第二章 行政法律關(guān)系主體
第一節(jié) 行政法律關(guān)系主體概述
一、行政主體
（一）行政主體的概念
行政主體，是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責任的組織。國家行政機關(guān)是最主要的行政主體，此外依照法定授權(quán)而獲得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。具體來講：
1.行政主體是享有國家行政權(quán)的組織；
2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；
3.行政主體是能獨立承擔法律責任的組織。
（二）行政主體的職權(quán)與職責
1.行政職權(quán)
是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)的內(nèi)容和形式，因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。
但總的說來，行政職權(quán)大致包括以下內(nèi)容：
①行政立法權(quán)。所謂行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。
②行政決策權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項作出決策的權(quán)力。
③行政決定權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項作出決定的權(quán)力。
④行政命令權(quán)。在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行為或不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權(quán)力。
⑤行政執(zhí)行權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。
⑥行政處罰權(quán)（行政制裁權(quán)）。即行政主體對其所轄范圍內(nèi)的行政相對人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為（包括某些未依法履行義務(wù)的行為），依法對其實施處罰等法律制裁的權(quán)力。
⑦行政強制執(zhí)行權(quán)。即在行政管理過程中，法定義務(wù)人或某項具體行政法律關(guān)系的義務(wù)人不依法履行義務(wù)時，行政主體采取法定的強制措施，以促使法定義務(wù)人履行法定的義務(wù)或者達到與履行義務(wù)同樣狀態(tài)的權(quán)力。
⑧行政司法權(quán)。即行政主體作為某項糾紛的第三人，對當事人雙方的糾紛進行調(diào)解、仲裁、裁決和復議的權(quán)力。行政調(diào)解權(quán)，是指國家行政機關(guān)以國家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決爭議的權(quán)力。行政仲裁權(quán)，是指行政機關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當事人之間的特定的民事或經(jīng)濟糾紛作出公斷的權(quán)力。行政裁決權(quán)，是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機關(guān)或法定的行政機構(gòu)。行政復議權(quán)，是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，依照法定程序?qū)唧w行政行為進行復核、審查的權(quán)力。依據(jù)行政復議權(quán)，行政復議的對象只能是行政主體與行政相對方之間發(fā)生的行政爭議案件。一般情況下，行政復議只能由上一級行政機關(guān)行使。
2.行政職權(quán)的優(yōu)益性
（1）行政優(yōu)益權(quán)的概念
行政職權(quán)具有優(yōu)益性的特點，即行政主體在行使行政職權(quán)時，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。
（2）行政優(yōu)先權(quán)
一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：
a.先行處置權(quán)。
在法治國家，行政主體行使行政職權(quán)，實施行政行為，都必須遵循法定的程序。但是，在緊急情況下，公安機關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置。
b.獲得社會協(xié)助權(quán)。
行政主體享有獲得社會協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時，有關(guān)組織或個人有協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強制性義務(wù)，違反者將承擔法律責任。
c.行政行為的推定有效（公定力）。
即行政行為一經(jīng)作出，只要末被有權(quán)機關(guān)正式撤銷，即使違法或不當，也被推定為有效。在行政復議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。
行政優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個條件：
d.主體必須是行政主體。不適用于個人或其他組織。
e.行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時。不適用于行政主體從事其他活動時。
f.必須是為實現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動都可以行使優(yōu)先權(quán)。
g.必須有法律根據(jù)。
（3）行政受益權(quán)
行政受益權(quán)，是指行政主體享受國家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。
3.行政職責
行政職責是指行政主體在行使國家賦予的行政職權(quán)，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務(wù)。行政職責的核心是“依法行政”。
其主要內(nèi)容包括：
第一，依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)。
第二，符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。
第三，遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國家中的一切行政活動，除實體上合法、合理外，還必須嚴格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。
4.行政權(quán)限
行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。
行政權(quán)限分為縱橫兩大類。
縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。
橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。
（三）行政主體與其他相關(guān)概念
1.行政主體與行政機關(guān)。行政主體只能是國家行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織。因為，只有行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織才享有國家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔因此而產(chǎn)生的法律責任。行政機關(guān)，又稱國家行政管理機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負責組織、管理、監(jiān)督和指揮國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。按照這一定義，國家行政機關(guān)必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機關(guān)是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，行政機關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系主體。在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對方。行政機關(guān)不等于行政主體，除行政機關(guān)外，一定的行政機構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。
2.行政主體與公務(wù)員。行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動是由成千上萬的公務(wù)員代表行政主體具體實施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割但又性質(zhì)不同的概念。
（四）確立行政主體概念的意義
1.是依法行政的需要；2.是確定行政行為效力的需要；3.是確定行政訴訟被告的需要；4.是保證行政管理活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔由各個公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。
二、行政相對人
行政相對人相對方是行政法律關(guān)系中的一方主體。無論是機關(guān)，還是公民、法人或其他組織，以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔一定的義務(wù)。
