2015司法考試知識(shí)點(diǎn)《行政法》：國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定程序
國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，需要經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布程序。
（一）立項(xiàng)
立項(xiàng)是決定進(jìn)行行政法規(guī)制定工作的程序，它解決國(guó)務(wù)院是否應(yīng)當(dāng)就特定行政管理事務(wù)制定行政法規(guī)的問題，是行政法規(guī)制定程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)。行政事務(wù)復(fù)雜多變，哪些事情需要制定行政法規(guī)，在什么時(shí)間制定行政法規(guī)，需要對(duì)其必要性、可行性和及時(shí)性作出判斷，這就是立項(xiàng)要解決的問題。
立項(xiàng)由國(guó)務(wù)院依職權(quán)決定，在程序上表現(xiàn)為年度立法計(jì)劃的編制和調(diào)整。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。年度立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。
列入行政法規(guī)立項(xiàng)的條件是：適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要；有關(guān)的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟；所要解決的問題屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍并需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，有關(guān)部門的立項(xiàng)申請(qǐng)是擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的重要根據(jù)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的立項(xiàng)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說明立法項(xiàng)目所要解決的主要問題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃以前向國(guó)務(wù)院提出。
（二）起草
起草是提出行政法規(guī)初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎(chǔ)。
起草工作機(jī)構(gòu)。起草工作由國(guó)務(wù)院組織，可以通過年度立法工作計(jì)劃，確定為國(guó)務(wù)院的一個(gè)或者幾個(gè)部門承擔(dān)具體起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。
聽取意見。行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。
工作協(xié)調(diào)。涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商一致。經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿時(shí)說明情況和理由。
重大決策。起草部門對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國(guó)務(wù)院決策的重大問題提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。
送審稿的報(bào)送。首先是送審稿的簽署。報(bào)送應(yīng)當(dāng)由起草部門主要負(fù)責(zé)人簽署。幾個(gè)部門共同起草的，應(yīng)當(dāng)由該幾個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人共同簽署。其次是一并報(bào)送的事項(xiàng)。一并報(bào)送的包括說明和有關(guān)材料。說明的內(nèi)容是，立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿的主要問題的不同意見，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見的情況等作出說明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法材料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。
（三）審查
1、審查機(jī)構(gòu)和審查內(nèi)容。審查的對(duì)象是報(bào)送國(guó)務(wù)院的送審稿，審查的目的和工作結(jié)果是在對(duì)送審稿修改的基礎(chǔ)上，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說明。
負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的審查內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（1）是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；（2）是否符合起草要求；（3）是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；（4）是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問題的意見；（5）其他需要審查的內(nèi)容。
2、征求意見和協(xié)調(diào)意見。征求意見包括發(fā)送征求、社會(huì)公布、實(shí)地聽取和會(huì)議聽取意見與論證。發(fā)送征求意見的對(duì)象，是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織和專家。社會(huì)公布，是重要的行政法規(guī)送審稿報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見。實(shí)地聽取，是對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，到基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。會(huì)議聽取意見與論證，包括座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)。座談會(huì)、論證會(huì)適用于重大、疑難問題，由有關(guān)單位和專家參加的座談會(huì)和論證會(huì)，聽取意見和研究論證。聽證會(huì)適用于直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
協(xié)調(diào)意見，是對(duì)主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見。不能達(dá)成一致意見的，將爭(zhēng)議的主要問題、有關(guān)部門的意見以及國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的意見報(bào)國(guó)務(wù)院決定。
3、審查處理。緩辦和退回?？梢跃忁k或者退回有關(guān)部門的情形是：制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的；有關(guān)部門對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議的；起草部門未與有關(guān)部門協(xié)商的；上報(bào)送審稿有程序缺陷的。
形成草案。國(guó)務(wù)院法制部門在認(rèn)真研究各方面意見，與起草部門協(xié)商后，對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說明。
提請(qǐng)審議。行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議；對(duì)調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。
（四）決定與公布
1、行政法規(guī)草案的審議和審批。行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議行政法規(guī)時(shí)，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)或者起草部門做說明。
2、行政法規(guī)的簽署公布。國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案提出審議意見后，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令應(yīng)當(dāng)載明該行政法規(guī)的施行日期。
行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)文本，是在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的文本。行政法規(guī)簽署公布后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯編出版行政法規(guī)的國(guó)家正式版本。
3、施行日期與備案。行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。
行政法規(guī)在公布后的10日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。
（五）解釋
1、對(duì)于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的解釋。有權(quán)向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求的，是國(guó)務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府；國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布；行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。
2、屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題的解釋。省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)。其中涉及重大問題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。
