第二節(jié) 國家行政機關
一、國家行政機關的概念、性質和特征
（一）國家行政機關的概念
國家行政機關，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關組織法的規(guī)定設立的，依法享有并運用國家行政權，負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國家機關。
（二）國家行政機關的性質
在社會主義國家，一切國家權力屬于人民。行政機關由權力機關產生，是國家權力機關的執(zhí)行機關，行使國家行政管理權，對國家權力機關負責并報告工作。國家行政機關從屬于國家權力機關，國家行政機關實施行政行為，必須嚴格依據(jù)憲法和法律，并受到權力機關的監(jiān)督。
（三）國家行政機關的特征
（1）具有高度的政治性和權威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對獨立性；（4）具有適應性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會性、專業(yè)性和服務性。
二、國家行政機關與相關概念的區(qū)別
（一）國家行政機關與權力機關、審判機關、檢察機關和軍事管理機關的區(qū)別
1.任務和職權不同。
2.組織和活動方式不同。
3.是否具有能動性不同。
（二）國家行政機關與行政組織、行政機構的區(qū)別
國家行政機關與行政組織、行政機構，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。
1.國家行政組織，是為實現(xiàn)對社會公共事務的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設立并負責國家行政事務管理的特殊社會組織，包括國家行政機關和國家行政機構。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機關與行政機構的綜合體，包括機關和機構相互間的橫向聯(lián)系和縱向結構。
2.國家行政機關，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產生的法律責任的行政單位。
3.行政機構，是指構成國家行政機關的內部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的，對外不能以自已的名義發(fā)布決定的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。行政機關是聯(lián)結各行政機構的綜合體。
4.在國家行政機關、行政組織和行政機構這組概念中，只有行政機關具有行政主體的資格，可以成為行政法律關系中的一方特定主體。行政機構一般可作為行政相對方而成為行政法律關系的一方主體，只有在法定授權的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關系主體的任何可能性。
三、具有行政主體資格的國家行政機關
（一）中央行政機關
所轄區(qū)域及事務范圍涉及全國的行政機關，稱為中央行政機關。
1.國務院 國務院的職權：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是國家權力機關的執(zhí)行機關，是國家行政機關。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國務院享有并行使廣泛的行政管理職權。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國務院共享有18項行政管理職權。
國務院由每屆全國人大第一次會議選舉產生；國務院由總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。國務院總理，根據(jù)國家主席的提名，經全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命；其他成員由總理提名，經全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命。國務院實行總理負責制?？偫碡撠燁I導國務院的工作，副總理和國務委員協(xié)助總理工作。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或全體會議討論決定，國務院常務會議和國務全體會議由總理召集和主持。
2.國務院各部、委員會
國務院各部、委員會，是負責國家行政管理某一方面事務或某些職能的工作機構，是國務院的組成部分，依法對某一方面事務或某些職能的工作機構，是國務院的組成部分，依法對某一方面的行政事務具有全國范圍內的管理權限。各部、委員會是行政主體。作為行政主體的國務院各部、委員會的職權，主要包括發(fā)下內容：①行政規(guī)章的制定權；②對本部門所轄事務的管理權；③對行政糾紛的裁決權。
3.國務院的直屬機構
根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，國務院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則設立若干直屬機構，主管某項專門業(yè)務。直屬機構的法律地位低于各部、委員會。其行政首長不是國務院的組成人員。直屬機構具有行政主體的資格。
4.國務院各部、委員會管理的國家局。
具有行政主體資格。
5.國務院的辦公機構和辦事機構。
（二）地方國家行政機關
地方國家行政機關，是指其活動范圍僅限于國家一定行政區(qū)域范圍內，其管轄事項僅限于地方性行政事務的行政機關，亦稱地方人民政府，即各級地方人民政府。
1.我國地方國家行政機關的體制
根據(jù)憲法和有關組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國地方各級人民政府分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。
地方各級人民政府實行首長負責制。
2.地方國家行政機關的性質和特點
《地方組織法》第47條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。”地方國家行政機關的特點在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級人民政府都是本級地方國家權力機關的執(zhí)行機關，對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；另一方面，地方各級人民政府都對其上一級國家行政機關負責并報告工作，都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，服從國務院的領導。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級人民政府的主體資格。
3.地方行政機關的法定職權：
①執(zhí)行權。執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會的決議和上級國家行政機關的決議和命令，辦理上級行政機關交辦的事項。②決定、命令的發(fā)布權和規(guī)章的制定權?？h級以上地方政府可發(fā)布命令。③領導和管理權。④保護、保障權。⑤對本級政府職能部門和下級人民政府行政工作的領導和監(jiān)督權。此外，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關，除行使上述職權外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限，行使自治權（第24條）。
