事業(yè)單位改革2012年頂出臺:
經(jīng)多年醞釀后，事業(yè)單位終于拉開改革大幕。4月16日，新華社發(fā)文《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)。
在這份一年前已內(nèi)部刊發(fā)的文件中，指出當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展存在的問題，以及未來一個時期改革的階段性目標(biāo)：五年之內(nèi)，完成事業(yè)單位分類，構(gòu)建公益服務(wù)新格局。
“承擔(dān)行政職能的，回歸行政機構(gòu)序列；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。同時，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位?！彪m一年后公眾才一窺《意見》全貌，但其大體勾勒出未來中國事業(yè)單位改革路線圖。
關(guān)于事業(yè)單位改革，自上世紀(jì)90年代以來已摸索近20年。但主要針對事業(yè)單位本身進行裁并、減員，這種單兵突進模式讓事業(yè)單位越改越多。
“改革要整體推進，就需頂層設(shè)計，這份《意見》有助于把各個部委的工作整合一起，避免走彎路。”中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱（微博）對《意見》整體推進改革模式評價頗高。
頂層探索
“很難用國外非營利組織（NPO）或非政府組織（NGO）理論看待中國事業(yè)單位，它是一個非常特殊的現(xiàn)象?！碧峒笆聵I(yè)單位，中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍（微博）教授認為其絕對具有中國特色。
據(jù)統(tǒng)計，中國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，另有900多萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)是政府和民眾對事業(yè)單位最重要的期待。
但一直以來，事業(yè)單位沒有在社會發(fā)展中起到應(yīng)有作用。正因為如此，同國企改革和行政管理體制改革一樣，改革事業(yè)單位的呼聲一直強烈。
“不是說有了《意見》才有事業(yè)單位的改革?！痹谥袊耸驴茖W(xué)研究院院長吳江看來，這份文件實際上是之前多年改革經(jīng)驗的積累。
吳江表示，我國事業(yè)單位改革最早始于上世紀(jì)90年代中期，此前10多年的改革主要集中在所有制角度、事業(yè)單位人員的身份變化、分類改革三方面。
“這些改革取得一些很好的成果?！眳墙吞貏e向記者提到了事業(yè)單位人員聘任制改革?！拔迥暌黄?，并且納入績效管理制度，將身份管理制改為崗位管理。目前的事業(yè)單位人員，有85%實現(xiàn)聘任制。”
但在不少業(yè)內(nèi)人士看來，《意見》出臺前事業(yè)單位改革大都支離破碎，有單兵突進的味道。
中央機構(gòu)編制委員會辦公室研究中心主任洪都就曾指出，事業(yè)單位改革伴隨著我國的經(jīng)濟體制改革，已進行了許多年，但都是支離破碎，缺乏頂層設(shè)計?！叭耸轮贫雀母锶绱耍聵I(yè)單位社會化同樣如此。”
正如《意見》指出：“一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱?！?BR> 洪都指出《意見》的特點之一就是“頂層設(shè)計，突破了原來各個地方自行搞改革的格局，把整個改革高度集中起來統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一決策”。
“如不從根本上改革事業(yè)單位管理體制，解決影響公益事業(yè)發(fā)展的深層次原因，只把發(fā)展公益事業(yè)簡單地理解為增設(shè)機構(gòu)、增添人手、增加收入，結(jié)果還是‘花錢養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)’，公益服務(wù)質(zhì)量和效率就難提高，公益事業(yè)投入效益就會打折扣?！蓖粲駝P說。
自去年3月以來，國務(wù)院頒布了37號文，出臺了包括目前公開征求意見的《事業(yè)單位人事管理條例》等10個子文件，均為事業(yè)單位分類改革的配套文件。
政府市場要分開
作為中國歷次機構(gòu)改革的遺留產(chǎn)物，一部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位沒有納入公務(wù)員管理，造成一些公共機構(gòu)出現(xiàn)利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現(xiàn)象，把服務(wù)變成了收費以滿足部門和個人利益需要。有的事業(yè)單位現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)和管理方式，強化了公共機構(gòu)的官僚化，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失。
