連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)橛闷蛴憗淼腻X買東西也在給政府納稅。現(xiàn)行《預(yù)算法》里“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，也被修改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫的管理和監(jiān)督”。
國(guó)庫歸誰管：央行還是財(cái)政部門？
編者按：
連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)橛闷蛴憗淼腻X買東西也在給政府納稅。
耗時(shí)8年，《預(yù)算法》修訂草案二審稿終于公布。一個(gè)月時(shí)間，草案征求意見之多、爭(zhēng)論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從“國(guó)庫歸誰管”、“授權(quán)立法”和《預(yù)算法》修改的尺度等三個(gè)角度為讀者詳解此次《預(yù)算法》大修的焦點(diǎn)問題。
國(guó)庫歸誰管：央行還是財(cái)政部門？
《預(yù)算法》有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，它關(guān)乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預(yù)算法》，因?yàn)橛闷蛴憗淼腻X買東西也在給政府納稅。
《預(yù)算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預(yù)算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不愿披露。經(jīng)過8年等待，今年7月6日，《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱“草案二審稿”）終于公之于眾。
在草案二審稿里，中國(guó)人民銀行“經(jīng)理國(guó)庫”的職能被刪除了。幾位長(zhǎng)期跟蹤《預(yù)算法》的專家認(rèn)為，這是《預(yù)算法》修訂開的一個(gè)“倒車”。
“會(huì)計(jì)”和“出納”
“中央國(guó)庫業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理?！边@是現(xiàn)行《預(yù)算法》第四十八條第二款的規(guī)定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。
現(xiàn)行《預(yù)算法》里“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，也被修改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫的管理和監(jiān)督”。同時(shí)，草案二審稿里還增加了“國(guó)庫管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的條款。
這幾處變動(dòng)被解讀為“央行經(jīng)理國(guó)庫”的職能被取消。在公開征求意見階段，這一修改引起了很多專家的質(zhì)疑。
“在目前全國(guó)各種財(cái)政收入高達(dá)十幾萬億、財(cái)政存款余額也在數(shù)萬億的情況下，如果央行不再經(jīng)理國(guó)庫，財(cái)政部和各級(jí)財(cái)政部門會(huì)把巨額財(cái)政存款通過競(jìng)價(jià)（利息）存放在各商業(yè)銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監(jiān)督，造成審計(jì)困難、制衡困難，從而使各級(jí)政府和財(cái)政部門的官員腐敗尋租預(yù)留巨大的空間和可能。各級(jí)財(cái)政部門會(huì)用納稅人的錢，從商業(yè)銀行賺取‘高利息’，甚至去拿‘回扣’，從而產(chǎn)生巨大的部門利益?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長(zhǎng)李維森向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了他的擔(dān)憂，“幾萬億的財(cái)政存款余額存在商業(yè)銀行賬戶中，商業(yè)銀行肯定會(huì)通過貸款把它貸出去，這會(huì)通過貨幣供給的乘數(shù)效應(yīng)增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達(dá)到預(yù)期的目的。”
“由于種種原因，財(cái)政國(guó)庫在辦理公款收、支、存，和設(shè)置、管理銀行賬戶方面的差錯(cuò)甚至舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)相當(dāng)高。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
此外，還有專家指出，“財(cái)政是政府的總會(huì)計(jì)，國(guó)庫是政府的總出納，會(huì)計(jì)和出納應(yīng)互不兼任”。全國(guó)人大代表、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，會(huì)計(jì)和出納互不兼任，“其實(shí)質(zhì)是國(guó)庫收支的決策者（財(cái)政）與國(guó)庫收支決策的執(zhí)行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法”。
面對(duì)質(zhì)疑，財(cái)政部財(cái)政科研所副所長(zhǎng)劉尚希以個(gè)人名義在媒體上撰文指出，“會(huì)計(jì)與出納分開，是業(yè)務(wù)流程上的要求，而非主體分設(shè)；而國(guó)庫管理的責(zé)任主體只能是一個(gè)。從未見到一個(gè)單位的會(huì)計(jì)、出納分設(shè)兩個(gè)部門來管理，都是集中在財(cái)務(wù)部門。如果由人民銀行來管理國(guó)庫，并由人民銀行直接向國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大負(fù)責(zé)，那已經(jīng)不是‘經(jīng)理’國(guó)庫業(yè)務(wù)，而是成為與財(cái)政并行的國(guó)庫管理部門，按照責(zé)任主體性要求，那將意味著財(cái)政部必須要并入人民銀行，或成立‘央行財(cái)政部’。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是‘耕了別人的地，而荒了自己的田’?！?