2015司法考試知識(shí)點(diǎn)《行政法》：具體行政行為的定義和構(gòu)成
具體行政行為，是我國(guó)行政法上的重要制度和行政法學(xué)上的重要概念。行政訴訟法以國(guó)家立法形式明確提出具體行政行為后，人民法院在1991年和1999年對(duì)此作出過(guò)兩次司法解釋。這些解釋在很大程度上是從訴訟程序角度進(jìn)行的，但是為闡明和發(fā)展這一制度提供了基礎(chǔ)。
1991年的司法解釋說(shuō)，“具體行政行為”是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。1999年的司法解釋改變了表達(dá)方式，把對(duì)具體行政行為的解釋同人民法院受理行政案件的范圍結(jié)合起來(lái)。首先規(guī)定公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政法訴訟的受案范圍；然后再列舉提出不屬于這一受案范圍的六種行政行為。1999年的解釋認(rèn)為，法院受理的行政案件中的行政行為，是與行使國(guó)家行政權(quán)力有關(guān)的，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的作為和不作為。這種意義上的行政行為，實(shí)際上包括了單方行為和雙方行為。上述解釋和認(rèn)識(shí)的出發(fā)點(diǎn)和作用，是通過(guò)解釋行政行為的內(nèi)涵來(lái)確定法院受理案件的范圍，這與行政法上具體行政行為制度的含義和作用并不完全相同。
從理論上說(shuō)，具體行政行為是對(duì)有共同法律特征的一類(lèi)行政措施的概括，賦予具備這些特征的行政措施以確定的法律效果，形成一個(gè)特定的法律制度。這些共同法律特征具有構(gòu)成要素的性質(zhì)。因此了解具體行政行為概念的途徑，就是認(rèn)識(shí)具體行政行為的基本法律特征，并且以此掌握具體行政行為的構(gòu)成要素。
具體行政行為，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法就特定事項(xiàng)對(duì)特定的公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作出的單方行政職權(quán)行為，是狹義的具體行政行為。這一定義強(qiáng)調(diào)具體行政行為是一種單方行政職權(quán)行為。這種意義上的具體行政行為，通過(guò)其構(gòu)成要素與行政事實(shí)行為、抽象行政行為、行政合同行為、刑事法行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。構(gòu)成上述意義的具體行政行為的基本要素有以下各項(xiàng)：
1、具體行政行為是法律行為。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織作出的行政意思表示。這種意思表示的目的是要發(fā)生一定的法律后果，使行政法上的權(quán)利義務(wù)得以建立、變更或者消滅。強(qiáng)調(diào)具體行政行為是法律行為，是為了指出它是行政法上的意志行為和有法律約束力的處理，以便與行政事實(shí)行為和準(zhǔn)備性、部分性行政行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。
行政事實(shí)行為是不以建立、變更或者消滅當(dāng)事人法律上權(quán)利義務(wù)為目的的行政活動(dòng)。這種行為既可以是一種意思表示，也可以是一種實(shí)際操作。例如，提出供公眾參考的信息、建議或者指導(dǎo)，交通管理部門(mén)在公共交通道路上設(shè)置交通安全指示標(biāo)志，工商管理部門(mén)銷(xiāo)毀已經(jīng)依法沒(méi)收的假冒產(chǎn)品。
準(zhǔn)備性、部分性行政行為，是為最終作出權(quán)利義務(wù)安排進(jìn)行的程序性階段性工作行為。它主要會(huì)涉及一些行政監(jiān)督檢查活動(dòng)。例如，公共交通管理部門(mén)在公共道路上對(duì)所有過(guò)往車(chē)輛進(jìn)行的車(chē)速測(cè)量活動(dòng)，各種車(chē)輛不得拒絕和躲避。但是這些義務(wù)屬于公民對(duì)國(guó)家的一般義務(wù)，檢測(cè)活動(dòng)本身也不構(gòu)成獨(dú)立完整的具體行政行為。
上述兩類(lèi)行政行為雖然不構(gòu)成行政法上的具體行政行為，但是它們?nèi)匀粚儆谛姓殑?wù)活動(dòng)。這種活動(dòng)引起侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟解決。
2、具體行政行為是對(duì)特定人與特定事項(xiàng)的處理。
具體行政行為是對(duì)特定人或者特定事項(xiàng)的一次性處理，這表明處理的個(gè)別性是具體行政行為的重要特征。個(gè)別性特征是具體行政行為區(qū)別于抽象行政行為的主要標(biāo)志。比較而言，抽象行政行為是為不特定事項(xiàng)和不特定人安排的，可以反復(fù)適用的普遍性規(guī)則。具體行政行為的個(gè)別性特征，既可以取決于受到處理的特定的人，也可以是特定的事項(xiàng)，但都是不能反復(fù)適用的。這種個(gè)別性特征可以表現(xiàn)為以下三種形式：