國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，需要經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布程序。
（一）立項(xiàng)
立項(xiàng)是決定進(jìn)行行政法規(guī)制定工作的程序，它解決國(guó)務(wù)院是否應(yīng)當(dāng)就特定行政管理事務(wù)制定行政法規(guī)的問題，是行政法規(guī)制定程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)。行政事務(wù)復(fù)雜多變，哪些事情需要制定行政法規(guī)，在什么時(shí)間制定行政法規(guī)，需要對(duì)其必要性、可行性和及時(shí)性作出判斷，這就是立項(xiàng)要解決的問題。
立項(xiàng)由國(guó)務(wù)院依職權(quán)決定，在程序上表現(xiàn)為年度立法計(jì)劃的編制和調(diào)整。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。年度立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。
列入行政法規(guī)立項(xiàng)的條件是：適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要；有關(guān)的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟；所要解決的問題屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍并需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，有關(guān)部門的立項(xiàng)申請(qǐng)是擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的重要根據(jù)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的立項(xiàng)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說明立法項(xiàng)目所要解決的主要問題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃以前向國(guó)務(wù)院提出。
（二）起草
起草是提出行政法規(guī)初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎(chǔ)。
起草工作機(jī)構(gòu)。起草工作由國(guó)務(wù)院組織，可以通過年度立法工作計(jì)劃，確定為國(guó)務(wù)院的一個(gè)或者幾個(gè)部門承擔(dān)具體起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。
聽取意見。行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。
工作協(xié)調(diào)。涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商一致。經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿時(shí)說明情況和理由。
重大決策。起草部門對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國(guó)務(wù)院決策的重大問題提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。
送審稿的報(bào)送。首先是送審稿的簽署。報(bào)送應(yīng)當(dāng)由起草部門主要負(fù)責(zé)人簽署。幾個(gè)部門共同起草的，應(yīng)當(dāng)由該幾個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人共同簽署。其次是一并報(bào)送的事項(xiàng)。一并報(bào)送的包括說明和有關(guān)材料。說明的內(nèi)容是，立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿的主要問題的不同意見，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見的情況等作出說明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法材料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。
（三）審查
1、審查機(jī)構(gòu)和審查內(nèi)容。審查的對(duì)象是報(bào)送國(guó)務(wù)院的送審稿，審查的目的和工作結(jié)果是在對(duì)送審稿修改的基礎(chǔ)上，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說明。
負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的審查內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（1）是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；（2）是否符合起草要求；（3）是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；（4）是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問題的意見；（5）其他需要審查的內(nèi)容。
2、征求意見和協(xié)調(diào)意見。征求意見包括發(fā)送征求、社會(huì)公布、實(shí)地聽取和會(huì)議聽取意見與論證。發(fā)送征求意見的對(duì)象，是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織和專家。社會(huì)公布，是重要的行政法規(guī)送審稿報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見。實(shí)地聽取，是對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，到基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。會(huì)議聽取意見與論證，包括座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)。座談會(huì)、論證會(huì)適用于重大、疑難問題，由有關(guān)單位和專家參加的座談會(huì)和論證會(huì)，聽取意見和研究論證。聽證會(huì)適用于直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
協(xié)調(diào)意見，是對(duì)主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見。不能達(dá)成一致意見的，將爭(zhēng)議的主要問題、有關(guān)部門的意見以及國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的意見報(bào)國(guó)務(wù)院決定。
3、審查處理。緩辦和退回?？梢跃忁k或者退回有關(guān)部門的情形是：制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的；有關(guān)部門對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議的；起草部門未與有關(guān)部門協(xié)商的；上報(bào)送審稿有程序缺陷的。
形成草案。國(guó)務(wù)院法制部門在認(rèn)真研究各方面意見，與起草部門協(xié)商后，對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說明。
提請(qǐng)審議。行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議；對(duì)調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。
（四）決定與公布
1、行政法規(guī)草案的審議和審批。行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議行政法規(guī)時(shí)，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)或者起草部門做說明。
2、行政法規(guī)的簽署公布。國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案提出審議意見后，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令應(yīng)當(dāng)載明該行政法規(guī)的施行日期。
行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)文本，是在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的文本。行政法規(guī)簽署公布后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯編出版行政法規(guī)的國(guó)家正式版本。
3、施行日期與備案。行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。
行政法規(guī)在公布后的10日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。
（五）解釋
1、對(duì)于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的解釋。有權(quán)向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求的，是國(guó)務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府；國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布；行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。
2、屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題的解釋。省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)。其中涉及重大問題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。