近日,中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學等六所高校章程被教育部核準。按照教育部計劃,國家“985工程”、“211工程”高校要在2014年完成章程起草工作,所有高校要在2015年底前完成章程起草。因此,首批被核準的這六部高校章程扮演了“先鋒者”和“探路者”的角色。
六部高校章程面世后,立即在社會上引起熱議,輿論褒貶不一。有人對其寄予厚望,認為章程出臺是高校邁向依法自主管理的重要一步；也有人持悲觀態(tài)度,認為目前章程難以得到落實,只不過是中看而不中用的“花瓶”。
對此,專家表示,當務(wù)之急是盡快修改完善高等教育法,明確高校章程的法律地位和違反章程的法律責任,才能確保高校章程得到落實,推進我國高等教育法治化的進程。
擬定章程內(nèi)容要敢當“出頭鳥”
“章程是設(shè)立高等學校必備的法定申請文件?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學法學院民商法學系主任、博士生導師蘇號朋教授在接受《法制日報》記者采訪時表示,早在1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》中就規(guī)定,申請設(shè)立高等學校應向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程。但到目前為止,我國絕大多數(shù)高校仍沒有制定章程,尚未達到高等教育法的法律要求。蘇號朋說,此次六所高校先行出臺了各自章程,是對高等教育法實實在在的落實,是我國高等教育發(fā)展一個標志性事件。
蘇號朋認為,章程不僅是高校落實法律要求的基本手段,還是其規(guī)范內(nèi)部管理的利器。他介紹說,現(xiàn)在很多高校缺乏詳細規(guī)范內(nèi)部管理的基本依據(jù),對于如何處理黨委和校長、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力、學校與教職員工、學校與學生等關(guān)系莫衷一是。有些做法違反高等教育基本規(guī)律,不符合建設(shè)現(xiàn)代大學制度的要求。章程通過詳細規(guī)定大學管理模式、管理機構(gòu)設(shè)置、管理程序、教職員工權(quán)利義務(wù)、學生權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,明確了各方主體法律地位,為大學提高管理水平奠定了基礎(chǔ)。
雖然章程出臺的意義值得肯定,但仍有需要改進之處。蘇號朋將目前六部高校章程的不足歸納為三點:首先是制定程序方面,此次章程制定各高校征求意見的廣泛程度存在差異,有些高校師生反映并不知道該校制定章程的事情；其次,各校章程雖然篇章結(jié)構(gòu)有異,但內(nèi)容趨同性強,很多條文直接摘自高等教育法或者其他法律法規(guī),沒有反映出各校辦學特色；第三,雖然教育部要求高校制定章程應促進改革創(chuàng)新,體現(xiàn)和保護學校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗與制度成果,但六部章程幾乎看不到改革創(chuàng)新的內(nèi)容,因而此次章程制定的目標并未全部得到落實。
為改善章程制定,蘇號朋建議各高校廣開言路,廣泛聽取各方意見,尤其是教師和學生意見,必要時應聽取社會建議。此外,在擬定章程內(nèi)容時一定要體現(xiàn)本校辦學特色,落實改革成果,不能畏縮不前,不敢當“出頭鳥”。
去行政化莫憑章程“一己之力”
黨的十八屆三中全會決定提出,推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化,創(chuàng)造條件,逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。此次教育部核準六所高校章程與決定精神一脈相承,被公眾寄予了高校去行政化的期待。
蘇號朋指出,高校去行政化是一個復雜的問題?！敖陙砦覈咝Ｐ姓试絹碓綕夂?高校辦學自主權(quán)受到擠壓,大學內(nèi)部管理也較為混亂,甚至滋生了貪腐。要在此背景下改善高等學校缺乏自主權(quán)的現(xiàn)狀,需多方面、多層次的努力?！碧K號朋說。
六部章程在高校去行政化方面能發(fā)揮多大作用?蘇號朋認為,章程是高校自主管理基本的文件,是高校制定其他規(guī)章制度、設(shè)立管理部門和學術(shù)機構(gòu)、開展管理工作和學術(shù)活動的依據(jù)。有了章程,就意味高校有了自己的“憲法”。
