習(xí)近平總書記深入我州鳳凰、吉首、花垣視察，調(diào)研少數(shù)民族貧困地區(qū)脫貧致富，就如何搞好扶貧開發(fā)、保障和改善民生、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等作了重要指示，對我州脫貧致富奔小康提出了殷切期望。總書記這次親臨湘西州視察，給我州加快發(fā)展、加快脫貧帶來了歷史性機(jī)遇，增添了強(qiáng)大動力。伴著習(xí)總書記的春風(fēng)，近期，州委顧問劉路平、州人大常委會副主任吳凌頻帶領(lǐng)州人大辦、州人大民僑外委、州委政研室、州委黨校、州扶貧開發(fā)辦、州民委、州農(nóng)辦等單位相關(guān)人員深入八縣市17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村、州直24個(gè)部門，通過聽取匯報(bào)、召開座談會、入戶走訪等形式，就全州海拔500米以上中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作進(jìn)行了深入調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作基本概況
我州中高海拔地區(qū)，散布在八縣市內(nèi)，涉及75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，933個(gè)行政村，1200多個(gè)自然寨，約占全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47.5%，占全州行政村的47%。總?cè)丝?7萬(其中勞動力約為46.8萬)，占全州總?cè)丝诘?0%。中高海拔地區(qū)由于群山的屏障，呈零星狀分布，如同孤立的各個(gè)島嶼，按照地理位置，我們將之劃分成四個(gè)片區(qū)：龍永片區(qū)、呂洞山片區(qū)、臘爾山片區(qū)、紅土壤片區(qū)。四大片區(qū)有45%的村以烤煙、茶葉、柑橘、百合、獼猴桃為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有15%的村以養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有40%的村以水稻和勞務(wù)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)來源主要靠外出務(wù)工。中高海拔地區(qū)土壤貧瘠，自然災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)生活條件較差，群眾思想觀念落后，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中高海拔地區(qū)人均收入為2189元，僅為全州農(nóng)民人均純收入的51.1%，是我州扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，也是湖南省貧困面大、貧困程度深的地區(qū)之一。
為了改變中高海拔地區(qū)的貧困面貌，在上級的關(guān)心、支持下，我州于2010年底啟動中高海拔集中連片扶貧工作試點(diǎn)，積極推進(jìn)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“1115工程”，籌措扶貧資金13834萬元，重點(diǎn)實(shí)施了安居工程、健全社會保障制度、落實(shí)就業(yè)就學(xué)惠農(nóng)政策，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、積極引導(dǎo)扶持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等六大工程，緩解了貧困農(nóng)民關(guān)心現(xiàn)實(shí)直接的困難。鳳凰縣臘爾山片區(qū)通過危房改造、村道建設(shè)、人飲工程的實(shí)施，解決了片區(qū)內(nèi)群眾多年來住房難、行路難、飲水難的問題，效果十分明顯。我州中高海拔地區(qū)扶貧工作雖然取得了一些進(jìn)步，但是由于受區(qū)位劣勢、惡劣環(huán)境、資源匱乏、土地貧瘠、經(jīng)濟(jì)落后、教育程度低、信息缺乏等因素的制約，貧困落后面貌沒得到根本改變，扶貧形勢依然嚴(yán)峻。
(一)自然條件差，貧困程度深。中高海拔地區(qū)氣候惡劣，旱澇災(zāi)害并存，風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等頻發(fā)，部分地區(qū)水土流失、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民人均耕地少，土地貧瘠，產(chǎn)量低、成本高。如龍山縣115個(gè)中高海拔行政村，共有國土面積859544畝，耕地面積104519畝，占總面積的12.3%，其中水田39970畝，旱地64549畝，耕地、水田、旱地人均分別為1.16畝、0.44畝、0.72畝，旱澇保收的不足0.2畝。受自然條件限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，增長速度慢，農(nóng)民收入低。我州中高海拔地區(qū)農(nóng)民純收與全州、全省、全國農(nóng)民人均純收入差距越來越大(見下圖)，貧困程度深的現(xiàn)實(shí)沒有改變。
(二)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)生活條件落后。到目前為止，我州中高海拔地區(qū)，還有1個(gè)村未通電，422個(gè)村飲水困難，許多自然寨未通公路，通村公路僅有3.5米寬，會車?yán)щy，通而難暢;學(xué)校整合之后，大部分農(nóng)村只有延伸辦學(xué)點(diǎn)，高年級學(xué)生入學(xué)路途遙遠(yuǎn);部分高寒山區(qū)人畜混居現(xiàn)象較為嚴(yán)重，許多農(nóng)戶還居住在危房中甚至處于無房狀態(tài)，基本的生產(chǎn)生活條件得不到保證?！翱吹轿荩叩每蕖笔?0%以上的農(nóng)民出行的真實(shí)寫照。現(xiàn)有的水利設(shè)施大多是上世紀(jì)五六十年代修建，年久失修，損壞嚴(yán)重，部分還存在安全隱患，雖然近年來國家加大中小型水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)，但溝渠不暢，導(dǎo)致水庫有水放不出;部分人飲工程也因缺資常年失修，發(fā)揮不了作用。電力設(shè)施大多是上世紀(jì)七、八十年代修建，線路老化，用電成本高。一部分中高海拔地區(qū)農(nóng)戶用電成本高于城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2倍以上，有的達(dá)到1.8元/度。中高海拔地區(qū)廣播電視、電話尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，沒有互聯(lián)網(wǎng)，群眾信息閉塞，與外界交流少。
(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，支柱產(chǎn)業(yè)形成難。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收渠道少是中高海拔地區(qū)貧困的主要原因。中高海拔地區(qū)雖說在百合、獼猴桃、茶葉、金銀花等產(chǎn)業(yè)上有所發(fā)展，但受制于規(guī)模小，缺少龍頭企業(yè)支撐，市場對接差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低等原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難重重。如龍山縣的百合產(chǎn)業(yè)，前幾年市場形勢好，每斤都能賣到10元，許多農(nóng)民得以致富，今年價(jià)格大跌，只能買到3～5元，農(nóng)戶損失慘重。部分有條件的貧困村培育了一定規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)，但由于技術(shù)、市場、后續(xù)管理和投入不到位等因素影響，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然十分有限。有些村幾乎沒有什么產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收非常困難。如瀘溪縣八什坪鄉(xiāng)的主要產(chǎn)業(yè)仍是以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)作物以水稻、油菜為主，傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)椪柑受市場影響巨大，再加之品種落后，農(nóng)民積極性不高。
(四)公共服務(wù)滯后，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元格局造成基本公共服務(wù)資源分布不均衡，醫(yī)療、教育等多數(shù)集中在城鎮(zhèn)，中高海拔地區(qū)極度匱乏。如教育方面，中高海拔地區(qū)內(nèi)共有各級各類學(xué)校(點(diǎn))545所(個(gè))，占全州學(xué)校(點(diǎn))總數(shù)的32.4%。其中：初級中學(xué)33所，完全小學(xué)(含九年制)84所，村小及教學(xué)點(diǎn)428個(gè)，在校學(xué)生82127人，占全州學(xué)生總數(shù)的16.42%，教職工6112人，占全州教師總數(shù)的14.35%。近年來，雖說大力推行了新農(nóng)合、低保、義務(wù)教育營養(yǎng)午餐等惠民政策，但中高海拔地區(qū)公共服務(wù)的非均衡化和質(zhì)量低下仍然普遍存在。基本公共服務(wù)不足、質(zhì)量不高導(dǎo)致人口計(jì)生不穩(wěn)定、因病不能得到及時(shí)救治、因?yàn)?zāi)不能得到有效救助、因偏遠(yuǎn)子女接受教育不能保障等因素開始成為農(nóng)村貧困的重要原因。如古丈縣調(diào)查的100戶農(nóng)戶中，因老弱病殘導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的有24戶，因常年患病導(dǎo)致家庭困難的有13戶。因子女求學(xué)、老人進(jìn)城陪讀，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重從而返貧的占13戶。由此提供相對均衡的公共服務(wù)成為扶貧工作乃至全社會的課題。
(五)投入不足，政策、資金保障難。一是中高海拔地區(qū)扶貧解困主體沒有得到政策全覆蓋。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一部分村部在800米以下，但生產(chǎn)生活主要在800米以上的村寨，沒有納入湖南省高寒山區(qū)扶貧范圍。由于群山起伏，嶺谷相間的地理原因，片區(qū)內(nèi)一部分村寨，深居峽谷溝底，但水田、耕地等卻分布在山腰以上的平緩地帶，如保靖縣境內(nèi)的白云山地區(qū)，高海拔1320.5米，低海拔200.5米，平均海拔472米，由于地勢高差懸殊，呈現(xiàn)三帶主體氣候特征，“山下桃花開，山上飄雪花”，“一山有四季，十里不同天”。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件比800米以上的村寨更加艱苦，同在一片大山，卻沒有得到政策的覆蓋，政策的公平正義不能得到體現(xiàn)。二是資金投入現(xiàn)實(shí)需要反差明顯。按照目前高寒山區(qū)每村100萬元的標(biāo)準(zhǔn)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)開發(fā)，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，用老百姓的話說，就是“打湯都不夠”。三是資金難以調(diào)度整合。在扶貧工作實(shí)際中，各村具體情況不同，有的村需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不需要更多地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，有的村需要產(chǎn)業(yè)開發(fā)，原有的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本完善，但是在扶貧過程中，各部門用于扶貧的資金都是有明確的用途，有些部門資金甚至明確了一定比例用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定比例用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致扶貧資金整合調(diào)度難度大。
(六)思想觀念落后，自身發(fā)展不足。勞動力整體素質(zhì)偏低、農(nóng)民思想觀念落后，是中高海拔地區(qū)貧困的重要原因。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一是自身素質(zhì)不高。在九年制義務(wù)教育適齡兒童入學(xué)率中，中高海拔貧困村入學(xué)率僅為95.99%,低于全州平均水平3.11個(gè)百分點(diǎn)，而輟學(xué)率高達(dá)26.55%，高于全州平均水平13.08個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，中高海拔地區(qū)農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)少，農(nóng)村勞動力普遍觀念陳舊，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)致富能力差的現(xiàn)實(shí)沒有改變。二是科技在中高海拔地區(qū)對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率不足30%，較全州平均水平低20多個(gè)百分點(diǎn)。三是空殼化現(xiàn)象突出。農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)占中高海拔地區(qū)人口總數(shù)的41.3%,高于全州總體水平3.87個(gè)百分點(diǎn)。四是等靠要思想嚴(yán)重。大部分農(nóng)民思想十分保守，思想觀念落后，等、靠、要現(xiàn)象比較嚴(yán)重，缺乏“窮則思變”的觀念，對自力更生、脫貧致富的信心不足，他們遵循的仍然是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。五是村級班子帶領(lǐng)老百姓脫貧致富能力差。許多貧困村村支兩委班子平均年齡偏大，文化程度以初中以下為主，生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營能力偏低，市場經(jīng)濟(jì)的思想和觀念不強(qiáng)，缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段和措施，“帶頭人”的作用十分有限。有的村沒有基層組織活動場所，開會基本在村支書或者村支兩委委員家里，遠(yuǎn)程教育設(shè)備放在家里也只是擺設(shè)。
二、加快推進(jìn)我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作的對策
