基金的支付范圍和支付水平，因此，這樣的調整確實是順乎民意之舉，和加大工傷保費征繳及提高保險待遇一起，必將促進單位參保的積極性和自覺性。
所謂“兩個提高”，一個是指提高工傷待遇標準，主要是提高了一次性傷殘補助金及一次性工亡補助金，1-4級在原有基礎上全部增加3個月的補助標準，5-6級在原有基礎上增發(fā)2個月，7-10級則在原有基礎上全部增發(fā)1個月。工亡補助金，老《條例》只是規(guī)定：以統(tǒng)籌地區(qū)上一年職工月平均工資為基礎，在48-60個月的范圍內由各統(tǒng)籌地區(qū)自行確定，這樣的規(guī)定帶來了廣為詬病的兩個問題，一是標準嚴重偏低，據統(tǒng)計全國的10萬余元，最低的只有3-4萬元；二是各地標準不一，同命不同價。此外，和人身傷害案的賠償標準相比，工傷死亡賠償標準也嚴重偏低。同為人身傷害賠償，兩者之間賠付標準的嚴重失衡，也造成了現實中很多本可避免的沖突和訟累。因此，新《條例》對此作了根本性修改，以全國上一年人均可支配收入為基數，將工亡賠償金統(tǒng)一確定為賠償基數的20年。這樣的修改，不僅大大提高了工亡賠償標準，實現了全國的賠償標準的統(tǒng)一，也使得工亡賠償標準基本上能和人身傷害死亡賠償標準持平（有的地方高于人身傷害賠償標準，有的地方低于人身傷害賠償標準），可以說，這一修改和擴大工傷保險基金支付范圍一起構成了新《條例》的亮點。另一個“提高”是指提高工傷事故處理的效率。增加了工傷認定的簡易程序，明確“事實清楚、權利義務明確的工傷認定”在15日內做出決定，對再次鑒定和復查鑒定的時限也做出了明確規(guī)定，實際上很多地方在實施老《條例》的過程中，已經做出了類似的規(guī)定，這樣的修改只不過是將地方行之有效的做法上升為國家法律。
需要指出的是，新《條例》還有一個引人矚目的變化，那就是擴大了工傷保險適用范圍，將不參照公務員法管理的事業(yè)單位、社會團體，以及民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織也納入了工傷保險適用范圍。
總之，新《條例》對老《條例》做出了重大修改，對提高工傷保險的參保率，更好的維護工傷職工權益必將起到重大作用，因此是一次積極的修改，應當給予高度評價。
二、新《條例》存在的主要問題
在高度評價新《條例》的同時，我們也必須看到，新《條例》還存在著一些問題，有的甚至一是非常嚴重的問題。具體而言，有以下幾個方面：
1、最嚴重者，當屬新《條例》第15條第一款規(guī)定：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的視同工傷”，在條例未修改之前，已經有很多人對此條提出了批評，希望修改時能將此款給予修正。但遺憾的是新《條例》依然完全保留了原來的表述。這一條款，很多人稱之為《條例》的罩門，在現實中已經發(fā)生多起因連續(xù)加班加點累倒在工在崗位上卻得不到工傷認可和賠償的不幸案例。這一條，之所以引起廣泛質疑，一是將工作中突發(fā)疾病視為工傷的依據確定為當場死亡和48小時之內死亡，其科學依據何在？二是47小時死亡和49小時死亡所得到的待遇有天壤之別，其合理性又何在？三是對因連續(xù)加班加點誘發(fā)原有疾病的可比照工傷處理已有成例在前（見勞辦發(fā)【1996】133號），現在僅以是否在規(guī)定時限死亡作為判斷工傷的依據，是歷史的倒退。在這三點之外，還可以預見到，在新《條例》對工亡給予高額賠償的新形勢下，極有可能誘發(fā)道德風險。所以，將該條款稱之為不科學、不合理、不道德的法條，絕非聳人聽聞。之所以出現這一嚴重弊端，除了立法觀念的因素外，立法技術問題也是一個根本原因。工傷，是一個定性問題，而多長時間出現某種后果，則是定量問題。實踐已經多次證明，以定量因素來判斷是否達到定性程度，必然會出現荒謬結果，是一個十分不科學的立法方法。因此，筆者建議，將此條款修改為：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡的，或者雖經治療后死亡的，但有證據證明該發(fā)病與工作有一定關聯的，視同工傷”。