蘇號朋說,雖然章程在一定程度上能促進高校去行政化,但這個問題不是高校自身能解決的,更不能期望僅憑章程“一己之力”來完成。他指出,高校去行政化應從內(nèi)外兩方面入手。學校內(nèi)部方面,應按章程要求全面修改此前頒行的規(guī)章制度,并制定章程實施細則；同時實行民主管理,尊重學術(shù)自由,以教師學生為主體辦學；還應理順黨委、行政(校長)、學術(shù)委員會、教職工代表大會等各方面關(guān)系,清晰區(qū)分行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的范圍與界限。從外部來講,主管機關(guān)應尊重高校辦學自主權(quán),不能再拿指揮棒進行具體要求、把高校當作下屬行政機構(gòu)來管理。主管機關(guān)主要職責應放在宏觀管理方面,如制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策,監(jiān)督學校辦學質(zhì)量等,為高校創(chuàng)造有利外部環(huán)境,盡快解決高校行政化的問題。
明確章程法律地位加強問責
高校章程能否得到落實,確保章程不會淪為僅供擺設(shè)的“花瓶”,這是高校面臨的一個重要課題。教育部政策法規(guī)司司長孫宵兵近日在新聞發(fā)布會上說,六所高校章程被依法核準后,對學校和學校的主管部門以及有關(guān)方面都具有相應的法律效力。
蘇號朋認為,高校制定章程有充分的法律依據(jù),除教育法和高等教育法之外,還有2011年教育部出臺的《高等學校章程制定暫行辦法》。但在如何尊重章程、落實章程以及違反章程時的處理方面,我國法律仍存在不足。因此應盡快修改高等教育法,增加相關(guān)內(nèi)容,使章程真正發(fā)揮作用。
中南財經(jīng)政法大學教授喬新生表示,修改高等教育法已成為高等教育界的普遍共識。應改變高等教育法的立法思路,把行政授權(quán)變成“主權(quán)在大學”的原則,將尊重和保護高校章程作為重要宗旨,明確大學師生權(quán)利和義務(wù)。應盡快將修改高等教育法提上日程,只有這樣高校章程才能真正發(fā)揮作用,才能加快推動我國高等教育法治化進程。
關(guān)于如何修改高等教育法,蘇號朋提出了三點建議:首先要明確高校章程的法律地位?，F(xiàn)行高等教育法對章程的法律地位、章程與法律的關(guān)系、章程與高校其他規(guī)章制度的關(guān)系均未作出規(guī)定；其次,高等教育法應明確教育行政主管機關(guān)與高校的關(guān)系,明確界定高校辦學自主權(quán)的基本內(nèi)涵；再次,高等教育法應規(guī)定違反章程時的法律責任。如果僅規(guī)定章程的法律地位,而沒有相應的問責機制,章程在運行時就不會得到尊重。
六部高校章程面世后,立即在社會上引起熱議,輿論褒貶不一。有人對其寄予厚望,認為章程出臺是高校邁向依法自主管理的重要一步；也有人持悲觀態(tài)度,認為目前章程難以得到落實,只不過是中看而不中用的“花瓶”。
對此,專家表示,當務(wù)之急是盡快修改完善高等教育法,明確高校章程的法律地位和違反章程的法律責任,才能確保高校章程得到落實,推進我國高等教育法治化的進程。
擬定章程內(nèi)容要敢當“出頭鳥”
“章程是設(shè)立高等學校必備的法定申請文件?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學法學院民商法學系主任、博士生導師蘇號朋教授在接受《法制日報》記者采訪時表示,早在1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》中就規(guī)定,申請設(shè)立高等學校應向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程。但到目前為止,我國絕大多數(shù)高校仍沒有制定章程,尚未達到高等教育法的法律要求。蘇號朋說,此次六所高校先行出臺了各自章程,是對高等教育法實實在在的落實,是我國高等教育發(fā)展一個標志性事件。
蘇號朋認為,章程不僅是高校落實法律要求的基本手段,還是其規(guī)范內(nèi)部管理的利器。他介紹說,現(xiàn)在很多高校缺乏詳細規(guī)范內(nèi)部管理的基本依據(jù),對于如何處理黨委和校長、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力、學校與教職員工、學校與學生等關(guān)系莫衷一是。有些做法違反高等教育基本規(guī)律,不符合建設(shè)現(xiàn)代大學制度的要求。章程通過詳細規(guī)定大學管理模式、管理機構(gòu)設(shè)置、管理程序、教職員工權(quán)利義務(wù)、學生權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,明確了各方主體法律地位,為大學提高管理水平奠定了基礎(chǔ)。
