鼓勵社會力量 興辦公益構(gòu)建公益服務(wù)新格局
【背景鏈接】
隨著中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，公眾對各種公益服務(wù)的需求也在迅速增長。我國公益服務(wù)長期以來主要由政府通過舉辦事業(yè)單位直接提供，由于公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，目前我國公益服務(wù)的供給與人民群眾日益增長的多元化需求之間的矛盾日益突出。如何改革中國公益服務(wù)供給的現(xiàn)有模式，是我國當(dāng)前改革發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。
【問題】
概括而言，當(dāng)前制約中國社會力量興辦公益事業(yè)的因素主要有以下五個方面：
一是準(zhǔn)入問題。我國社會組織實行的是雙重管理體制，由于大量民辦機構(gòu)找不到業(yè)務(wù)主管單位，或業(yè)務(wù)主管單位設(shè)置的門檻太高，導(dǎo)致社會力量難以進入公益事業(yè)領(lǐng)域。例如，一些地方規(guī)定申辦市級的科技類民辦非企業(yè)單位需要500萬元以上的開辦資金，導(dǎo)致大量民間自發(fā)的組織無法登記為合法的社會組織，只能在工商登記或不登記。由于沒有合法的身份，這些機構(gòu)也就無法享受相關(guān)的優(yōu)惠政策，難以發(fā)展壯大。
二是資金問題。這是當(dāng)前我國社會組織面臨的大困難。很多社會組織既難以獲得政府購買服務(wù)的資金，也難以享受稅收減免的優(yōu)惠，融資也非常困難。據(jù)統(tǒng)計,中國社會組織9.8%的資金來源于公共部門，而世界平均水平約為34.1%。一些歐洲國家非營利組織來源于公共部門的資金比例甚至高達70%。另外，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》及其實施條例，企業(yè)或個人只有向基金會、社會團體和政府部門捐贈才可以享受稅收減免，而向民辦非企業(yè)單位的捐贈則不屬于公益性捐贈，不能享受稅收優(yōu)惠。這些政策不僅影響了社會組織的發(fā)展，而且也影響了社會力量興辦公益事業(yè)的積極性。
三是人才問題。在現(xiàn)行政策下，社會組織在戶口、檔案管理、職稱和社會保障等各方面缺乏配套的扶持政策，其結(jié)果是社會組織難以吸引和留住優(yōu)秀人才。這也是當(dāng)前中國的社會組織規(guī)模小、能力弱、服務(wù)質(zhì)量不高的原因之一。
四是生存空間問題。社會組織，特別是民辦非企業(yè)單位在與事業(yè)單位的競爭中，面臨申請立項、職稱評定、資格認(rèn)定、獎勵表彰等政策方面的歧視。一些事業(yè)單位還利用有形或無形的國有資產(chǎn)舉辦“民辦”機構(gòu)，進一步擠壓了真正民辦機構(gòu)的生存空間。近年來，政府加大了對公益服務(wù)的投入，但資源主要流向事業(yè)單位，社會組織有進一步邊緣化的趨勢。這也是近年來民辦學(xué)校舉步維艱、頻頻倒閉的原因之一。
五是監(jiān)管問題。中國社會組織面臨的另一個挑戰(zhàn)是社會公信度不足，少數(shù)社會組織的不當(dāng)行為影響到社會對整個行業(yè)的信任，制約了社會組織的健康發(fā)展。導(dǎo)致這一問題的原因，一方面在于社會組織的治理結(jié)構(gòu)不完善，理事會和監(jiān)事會形同虛設(shè)，行業(yè)自律機制尚未形成，社會監(jiān)督作用遠(yuǎn)未發(fā)揮；另一方面政府重登記，輕監(jiān)管，影響了社會組織公信度的建設(shè)。
【政策建議】
為不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，在事業(yè)單位改革過程中，應(yīng)高度重視和發(fā)揮社會力量在公益服務(wù)中的積極作用，構(gòu)建公益服務(wù)的新格局。為此建議：
一是完善法律法規(guī)。自《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》實施以來，中國社會組織發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，原有條例已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的要求。特別是《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，“暫行”已經(jīng)十多年了，應(yīng)盡快修訂完善。建議完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，適當(dāng)降低社會力量興辦公益事業(yè)的準(zhǔn)入門檻，改革社會組織登記的雙重管理體制。對于社會福利服務(wù)、衛(wèi)生保健等關(guān)系社會福祉，同時又是新的就業(yè)增長點的重點行業(yè)，可以借鑒民辦教育發(fā)展的經(jīng)驗，出臺特別法。中國的民辦教育在所有民辦非企業(yè)單位中，之所以一枝獨秀，所提供的就業(yè)崗位占所有民辦非企業(yè)單位的60%以上，《民辦教育促進法》功不可沒。