第一是就特定事項(xiàng)對(duì)特定人的處理。它是人與事兩方面特定性的結(jié)合，是具體行政行為的典型形式。例如，給予A以工商營(yíng)業(yè)許可，給予B以100元的違反治安管理處罰。
第二是就特定事項(xiàng)對(duì)可以確定的一群人的處理。其條件是有確定的時(shí)間段和與特定事項(xiàng)有關(guān)的一群人。例如，在特定的時(shí)間段和區(qū)域以?xún)?nèi)禁止車(chē)輛通行。個(gè)別性在這里并不體現(xiàn)為人的數(shù)量，而在于人的范圍和對(duì)象在特定的時(shí)間段里的可確定性。如果在行政決定公布的時(shí)候，受到該決定約束的人已經(jīng)可以確定，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)這些人所采取的措施就應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為。
第三是就特定事項(xiàng)對(duì)不特定人的處理。例如，行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定禁止使用有坍塌危險(xiǎn)的橋梁。這里涉及的人尚未確定或者無(wú)法確定，這里具體行政行為個(gè)別性特征就只是取決于事項(xiàng)的特定性。事項(xiàng)的特定性是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的特定事項(xiàng)或特定事實(shí)，而不是僅僅表現(xiàn)為一定標(biāo)準(zhǔn)特征的抽象事實(shí)或者事項(xiàng)。
具體行政行為與抽象行政的分類(lèi)上確實(shí)也存在一些問(wèn)題，并不是在任何情形下都可以按照一個(gè)或者兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)貫徹到底的。例如，城市道路管理的交通信號(hào)、對(duì)產(chǎn)品型號(hào)的批準(zhǔn)和對(duì)私人企業(yè)章程的批準(zhǔn)行為，在區(qū)分上就有一定困難。對(duì)這種情形的處理，往往屬于由立法者進(jìn)行政策選擇的領(lǐng)域，即出于政策的需要將一些事項(xiàng)歸于具體行政行為或者抽象行政行為。
3、具體行政行為是單方行政職權(quán)行為。
具體行政行為是對(duì)公民、法人或者其他組織所安排的權(quán)利義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家行政法律以命令形式單方面設(shè)定的，不需要公民、法人或者其他組織的同意。行政機(jī)關(guān)單方命令的根據(jù)，是行政決定基于法律規(guī)定的國(guó)家公共利益作出的，并且由此產(chǎn)生了公民、法人或者其他組織服從的必要。這一構(gòu)成要素首先指明了具體行政行為具有命令服從性質(zhì)，不同于民事行為；其次它說(shuō)明具體行政行為是一種行政管理行為，需要與公安機(jī)關(guān)的刑事偵察和其他刑事訴訟行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。區(qū)分的主要根據(jù)是執(zhí)法根據(jù)。根據(jù)刑事法律進(jìn)行的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、通緝、搜查、扣押物證書(shū)證、凍結(jié)存款等行為，不屬于具體行政行為；最后它說(shuō)明具體行政行為不同于行政合同和雙方性的其他行政協(xié)議行為。行政合同和雙方性的其他行政協(xié)議行為的主要特征，是行政一方與另外一方當(dāng)事人就合同或者協(xié)議事項(xiàng)經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成一致，不包含命令因素。
4、具體行政行為是外部性處理。
具體行政行為是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的安排，是實(shí)現(xiàn)行政職能的外部行為措施，而不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施。行政決定的外部要素，是確定其具體行政行為屬性的重要標(biāo)志。沒(méi)有外部法律效力的行政決定不是具體行政行為。
行政機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作人員之間也存在法律關(guān)系，上級(jí)有權(quán)對(duì)隸屬于他的下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)人員發(fā)布有法律約束力的職務(wù)命令和指示。但是如果這種命令、指示沒(méi)有規(guī)定可以直接影響外部公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，那么它只能是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理措施，不適用關(guān)于具體行政行為的法律規(guī)則。當(dāng)然如果行政機(jī)關(guān)內(nèi)的管理措施設(shè)立、變更或者消滅了行政機(jī)關(guān)工作人員的普通公民權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)被看作是具體行政行為。