湘西州是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)核心區(qū)域，是新階段湖南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。湖南省要全面建成小康社會，湘西不小康，湖南難小康;中高海拔地區(qū)不小康，湘西難小康。長期以來，歷屆州委州政府高度重視扶貧開發(fā)工作，扶貧成效明顯。但由于受自然條件、歷史等因素制約，我州特別是中高海拔地區(qū)扶貧形勢依然嚴(yán)峻、扶貧難度越來越大的現(xiàn)實(shí)更加凸顯，需要打破常規(guī)扶貧的愿望更加迫切。全州上下要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)總書記視察湘西州的重要指示精神，把中高海拔集中連片貧困地區(qū)和重點(diǎn)貧困村作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化專抓隊(duì)伍，明確部門責(zé)任，調(diào)整扶貧思路，整合扶貧資源，確定扶貧重點(diǎn)，加大投入，在項(xiàng)目布局、資金安排、力量調(diào)配上重點(diǎn)傾斜、集中攻堅(jiān)。
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，聚力攻堅(jiān)
1、成立州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由州委書記任組長，州人大常委會、州政府、州政協(xié)、吉首軍分區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，州直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由州委常委、常務(wù)副州長任辦公室主任。領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室具體負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督促檢查中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作。
2、建立領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系扶貧工作制度。由州委、州人大常委會、州政府、州政協(xié)四大家主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)聯(lián)系鳳凰臘爾山片區(qū)、保靖呂洞山片區(qū)、吉古瀘紅土壤片區(qū)和永龍片區(qū)等四大片區(qū)扶貧工作，州委常委包縣市指導(dǎo)，縣市分管領(lǐng)導(dǎo)按區(qū)域包片負(fù)責(zé)，州縣市直部門聯(lián)點(diǎn)包村，協(xié)同推進(jìn)，實(shí)行分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整村推進(jìn)，把扶貧力量集中到中高海拔地區(qū)，不搞路邊效應(yīng)、政績工程、錦上添花，多做雪中送炭的事。
3、延長扶貧周期?，F(xiàn)有的駐村扶貧周期一般為兩年，建議按照扶貧“第一年實(shí)地調(diào)研定規(guī)劃、第二年向上銜接找項(xiàng)目、第三年本級實(shí)施加推進(jìn)、第四年項(xiàng)目管護(hù)有保障、第五年脫貧成果抓鞏固”的實(shí)際需要，駐村扶貧周期安排3-5年為宜。采取幫2年、帶1年的辦法，堅(jiān)持脫貧不脫鉤，對率先脫貧的單位和個(gè)人給予獎勵，對工作不力的單位和個(gè)人給予批評，限期整改。
(二)規(guī)劃先行，精準(zhǔn)扶貧
1、科學(xué)編制規(guī)劃。由州政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，州扶貧部門具體負(fù)責(zé)，科學(xué)編制《中高海拔地區(qū)集中連片扶貧開發(fā)規(guī)劃》。規(guī)劃必須要包含指導(dǎo)思想、總體要求、目標(biāo)任務(wù)、投資概算、資金籌措、保障措施等六個(gè)專題。具體表現(xiàn)有：空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)村基本生活條件、就業(yè)與農(nóng)村人力資源開發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、改革創(chuàng)新、政策支持、組織實(shí)施等十大方面，全面謀劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃;以片區(qū)為統(tǒng)籌搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;以縣市為統(tǒng)領(lǐng)搞好項(xiàng)目規(guī)劃;按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路和“三化”(產(chǎn)業(yè)化、職業(yè)化、社區(qū)化)解決“三農(nóng)”的路徑搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃;以行政村為主體搞好整村推進(jìn)規(guī)劃?？傄?guī)劃下各職能部門還要依據(jù)各自職責(zé)編制各自的子規(guī)劃。
2、堅(jiān)持有的放矢。按照習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的要求，以低收入群體和有勞動能力、有開發(fā)條件的低保戶為主要對象，以改善民生、增加貧困人口收入、增強(qiáng)貧困人口自主發(fā)展能力為主線，突出發(fā)展生產(chǎn)、公共服務(wù)和農(nóng)村教育，全力推進(jìn)新一輪扶貧開發(fā)工作。力爭到2015年、2017年、2020年，農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到5600元、8000元和11000元以上，實(shí)現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”。
3、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。繼續(xù)開展“萬名干部結(jié)對幫扶萬戶貧困家庭”精細(xì)化扶貧行動。堅(jiān)持以“結(jié)對幫扶”為總抓手，組織全州1000多個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，1萬多名干部深入農(nóng)村和社區(qū)開展結(jié)對幫扶，算細(xì)賬到戶、產(chǎn)業(yè)到戶、送資金到戶和建臺賬到戶，圍繞“建家業(yè)、興產(chǎn)業(yè)、促就業(yè)”這一主題，為扶貧對象“量身定做”個(gè)性化扶持措施，做到“一戶一策”。 實(shí)施精細(xì)化管理流程再造工程，提高扶貧開發(fā)的工作效能。
(三)夯實(shí)基礎(chǔ)，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件
1、加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。抓好“五小”水利工程建設(shè)，出臺扶持“五小”水利工程建設(shè)的政策，實(shí)施“五小”水利工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)辦點(diǎn)示范工程，實(shí)行干旱死角銷號制度。以旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)為目標(biāo)，繼續(xù)抓好中小型病險(xiǎn)水庫治理，實(shí)施渠系配套工程，努力增加農(nóng)田有效灌溉面積和旱澇保收面積;推進(jìn)土地開發(fā)整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
2、加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)。實(shí)施城鄉(xiāng)公路通暢工程、村級公路通達(dá)工程和村間道路硬化工程，打破縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組地域界限，圍繞小城鎮(zhèn)和中心村組寨，合理確定線路走向，將鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、各重點(diǎn)村組、村寨串聯(lián)起來，形成與主干線相匹配，上下相銜接，四通八達(dá)的公路交通網(wǎng)絡(luò)，徹底解決行路難和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸難的問題。
3、加強(qiáng)農(nóng)村能源和人居環(huán)境建設(shè)。以實(shí)施“三大工程”為抓手，切實(shí)搞好農(nóng)村能源建設(shè)，著力改善人居環(huán)境。實(shí)施農(nóng)村生態(tài)家園富民工程，以戶用沼氣池建設(shè)帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬—沼—果(糧、茶、菜等)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式;實(shí)施多能并舉，積極推廣“太陽能路燈、太陽能熱水器、生物質(zhì)顆?！保審V大貧困農(nóng)村充分享受現(xiàn)代文明成果。實(shí)施農(nóng)村清潔能源工程，以城鄉(xiāng)同建同治為契機(jī)，抓好農(nóng)村污水、垃圾處理，重點(diǎn)解決村內(nèi)道路、排水、人畜混居等問題，實(shí)現(xiàn)田園清潔、家園清潔、水源清潔。
4、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。按照規(guī)模適度、布局合理、功能配套、特色鮮明、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，在抓好國、省道沿線小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好洗車河鎮(zhèn)、召市鎮(zhèn)、茨巖塘鎮(zhèn)、首車鎮(zhèn)、萬坪鎮(zhèn)、塔臥鎮(zhèn)、水田河鎮(zhèn)、葫蘆鎮(zhèn)、雅酉鎮(zhèn)、吉衛(wèi)鎮(zhèn)、紅石林鎮(zhèn)、巖頭寨鎮(zhèn)、臘爾山鎮(zhèn)、禾庫鎮(zhèn)、洗溪鎮(zhèn)、潭溪鎮(zhèn)、丹青鎮(zhèn)等中心小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)的輻射和集聚功能，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)集約、智能、綠色、低碳、城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)接納農(nóng)村人口容量。
5、加大農(nóng)網(wǎng)改造、安全飲水、危房改造力度。加強(qiáng)農(nóng)村配電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有行政村穩(wěn)定通電;*體制機(jī)制瓶頸，加快實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造，3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)，著力解決農(nóng)村通電用不起電的問題。加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，解決農(nóng)田靠天等水、人畜飲水水源難尋等問題，盡快使所有群眾都喝上潔凈的自來水。加快危房改造步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口住有所居。
6、加大農(nóng)村教育文化衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。普及九年義務(wù)教育，實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程，加大寄宿制學(xué)校配套設(shè)施建設(shè)力度，在重點(diǎn)村建設(shè)寄宿制小學(xué);支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建和村級衛(wèi)生室建設(shè)，建立一批標(biāo)準(zhǔn)村級衛(wèi)生室，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村級文化活動室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有行政村達(dá)到“一部兩室”(村部、文化室、衛(wèi)生室)的基本要求。加快農(nóng)村通訊設(shè)施建設(shè)，實(shí)施村村通電話和通移動電話工程、寬帶網(wǎng)絡(luò)工程、電子政務(wù)及公共信息網(wǎng)建設(shè)工程和農(nóng)村信息化建設(shè)工程。
(四)培育產(chǎn)業(yè)，著力增強(qiáng)農(nóng)民自主增收能力
1、以“兩葉一果”為重點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)業(yè)。按照因地制宜、老百姓種植習(xí)慣及資源稟賦的原則，大力推進(jìn)煙葉、茶葉、柑橘為代表的“兩葉一果”等經(jīng)濟(jì)作物種植面積，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，實(shí)行“一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)規(guī)劃、一套政策、一套班子、一套實(shí)施辦法”五位一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，建立激勵機(jī)制，注重引進(jìn)有實(shí)力的大企業(yè)、大集團(tuán)，對現(xiàn)有品牌資源進(jìn)行整合，走基地化、市場化、規(guī)模化、集團(tuán)化的路子，推動中高海拔地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是大力推進(jìn)煙葉發(fā)展。緊靠省中煙公司，進(jìn)一步擴(kuò)大煙葉種植規(guī)模、提高煙葉質(zhì)量。不斷改善煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，完善煙水配套工程，促進(jìn)煙葉產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展;各縣市要進(jìn)一步提高抓好煙葉生產(chǎn)的積極性，搞好煙基工程建設(shè)的服務(wù)與調(diào)度，夯實(shí)煙葉發(fā)展基礎(chǔ)。進(jìn)一步抓好科技培訓(xùn)、培育好種植大戶，積極發(fā)揮大戶的帶動作用。二是大力整合茶葉產(chǎn)業(yè)。引進(jìn)國內(nèi)知名茶葉公司，組建或大型茶葉集團(tuán)公司，對州內(nèi)現(xiàn)有茶葉企業(yè)進(jìn)行整合，杜絕散小亂差，做大做強(qiáng)古丈毛尖、保靖黃金茶兩大品牌，在加強(qiáng)地域性保護(hù)、確保產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)上，按照母品牌加子品牌的模式，加大品牌整合力度，不斷擴(kuò)大品牌的影響力和美譽(yù)度。三是加強(qiáng)柑橘產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對現(xiàn)有的柑橘產(chǎn)業(yè)進(jìn)行品改提質(zhì)，切實(shí)加大培管力度，增加科技投入，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加附加值，全力打造湘西富硒椪柑品牌。繼續(xù)以瀘溪椪柑節(jié)為平臺，做好做強(qiáng)做優(yōu)柑橘產(chǎn)業(yè)。四是大力推進(jìn)其他特色經(jīng)作業(yè)發(fā)展。積極推進(jìn)杜仲、白果、天麻、油茶、核桃、獼猴桃、高山蔬菜、藥材、牲畜等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依靠科技，走市場化道路，力爭5年內(nèi)在全州抓好50個(gè)扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)示范園建設(shè)，新建100萬畝農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)基地。穩(wěn)定發(fā)展百合、獼猴桃產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)龍山百合、紅心獼猴桃品牌;發(fā)展商品蔬菜和林果經(jīng)濟(jì)，抓好以八面山、臘爾山、呂洞山為主的富硒蔬菜產(chǎn)業(yè)開發(fā);大力發(fā)展以湘西黃牛、湘西黑毛豬、山羊?yàn)橹攸c(diǎn)的畜牧產(chǎn)業(yè)。