第一節(jié) 行政法律關(guān)系主體概述
一、行政主體
（一）行政主體的概念
行政主體，是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責任的組織。國家行政機關(guān)是最主要的行政主體，此外依照法定授權(quán)而獲得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。具體來講：
1.行政主體是享有國家行政權(quán)的組織；
2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；
3.行政主體是能獨立承擔法律責任的組織。
（二）行政主體的職權(quán)與職責
1.行政職權(quán)
是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)的內(nèi)容和形式，因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。
但總的說來，行政職權(quán)大致包括以下內(nèi)容：
①行政立法權(quán)。所謂行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。
②行政決策權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項作出決策的權(quán)力。
③行政決定權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項作出決定的權(quán)力。
④行政命令權(quán)。在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行為或不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權(quán)力。
⑤行政執(zhí)行權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。
⑥行政處罰權(quán)（行政制裁權(quán)）。即行政主體對其所轄范圍內(nèi)的行政相對人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為（包括某些未依法履行義務(wù)的行為），依法對其實施處罰等法律制裁的權(quán)力。
⑦行政強制執(zhí)行權(quán)。即在行政管理過程中，法定義務(wù)人或某項具體行政法律關(guān)系的義務(wù)人不依法履行義務(wù)時，行政主體采取法定的強制措施，以促使法定義務(wù)人履行法定的義務(wù)或者達到與履行義務(wù)同樣狀態(tài)的權(quán)力。
⑧行政司法權(quán)。即行政主體作為某項糾紛的第三人，對當事人雙方的糾紛進行調(diào)解、仲裁、裁決和復議的權(quán)力。行政調(diào)解權(quán)，是指國家行政機關(guān)以國家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決爭議的權(quán)力。行政仲裁權(quán)，是指行政機關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當事人之間的特定的民事或經(jīng)濟糾紛作出公斷的權(quán)力。行政裁決權(quán)，是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機關(guān)或法定的行政機構(gòu)。行政復議權(quán)，是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，依照法定程序?qū)唧w行政行為進行復核、審查的權(quán)力。依據(jù)行政復議權(quán)，行政復議的對象只能是行政主體與行政相對方之間發(fā)生的行政爭議案件。一般情況下，行政復議只能由上一級行政機關(guān)行使。
2.行政職權(quán)的優(yōu)益性
（1）行政優(yōu)益權(quán)的概念
行政職權(quán)具有優(yōu)益性的特點，即行政主體在行使行政職權(quán)時，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。
（2）行政優(yōu)先權(quán)
一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：
a.先行處置權(quán)。
在法治國家，行政主體行使行政職權(quán)，實施行政行為，都必須遵循法定的程序。但是，在緊急情況下，公安機關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置。
b.獲得社會協(xié)助權(quán)。
行政主體享有獲得社會協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時，有關(guān)組織或個人有協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強制性義務(wù)，違反者將承擔法律責任。
c.行政行為的推定有效（公定力）。
即行政行為一經(jīng)作出，只要末被有權(quán)機關(guān)正式撤銷，即使違法或不當，也被推定為有效。在行政復議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。
行政優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個條件：
d.主體必須是行政主體。不適用于個人或其他組織。
e.行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時。不適用于行政主體從事其他活動時。
f.必須是為實現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動都可以行使優(yōu)先權(quán)。
g.必須有法律根據(jù)。
（3）行政受益權(quán)
行政受益權(quán)，是指行政主體享受國家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。
3.行政職責
行政職責是指行政主體在行使國家賦予的行政職權(quán)，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務(wù)。行政職責的核心是“依法行政”。
其主要內(nèi)容包括：
第一，依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)。
第二，符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。
第三，遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國家中的一切行政活動，除實體上合法、合理外，還必須嚴格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。
4.行政權(quán)限
行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。
行政權(quán)限分為縱橫兩大類。
縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。
橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。
（三）行政主體與其他相關(guān)概念
1.行政主體與行政機關(guān)。行政主體只能是國家行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織。因為，只有行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織才享有國家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔因此而產(chǎn)生的法律責任。行政機關(guān)，又稱國家行政管理機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負責組織、管理、監(jiān)督和指揮國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。按照這一定義，國家行政機關(guān)必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機關(guān)是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，行政機關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系主體。在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對方。行政機關(guān)不等于行政主體，除行政機關(guān)外，一定的行政機構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。
2.行政主體與公務(wù)員。行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動是由成千上萬的公務(wù)員代表行政主體具體實施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割但又性質(zhì)不同的概念。
（四）確立行政主體概念的意義
1.是依法行政的需要；2.是確定行政行為效力的需要；3.是確定行政訴訟被告的需要；4.是保證行政管理活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔由各個公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。
二、行政相對人
行政相對人相對方是行政法律關(guān)系中的一方主體。無論是機關(guān)，還是公民、法人或其他組織，以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔一定的義務(wù)。