2、工傷糾紛處理的效率有待進一步提高。實踐表明，現有工傷糾紛處理久拖不決，根本原因在于糾紛單位沒有參加工傷保險，單位為了盡可能的少承擔責任，而故意利用現有糾紛解決體制惡意拖延。因此，如果不解決單位的參保問題和糾紛解決體制問題，單純靠工傷認定簡易程序是無法解決工傷糾紛的解決效率的。正如前文所指出的，在參保問題上，新《條例》已經非常完善，但是，對糾紛解決體制問題，《條例》修改完全沒有涉及。當然，糾紛解決體制牽涉到整個勞動糾紛解決體制，也就是現有一裁兩審模式改革問題，絕不是《條例》能解決的。但這不影響我們在此再次呼吁對現有的一裁兩審模式進行改革，以盡可能的維護勞動者合法權益。另外，需要指出的是，工傷認定簡易模式的前提是：事實清楚、權利義務明確，那何為事實清楚呢？這需要給予明確界定。筆者建議：可以在相關解釋中，以“雙方爭議不大或者雖有爭議但反對方提不出反對證據的”，作為事實是否清楚的判定。
3、工傷處理運行機制有待進一步完善。新《條例》對工傷處理的運行機制有了很大改善，但還不夠，體現在兩個方面，一是工傷認定時效問題，現實中因種種原因，會出現超過一年沒有提出工傷認定申請情況，按照《條例》規(guī)定，社保行政部門可以不再受理，此時即使提起行政訴訟，社保行政部門也屬于依法行政，很難改變不予受理的結果。但是勞動者的權利依法又沒有超過訴訟時效，那此種情況又該如何處理呢？仲裁或法院能否受理呢？新舊《條例》對此均為作規(guī)定，這不能不說是一個重大漏洞。很多地方實施辦法實際上已有了彌補之法，那就是規(guī)定：勞動者仍可以提起仲裁或訴訟，由受理部門委托社保行政部門進行司法鑒定，對鑒定結果勞動者無權進行訴訟。這是一個比較好的兩全其美辦法。新《條例》應該予以吸取。再進一步，筆者認為，為了提高工傷糾紛處理效率，也應當給與職工選擇權，允許職工選擇是否直接申請仲裁，由裁決部門進行委托鑒定，可以將工傷認定和勞動鑒定一并處理，避免現行的工傷認定和勞動鑒定分開進行導致的工傷處理期限過長的問題。
4、《條例》的適用范圍應當進一步擴大。老《條例》實施以來，對國家機關及參照公務員管理的單位的工傷保險問題，雖然規(guī)定另行出臺辦法，但辦法卻一直未能出臺，這也直接影響了該兩類單位的職工工傷權益的享受，導致大量的上訪和糾紛。全國已有13個省市自行規(guī)定將該單位納入工傷保險適用范圍。應當說，這種處理方法直接借鑒了現有的養(yǎng)老和醫(yī)療保險做法，是可取的，新《條例》應當予以吸收，但遺憾的是，新《條例》仍然采取的是擱置的辦法，這很不好，建議國家以通知的方式，對此予以明確，如果采取新《條例》的辦法，降低了職工工傷待遇，可以由單位對差額部分給予不足。
5、新《條例》與《社會保險法》銜接問題。新《條例》的頒布在《社會保險法》之后，條例的很多內容直接移植了《社會保險法》的規(guī)定，兩者的銜接應該是無縫對接，但遺憾的是，兩者仍有明顯沖突之處。其一，《社會保險法》第四十條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付”。也就是說，即使單位未參加工傷保險，2011年7月以后，工傷職工也可以享受工傷保險待遇，但新《條例》仍然規(guī)定未參保單位，職工工傷待遇由單位支付；其二，根據《社會保險法》的這一規(guī)定，單位是否按時上報工傷認定，不影響職工工傷待遇的享有，可新《條例》仍然延續(xù)了過去的做法，為按時申報的，申報前發(fā)生的費用由單位承擔。這兩個矛盾之處，處理的不好，最終影響的是職工的工傷權益。筆者建議，可對這兩個沖突條款給予修正，無論是未參保還是未按時申報的，均不在于工傷待遇享有掛鉤，而是直接對單位予以處罰。當然，《社會保險法》層次高于《條例》，無論是否修改，均不影響職工的工傷權益，筆者的這個建議只是為了避免法規(guī)內部的沖突，使《條例》更為完善而已。