2、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，扶持培育龍頭企業(yè)。要依法穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，創(chuàng)新轉(zhuǎn)包、租賃、入股、專業(yè)合作社等形式，引導(dǎo)土地向龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶、合作組織有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模連片開發(fā)。充分發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和金融扶貧作用，大力培育扶持龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、合作組織，積極推廣“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)、加工、銷售一體化，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)都有龍頭企業(yè)帶動發(fā)展的格局。積極鼓勵各類企業(yè)興辦和領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。
3、強(qiáng)化品牌意識，加大創(chuàng)品奪牌力度。充分利用湘西州獨(dú)有的“三帶”資源(湘西州存在著三個(gè)具有獨(dú)特優(yōu)勢的自然帶，即氣候上的微生物發(fā)酵帶、土壤中的富含硒帶和植物群落中的亞麻酸帶，簡稱“三帶”理論)，打造湘西產(chǎn)業(yè)核心品牌，積極推進(jìn)“三品一標(biāo)”(無公害產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志)認(rèn)證工作，加強(qiáng)地理性標(biāo)識產(chǎn)品建設(shè)力度，形成湘西獨(dú)有的特色品牌。
4、實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。牢固樹立生態(tài)文明立州理念，切實(shí)將生態(tài)文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，積極創(chuàng)建全國知名生態(tài)文化公園。堅(jiān)持以鳳凰古城、乾州古城、芙蓉古鎮(zhèn)、里耶古鎮(zhèn)為主線，輻射帶動“兩翼”，一是以矮寨德夯為軸心，將呂洞山片區(qū)、臘爾山片區(qū)連成一片，形成苗族生態(tài)文化圈;二是以里耶古鎮(zhèn)、老司城遺址為核心，將龍永片區(qū)、紅土壤片區(qū)為連成一片，形成土家族生態(tài)文化圈，推進(jìn)中高海拔地區(qū)鄉(xiāng)村旅游。堅(jiān)持把鄉(xiāng)村旅游作為旅游扶貧的重要途徑,保護(hù)性開發(fā)土家族苗族特色村落、利用鄉(xiāng)村風(fēng)光、民風(fēng)民俗和自然生態(tài)，大力發(fā)展民俗鄉(xiāng)村旅游，精心打造一批風(fēng)情旅游小鎮(zhèn)、特色旅游名村和鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)，大力發(fā)掘民族傳統(tǒng)工藝，精心打造開發(fā)一批旅游產(chǎn)品。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，吸納更多的農(nóng)村富余勞動力，讓更多農(nóng)民在不離鄉(xiāng)不離土的情況下，吃上“旅游飯”，走上致富路，走好旅游扶貧新路子。
5、大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，種好農(nóng)民旱澇保收的“鐵莊稼”。根據(jù)“產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營、市場化運(yùn)作、系列化服務(wù)”的總體要求，走出一條“政府引導(dǎo)、市場配置、專業(yè)化培訓(xùn)、規(guī)?；?jīng)營、一體化服務(wù)”的勞務(wù)輸出新路子。建立完善務(wù)工農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，成立州、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級勞務(wù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在我州勞務(wù)人員重點(diǎn)輸出的區(qū)域設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，完善相關(guān)政策措施，切實(shí)解決農(nóng)民外出務(wù)工遇到的種種問題，創(chuàng)造使農(nóng)民出得去、回得來、能增收、能創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)環(huán)境，建立外出務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的雙向良性流動機(jī)制，輸出勞務(wù)，引回人才，輸出勞動力，引回創(chuàng)業(yè)者和資金，達(dá)到兩者之間的良性互動，實(shí)現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)，種好農(nóng)民旱澇保收的“鐵莊稼”。
(五) 發(fā)展教育，努力提高農(nóng)民素質(zhì)
1、加大基礎(chǔ)教育投入。堅(jiān)持“相對集中、方便入學(xué)、改善條件、確保質(zhì)量”的原則，有條件的恢復(fù)村小和村教學(xué)點(diǎn)。實(shí)行十二年制義務(wù)教育，積極探索對中小學(xué)貧困家庭兒童扶貧助學(xué)模式。積極支持吉首大學(xué)、湘西職業(yè)技術(shù)學(xué)院發(fā)展，增強(qiáng)科研院校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。提高中高海拔地區(qū)農(nóng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)，加大鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)力度，逐步解決教育資源不均衡、際代貧困現(xiàn)象。
2、切實(shí)提高培訓(xùn)實(shí)效。整合財(cái)政、發(fā)改、就業(yè)、教育、扶貧、科技、科協(xié)等各個(gè)部門的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)資金，統(tǒng)一安排，集中使用，使培訓(xùn)資金效益大化。以吉首大學(xué)、湘西職業(yè)技術(shù)學(xué)院為龍頭，抓好縣市職業(yè)技術(shù)學(xué)校資源和專業(yè)整合，加大中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，發(fā)揮好職業(yè)技術(shù)教育的平臺作用。加大培訓(xùn)力度，讓95%以上的農(nóng)戶有1名以上的勞動力掌握1-2門農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，讓98%的外出務(wù)工農(nóng)民至少掌握1門勞動技能。
(六)搭建平臺，著力*瓶頸制約
1、拓展金融投入方式。按照 “政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶(合作社、企業(yè))申報(bào)貸款、扶貧金融評估、項(xiàng)目市場運(yùn)作、扶貧貼息支持、農(nóng)戶(合作社、企業(yè))承貸承還”的融資模式，引導(dǎo)、支持和鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)參與我州的扶貧開發(fā)。具體操作程序?yàn)椋航鹑跈C(jī)構(gòu)將確定的貸款資金“批發(fā)”到縣融資平臺賬戶，農(nóng)戶(合作社、企業(yè))或以“三權(quán)”(土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán))、或以第三人工資、或聯(lián)戶、或以固定資產(chǎn)等方式對融資平臺反擔(dān)保，可分別獲得一定額度的貸款，扶貧部門按貧困農(nóng)戶5%，扶貧龍頭企業(yè)和合作社3%的標(biāo)準(zhǔn)定期進(jìn)行貼息。金融機(jī)構(gòu)在擔(dān)保公司擔(dān)保下，通過林權(quán)、土地、聯(lián)戶等抵押形式，由政府進(jìn)行貼息，向參與扶貧開發(fā)的農(nóng)戶和企業(yè)發(fā)放貸款，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
2、多渠道吸納扶貧資金。充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會力量和個(gè)人的作用，通過社會扶貧、企業(yè)扶貧、個(gè)人捐助等方式廣泛吸引社會各方面的資金形成組合式投資合力，向中高海拔地區(qū)傾斜。對社會、企業(yè)、個(gè)人扶貧資金實(shí)施稅收減免優(yōu)惠政策和相應(yīng)的獎勵與表彰機(jī)制。
(七)關(guān)注民生，切實(shí)搞好社會保障
1、進(jìn)一步完善社會保障制度。對于無發(fā)展能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等農(nóng)村弱勢群體給予基本生活救助，做到應(yīng)保盡保。建立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困群眾大病醫(yī)療全覆蓋，解決貧困農(nóng)戶看病難問題。
2、實(shí)施生態(tài)移民搬遷。針對中高海拔地區(qū)大部分生態(tài)環(huán)境好、原生性貧困人口多、產(chǎn)業(yè)空白村面廣、農(nóng)民收入渠道單一的特點(diǎn)，在堅(jiān)持依托本地資源推進(jìn)就地扶貧的同時(shí)，對于地處山區(qū)、交通不便、自然條件惡劣、就地脫貧無望的貧困村和農(nóng)戶，充分尊重村民意愿，以農(nóng)戶自愿為原則，因地制宜，引導(dǎo)其向交通便利的中心集鎮(zhèn)搬遷。對搬遷農(nóng)戶的住房安置以獎勵方式予以補(bǔ)貼扶持，積極投入產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支持搬遷戶發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，子女可享受免費(fèi)就讀直至完成高中或職業(yè)教育，確保農(nóng)戶能遷得出、安得住、能發(fā)展。
(八)創(chuàng)新模式，建立扶貧長效機(jī)制
扎實(shí)推行 “聚焦式扶貧、滾動式開發(fā)、梯度式發(fā)展、綜合化治理”的模式，建立中高海拔地區(qū)扶貧長效機(jī)制。
1、聚焦式扶貧。整合省、州、縣各類優(yōu)勢資源，集中各個(gè)部門力量，堅(jiān)持“渠道不亂、性質(zhì)不變、各記其功”的原則，由州財(cái)政局牽頭，成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整合財(cái)政、發(fā)改、扶貧、交通、文教、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、畜牧水產(chǎn)、移民、民政、民族、電力、煙草等部門資金，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，集中投入，連片開發(fā)，大限度地發(fā)揮扶貧資金的使用效益，做到推進(jìn)一片脫貧一片。
2、滾動式開發(fā)。針對中高海拔地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)輕重緩急和財(cái)力可能，堅(jiān)持政府主持、社會參與、自力更生、整體推進(jìn)，按照暢行、安居、富民的路徑，優(yōu)先實(shí)施農(nóng)村危房改造、村組道路建設(shè)、人畜飲水等三大民生工程，再逐步解決產(chǎn)業(yè)培植、軟環(huán)境改善等深層次問題。培植一批示范村、示范戶、示范點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)大戶，引領(lǐng)和帶動周邊群眾脫貧致富。實(shí)施“1+5”產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，即1村選派1名產(chǎn)業(yè)特派員，制定一個(gè)村整體發(fā)展規(guī)劃，成立一個(gè)專業(yè)合作社，完善一套土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，開發(fā)一片成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地，尋找一個(gè)合作銷售伙伴。
3、梯度式發(fā)展。根據(jù)中高海拔地區(qū)的地理和氣候條件，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民推進(jìn)煙葉傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)和開發(fā)茶葉、獼猴桃、高山反季節(jié)蔬菜、藥材等農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)一村一業(yè)、一鄉(xiāng)一品，培育梯度式持續(xù)產(chǎn)業(yè)，做到以產(chǎn)業(yè)興村、以產(chǎn)業(yè)富民。
4、綜合化治理。堅(jiān)持扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基層組織建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)與加強(qiáng)社會建設(shè)、增加農(nóng)民收入與提高農(nóng)民素質(zhì)有機(jī)結(jié)合，采取社會扶貧、以工代賑扶貧、信貸扶貧、科技扶貧等綜合措施，對中高海拔地區(qū)實(shí)施綜合式治理，切實(shí)改變?nèi)罕娚a(chǎn)生活條件。
(九)強(qiáng)化基層，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
1、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合力量管理機(jī)制，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和工作職能，按照黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門站所履職盡責(zé)、人員力量有機(jī)整合、扶貧工作綜合調(diào)度的方式，具體負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中連片扶貧項(xiàng)目的管理實(shí)施、協(xié)調(diào)督查工作。