具體行政行為，是我國(guó)行政法上的重要制度和行政法學(xué)上的重要概念。行政訴訟法以國(guó)家立法形式明確提出具體行政行為后，人民法院在1991年和1999年對(duì)此作出過(guò)兩次司法解釋。這些解釋在很大程度上是從訴訟程序角度進(jìn)行的，但是為闡明和發(fā)展這一制度提供了基礎(chǔ)。
1991年的司法解釋說(shuō)，“具體行政行為”是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。1999年的司法解釋改變了表達(dá)方式，把對(duì)具體行政行為的解釋同人民法院受理行政案件的范圍結(jié)合起來(lái)。首先規(guī)定公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政法訴訟的受案范圍；然后再列舉提出不屬于這一受案范圍的六種行政行為。1999年的解釋認(rèn)為，法院受理的行政案件中的行政行為，是與行使國(guó)家行政權(quán)力有關(guān)的，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的作為和不作為。這種意義上的行政行為，實(shí)際上包括了單方行為和雙方行為。上述解釋和認(rèn)識(shí)的出發(fā)點(diǎn)和作用，是通過(guò)解釋行政行為的內(nèi)涵來(lái)確定法院受理案件的范圍，這與行政法上具體行政行為制度的含義和作用并不完全相同。
從理論上說(shuō)，具體行政行為是對(duì)有共同法律特征的一類(lèi)行政措施的概括，賦予具備這些特征的行政措施以確定的法律效果，形成一個(gè)特定的法律制度。這些共同法律特征具有構(gòu)成要素的性質(zhì)。因此了解具體行政行為概念的途徑，就是認(rèn)識(shí)具體行政行為的基本法律特征，并且以此掌握具體行政行為的構(gòu)成要素。
具體行政行為，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法就特定事項(xiàng)對(duì)特定的公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作出的單方行政職權(quán)行為，是狹義的具體行政行為。這一定義強(qiáng)調(diào)具體行政行為是一種單方行政職權(quán)行為。這種意義上的具體行政行為，通過(guò)其構(gòu)成要素與行政事實(shí)行為、抽象行政行為、行政合同行為、刑事法行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。構(gòu)成上述意義的具體行政行為的基本要素有以下各項(xiàng)：
1、具體行政行為是法律行為。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織作出的行政意思表示。這種意思表示的目的是要發(fā)生一定的法律后果，使行政法上的權(quán)利義務(wù)得以建立、變更或者消滅。強(qiáng)調(diào)具體行政行為是法律行為，是為了指出它是行政法上的意志行為和有法律約束力的處理，以便與行政事實(shí)行為和準(zhǔn)備性、部分性行政行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。
行政事實(shí)行為是不以建立、變更或者消滅當(dāng)事人法律上權(quán)利義務(wù)為目的的行政活動(dòng)。這種行為既可以是一種意思表示，也可以是一種實(shí)際操作。例如，提出供公眾參考的信息、建議或者指導(dǎo)，交通管理部門(mén)在公共交通道路上設(shè)置交通安全指示標(biāo)志，工商管理部門(mén)銷(xiāo)毀已經(jīng)依法沒(méi)收的假冒產(chǎn)品。
準(zhǔn)備性、部分性行政行為，是為最終作出權(quán)利義務(wù)安排進(jìn)行的程序性階段性工作行為。它主要會(huì)涉及一些行政監(jiān)督檢查活動(dòng)。例如，公共交通管理部門(mén)在公共道路上對(duì)所有過(guò)往車(chē)輛進(jìn)行的車(chē)速測(cè)量活動(dòng)，各種車(chē)輛不得拒絕和躲避。但是這些義務(wù)屬于公民對(duì)國(guó)家的一般義務(wù)，檢測(cè)活動(dòng)本身也不構(gòu)成獨(dú)立完整的具體行政行為。
上述兩類(lèi)行政行為雖然不構(gòu)成行政法上的具體行政行為，但是它們?nèi)匀粚儆谛姓殑?wù)活動(dòng)。這種活動(dòng)引起侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟解決。
2、具體行政行為是對(duì)特定人與特定事項(xiàng)的處理。
具體行政行為是對(duì)特定人或者特定事項(xiàng)的一次性處理，這表明處理的個(gè)別性是具體行政行為的重要特征。個(gè)別性特征是具體行政行為區(qū)別于抽象行政行為的主要標(biāo)志。比較而言，抽象行政行為是為不特定事項(xiàng)和不特定人安排的，可以反復(fù)適用的普遍性規(guī)則。具體行政行為的個(gè)別性特征，既可以取決于受到處理的特定的人，也可以是特定的事項(xiàng)，但都是不能反復(fù)適用的。這種個(gè)別性特征可以表現(xiàn)為以下三種形式：