4.地方人民政府的派出機關
地方人民政府的派出機關，是指由縣級以上地方人民政府經有權機關批準，在一定區(qū)域內設立的行政機關。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，我國地方人民政府的派出機關有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經國務院批準設立的行政公署；縣、自治縣人民政府經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設區(qū)的市人民政府經上——級人民政府批準設立的街道辦事處。
地方人民政府的派出機關不是一級人民政府，但是，依據(jù)有關組織法的規(guī)定，實際上履行著一級人民政府的職能，在一定的區(qū)域內對所有的行政事務享有組織與管理權，能以自己的名義作出行政行為，并能對其行為后果承擔法律責任。因此，地方人民政府的派出機關具有行政主體的資格。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領導和管理所轄行政區(qū)域內的行政事務。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內部只設辦事機構，不設職能部門，也不設派出機構。有時根據(jù)需要設派出機構，在對外活動中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨立對外行使行政權。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個行政主體，除行政法律規(guī)范授權的情形外，其他任何內部機構或派出機構都不具有行政主體的資格。
（三）中央行政機關和地方行政機關關系的法律調整
中央與地方的關系，主要包括中央行政機關和地方行政機關的職能劃分以及中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制。
（1）中央行政機關與地方行政機關職能的劃分
我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。
外交事務、國防事務、貨幣、度量衡、行政區(qū)劃調整、財政撥款、國民經濟和社會發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國性的行政管理事務，涉及全國利益者，應由中央行政機關統(tǒng)一管轄。
地方性經濟建設規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設施等，凡屬地方性的行 政管理事務，涉及地方利益者，應由地方行政機關獨立自主地管轄。
在本地區(qū)獨立實施某項行政管理事務發(fā)生困難的地方行政機關，有權向中央行政機關申請援助，中央行政機關應在人力、物力、財力等方面給予支持和援助。
（2）中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制
中央行政機關與地方行政機關之間的職能劃分，已經包含并要求中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制。
中央行政機關有權審核地方行政機關的行政管理工作計劃，有權檢查地方行政機關的行政管理活動，有權依照法律的規(guī)定糾正地方行政機關不當?shù)男姓芾泶胧?
一、國家行政機關的概念、性質和特征
（一）國家行政機關的概念
國家行政機關，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關組織法的規(guī)定設立的，依法享有并運用國家行政權，負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國家機關。
（二）國家行政機關的性質
在社會主義國家，一切國家權力屬于人民。行政機關由權力機關產生，是國家權力機關的執(zhí)行機關，行使國家行政管理權，對國家權力機關負責并報告工作。國家行政機關從屬于國家權力機關，國家行政機關實施行政行為，必須嚴格依據(jù)憲法和法律，并受到權力機關的監(jiān)督。
（三）國家行政機關的特征
（1）具有高度的政治性和權威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對獨立性；（4）具有適應性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會性、專業(yè)性和服務性。
二、國家行政機關與相關概念的區(qū)別
（一）國家行政機關與權力機關、審判機關、檢察機關和軍事管理機關的區(qū)別
1.任務和職權不同。
2.組織和活動方式不同。
3.是否具有能動性不同。
（二）國家行政機關與行政組織、行政機構的區(qū)別
國家行政機關與行政組織、行政機構，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。
1.國家行政組織，是為實現(xiàn)對社會公共事務的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設立并負責國家行政事務管理的特殊社會組織，包括國家行政機關和國家行政機構。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機關與行政機構的綜合體，包括機關和機構相互間的橫向聯(lián)系和縱向結構。
2.國家行政機關，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產生的法律責任的行政單位。
3.行政機構，是指構成國家行政機關的內部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的，對外不能以自已的名義發(fā)布決定的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。行政機關是聯(lián)結各行政機構的綜合體。
4.在國家行政機關、行政組織和行政機構這組概念中，只有行政機關具有行政主體的資格，可以成為行政法律關系中的一方特定主體。行政機構一般可作為行政相對方而成為行政法律關系的一方主體，只有在法定授權的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關系主體的任何可能性。
三、具有行政主體資格的國家行政機關
（一）中央行政機關
所轄區(qū)域及事務范圍涉及全國的行政機關，稱為中央行政機關。
1.國務院 國務院的職權：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是國家權力機關的執(zhí)行機關，是國家行政機關。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國務院享有并行使廣泛的行政管理職權。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國務院共享有18項行政管理職權。