2、加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)班子，增強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力。認(rèn)真落實(shí)州發(fā)[2013]13號文件關(guān)于提高村干部待遇的文件精神，確保村干部能安心做好扶貧工作。以2014年村支兩委換屆為契機(jī)，探索將農(nóng)村合作組織負(fù)責(zé)人、種養(yǎng)經(jīng)營大戶、科技人員吸引進(jìn)村支兩委班子，優(yōu)化村級班子結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其參與村級事務(wù)和服務(wù)貧困農(nóng)民的作用。
3、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。逐步推廣吉首市村級經(jīng)濟(jì)紅色股份模式，通過入股合作社等形式，將國家扶持村級發(fā)展的有關(guān)資金投入到非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體中，并將增值產(chǎn)生的紅利作為村級集體收入，用于村級公益事業(yè)的發(fā)展。通過土地租賃、合作開發(fā)、大戶承包等土地流轉(zhuǎn)的方式，支持和鼓勵合作社、協(xié)會等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織通過聯(lián)公司、聯(lián)基地、聯(lián)市場、聯(lián)農(nóng)戶的形式發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)，以集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來提升村支兩委的服務(wù)能力和水平。
三、加快推進(jìn)我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作的建議
為了促進(jìn)湘西州與湖南省同步實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)，必須在認(rèn)真實(shí)施好普惠政策的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化湘西州作為湖南扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場的地位，對湘西州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧開發(fā)工作實(shí)施特惠政策，繼續(xù)加大政策、資金、項(xiàng)目投入，真正做到優(yōu)惠政策疊加而不沖減、資金投入保比例擴(kuò)增量，實(shí)現(xiàn)湘西州“率先發(fā)展、率先脫貧”，現(xiàn)提出以下建議：
(一)加強(qiáng)湘西州中高海拔地區(qū)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)。建議成立省集中扶貧湘西州中高海拔地區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，省委、省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省交通廳、省教育廳、省人社廳、省扶貧辦、省經(jīng)信委、省科技廳、省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)辦、省林業(yè)廳、省移民局、省畜牧水產(chǎn)局、省衛(wèi)生廳、省住建廳、省國土資源廳、省國資委、省民政廳、省電業(yè)局、省金融辦、省經(jīng)管局、省水利廳、省民委、省委組織部、省委宣傳部、省紀(jì)委、省委辦公廳、省政府辦公廳、省委政法委、省商務(wù)廳、省審計(jì)廳、省軍區(qū)、省旅游局、省地稅局、省國稅局、省工商局等省直單位為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由1名省委或省政府領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，具體負(fù)責(zé)湘西州中高海拔地區(qū)扶貧工作的組織協(xié)調(diào)工作。
(二)加大對口幫扶力度。一是建立818對口幫扶工作機(jī)制，對湘西州8縣市實(shí)行對口幫扶。每縣市由1名省委或省政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，6個(gè)省直部門、1家省屬大型企業(yè)、1所省內(nèi)高校開展對口支援，每年至少為對口支援縣市辦8件實(shí)事。成立省818工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，省委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，建立省818對口幫扶工作聯(lián)席會議制度，將818工作情況納入省直單位年度考核內(nèi)容。二是繼續(xù)完善省轄6市對口幫扶制度。建議從省級層面規(guī)定省轄6市對6縣對口幫扶資金規(guī)模、技術(shù)程度、人才力度，明確提出每個(gè)市每年拿出1000～2000萬元作為對口幫扶專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算。
(三)全面落實(shí)疊加優(yōu)惠政策。湘西州是西部開發(fā)地區(qū)、湘西開發(fā)地區(qū)、中部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、全省扶貧主戰(zhàn)場、武陵山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)地區(qū)，享有多重疊加的優(yōu)惠政策，省直有關(guān)部門要按照國家政策的有關(guān)規(guī)定，全面落實(shí)湘西州應(yīng)享有的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。例如中高海拔特困村符合條件的既可享受整村推進(jìn)的政策，又享受高寒山區(qū)村的政策。如交通建設(shè)計(jì)劃安排上，既要同兄弟市一樣享受中部地區(qū)的發(fā)展政策，又要享受國家西部地區(qū)的特殊扶持政策。一是落實(shí)原有政策。建議由省委或省人大常委會牽頭對已出臺的支持湘西州發(fā)展的政策和法律法規(guī)(湘發(fā)[2010]17號、湘發(fā)[2012]4號、《湖南省貫徹實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》)貫徹落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，督促省直有關(guān)部門落實(shí)有關(guān)政策規(guī)定。二是拓寬中高海拔地區(qū)特困村扶貧覆蓋面。結(jié)合湘西州中高海拔地區(qū)農(nóng)村貧困的現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)增加省定或者國家貧困村的數(shù)量，根據(jù)實(shí)際情況8縣市每個(gè)縣市增加5-10個(gè)貧困村。對于一部分居住在800米以下但其農(nóng)田、耕地等生產(chǎn)資料在800米以上的自然寨所屬村應(yīng)納入高寒山區(qū)扶貧范圍，實(shí)現(xiàn)中高海拔地區(qū)扶貧解困主體政策全覆蓋。三是支持將吉首市作為國家連片特困地區(qū)對待，參照享受特定的扶貧開發(fā)政策。四是加大扶貧資金投入。每年安排給湘西自治州的中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金穩(wěn)定在全省總額的35%，并逐步提高到全省總額的40%;全省安排的財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金應(yīng)確保達(dá)到全省總額40%;湘西地區(qū)開發(fā)扶貧資金不少于50%;增加少數(shù)民族發(fā)展資金規(guī)模并形成正常的增長機(jī)制，安排給湘西州的比例不低于全省的45%。
(四)加大政策支持力度。借鑒湖北、貴州、重慶等地經(jīng)驗(yàn)，省里要進(jìn)一步加大對湘西州中高海拔地區(qū)扶貧開發(fā)的政策支持。一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大共享稅增量返還，開展扶貧資金整合試點(diǎn)，全面推行資源稅改革，落實(shí)好已有稅收優(yōu)惠政策。二是支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合湘西州資源優(yōu)勢，在湘西規(guī)劃頁巖氣等重大產(chǎn)業(yè)布局，增加湘西州開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模。三是大力支持湘西州“五小水利”工程建設(shè)，將湘西州小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小水渠“五小水利”建設(shè)納入省水利建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，加大傾斜投入力度。四是加強(qiáng)用地政策支持。開展土地管理制度改革試點(diǎn)，增加土地開發(fā)整理和復(fù)墾資金投入，將土地報(bào)批所需繳納的稅費(fèi)全部留給當(dāng)?shù)?。五是支持?shí)行差別化電價(jià)政策。支持我州建立電力區(qū)域交易平臺，由國網(wǎng)公司統(tǒng)一向鄰省市購電，所購電量單列，實(shí)行“購買電度電價(jià)+過網(wǎng)費(fèi)用”的靈活電價(jià)機(jī)制，支持我州礦業(yè)企業(yè)發(fā)展。六是支持將我州建成集種、烤、產(chǎn)、銷為“一條龍”的全國性煙葉生產(chǎn)基地，擴(kuò)大吉首打葉復(fù)烤廠規(guī)模，盡快恢復(fù)湘西州煙廠。七是加大教育與社會保障政策支持力度。增加對我州以城區(qū)為主體的基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、教師隊(duì)伍建設(shè)的投入水平，完善扶貧兩項(xiàng)制度政策，做好農(nóng)村低生活保障補(bǔ)差擴(kuò)面工作。
(五)實(shí)行簡政放權(quán)。建議擴(kuò)大對湘西州扶貧資金管理和項(xiàng)目審批的自主力度：一是按照“省負(fù)總責(zé)、市州主導(dǎo)、縣抓落實(shí)”的要求，將項(xiàng)目審批權(quán)限下放到州縣，充分調(diào)動基層工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性。二是合理劃分市州、縣的審批管理權(quán)限和管理責(zé)任，簡化項(xiàng)目申報(bào)程序，突出重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目審批、監(jiān)督和管理驗(yàn)收。
(六)取消項(xiàng)目配套。建議落實(shí)對湘西州扶貧項(xiàng)目的配套資金免除的政策：按照《民族區(qū)域自治法》、《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020)》、《湖南省貫徹實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、湖南省湘發(fā)[2010]17號、湘發(fā)[2012]4號等文件的具體規(guī)定，全面免除湘西州配套資金。對于中央安排給湘西州的項(xiàng)目，省里統(tǒng)籌安排配套資金;省里對湘西州在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、社會事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目安排中全面取消配套資金，全額安排;湘西州安排的項(xiàng)目，省里要給予資金支持。
(七)加大生態(tài)補(bǔ)償和庫區(qū)移民補(bǔ)助力度。湘西州是《全國生態(tài)功能區(qū)劃》確定的全國重要生態(tài)功能區(qū)域，是長江流域重要的生態(tài)屏障，也是重要的移民庫區(qū)。一是提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照xx屆xx全會關(guān)于“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的要求，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。二是支持湘西州各縣市納入“國家生態(tài)文明示范區(qū)”、“低碳縣(區(qū))試點(diǎn)示范”、“碳匯交易與扶貧開發(fā)相結(jié)合試點(diǎn)”范圍。三是積極與中央積極對接，支持湘西州創(chuàng)建武陵山片區(qū)林業(yè)碳匯交易實(shí)驗(yàn)區(qū)。四是提高庫區(qū)移民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按照物價(jià)上漲幅度和全面建設(shè)小康的目標(biāo)要求，制定庫區(qū)移民生活補(bǔ)助增長機(jī)制，逐步提高庫區(qū)移民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
(八)調(diào)整優(yōu)化金融政策。一是加大政策性金融支持力度。國家要鼓勵和支持政策性銀行，加大國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行等對湘西州的專項(xiàng)貸款支持力度，并在貸款額度和利息上均實(shí)行優(yōu)惠政策，特別是要借鑒貴州省相關(guān)地區(qū)金融扶貧的做法，積極推廣“扶貧資金”與“信貸資金”有機(jī)結(jié)合的“扶貧融資”新模式。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行制定實(shí)施連片特困區(qū)投融資政策。二是嚴(yán)格實(shí)施信貸監(jiān)管政策。對湘西州金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的資金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控，保證湘西州金融機(jī)構(gòu)存款優(yōu)先用于發(fā)放當(dāng)?shù)刭J款。三是實(shí)施差別化金融特惠政策。對湘西州金融機(jī)構(gòu)要下放貸款審批權(quán)，放寬貸款條件，降低貸款門檻，加大信貸支持力度。四是支持創(chuàng)建湖南省湘西州金融支持區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，支持國家開發(fā)銀行、華融湘江銀行等金融機(jī)構(gòu)在吉首市設(shè)立分行，支持在湘西州開展民間資本進(jìn)入金融業(yè)試點(diǎn)，降低農(nóng)村信用社改革組建農(nóng)村商業(yè)銀行準(zhǔn)入門檻，支持湘西農(nóng)村商業(yè)銀行組建工作，將郵政銀行、村鎮(zhèn)銀行納入財(cái)政貼息信貸范圍。