這類事業(yè)單位回歸行政機構(gòu)后容易出現(xiàn)三大“尷尬”：可能突破機構(gòu)限額，與大部門體制方向相違；可能突破人員編制限制，與精簡效能原則不符；可能給地方政府帶來財政壓力，繼而形成改革阻力。
《意見》指出，強化事業(yè)單位的公益屬性，是此次事業(yè)單位分類改革中尤為突出的主導(dǎo)理念。
“我們可以清楚地看到未來的事業(yè)單位就是公益屬性的事業(yè)單位，不再包括行政類和經(jīng)營類的事業(yè)單位。提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求，就是事業(yè)單位改革的出發(fā)點和落腳點?！蓖粲駝P說。
按社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。留下提供公益服務(wù)的事業(yè)單位作為基本公共服務(wù)的主要提供者。
“此舉可看作是行政歸行政，市場歸市場。”按國家行政學(xué)院教授宋世明估計，除20%的事業(yè)單位會納入行政序列和變?yōu)槠髽I(yè)外，其余80％以上的事業(yè)單位將會留下來繼續(xù)提供公共服務(wù)，它們分布于醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、科技、體育等各個領(lǐng)域。
“甩出兩頭，不是甩財政包袱、甩人事包袱，而是要進行政府公共服務(wù)供給組織的優(yōu)化?！彼问烂髦赋觥Ｔ凇吨笇?dǎo)意見》中，對80%這一部分事業(yè)單位加以細分，其中不能或不宜由市場配置資源的，細劃為公益一類，由財政全額撥款；可部分由市場配置資源的，則劃入公益二類，由財政差額撥款。
據(jù)知情人士透露，《意見》一年后公布，即是為更好地完成事業(yè)單位分類改革的“前戰(zhàn)”—事業(yè)單位清理規(guī)范。
對此，汪玉凱就告訴記者，事業(yè)單位全國性摸底結(jié)束，下一步改革需聚合力量整體推進，《指導(dǎo)意見》此時面世，“表明事業(yè)單位分類改革真正進入了實際操作階段，要沖擊行政職能剝離、收入分配體系調(diào)整、一些單位去‘事業(yè)’身份等難點”。
走出“兩頭熱，中間冷”
然而，專家們擔(dān)心這次仍會如同以前一樣，在事業(yè)單位改革推進過程中，呈現(xiàn)“兩頭熱，中間冷”的格局。
一頭熱是，中央高度重視，積極提倡和推動事業(yè)單位分類改革。還有一頭熱是基層，社會民眾期待通過事業(yè)單位改革，解決看病難、上學(xué)難等問題?！爸虚g冷”指的是事業(yè)單位的主管部門和事業(yè)單位自身。
國家行政學(xué)院公共行政教研室教授竹立家告訴時代周報記者，“事業(yè)單位的工作人員看不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會發(fā)生什么變化……”是其中關(guān)鍵因素。
譬如人們普遍認為“養(yǎng)老雙軌制”即是導(dǎo)致“中間冷”的原因。
由于我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工實行養(yǎng)老保險制度，個人和單位共繳保險費。而公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員在職期間不需繳保險費，且退休后待遇比前者高很多。2008年初，當(dāng)國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，結(jié)果改革甫一出臺即遭*。
“事業(yè)單位機構(gòu)類別比較龐雜，不是簡單的執(zhí)法類、公益類和經(jīng)營類的歸類就可以界定清楚。《公務(wù)員法》頒布后，有些單位既有公務(wù)員，也有事業(yè)編制人員，界限模糊?！敝窳⒓抑赋觥?BR> 汪玉凱還提到，在行政類和經(jīng)營類事業(yè)單位剝離后，剩下80%的事業(yè)單位分兩類，但100多萬個公益類事業(yè)單位，要分為兩類對號入座實屬不易。
實際上，因現(xiàn)有事業(yè)單位都與政府行政機關(guān)有緊密聯(lián)系，出于自身利益考慮，各部門都偏向于將所屬事業(yè)單位劃入全額撥款的一類，在此現(xiàn)實下，如何平衡各方利益，更是難題。
為減少改革阻力，轉(zhuǎn)制工作可給予5年過渡期。在過渡期內(nèi)，可對轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保有原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付，包括離退休待遇、基本養(yǎng)老金等。
在中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授看來，加強法治和擴大人們參與或許才是走出“兩頭熱、中間冷”現(xiàn)象的關(guān)鍵。
“封閉狀態(tài)下改革僅僅是政府部門單方面意志的體現(xiàn)，如果被改革者不能參與，那他不僅沒有動力，反而會有阻力。要想被改革者支持參與配合改革，的方法就是吸納他的意見，至少是讓他在程序里參與進來?！瘪R懷德告訴時代周報記者。
“另外，無論是改革過程的推進還是改革成果的保障，都離不開法治。這些改革涉及機構(gòu)、人員、公共利益的重大事項，必須要有法治保障。因此出臺一部事業(yè)單位改革法確屬必需?！瘪R懷德說。