國務院由每屆全國人大第一次會議選舉產生；國務院由總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。國務院總理，根據(jù)國家主席的提名，經全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命；其他成員由總理提名，經全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命。國務院實行總理負責制?？偫碡撠燁I導國務院的工作，副總理和國務委員協(xié)助總理工作。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或全體會議討論決定，國務院常務會議和國務全體會議由總理召集和主持。
2.國務院各部、委員會
國務院各部、委員會，是負責國家行政管理某一方面事務或某些職能的工作機構，是國務院的組成部分，依法對某一方面事務或某些職能的工作機構，是國務院的組成部分，依法對某一方面的行政事務具有全國范圍內的管理權限。各部、委員會是行政主體。作為行政主體的國務院各部、委員會的職權，主要包括發(fā)下內容：①行政規(guī)章的制定權；②對本部門所轄事務的管理權；③對行政糾紛的裁決權。
3.國務院的直屬機構
根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，國務院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則設立若干直屬機構，主管某項專門業(yè)務。直屬機構的法律地位低于各部、委員會。其行政首長不是國務院的組成人員。直屬機構具有行政主體的資格。
4.國務院各部、委員會管理的國家局。
具有行政主體資格。
5.國務院的辦公機構和辦事機構。
（二）地方國家行政機關
地方國家行政機關，是指其活動范圍僅限于國家一定行政區(qū)域范圍內，其管轄事項僅限于地方性行政事務的行政機關，亦稱地方人民政府，即各級地方人民政府。
1.我國地方國家行政機關的體制
根據(jù)憲法和有關組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國地方各級人民政府分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。
地方各級人民政府實行首長負責制。
2.地方國家行政機關的性質和特點
《地方組織法》第47條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。”地方國家行政機關的特點在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級人民政府都是本級地方國家權力機關的執(zhí)行機關，對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；另一方面，地方各級人民政府都對其上一級國家行政機關負責并報告工作，都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，服從國務院的領導。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級人民政府的主體資格。
3.地方行政機關的法定職權：
①執(zhí)行權。執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會的決議和上級國家行政機關的決議和命令，辦理上級行政機關交辦的事項。②決定、命令的發(fā)布權和規(guī)章的制定權?？h級以上地方政府可發(fā)布命令。③領導和管理權。④保護、保障權。⑤對本級政府職能部門和下級人民政府行政工作的領導和監(jiān)督權。此外，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關，除行使上述職權外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限，行使自治權（第24條）。
4.地方人民政府的派出機關
地方人民政府的派出機關，是指由縣級以上地方人民政府經有權機關批準，在一定區(qū)域內設立的行政機關。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，我國地方人民政府的派出機關有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經國務院批準設立的行政公署；縣、自治縣人民政府經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設區(qū)的市人民政府經上——級人民政府批準設立的街道辦事處。
地方人民政府的派出機關不是一級人民政府，但是，依據(jù)有關組織法的規(guī)定，實際上履行著一級人民政府的職能，在一定的區(qū)域內對所有的行政事務享有組織與管理權，能以自己的名義作出行政行為，并能對其行為后果承擔法律責任。因此，地方人民政府的派出機關具有行政主體的資格。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領導和管理所轄行政區(qū)域內的行政事務。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內部只設辦事機構，不設職能部門，也不設派出機構。有時根據(jù)需要設派出機構，在對外活動中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨立對外行使行政權。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個行政主體，除行政法律規(guī)范授權的情形外，其他任何內部機構或派出機構都不具有行政主體的資格。
（三）中央行政機關和地方行政機關關系的法律調整
中央與地方的關系，主要包括中央行政機關和地方行政機關的職能劃分以及中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制。
（1）中央行政機關與地方行政機關職能的劃分
我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。
外交事務、國防事務、貨幣、度量衡、行政區(qū)劃調整、財政撥款、國民經濟和社會發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國性的行政管理事務，涉及全國利益者，應由中央行政機關統(tǒng)一管轄。
地方性經濟建設規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設施等，凡屬地方性的行 政管理事務，涉及地方利益者，應由地方行政機關獨立自主地管轄。
在本地區(qū)獨立實施某項行政管理事務發(fā)生困難的地方行政機關，有權向中央行政機關申請援助，中央行政機關應在人力、物力、財力等方面給予支持和援助。
（2）中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制
中央行政機關與地方行政機關之間的職能劃分，已經包含并要求中央行政機關對地方行政機關的監(jiān)督和控制。
中央行政機關有權審核地方行政機關的行政管理工作計劃，有權檢查地方行政機關的行政管理活動，有權依照法律的規(guī)定糾正地方行政機關不當?shù)男姓芾泶胧?