以上，是筆者對新《條例》修改的評價，不當或不全之處，懇請行家里手給予批評指正。
新年伊始，新的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）也開始實施了。通過近二周的熱炒，條例修改后的各種意見和聲音，我們也聽到了不少，但總覺得，要么是褒揚過甚，要么是求全之毀，均失之于偏，不夠客觀。因此，我想盡可能客觀的、全面的分析一下《條例》之修改，以期對《條例》的進一步完善盡點綿薄之力。
一、《條例》修改的主要內容及其亮點
縱觀此次修改，我將修改內容歸納為六個方面，也是六個明顯亮點。這六個方面可簡要的稱之為“兩個完善，兩個調整、兩個提高”。
所謂“兩個完善”。一是完善我國工傷保險行政管理。主要體現在：集中工傷保險的管理事權，將工傷保險行政事務，諸如工傷認定的受理、認定等調整為由社會保險部門處理，工傷行業(yè)費率及檔次的調整事權不再由財政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產監(jiān)督部門與工傷行政主管部門共同行使，改由社會保險部門獨立行使；加強工傷保險費的征繳和使用管理，對于應繳未交工傷保險的單位，老《條例》僅規(guī)定由單位自負職工工傷待遇，雖然賦予行政機關責令改正權，但卻沒有賦予不改正的行政處罰權，使得行政機關對不交工傷保險單位無能為力，這也是現在工傷糾紛高發(fā)的根本原因之一。新《條例》則一改過去的消極和跛腳做法，明確規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應當參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責令限期參加，補繳應當繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數額1倍以上3倍以下的罰款”，同時，還規(guī)定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業(yè)，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務院社會保險行政部門規(guī)定”。
對于騙取工傷保險費的行為，新《條例》加大了打擊力度，將罰款金額由過去所騙取保費的1-3倍提高為2-5倍；提出“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，逐步改變過去工傷保險基金由市縣統(tǒng)籌、層次過低抗風險能力不足的問題。前述關于工傷行政管理方面的修改，有的是為了和國家即將實施的改革-----成立獨立的社會保險局，統(tǒng)一管理社會保險事務-----相配套，比如統(tǒng)一由社會保險行政部門處理工傷行政事務，但更多的是針對現有工傷保險行政管理中出現的問題而提出來的，比如工傷保險費率及費率檔次的調整按《條例》的規(guī)定應定期調整，但由于管理多頭，調整在實際上很難實施，從2003年公布行業(yè)費率以來，迄今未見國家對行業(yè)費率及費率檔次實施過調整，費率定期調整實際上變成了調整的遙遙無期。工傷保費征繳更是如此，新的規(guī)定將使社會保險行政機關有足夠的手段對付工傷保險費的漏交及欠繳行為，也使得單位欠繳和漏交工傷保費的不利后果大大提高，因此可以預料，新《條例》的實施必將大幅度提高參保人員數量，這也為新《條例》所提出的擴大工傷范圍、提高工傷保險待遇提供了制度性保障。目前，據統(tǒng)計我國參保職工僅有1.58億人，而實際上我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工有將近3億人，也就是說有將近一半的職工沒有參加工傷保險。通過這個數據，我們可以清楚的看到，新《條例》修改的現實針對性和重大意義。