第一是就特定事項(xiàng)對(duì)特定人的處理。它是人與事兩方面特定性的結(jié)合，是具體行政行為的典型形式。例如，給予A以工商營(yíng)業(yè)許可，給予B以100元的違反治安管理處罰。
第二是就特定事項(xiàng)對(duì)可以確定的一群人的處理。其條件是有確定的時(shí)間段和與特定事項(xiàng)有關(guān)的一群人。例如，在特定的時(shí)間段和區(qū)域以?xún)?nèi)禁止車(chē)輛通行。個(gè)別性在這里并不體現(xiàn)為人的數(shù)量，而在于人的范圍和對(duì)象在特定的時(shí)間段里的可確定性。如果在行政決定公布的時(shí)候，受到該決定約束的人已經(jīng)可以確定，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)這些人所采取的措施就應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為。
第三是就特定事項(xiàng)對(duì)不特定人的處理。例如，行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定禁止使用有坍塌危險(xiǎn)的橋梁。這里涉及的人尚未確定或者無(wú)法確定，這里具體行政行為個(gè)別性特征就只是取決于事項(xiàng)的特定性。事項(xiàng)的特定性是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的特定事項(xiàng)或特定事實(shí)，而不是僅僅表現(xiàn)為一定標(biāo)準(zhǔn)特征的抽象事實(shí)或者事項(xiàng)。
具體行政行為與抽象行政的分類(lèi)上確實(shí)也存在一些問(wèn)題，并不是在任何情形下都可以按照一個(gè)或者兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)貫徹到底的。例如，城市道路管理的交通信號(hào)、對(duì)產(chǎn)品型號(hào)的批準(zhǔn)和對(duì)私人企業(yè)章程的批準(zhǔn)行為，在區(qū)分上就有一定困難。對(duì)這種情形的處理，往往屬于由立法者進(jìn)行政策選擇的領(lǐng)域，即出于政策的需要將一些事項(xiàng)歸于具體行政行為或者抽象行政行為。
3、具體行政行為是單方行政職權(quán)行為。
具體行政行為是對(duì)公民、法人或者其他組織所安排的權(quán)利義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家行政法律以命令形式單方面設(shè)定的，不需要公民、法人或者其他組織的同意。行政機(jī)關(guān)單方命令的根據(jù)，是行政決定基于法律規(guī)定的國(guó)家公共利益作出的，并且由此產(chǎn)生了公民、法人或者其他組織服從的必要。這一構(gòu)成要素首先指明了具體行政行為具有命令服從性質(zhì)，不同于民事行為；其次它說(shuō)明具體行政行為是一種行政管理行為，需要與公安機(jī)關(guān)的刑事偵察和其他刑事訴訟行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。區(qū)分的主要根據(jù)是執(zhí)法根據(jù)。根據(jù)刑事法律進(jìn)行的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、通緝、搜查、扣押物證書(shū)證、凍結(jié)存款等行為，不屬于具體行政行為；最后它說(shuō)明具體行政行為不同于行政合同和雙方性的其他行政協(xié)議行為。行政合同和雙方性的其他行政協(xié)議行為的主要特征，是行政一方與另外一方當(dāng)事人就合同或者協(xié)議事項(xiàng)經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成一致，不包含命令因素。
4、具體行政行為是外部性處理。
具體行政行為是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的安排，是實(shí)現(xiàn)行政職能的外部行為措施，而不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施。行政決定的外部要素，是確定其具體行政行為屬性的重要標(biāo)志。沒(méi)有外部法律效力的行政決定不是具體行政行為。
行政機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作人員之間也存在法律關(guān)系，上級(jí)有權(quán)對(duì)隸屬于他的下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)人員發(fā)布有法律約束力的職務(wù)命令和指示。但是如果這種命令、指示沒(méi)有規(guī)定可以直接影響外部公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，那么它只能是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理措施，不適用關(guān)于具體行政行為的法律規(guī)則。當(dāng)然如果行政機(jī)關(guān)內(nèi)的管理措施設(shè)立、變更或者消滅了行政機(jī)關(guān)工作人員的普通公民權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)被看作是具體行政行為。