二是充分認(rèn)識社會力量興辦公益事業(yè)的意義，加大政策對社會組織的扶持力度。建議對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。加快政府購買社會組織服務(wù)的步伐，制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。完善《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》的實施條例，明確企業(yè)或個人向民辦非企業(yè)單位的捐贈屬于公益性捐贈，按稅法規(guī)定給予稅前扣除。
三是從內(nèi)部完善社會組織的治理結(jié)構(gòu)和管理水平，從外部加強政府和社會力量的監(jiān)督。治理結(jié)構(gòu)是從組織內(nèi)部實行決策與執(zhí)行分離，進行自我約束的有效機制。因此，有必要進一步規(guī)范和引導(dǎo)社會組織的治理結(jié)構(gòu)，完善社會組織的民主選舉與民主決策程序，鼓勵有不同專業(yè)背景、熱愛公益事業(yè)的社會人士擔(dān)任社會組織的理事或監(jiān)事，對有突出貢獻的，給予獎勵與表彰。同時，培育志愿性的理事文化，加強對理事和監(jiān)事的培訓(xùn)。另一方面，除加強對社會組織的監(jiān)督管理外，還應(yīng)鼓勵建立民辦非企業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律；大力發(fā)展獨立第三方的評估機構(gòu)等支持性、中介性的非營利社會組織，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。
【背景鏈接】
隨著中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，公眾對各種公益服務(wù)的需求也在迅速增長。我國公益服務(wù)長期以來主要由政府通過舉辦事業(yè)單位直接提供，由于公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，目前我國公益服務(wù)的供給與人民群眾日益增長的多元化需求之間的矛盾日益突出。如何改革中國公益服務(wù)供給的現(xiàn)有模式，是我國當(dāng)前改革發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。
【問題】
概括而言，當(dāng)前制約中國社會力量興辦公益事業(yè)的因素主要有以下五個方面：
一是準(zhǔn)入問題。我國社會組織實行的是雙重管理體制，由于大量民辦機構(gòu)找不到業(yè)務(wù)主管單位，或業(yè)務(wù)主管單位設(shè)置的門檻太高，導(dǎo)致社會力量難以進入公益事業(yè)領(lǐng)域。例如，一些地方規(guī)定申辦市級的科技類民辦非企業(yè)單位需要500萬元以上的開辦資金，導(dǎo)致大量民間自發(fā)的組織無法登記為合法的社會組織，只能在工商登記或不登記。由于沒有合法的身份，這些機構(gòu)也就無法享受相關(guān)的優(yōu)惠政策，難以發(fā)展壯大。
二是資金問題。這是當(dāng)前我國社會組織面臨的大困難。很多社會組織既難以獲得政府購買服務(wù)的資金，也難以享受稅收減免的優(yōu)惠，融資也非常困難。據(jù)統(tǒng)計,中國社會組織9.8%的資金來源于公共部門，而世界平均水平約為34.1%。一些歐洲國家非營利組織來源于公共部門的資金比例甚至高達70%。另外，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》及其實施條例，企業(yè)或個人只有向基金會、社會團體和政府部門捐贈才可以享受稅收減免，而向民辦非企業(yè)單位的捐贈則不屬于公益性捐贈，不能享受稅收優(yōu)惠。這些政策不僅影響了社會組織的發(fā)展，而且也影響了社會力量興辦公益事業(yè)的積極性。