“第二個完善”是指完善工傷事故處理的運行機制。對于工傷事故處理中的工傷認定、勞動能力鑒定問題，老《條例》規(guī)定：行政機關有權對事故傷害進行調查核實，相關的用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構等應當予以協助。事故傷害的核實即設計工傷職工切身利益，也關系到工傷保險基金使用的安全，因此十分重要，但在實際中，很多相關單位和個人不予配合，是這項工資難以順利開展，針對這一情況，新《條例》規(guī)定：“拒不協助社會保險行政部門對事故進行調查核實的，由社會保險行政部門責令改正，處2000元以上2萬元以下的罰款”。這樣的修改使相關單位的配合義務有了強有力的保障，顯然對工傷的正確認定和工傷待遇的合理享受提供了有力支撐。
此外，有些工傷認定及工傷待遇的享受需要其他機關的結論做依據，比如對交通事故的責任認定，宣告死亡的判決等，對于這些取得結論的時間如何處理，各地在實施老《條例》的過程中，也都做出了規(guī)定，但很不統(tǒng)一，甚至同一省的不同統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定都不統(tǒng)一，為此，新《條例》做出了統(tǒng)一規(guī)定，對該期間作為時限中止處理，也就是說取得其他機關結論的時間不再計入工傷認定時間。對于相關當事人對工傷認定、勞動鑒定等行政機關的處理結果不服的，老《條例》設計的是先復議后起訴的復議前置程序，這種設計明顯是違反了我國《行政訴訟法》，這次新《條例》取消了復議前置程序的規(guī)定，賦予當事人程序選擇權，與我國《行政訴訟法》保持了法律體系上的協調性。
所謂“兩個調整”，第一個調整，是指調整了工傷范圍，老《條例》將犯罪、違反治安管理導致傷亡的，一律不作為工傷處理，對上下班途中的傷害事故，僅規(guī)定機動車交通事故傷害為工傷。這樣的規(guī)定，沒有考慮違法或犯罪的主觀動機，也忽視了現實交通事故的復雜多樣性，很不科學，同時又不分責任把所有的機動車交通傷害，一概作為工傷處理，也不科學，另外在現實中因為吸毒導致精神恍惚而出現的工作傷害如何處理，也未予規(guī)定，因此，新《條例》對工傷范圍進行了調整，規(guī)定：上下班途中無論何種原因引起的交通事故傷害，只要不是職工本人主要責任導致的，均作為工傷；只有主管故意犯罪、吸毒、酗酒、自殘、自殺等五中情形所導致的工作中傷害不作為工傷處理。這樣的調整，一方面貫徹了個人對自己行為負責的基本規(guī)則原則，將職工個人責任范圍進一步統(tǒng)一為主觀故意，使工傷判定更為科學合理的同時，也有利于職工更好的約束自己的行為，實現工傷預防；另一方面，也擴大了工傷范圍，更加符合工傷保險的設立宗旨，能夠更好的保護職工工傷權益。
第二個“調整”是指，調整了工傷保險基金的支付范圍。明確將工傷事故的預防、宣傳費用列入保險基金支付范圍，實際上很多地方的《條例》實施辦法中已經將此項費用列入工傷保險支出范圍；將老《條例》中列為單位支付的工傷醫(yī)療期的住院伙食補助、交通食宿費以及一次性醫(yī)療補助費等項目調整為全部由工傷保險基金支付。這樣的規(guī)定實際上是擴大了工傷保險基金支付范圍，有利于調動單位參加工傷保險的積極性。據統(tǒng)計，截止到2010年9月，工傷保險基金累計收入1089億元，累計支出649億元，累計結余440億元。結余基金數額占總收入的近40%，這和收支平衡的基金管理目標完全是背道而馳的，其中很重要的原因就是基金支付范圍過窄，工傷待遇標準偏低，參保單位普遍要求擴大工傷保險基金的支付范圍和支付水平，因此，這樣的調整確實是順乎民意之舉，和加大工傷保費征繳及提高保險待遇一起，必將促進單位參保的積極性和自覺性。