(九)實(shí)施旅游扶貧。一是支持設(shè)立湘西旅游扶貧實(shí)驗(yàn)區(qū)。按照《國家旅游局國務(wù)院扶貧辦關(guān)于聯(lián)合開展“旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)”工作的指導(dǎo)意見》，省里要明確將湘西州作為湖南省的旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)，支持湘西州獲得國家支持。二是積極爭取國家支持，盡快在湘西州設(shè)立武陵山片區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金，為旅游企業(yè)提供資本補(bǔ)充，鼓勵有條件的企業(yè)通過證券化融資。三是加大旅游扶貧項(xiàng)目支持。制定出臺湘西州旅游業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策，擴(kuò)大旅游扶貧項(xiàng)目范圍，在鳳凰古城、芙蓉古鎮(zhèn)、里耶古鎮(zhèn)、呂洞山、矮寨—德夯等景區(qū)啟動旅游扶貧項(xiàng)目，以旅游產(chǎn)業(yè)帶動周邊地區(qū)群眾脫貧致富。四是加大對旅游道路建設(shè)項(xiàng)目的支持。要將現(xiàn)有旅游道路改造和已規(guī)劃的旅游景點(diǎn)連接線、景區(qū)道路新建納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)給予支持。五是支持推進(jìn)湘西生態(tài)文化旅游公園征地制度改革，將旅游項(xiàng)目用地按照建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地進(jìn)行分類管理。
(十)推進(jìn)扶貧立法。建議制定針對湘西州扶貧開發(fā)的法律法規(guī)：一是支持民族區(qū)域自治地方立法工作。鼓勵湘西州按照《民族區(qū)域自治法》的基本精神與原則，制定出臺涉及民族地區(qū)扶貧開發(fā)、文化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面的法律法規(guī)。二是盡快出臺省扶貧開發(fā)條例。要將湘西州扶貧攻堅(jiān)上升到立法層面，省人大要盡快啟動立法程序，盡快出臺《湖南省扶貧開發(fā)條例》，通過立法，保障扶貧開發(fā)各項(xiàng)具體措施得到有效實(shí)施。
一、我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作基本概況
我州中高海拔地區(qū)，散布在八縣市內(nèi)，涉及75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，933個(gè)行政村，1200多個(gè)自然寨，約占全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47.5%，占全州行政村的47%。總?cè)丝?7萬(其中勞動力約為46.8萬)，占全州總?cè)丝诘?0%。中高海拔地區(qū)由于群山的屏障，呈零星狀分布，如同孤立的各個(gè)島嶼，按照地理位置，我們將之劃分成四個(gè)片區(qū)：龍永片區(qū)、呂洞山片區(qū)、臘爾山片區(qū)、紅土壤片區(qū)。四大片區(qū)有45%的村以烤煙、茶葉、柑橘、百合、獼猴桃為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有15%的村以養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有40%的村以水稻和勞務(wù)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)來源主要靠外出務(wù)工。中高海拔地區(qū)土壤貧瘠，自然災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)生活條件較差，群眾思想觀念落后，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中高海拔地區(qū)人均收入為2189元，僅為全州農(nóng)民人均純收入的51.1%，是我州扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，也是湖南省貧困面大、貧困程度深的地區(qū)之一。
為了改變中高海拔地區(qū)的貧困面貌，在上級的關(guān)心、支持下，我州于2010年底啟動中高海拔集中連片扶貧工作試點(diǎn)，積極推進(jìn)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“1115工程”，籌措扶貧資金13834萬元，重點(diǎn)實(shí)施了安居工程、健全社會保障制度、落實(shí)就業(yè)就學(xué)惠農(nóng)政策，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、積極引導(dǎo)扶持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等六大工程，緩解了貧困農(nóng)民關(guān)心現(xiàn)實(shí)直接的困難。鳳凰縣臘爾山片區(qū)通過危房改造、村道建設(shè)、人飲工程的實(shí)施，解決了片區(qū)內(nèi)群眾多年來住房難、行路難、飲水難的問題，效果十分明顯。我州中高海拔地區(qū)扶貧工作雖然取得了一些進(jìn)步，但是由于受區(qū)位劣勢、惡劣環(huán)境、資源匱乏、土地貧瘠、經(jīng)濟(jì)落后、教育程度低、信息缺乏等因素的制約，貧困落后面貌沒得到根本改變，扶貧形勢依然嚴(yán)峻。
(一)自然條件差，貧困程度深。中高海拔地區(qū)氣候惡劣，旱澇災(zāi)害并存，風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等頻發(fā)，部分地區(qū)水土流失、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民人均耕地少，土地貧瘠，產(chǎn)量低、成本高。如龍山縣115個(gè)中高海拔行政村，共有國土面積859544畝，耕地面積104519畝，占總面積的12.3%，其中水田39970畝，旱地64549畝，耕地、水田、旱地人均分別為1.16畝、0.44畝、0.72畝，旱澇保收的不足0.2畝。受自然條件限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，增長速度慢，農(nóng)民收入低。我州中高海拔地區(qū)農(nóng)民純收與全州、全省、全國農(nóng)民人均純收入差距越來越大(見下圖)，貧困程度深的現(xiàn)實(shí)沒有改變。
(二)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)生活條件落后。到目前為止，我州中高海拔地區(qū)，還有1個(gè)村未通電，422個(gè)村飲水困難，許多自然寨未通公路，通村公路僅有3.5米寬，會車?yán)щy，通而難暢;學(xué)校整合之后，大部分農(nóng)村只有延伸辦學(xué)點(diǎn)，高年級學(xué)生入學(xué)路途遙遠(yuǎn);部分高寒山區(qū)人畜混居現(xiàn)象較為嚴(yán)重，許多農(nóng)戶還居住在危房中甚至處于無房狀態(tài)，基本的生產(chǎn)生活條件得不到保證?！翱吹轿荩叩每蕖笔?0%以上的農(nóng)民出行的真實(shí)寫照。現(xiàn)有的水利設(shè)施大多是上世紀(jì)五六十年代修建，年久失修，損壞嚴(yán)重，部分還存在安全隱患，雖然近年來國家加大中小型水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)，但溝渠不暢，導(dǎo)致水庫有水放不出;部分人飲工程也因缺資常年失修，發(fā)揮不了作用。電力設(shè)施大多是上世紀(jì)七、八十年代修建，線路老化，用電成本高。一部分中高海拔地區(qū)農(nóng)戶用電成本高于城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2倍以上，有的達(dá)到1.8元/度。中高海拔地區(qū)廣播電視、電話尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，沒有互聯(lián)網(wǎng)，群眾信息閉塞，與外界交流少。
(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，支柱產(chǎn)業(yè)形成難。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收渠道少是中高海拔地區(qū)貧困的主要原因。中高海拔地區(qū)雖說在百合、獼猴桃、茶葉、金銀花等產(chǎn)業(yè)上有所發(fā)展，但受制于規(guī)模小，缺少龍頭企業(yè)支撐，市場對接差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低等原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難重重。如龍山縣的百合產(chǎn)業(yè)，前幾年市場形勢好，每斤都能賣到10元，許多農(nóng)民得以致富，今年價(jià)格大跌，只能買到3～5元，農(nóng)戶損失慘重。部分有條件的貧困村培育了一定規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)，但由于技術(shù)、市場、后續(xù)管理和投入不到位等因素影響，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然十分有限。有些村幾乎沒有什么產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收非常困難。如瀘溪縣八什坪鄉(xiāng)的主要產(chǎn)業(yè)仍是以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)作物以水稻、油菜為主，傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)椪柑受市場影響巨大，再加之品種落后，農(nóng)民積極性不高。
(四)公共服務(wù)滯后，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元格局造成基本公共服務(wù)資源分布不均衡，醫(yī)療、教育等多數(shù)集中在城鎮(zhèn)，中高海拔地區(qū)極度匱乏。如教育方面，中高海拔地區(qū)內(nèi)共有各級各類學(xué)校(點(diǎn))545所(個(gè))，占全州學(xué)校(點(diǎn))總數(shù)的32.4%。其中：初級中學(xué)33所，完全小學(xué)(含九年制)84所，村小及教學(xué)點(diǎn)428個(gè)，在校學(xué)生82127人，占全州學(xué)生總數(shù)的16.42%，教職工6112人，占全州教師總數(shù)的14.35%。近年來，雖說大力推行了新農(nóng)合、低保、義務(wù)教育營養(yǎng)午餐等惠民政策，但中高海拔地區(qū)公共服務(wù)的非均衡化和質(zhì)量低下仍然普遍存在。基本公共服務(wù)不足、質(zhì)量不高導(dǎo)致人口計(jì)生不穩(wěn)定、因病不能得到及時(shí)救治、因?yàn)?zāi)不能得到有效救助、因偏遠(yuǎn)子女接受教育不能保障等因素開始成為農(nóng)村貧困的重要原因。如古丈縣調(diào)查的100戶農(nóng)戶中，因老弱病殘導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的有24戶，因常年患病導(dǎo)致家庭困難的有13戶。因子女求學(xué)、老人進(jìn)城陪讀，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重從而返貧的占13戶。由此提供相對均衡的公共服務(wù)成為扶貧工作乃至全社會的課題。
(五)投入不足，政策、資金保障難。一是中高海拔地區(qū)扶貧解困主體沒有得到政策全覆蓋。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一部分村部在800米以下，但生產(chǎn)生活主要在800米以上的村寨，沒有納入湖南省高寒山區(qū)扶貧范圍。由于群山起伏，嶺谷相間的地理原因，片區(qū)內(nèi)一部分村寨，深居峽谷溝底，但水田、耕地等卻分布在山腰以上的平緩地帶，如保靖縣境內(nèi)的白云山地區(qū)，高海拔1320.5米，低海拔200.5米，平均海拔472米，由于地勢高差懸殊，呈現(xiàn)三帶主體氣候特征，“山下桃花開，山上飄雪花”，“一山有四季，十里不同天”。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件比800米以上的村寨更加艱苦，同在一片大山，卻沒有得到政策的覆蓋，政策的公平正義不能得到體現(xiàn)。二是資金投入現(xiàn)實(shí)需要反差明顯。按照目前高寒山區(qū)每村100萬元的標(biāo)準(zhǔn)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)開發(fā)，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，用老百姓的話說，就是“打湯都不夠”。三是資金難以調(diào)度整合。在扶貧工作實(shí)際中，各村具體情況不同，有的村需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不需要更多地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，有的村需要產(chǎn)業(yè)開發(fā)，原有的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本完善，但是在扶貧過程中，各部門用于扶貧的資金都是有明確的用途，有些部門資金甚至明確了一定比例用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定比例用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致扶貧資金整合調(diào)度難度大。
(六)思想觀念落后，自身發(fā)展不足。勞動力整體素質(zhì)偏低、農(nóng)民思想觀念落后，是中高海拔地區(qū)貧困的重要原因。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一是自身素質(zhì)不高。在九年制義務(wù)教育適齡兒童入學(xué)率中，中高海拔貧困村入學(xué)率僅為95.99%,低于全州平均水平3.11個(gè)百分點(diǎn)，而輟學(xué)率高達(dá)26.55%，高于全州平均水平13.08個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，中高海拔地區(qū)農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)少，農(nóng)村勞動力普遍觀念陳舊，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)致富能力差的現(xiàn)實(shí)沒有改變。二是科技在中高海拔地區(qū)對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率不足30%，較全州平均水平低20多個(gè)百分點(diǎn)。三是空殼化現(xiàn)象突出。農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)占中高海拔地區(qū)人口總數(shù)的41.3%,高于全州總體水平3.87個(gè)百分點(diǎn)。四是等靠要思想嚴(yán)重。大部分農(nóng)民思想十分保守，思想觀念落后，等、靠、要現(xiàn)象比較嚴(yán)重，缺乏“窮則思變”的觀念，對自力更生、脫貧致富的信心不足，他們遵循的仍然是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。五是村級班子帶領(lǐng)老百姓脫貧致富能力差。許多貧困村村支兩委班子平均年齡偏大，文化程度以初中以下為主，生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營能力偏低，市場經(jīng)濟(jì)的思想和觀念不強(qiáng)，缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段和措施，“帶頭人”的作用十分有限。有的村沒有基層組織活動場所，開會基本在村支書或者村支兩委委員家里，遠(yuǎn)程教育設(shè)備放在家里也只是擺設(shè)。