雖然章程出臺的意義值得肯定,但仍有需要改進之處。蘇號朋將目前六部高校章程的不足歸納為三點:首先是制定程序方面,此次章程制定各高校征求意見的廣泛程度存在差異,有些高校師生反映并不知道該校制定章程的事情；其次,各校章程雖然篇章結(jié)構(gòu)有異,但內(nèi)容趨同性強,很多條文直接摘自高等教育法或者其他法律法規(guī),沒有反映出各校辦學特色；第三,雖然教育部要求高校制定章程應促進改革創(chuàng)新,體現(xiàn)和保護學校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗與制度成果,但六部章程幾乎看不到改革創(chuàng)新的內(nèi)容,因而此次章程制定的目標并未全部得到落實。
為改善章程制定,蘇號朋建議各高校廣開言路,廣泛聽取各方意見,尤其是教師和學生意見,必要時應聽取社會建議。此外,在擬定章程內(nèi)容時一定要體現(xiàn)本校辦學特色,落實改革成果,不能畏縮不前,不敢當“出頭鳥”。
去行政化莫憑章程“一己之力”
黨的十八屆三中全會決定提出,推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化,創(chuàng)造條件,逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。此次教育部核準六所高校章程與決定精神一脈相承,被公眾寄予了高校去行政化的期待。
蘇號朋指出,高校去行政化是一個復雜的問題?！敖陙砦覈咝Ｐ姓试絹碓綕夂?高校辦學自主權(quán)受到擠壓,大學內(nèi)部管理也較為混亂,甚至滋生了貪腐。要在此背景下改善高等學校缺乏自主權(quán)的現(xiàn)狀,需多方面、多層次的努力?！碧K號朋說。
六部章程在高校去行政化方面能發(fā)揮多大作用?蘇號朋認為,章程是高校自主管理基本的文件,是高校制定其他規(guī)章制度、設(shè)立管理部門和學術(shù)機構(gòu)、開展管理工作和學術(shù)活動的依據(jù)。有了章程,就意味高校有了自己的“憲法”。
蘇號朋說,雖然章程在一定程度上能促進高校去行政化,但這個問題不是高校自身能解決的,更不能期望僅憑章程“一己之力”來完成。他指出,高校去行政化應從內(nèi)外兩方面入手。學校內(nèi)部方面,應按章程要求全面修改此前頒行的規(guī)章制度,并制定章程實施細則；同時實行民主管理,尊重學術(shù)自由,以教師學生為主體辦學；還應理順黨委、行政(校長)、學術(shù)委員會、教職工代表大會等各方面關(guān)系,清晰區(qū)分行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的范圍與界限。從外部來講,主管機關(guān)應尊重高校辦學自主權(quán),不能再拿指揮棒進行具體要求、把高校當作下屬行政機構(gòu)來管理。主管機關(guān)主要職責應放在宏觀管理方面,如制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策,監(jiān)督學校辦學質(zhì)量等,為高校創(chuàng)造有利外部環(huán)境,盡快解決高校行政化的問題。
明確章程法律地位加強問責
高校章程能否得到落實,確保章程不會淪為僅供擺設(shè)的“花瓶”,這是高校面臨的一個重要課題。教育部政策法規(guī)司司長孫宵兵近日在新聞發(fā)布會上說,六所高校章程被依法核準后,對學校和學校的主管部門以及有關(guān)方面都具有相應的法律效力。
蘇號朋認為,高校制定章程有充分的法律依據(jù),除教育法和高等教育法之外,還有2011年教育部出臺的《高等學校章程制定暫行辦法》。但在如何尊重章程、落實章程以及違反章程時的處理方面,我國法律仍存在不足。因此應盡快修改高等教育法,增加相關(guān)內(nèi)容,使章程真正發(fā)揮作用。
中南財經(jīng)政法大學教授喬新生表示,修改高等教育法已成為高等教育界的普遍共識。應改變高等教育法的立法思路,把行政授權(quán)變成“主權(quán)在大學”的原則,將尊重和保護高校章程作為重要宗旨,明確大學師生權(quán)利和義務(wù)。應盡快將修改高等教育法提上日程,只有這樣高校章程才能真正發(fā)揮作用,才能加快推動我國高等教育法治化進程。
關(guān)于如何修改高等教育法,蘇號朋提出了三點建議:首先要明確高校章程的法律地位?，F(xiàn)行高等教育法對章程的法律地位、章程與法律的關(guān)系、章程與高校其他規(guī)章制度的關(guān)系均未作出規(guī)定；其次,高等教育法應明確教育行政主管機關(guān)與高校的關(guān)系,明確界定高校辦學自主權(quán)的基本內(nèi)涵；再次,高等教育法應規(guī)定違反章程時的法律責任。如果僅規(guī)定章程的法律地位,而沒有相應的問責機制,章程在運行時就不會得到尊重。