所謂“兩個提高”，一個是指提高工傷待遇標準，主要是提高了一次性傷殘補助金及一次性工亡補助金，1-4級在原有基礎上全部增加3個月的補助標準，5-6級在原有基礎上增發(fā)2個月，7-10級則在原有基礎上全部增發(fā)1個月。工亡補助金，老《條例》只是規(guī)定：以統(tǒng)籌地區(qū)上一年職工月平均工資為基礎，在48-60個月的范圍內由各統(tǒng)籌地區(qū)自行確定，這樣的規(guī)定帶來了廣為詬病的兩個問題，一是標準嚴重偏低，據統(tǒng)計全國的10萬余元，最低的只有3-4萬元；二是各地標準不一，同命不同價。此外，和人身傷害案的賠償標準相比，工傷死亡賠償標準也嚴重偏低。同為人身傷害賠償，兩者之間賠付標準的嚴重失衡，也造成了現實中很多本可避免的沖突和訟累。因此，新《條例》對此作了根本性修改，以全國上一年人均可支配收入為基數，將工亡賠償金統(tǒng)一確定為賠償基數的20年。這樣的修改，不僅大大提高了工亡賠償標準，實現了全國的賠償標準的統(tǒng)一，也使得工亡賠償標準基本上能和人身傷害死亡賠償標準持平（有的地方高于人身傷害賠償標準，有的地方低于人身傷害賠償標準），可以說，這一修改和擴大工傷保險基金支付范圍一起構成了新《條例》的亮點。另一個“提高”是指提高工傷事故處理的效率。增加了工傷認定的簡易程序，明確“事實清楚、權利義務明確的工傷認定”在15日內做出決定，對再次鑒定和復查鑒定的時限也做出了明確規(guī)定，實際上很多地方在實施老《條例》的過程中，已經做出了類似的規(guī)定，這樣的修改只不過是將地方行之有效的做法上升為國家法律。
需要指出的是，新《條例》還有一個引人矚目的變化，那就是擴大了工傷保險適用范圍，將不參照公務員法管理的事業(yè)單位、社會團體，以及民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織也納入了工傷保險適用范圍。
總之，新《條例》對老《條例》做出了重大修改，對提高工傷保險的參保率，更好的維護工傷職工權益必將起到重大作用，因此是一次積極的修改，應當給予高度評價。
二、新《條例》存在的主要問題
在高度評價新《條例》的同時，我們也必須看到，新《條例》還存在著一些問題，有的甚至一是非常嚴重的問題。具體而言，有以下幾個方面：
1、最嚴重者，當屬新《條例》第15條第一款規(guī)定：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的視同工傷”，在條例未修改之前，已經有很多人對此條提出了批評，希望修改時能將此款給予修正。但遺憾的是新《條例》依然完全保留了原來的表述。這一條款，很多人稱之為《條例》的罩門，在現實中已經發(fā)生多起因連續(xù)加班加點累倒在工在崗位上卻得不到工傷認可和賠償的不幸案例。這一條，之所以引起廣泛質疑，一是將工作中突發(fā)疾病視為工傷的依據確定為當場死亡和48小時之內死亡，其科學依據何在？二是47小時死亡和49小時死亡所得到的待遇有天壤之別，其合理性又何在？三是對因連續(xù)加班加點誘發(fā)原有疾病的可比照工傷處理已有成例在前（見勞辦發(fā)【1996】133號），現在僅以是否在規(guī)定時限死亡作為判斷工傷的依據，是歷史的倒退。在這三點之外，還可以預見到，在新《條例》對工亡給予高額賠償的新形勢下，極有可能誘發(fā)道德風險。所以，將該條款稱之為不科學、不合理、不道德的法條，絕非聳人聽聞。之所以出現這一嚴重弊端，除了立法觀念的因素外，立法技術問題也是一個根本原因。工傷，是一個定性問題，而多長時間出現某種后果，則是定量問題。實踐已經多次證明，以定量因素來判斷是否達到定性程度，必然會出現荒謬結果，是一個十分不科學的立法方法。因此，筆者建議，將此條款修改為：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡的，或者雖經治療后死亡的，但有證據證明該發(fā)病與工作有一定關聯的，視同工傷”。