二、加快推進(jìn)我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作的對策
湘西州是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)核心區(qū)域，是新階段湖南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。湖南省要全面建成小康社會，湘西不小康，湖南難小康;中高海拔地區(qū)不小康，湘西難小康。長期以來，歷屆州委州政府高度重視扶貧開發(fā)工作，扶貧成效明顯。但由于受自然條件、歷史等因素制約，我州特別是中高海拔地區(qū)扶貧形勢依然嚴(yán)峻、扶貧難度越來越大的現(xiàn)實(shí)更加凸顯，需要打破常規(guī)扶貧的愿望更加迫切。全州上下要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)總書記視察湘西州的重要指示精神，把中高海拔集中連片貧困地區(qū)和重點(diǎn)貧困村作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化專抓隊(duì)伍，明確部門責(zé)任，調(diào)整扶貧思路，整合扶貧資源，確定扶貧重點(diǎn)，加大投入，在項(xiàng)目布局、資金安排、力量調(diào)配上重點(diǎn)傾斜、集中攻堅(jiān)。
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，聚力攻堅(jiān)
1、成立州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由州委書記任組長，州人大常委會、州政府、州政協(xié)、吉首軍分區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，州直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由州委常委、常務(wù)副州長任辦公室主任。領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室具體負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督促檢查中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作。
2、建立領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系扶貧工作制度。由州委、州人大常委會、州政府、州政協(xié)四大家主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)聯(lián)系鳳凰臘爾山片區(qū)、保靖呂洞山片區(qū)、吉古瀘紅土壤片區(qū)和永龍片區(qū)等四大片區(qū)扶貧工作，州委常委包縣市指導(dǎo)，縣市分管領(lǐng)導(dǎo)按區(qū)域包片負(fù)責(zé)，州縣市直部門聯(lián)點(diǎn)包村，協(xié)同推進(jìn)，實(shí)行分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整村推進(jìn)，把扶貧力量集中到中高海拔地區(qū)，不搞路邊效應(yīng)、政績工程、錦上添花，多做雪中送炭的事。
3、延長扶貧周期?，F(xiàn)有的駐村扶貧周期一般為兩年，建議按照扶貧“第一年實(shí)地調(diào)研定規(guī)劃、第二年向上銜接找項(xiàng)目、第三年本級實(shí)施加推進(jìn)、第四年項(xiàng)目管護(hù)有保障、第五年脫貧成果抓鞏固”的實(shí)際需要，駐村扶貧周期安排3-5年為宜。采取幫2年、帶1年的辦法，堅(jiān)持脫貧不脫鉤，對率先脫貧的單位和個(gè)人給予獎勵，對工作不力的單位和個(gè)人給予批評，限期整改。
(二)規(guī)劃先行，精準(zhǔn)扶貧
1、科學(xué)編制規(guī)劃。由州政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，州扶貧部門具體負(fù)責(zé)，科學(xué)編制《中高海拔地區(qū)集中連片扶貧開發(fā)規(guī)劃》。規(guī)劃必須要包含指導(dǎo)思想、總體要求、目標(biāo)任務(wù)、投資概算、資金籌措、保障措施等六個(gè)專題。具體表現(xiàn)有：空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)村基本生活條件、就業(yè)與農(nóng)村人力資源開發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、改革創(chuàng)新、政策支持、組織實(shí)施等十大方面，全面謀劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃;以片區(qū)為統(tǒng)籌搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;以縣市為統(tǒng)領(lǐng)搞好項(xiàng)目規(guī)劃;按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路和“三化”(產(chǎn)業(yè)化、職業(yè)化、社區(qū)化)解決“三農(nóng)”的路徑搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃;以行政村為主體搞好整村推進(jìn)規(guī)劃?？傄?guī)劃下各職能部門還要依據(jù)各自職責(zé)編制各自的子規(guī)劃。
2、堅(jiān)持有的放矢。按照習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的要求，以低收入群體和有勞動能力、有開發(fā)條件的低保戶為主要對象，以改善民生、增加貧困人口收入、增強(qiáng)貧困人口自主發(fā)展能力為主線，突出發(fā)展生產(chǎn)、公共服務(wù)和農(nóng)村教育，全力推進(jìn)新一輪扶貧開發(fā)工作。力爭到2015年、2017年、2020年，農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到5600元、8000元和11000元以上，實(shí)現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”。
3、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。繼續(xù)開展“萬名干部結(jié)對幫扶萬戶貧困家庭”精細(xì)化扶貧行動。堅(jiān)持以“結(jié)對幫扶”為總抓手，組織全州1000多個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，1萬多名干部深入農(nóng)村和社區(qū)開展結(jié)對幫扶，算細(xì)賬到戶、產(chǎn)業(yè)到戶、送資金到戶和建臺賬到戶，圍繞“建家業(yè)、興產(chǎn)業(yè)、促就業(yè)”這一主題，為扶貧對象“量身定做”個(gè)性化扶持措施，做到“一戶一策”。 實(shí)施精細(xì)化管理流程再造工程，提高扶貧開發(fā)的工作效能。
(三)夯實(shí)基礎(chǔ)，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件
1、加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。抓好“五小”水利工程建設(shè)，出臺扶持“五小”水利工程建設(shè)的政策，實(shí)施“五小”水利工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)辦點(diǎn)示范工程，實(shí)行干旱死角銷號制度。以旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)為目標(biāo)，繼續(xù)抓好中小型病險(xiǎn)水庫治理，實(shí)施渠系配套工程，努力增加農(nóng)田有效灌溉面積和旱澇保收面積;推進(jìn)土地開發(fā)整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
2、加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)。實(shí)施城鄉(xiāng)公路通暢工程、村級公路通達(dá)工程和村間道路硬化工程，打破縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組地域界限，圍繞小城鎮(zhèn)和中心村組寨，合理確定線路走向，將鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、各重點(diǎn)村組、村寨串聯(lián)起來，形成與主干線相匹配，上下相銜接，四通八達(dá)的公路交通網(wǎng)絡(luò)，徹底解決行路難和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸難的問題。
3、加強(qiáng)農(nóng)村能源和人居環(huán)境建設(shè)。以實(shí)施“三大工程”為抓手，切實(shí)搞好農(nóng)村能源建設(shè)，著力改善人居環(huán)境。實(shí)施農(nóng)村生態(tài)家園富民工程，以戶用沼氣池建設(shè)帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬—沼—果(糧、茶、菜等)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式;實(shí)施多能并舉，積極推廣“太陽能路燈、太陽能熱水器、生物質(zhì)顆?！保審V大貧困農(nóng)村充分享受現(xiàn)代文明成果。實(shí)施農(nóng)村清潔能源工程，以城鄉(xiāng)同建同治為契機(jī)，抓好農(nóng)村污水、垃圾處理，重點(diǎn)解決村內(nèi)道路、排水、人畜混居等問題，實(shí)現(xiàn)田園清潔、家園清潔、水源清潔。
4、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。按照規(guī)模適度、布局合理、功能配套、特色鮮明、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，在抓好國、省道沿線小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好洗車河鎮(zhèn)、召市鎮(zhèn)、茨巖塘鎮(zhèn)、首車鎮(zhèn)、萬坪鎮(zhèn)、塔臥鎮(zhèn)、水田河鎮(zhèn)、葫蘆鎮(zhèn)、雅酉鎮(zhèn)、吉衛(wèi)鎮(zhèn)、紅石林鎮(zhèn)、巖頭寨鎮(zhèn)、臘爾山鎮(zhèn)、禾庫鎮(zhèn)、洗溪鎮(zhèn)、潭溪鎮(zhèn)、丹青鎮(zhèn)等中心小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)的輻射和集聚功能，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)集約、智能、綠色、低碳、城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)接納農(nóng)村人口容量。
5、加大農(nóng)網(wǎng)改造、安全飲水、危房改造力度。加強(qiáng)農(nóng)村配電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有行政村穩(wěn)定通電;*體制機(jī)制瓶頸，加快實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造，3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)，著力解決農(nóng)村通電用不起電的問題。加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，解決農(nóng)田靠天等水、人畜飲水水源難尋等問題，盡快使所有群眾都喝上潔凈的自來水。加快危房改造步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口住有所居。
6、加大農(nóng)村教育文化衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。普及九年義務(wù)教育，實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程，加大寄宿制學(xué)校配套設(shè)施建設(shè)力度，在重點(diǎn)村建設(shè)寄宿制小學(xué);支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建和村級衛(wèi)生室建設(shè)，建立一批標(biāo)準(zhǔn)村級衛(wèi)生室，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村級文化活動室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有行政村達(dá)到“一部兩室”(村部、文化室、衛(wèi)生室)的基本要求。加快農(nóng)村通訊設(shè)施建設(shè)，實(shí)施村村通電話和通移動電話工程、寬帶網(wǎng)絡(luò)工程、電子政務(wù)及公共信息網(wǎng)建設(shè)工程和農(nóng)村信息化建設(shè)工程。
(四)培育產(chǎn)業(yè)，著力增強(qiáng)農(nóng)民自主增收能力
1、以“兩葉一果”為重點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)業(yè)。按照因地制宜、老百姓種植習(xí)慣及資源稟賦的原則，大力推進(jìn)煙葉、茶葉、柑橘為代表的“兩葉一果”等經(jīng)濟(jì)作物種植面積，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，實(shí)行“一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)規(guī)劃、一套政策、一套班子、一套實(shí)施辦法”五位一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，建立激勵機(jī)制，注重引進(jìn)有實(shí)力的大企業(yè)、大集團(tuán)，對現(xiàn)有品牌資源進(jìn)行整合，走基地化、市場化、規(guī)模化、集團(tuán)化的路子，推動中高海拔地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是大力推進(jìn)煙葉發(fā)展。緊靠省中煙公司，進(jìn)一步擴(kuò)大煙葉種植規(guī)模、提高煙葉質(zhì)量。不斷改善煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，完善煙水配套工程，促進(jìn)煙葉產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展;各縣市要進(jìn)一步提高抓好煙葉生產(chǎn)的積極性，搞好煙基工程建設(shè)的服務(wù)與調(diào)度，夯實(shí)煙葉發(fā)展基礎(chǔ)。進(jìn)一步抓好科技培訓(xùn)、培育好種植大戶，積極發(fā)揮大戶的帶動作用。二是大力整合茶葉產(chǎn)業(yè)。引進(jìn)國內(nèi)知名茶葉公司，組建或大型茶葉集團(tuán)公司，對州內(nèi)現(xiàn)有茶葉企業(yè)進(jìn)行整合，杜絕散小亂差，做大做強(qiáng)古丈毛尖、保靖黃金茶兩大品牌，在加強(qiáng)地域性保護(hù)、確保產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)上，按照母品牌加子品牌的模式，加大品牌整合力度，不斷擴(kuò)大品牌的影響力和美譽(yù)度。三是加強(qiáng)柑橘產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對現(xiàn)有的柑橘產(chǎn)業(yè)進(jìn)行品改提質(zhì)，切實(shí)加大培管力度，增加科技投入，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加附加值，全力打造湘西富硒椪柑品牌。繼續(xù)以瀘溪椪柑節(jié)為平臺，做好做強(qiáng)做優(yōu)柑橘產(chǎn)業(yè)。四是大力推進(jìn)其他特色經(jīng)作業(yè)發(fā)展。積極推進(jìn)杜仲、白果、天麻、油茶、核桃、獼猴桃、高山蔬菜、藥材、牲畜等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依靠科技，走市場化道路，力爭5年內(nèi)在全州抓好50個(gè)扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)示范園建設(shè)，新建100萬畝農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)基地。穩(wěn)定發(fā)展百合、獼猴桃產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)龍山百合、紅心獼猴桃品牌;發(fā)展商品蔬菜和林果經(jīng)濟(jì)，抓好以八面山、臘爾山、呂洞山為主的富硒蔬菜產(chǎn)業(yè)開發(fā);大力發(fā)展以湘西黃牛、湘西黑毛豬、山羊?yàn)橹攸c(diǎn)的畜牧產(chǎn)業(yè)。