三是人才問題。在現(xiàn)行政策下，社會組織在戶口、檔案管理、職稱和社會保障等各方面缺乏配套的扶持政策，其結(jié)果是社會組織難以吸引和留住優(yōu)秀人才。這也是當(dāng)前中國的社會組織規(guī)模小、能力弱、服務(wù)質(zhì)量不高的原因之一。
四是生存空間問題。社會組織，特別是民辦非企業(yè)單位在與事業(yè)單位的競爭中，面臨申請立項、職稱評定、資格認(rèn)定、獎勵表彰等政策方面的歧視。一些事業(yè)單位還利用有形或無形的國有資產(chǎn)舉辦“民辦”機構(gòu)，進一步擠壓了真正民辦機構(gòu)的生存空間。近年來，政府加大了對公益服務(wù)的投入，但資源主要流向事業(yè)單位，社會組織有進一步邊緣化的趨勢。這也是近年來民辦學(xué)校舉步維艱、頻頻倒閉的原因之一。
五是監(jiān)管問題。中國社會組織面臨的另一個挑戰(zhàn)是社會公信度不足，少數(shù)社會組織的不當(dāng)行為影響到社會對整個行業(yè)的信任，制約了社會組織的健康發(fā)展。導(dǎo)致這一問題的原因，一方面在于社會組織的治理結(jié)構(gòu)不完善，理事會和監(jiān)事會形同虛設(shè)，行業(yè)自律機制尚未形成，社會監(jiān)督作用遠(yuǎn)未發(fā)揮；另一方面政府重登記，輕監(jiān)管，影響了社會組織公信度的建設(shè)。
【政策建議】
為不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，在事業(yè)單位改革過程中，應(yīng)高度重視和發(fā)揮社會力量在公益服務(wù)中的積極作用，構(gòu)建公益服務(wù)的新格局。為此建議：
一是完善法律法規(guī)。自《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》實施以來，中國社會組織發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，原有條例已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的要求。特別是《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，“暫行”已經(jīng)十多年了，應(yīng)盡快修訂完善。建議完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，適當(dāng)降低社會力量興辦公益事業(yè)的準(zhǔn)入門檻，改革社會組織登記的雙重管理體制。對于社會福利服務(wù)、衛(wèi)生保健等關(guān)系社會福祉，同時又是新的就業(yè)增長點的重點行業(yè)，可以借鑒民辦教育發(fā)展的經(jīng)驗，出臺特別法。中國的民辦教育在所有民辦非企業(yè)單位中，之所以一枝獨秀，所提供的就業(yè)崗位占所有民辦非企業(yè)單位的60%以上，《民辦教育促進法》功不可沒。
二是充分認(rèn)識社會力量興辦公益事業(yè)的意義，加大政策對社會組織的扶持力度。建議對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。加快政府購買社會組織服務(wù)的步伐，制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。完善《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》的實施條例，明確企業(yè)或個人向民辦非企業(yè)單位的捐贈屬于公益性捐贈，按稅法規(guī)定給予稅前扣除。
三是從內(nèi)部完善社會組織的治理結(jié)構(gòu)和管理水平，從外部加強政府和社會力量的監(jiān)督。治理結(jié)構(gòu)是從組織內(nèi)部實行決策與執(zhí)行分離，進行自我約束的有效機制。因此，有必要進一步規(guī)范和引導(dǎo)社會組織的治理結(jié)構(gòu)，完善社會組織的民主選舉與民主決策程序，鼓勵有不同專業(yè)背景、熱愛公益事業(yè)的社會人士擔(dān)任社會組織的理事或監(jiān)事，對有突出貢獻的，給予獎勵與表彰。同時，培育志愿性的理事文化，加強對理事和監(jiān)事的培訓(xùn)。另一方面，除加強對社會組織的監(jiān)督管理外，還應(yīng)鼓勵建立民辦非企業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律；大力發(fā)展獨立第三方的評估機構(gòu)等支持性、中介性的非營利社會組織，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。