2、工傷糾紛處理的效率有待進一步提高。實踐表明，現有工傷糾紛處理久拖不決，根本原因在于糾紛單位沒有參加工傷保險，單位為了盡可能的少承擔責任，而故意利用現有糾紛解決體制惡意拖延。因此，如果不解決單位的參保問題和糾紛解決體制問題，單純靠工傷認定簡易程序是無法解決工傷糾紛的解決效率的。正如前文所指出的，在參保問題上，新《條例》已經非常完善，但是，對糾紛解決體制問題，《條例》修改完全沒有涉及。當然，糾紛解決體制牽涉到整個勞動糾紛解決體制，也就是現有一裁兩審模式改革問題，絕不是《條例》能解決的。但這不影響我們在此再次呼吁對現有的一裁兩審模式進行改革，以盡可能的維護勞動者合法權益。另外，需要指出的是，工傷認定簡易模式的前提是：事實清楚、權利義務明確，那何為事實清楚呢？這需要給予明確界定。筆者建議：可以在相關解釋中，以“雙方爭議不大或者雖有爭議但反對方提不出反對證據的”，作為事實是否清楚的判定。
3、工傷處理運行機制有待進一步完善。新《條例》對工傷處理的運行機制有了很大改善，但還不夠，體現在兩個方面，一是工傷認定時效問題，現實中因種種原因，會出現超過一年沒有提出工傷認定申請情況，按照《條例》規(guī)定，社保行政部門可以不再受理，此時即使提起行政訴訟，社保行政部門也屬于依法行政，很難改變不予受理的結果。但是勞動者的權利依法又沒有超過訴訟時效，那此種情況又該如何處理呢？仲裁或法院能否受理呢？新舊《條例》對此均為作規(guī)定，這不能不說是一個重大漏洞。很多地方實施辦法實際上已有了彌補之法，那就是規(guī)定：勞動者仍可以提起仲裁或訴訟，由受理部門委托社保行政部門進行司法鑒定，對鑒定結果勞動者無權進行訴訟。這是一個比較好的兩全其美辦法。新《條例》應該予以吸取。再進一步，筆者認為，為了提高工傷糾紛處理效率，也應當給與職工選擇權，允許職工選擇是否直接申請仲裁，由裁決部門進行委托鑒定，可以將工傷認定和勞動鑒定一并處理，避免現行的工傷認定和勞動鑒定分開進行導致的工傷處理期限過長的問題。
4、《條例》的適用范圍應當進一步擴大。老《條例》實施以來，對國家機關及參照公務員管理的單位的工傷保險問題，雖然規(guī)定另行出臺辦法，但辦法卻一直未能出臺，這也直接影響了該兩類單位的職工工傷權益的享受，導致大量的上訪和糾紛。全國已有13個省市自行規(guī)定將該單位納入工傷保險適用范圍。應當說，這種處理方法直接借鑒了現有的養(yǎng)老和醫(yī)療保險做法，是可取的，新《條例》應當予以吸收，但遺憾的是，新《條例》仍然采取的是擱置的辦法，這很不好，建議國家以通知的方式，對此予以明確，如果采取新《條例》的辦法，降低了職工工傷待遇，可以由單位對差額部分給予不足。
5、新《條例》與《社會保險法》銜接問題。新《條例》的頒布在《社會保險法》之后，條例的很多內容直接移植了《社會保險法》的規(guī)定，兩者的銜接應該是無縫對接，但遺憾的是，兩者仍有明顯沖突之處。其一，《社會保險法》第四十條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付”。也就是說，即使單位未參加工傷保險，2011年7月以后，工傷職工也可以享受工傷保險待遇，但新《條例》仍然規(guī)定未參保單位，職工工傷待遇由單位支付；其二，根據《社會保險法》的這一規(guī)定，單位是否按時上報工傷認定，不影響職工工傷待遇的享有，可新《條例》仍然延續(xù)了過去的做法，為按時申報的，申報前發(fā)生的費用由單位承擔。這兩個矛盾之處，處理的不好，最終影響的是職工的工傷權益。筆者建議，可對這兩個沖突條款給予修正，無論是未參保還是未按時申報的，均不在于工傷待遇享有掛鉤，而是直接對單位予以處罰。當然，《社會保險法》層次高于《條例》，無論是否修改，均不影響職工的工傷權益，筆者的這個建議只是為了避免法規(guī)內部的沖突，使《條例》更為完善而已。
以上，是筆者對新《條例》修改的評價，不當或不全之處，懇請行家里手給予批評指正。