2、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，扶持培育龍頭企業(yè)。要依法穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，創(chuàng)新轉(zhuǎn)包、租賃、入股、專業(yè)合作社等形式，引導(dǎo)土地向龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶、合作組織有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模連片開發(fā)。充分發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和金融扶貧作用，大力培育扶持龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、合作組織，積極推廣“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)、加工、銷售一體化，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)都有龍頭企業(yè)帶動發(fā)展的格局。積極鼓勵各類企業(yè)興辦和領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。
3、強(qiáng)化品牌意識，加大創(chuàng)品奪牌力度。充分利用湘西州獨(dú)有的“三帶”資源(湘西州存在著三個(gè)具有獨(dú)特優(yōu)勢的自然帶，即氣候上的微生物發(fā)酵帶、土壤中的富含硒帶和植物群落中的亞麻酸帶，簡稱“三帶”理論)，打造湘西產(chǎn)業(yè)核心品牌，積極推進(jìn)“三品一標(biāo)”(無公害產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志)認(rèn)證工作，加強(qiáng)地理性標(biāo)識產(chǎn)品建設(shè)力度，形成湘西獨(dú)有的特色品牌。
4、實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。牢固樹立生態(tài)文明立州理念，切實(shí)將生態(tài)文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，積極創(chuàng)建全國知名生態(tài)文化公園。堅(jiān)持以鳳凰古城、乾州古城、芙蓉古鎮(zhèn)、里耶古鎮(zhèn)為主線，輻射帶動“兩翼”，一是以矮寨德夯為軸心，將呂洞山片區(qū)、臘爾山片區(qū)連成一片，形成苗族生態(tài)文化圈;二是以里耶古鎮(zhèn)、老司城遺址為核心，將龍永片區(qū)、紅土壤片區(qū)為連成一片，形成土家族生態(tài)文化圈，推進(jìn)中高海拔地區(qū)鄉(xiāng)村旅游。堅(jiān)持把鄉(xiāng)村旅游作為旅游扶貧的重要途徑,保護(hù)性開發(fā)土家族苗族特色村落、利用鄉(xiāng)村風(fēng)光、民風(fēng)民俗和自然生態(tài)，大力發(fā)展民俗鄉(xiāng)村旅游，精心打造一批風(fēng)情旅游小鎮(zhèn)、特色旅游名村和鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)，大力發(fā)掘民族傳統(tǒng)工藝，精心打造開發(fā)一批旅游產(chǎn)品。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，吸納更多的農(nóng)村富余勞動力，讓更多農(nóng)民在不離鄉(xiāng)不離土的情況下，吃上“旅游飯”，走上致富路，走好旅游扶貧新路子。
5、大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，種好農(nóng)民旱澇保收的“鐵莊稼”。根據(jù)“產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營、市場化運(yùn)作、系列化服務(wù)”的總體要求，走出一條“政府引導(dǎo)、市場配置、專業(yè)化培訓(xùn)、規(guī)?；?jīng)營、一體化服務(wù)”的勞務(wù)輸出新路子。建立完善務(wù)工農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，成立州、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級勞務(wù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在我州勞務(wù)人員重點(diǎn)輸出的區(qū)域設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，完善相關(guān)政策措施，切實(shí)解決農(nóng)民外出務(wù)工遇到的種種問題，創(chuàng)造使農(nóng)民出得去、回得來、能增收、能創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)環(huán)境，建立外出務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的雙向良性流動機(jī)制，輸出勞務(wù)，引回人才，輸出勞動力，引回創(chuàng)業(yè)者和資金，達(dá)到兩者之間的良性互動，實(shí)現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)，種好農(nóng)民旱澇保收的“鐵莊稼”。
(五) 發(fā)展教育，努力提高農(nóng)民素質(zhì)
1、加大基礎(chǔ)教育投入。堅(jiān)持“相對集中、方便入學(xué)、改善條件、確保質(zhì)量”的原則，有條件的恢復(fù)村小和村教學(xué)點(diǎn)。實(shí)行十二年制義務(wù)教育，積極探索對中小學(xué)貧困家庭兒童扶貧助學(xué)模式。積極支持吉首大學(xué)、湘西職業(yè)技術(shù)學(xué)院發(fā)展，增強(qiáng)科研院校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。提高中高海拔地區(qū)農(nóng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)，加大鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)力度，逐步解決教育資源不均衡、際代貧困現(xiàn)象。
2、切實(shí)提高培訓(xùn)實(shí)效。整合財(cái)政、發(fā)改、就業(yè)、教育、扶貧、科技、科協(xié)等各個(gè)部門的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)資金，統(tǒng)一安排，集中使用，使培訓(xùn)資金效益大化。以吉首大學(xué)、湘西職業(yè)技術(shù)學(xué)院為龍頭，抓好縣市職業(yè)技術(shù)學(xué)校資源和專業(yè)整合，加大中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，發(fā)揮好職業(yè)技術(shù)教育的平臺作用。加大培訓(xùn)力度，讓95%以上的農(nóng)戶有1名以上的勞動力掌握1-2門農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，讓98%的外出務(wù)工農(nóng)民至少掌握1門勞動技能。
(六)搭建平臺，著力*瓶頸制約
1、拓展金融投入方式。按照 “政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶(合作社、企業(yè))申報(bào)貸款、扶貧金融評估、項(xiàng)目市場運(yùn)作、扶貧貼息支持、農(nóng)戶(合作社、企業(yè))承貸承還”的融資模式，引導(dǎo)、支持和鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)參與我州的扶貧開發(fā)。具體操作程序?yàn)椋航鹑跈C(jī)構(gòu)將確定的貸款資金“批發(fā)”到縣融資平臺賬戶，農(nóng)戶(合作社、企業(yè))或以“三權(quán)”(土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán))、或以第三人工資、或聯(lián)戶、或以固定資產(chǎn)等方式對融資平臺反擔(dān)保，可分別獲得一定額度的貸款，扶貧部門按貧困農(nóng)戶5%，扶貧龍頭企業(yè)和合作社3%的標(biāo)準(zhǔn)定期進(jìn)行貼息。金融機(jī)構(gòu)在擔(dān)保公司擔(dān)保下，通過林權(quán)、土地、聯(lián)戶等抵押形式，由政府進(jìn)行貼息，向參與扶貧開發(fā)的農(nóng)戶和企業(yè)發(fā)放貸款，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
2、多渠道吸納扶貧資金。充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會力量和個(gè)人的作用，通過社會扶貧、企業(yè)扶貧、個(gè)人捐助等方式廣泛吸引社會各方面的資金形成組合式投資合力，向中高海拔地區(qū)傾斜。對社會、企業(yè)、個(gè)人扶貧資金實(shí)施稅收減免優(yōu)惠政策和相應(yīng)的獎勵與表彰機(jī)制。
(七)關(guān)注民生，切實(shí)搞好社會保障
1、進(jìn)一步完善社會保障制度。對于無發(fā)展能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等農(nóng)村弱勢群體給予基本生活救助，做到應(yīng)保盡保。建立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困群眾大病醫(yī)療全覆蓋，解決貧困農(nóng)戶看病難問題。
2、實(shí)施生態(tài)移民搬遷。針對中高海拔地區(qū)大部分生態(tài)環(huán)境好、原生性貧困人口多、產(chǎn)業(yè)空白村面廣、農(nóng)民收入渠道單一的特點(diǎn)，在堅(jiān)持依托本地資源推進(jìn)就地扶貧的同時(shí)，對于地處山區(qū)、交通不便、自然條件惡劣、就地脫貧無望的貧困村和農(nóng)戶，充分尊重村民意愿，以農(nóng)戶自愿為原則，因地制宜，引導(dǎo)其向交通便利的中心集鎮(zhèn)搬遷。對搬遷農(nóng)戶的住房安置以獎勵方式予以補(bǔ)貼扶持，積極投入產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支持搬遷戶發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，子女可享受免費(fèi)就讀直至完成高中或職業(yè)教育，確保農(nóng)戶能遷得出、安得住、能發(fā)展。
(八)創(chuàng)新模式，建立扶貧長效機(jī)制
扎實(shí)推行 “聚焦式扶貧、滾動式開發(fā)、梯度式發(fā)展、綜合化治理”的模式，建立中高海拔地區(qū)扶貧長效機(jī)制。
1、聚焦式扶貧。整合省、州、縣各類優(yōu)勢資源，集中各個(gè)部門力量，堅(jiān)持“渠道不亂、性質(zhì)不變、各記其功”的原則，由州財(cái)政局牽頭，成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整合財(cái)政、發(fā)改、扶貧、交通、文教、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、畜牧水產(chǎn)、移民、民政、民族、電力、煙草等部門資金，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，集中投入，連片開發(fā)，大限度地發(fā)揮扶貧資金的使用效益，做到推進(jìn)一片脫貧一片。
2、滾動式開發(fā)。針對中高海拔地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)輕重緩急和財(cái)力可能，堅(jiān)持政府主持、社會參與、自力更生、整體推進(jìn)，按照暢行、安居、富民的路徑，優(yōu)先實(shí)施農(nóng)村危房改造、村組道路建設(shè)、人畜飲水等三大民生工程，再逐步解決產(chǎn)業(yè)培植、軟環(huán)境改善等深層次問題。培植一批示范村、示范戶、示范點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)大戶，引領(lǐng)和帶動周邊群眾脫貧致富。實(shí)施“1+5”產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，即1村選派1名產(chǎn)業(yè)特派員，制定一個(gè)村整體發(fā)展規(guī)劃，成立一個(gè)專業(yè)合作社，完善一套土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，開發(fā)一片成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地，尋找一個(gè)合作銷售伙伴。
3、梯度式發(fā)展。根據(jù)中高海拔地區(qū)的地理和氣候條件，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民推進(jìn)煙葉傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)和開發(fā)茶葉、獼猴桃、高山反季節(jié)蔬菜、藥材等農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)一村一業(yè)、一鄉(xiāng)一品，培育梯度式持續(xù)產(chǎn)業(yè)，做到以產(chǎn)業(yè)興村、以產(chǎn)業(yè)富民。
4、綜合化治理。堅(jiān)持扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基層組織建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)與加強(qiáng)社會建設(shè)、增加農(nóng)民收入與提高農(nóng)民素質(zhì)有機(jī)結(jié)合，采取社會扶貧、以工代賑扶貧、信貸扶貧、科技扶貧等綜合措施，對中高海拔地區(qū)實(shí)施綜合式治理，切實(shí)改變?nèi)罕娚a(chǎn)生活條件。
(九)強(qiáng)化基層，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
1、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合力量管理機(jī)制，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和工作職能，按照黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門站所履職盡責(zé)、人員力量有機(jī)整合、扶貧工作綜合調(diào)度的方式，具體負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中連片扶貧項(xiàng)目的管理實(shí)施、協(xié)調(diào)督查工作。
2、加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)班子，增強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力。認(rèn)真落實(shí)州發(fā)[2013]13號文件關(guān)于提高村干部待遇的文件精神，確保村干部能安心做好扶貧工作。以2014年村支兩委換屆為契機(jī)，探索將農(nóng)村合作組織負(fù)責(zé)人、種養(yǎng)經(jīng)營大戶、科技人員吸引進(jìn)村支兩委班子，優(yōu)化村級班子結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其參與村級事務(wù)和服務(wù)貧困農(nóng)民的作用。
3、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。逐步推廣吉首市村級經(jīng)濟(jì)紅色股份模式，通過入股合作社等形式，將國家扶持村級發(fā)展的有關(guān)資金投入到非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體中，并將增值產(chǎn)生的紅利作為村級集體收入，用于村級公益事業(yè)的發(fā)展。通過土地租賃、合作開發(fā)、大戶承包等土地流轉(zhuǎn)的方式，支持和鼓勵合作社、協(xié)會等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織通過聯(lián)公司、聯(lián)基地、聯(lián)市場、聯(lián)農(nóng)戶的形式發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)，以集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來提升村支兩委的服務(wù)能力和水平。
三、加快推進(jìn)我州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧工作的建議
為了促進(jìn)湘西州與湖南省同步實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)，必須在認(rèn)真實(shí)施好普惠政策的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化湘西州作為湖南扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場的地位，對湘西州中高海拔地區(qū)集中連片扶貧開發(fā)工作實(shí)施特惠政策，繼續(xù)加大政策、資金、項(xiàng)目投入，真正做到優(yōu)惠政策疊加而不沖減、資金投入保比例擴(kuò)增量，實(shí)現(xiàn)湘西州“率先發(fā)展、率先脫貧”，現(xiàn)提出以下建議：
(一)加強(qiáng)湘西州中高海拔地區(qū)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)。建議成立省集中扶貧湘西州中高海拔地區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，省委、省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省交通廳、省教育廳、省人社廳、省扶貧辦、省經(jīng)信委、省科技廳、省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)辦、省林業(yè)廳、省移民局、省畜牧水產(chǎn)局、省衛(wèi)生廳、省住建廳、省國土資源廳、省國資委、省民政廳、省電業(yè)局、省金融辦、省經(jīng)管局、省水利廳、省民委、省委組織部、省委宣傳部、省紀(jì)委、省委辦公廳、省政府辦公廳、省委政法委、省商務(wù)廳、省審計(jì)廳、省軍區(qū)、省旅游局、省地稅局、省國稅局、省工商局等省直單位為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由1名省委或省政府領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，具體負(fù)責(zé)湘西州中高海拔地區(qū)扶貧工作的組織協(xié)調(diào)工作。
(二)加大對口幫扶力度。一是建立818對口幫扶工作機(jī)制，對湘西州8縣市實(shí)行對口幫扶。每縣市由1名省委或省政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，6個(gè)省直部門、1家省屬大型企業(yè)、1所省內(nèi)高校開展對口支援，每年至少為對口支援縣市辦8件實(shí)事。成立省818工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，省委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，建立省818對口幫扶工作聯(lián)席會議制度，將818工作情況納入省直單位年度考核內(nèi)容。二是繼續(xù)完善省轄6市對口幫扶制度。建議從省級層面規(guī)定省轄6市對6縣對口幫扶資金規(guī)模、技術(shù)程度、人才力度，明確提出每個(gè)市每年拿出1000～2000萬元作為對口幫扶專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算。
(三)全面落實(shí)疊加優(yōu)惠政策。湘西州是西部開發(fā)地區(qū)、湘西開發(fā)地區(qū)、中部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、全省扶貧主戰(zhàn)場、武陵山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)地區(qū)，享有多重疊加的優(yōu)惠政策，省直有關(guān)部門要按照國家政策的有關(guān)規(guī)定，全面落實(shí)湘西州應(yīng)享有的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。例如中高海拔特困村符合條件的既可享受整村推進(jìn)的政策，又享受高寒山區(qū)村的政策。如交通建設(shè)計(jì)劃安排上，既要同兄弟市一樣享受中部地區(qū)的發(fā)展政策，又要享受國家西部地區(qū)的特殊扶持政策。一是落實(shí)原有政策。建議由省委或省人大常委會牽頭對已出臺的支持湘西州發(fā)展的政策和法律法規(guī)(湘發(fā)[2010]17號、湘發(fā)[2012]4號、《湖南省貫徹實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》)貫徹落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，督促省直有關(guān)部門落實(shí)有關(guān)政策規(guī)定。二是拓寬中高海拔地區(qū)特困村扶貧覆蓋面。結(jié)合湘西州中高海拔地區(qū)農(nóng)村貧困的現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)增加省定或者國家貧困村的數(shù)量，根據(jù)實(shí)際情況8縣市每個(gè)縣市增加5-10個(gè)貧困村。對于一部分居住在800米以下但其農(nóng)田、耕地等生產(chǎn)資料在800米以上的自然寨所屬村應(yīng)納入高寒山區(qū)扶貧范圍，實(shí)現(xiàn)中高海拔地區(qū)扶貧解困主體政策全覆蓋。三是支持將吉首市作為國家連片特困地區(qū)對待，參照享受特定的扶貧開發(fā)政策。四是加大扶貧資金投入。每年安排給湘西自治州的中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金穩(wěn)定在全省總額的35%，并逐步提高到全省總額的40%;全省安排的財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金應(yīng)確保達(dá)到全省總額40%;湘西地區(qū)開發(fā)扶貧資金不少于50%;增加少數(shù)民族發(fā)展資金規(guī)模并形成正常的增長機(jī)制，安排給湘西州的比例不低于全省的45%。
(四)加大政策支持力度。借鑒湖北、貴州、重慶等地經(jīng)驗(yàn)，省里要進(jìn)一步加大對湘西州中高海拔地區(qū)扶貧開發(fā)的政策支持。一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大共享稅增量返還，開展扶貧資金整合試點(diǎn)，全面推行資源稅改革，落實(shí)好已有稅收優(yōu)惠政策。二是支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合湘西州資源優(yōu)勢，在湘西規(guī)劃頁巖氣等重大產(chǎn)業(yè)布局，增加湘西州開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模。三是大力支持湘西州“五小水利”工程建設(shè)，將湘西州小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小水渠“五小水利”建設(shè)納入省水利建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，加大傾斜投入力度。四是加強(qiáng)用地政策支持。開展土地管理制度改革試點(diǎn)，增加土地開發(fā)整理和復(fù)墾資金投入，將土地報(bào)批所需繳納的稅費(fèi)全部留給當(dāng)?shù)?。五是支持?shí)行差別化電價(jià)政策。支持我州建立電力區(qū)域交易平臺，由國網(wǎng)公司統(tǒng)一向鄰省市購電，所購電量單列，實(shí)行“購買電度電價(jià)+過網(wǎng)費(fèi)用”的靈活電價(jià)機(jī)制，支持我州礦業(yè)企業(yè)發(fā)展。六是支持將我州建成集種、烤、產(chǎn)、銷為“一條龍”的全國性煙葉生產(chǎn)基地，擴(kuò)大吉首打葉復(fù)烤廠規(guī)模，盡快恢復(fù)湘西州煙廠。七是加大教育與社會保障政策支持力度。增加對我州以城區(qū)為主體的基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、教師隊(duì)伍建設(shè)的投入水平，完善扶貧兩項(xiàng)制度政策，做好農(nóng)村低生活保障補(bǔ)差擴(kuò)面工作。
(五)實(shí)行簡政放權(quán)。建議擴(kuò)大對湘西州扶貧資金管理和項(xiàng)目審批的自主力度：一是按照“省負(fù)總責(zé)、市州主導(dǎo)、縣抓落實(shí)”的要求，將項(xiàng)目審批權(quán)限下放到州縣，充分調(diào)動基層工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性。二是合理劃分市州、縣的審批管理權(quán)限和管理責(zé)任，簡化項(xiàng)目申報(bào)程序，突出重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目審批、監(jiān)督和管理驗(yàn)收。
(六)取消項(xiàng)目配套。建議落實(shí)對湘西州扶貧項(xiàng)目的配套資金免除的政策：按照《民族區(qū)域自治法》、《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020)》、《湖南省貫徹實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、湖南省湘發(fā)[2010]17號、湘發(fā)[2012]4號等文件的具體規(guī)定，全面免除湘西州配套資金。對于中央安排給湘西州的項(xiàng)目，省里統(tǒng)籌安排配套資金;省里對湘西州在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、社會事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目安排中全面取消配套資金，全額安排;湘西州安排的項(xiàng)目，省里要給予資金支持。
(七)加大生態(tài)補(bǔ)償和庫區(qū)移民補(bǔ)助力度。湘西州是《全國生態(tài)功能區(qū)劃》確定的全國重要生態(tài)功能區(qū)域，是長江流域重要的生態(tài)屏障，也是重要的移民庫區(qū)。一是提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照xx屆xx全會關(guān)于“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的要求，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。二是支持湘西州各縣市納入“國家生態(tài)文明示范區(qū)”、“低碳縣(區(qū))試點(diǎn)示范”、“碳匯交易與扶貧開發(fā)相結(jié)合試點(diǎn)”范圍。三是積極與中央積極對接，支持湘西州創(chuàng)建武陵山片區(qū)林業(yè)碳匯交易實(shí)驗(yàn)區(qū)。四是提高庫區(qū)移民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按照物價(jià)上漲幅度和全面建設(shè)小康的目標(biāo)要求，制定庫區(qū)移民生活補(bǔ)助增長機(jī)制，逐步提高庫區(qū)移民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
(八)調(diào)整優(yōu)化金融政策。一是加大政策性金融支持力度。國家要鼓勵和支持政策性銀行，加大國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行等對湘西州的專項(xiàng)貸款支持力度，并在貸款額度和利息上均實(shí)行優(yōu)惠政策，特別是要借鑒貴州省相關(guān)地區(qū)金融扶貧的做法，積極推廣“扶貧資金”與“信貸資金”有機(jī)結(jié)合的“扶貧融資”新模式。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行制定實(shí)施連片特困區(qū)投融資政策。二是嚴(yán)格實(shí)施信貸監(jiān)管政策。對湘西州金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的資金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控，保證湘西州金融機(jī)構(gòu)存款優(yōu)先用于發(fā)放當(dāng)?shù)刭J款。三是實(shí)施差別化金融特惠政策。對湘西州金融機(jī)構(gòu)要下放貸款審批權(quán)，放寬貸款條件，降低貸款門檻，加大信貸支持力度。四是支持創(chuàng)建湖南省湘西州金融支持區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，支持國家開發(fā)銀行、華融湘江銀行等金融機(jī)構(gòu)在吉首市設(shè)立分行，支持在湘西州開展民間資本進(jìn)入金融業(yè)試點(diǎn)，降低農(nóng)村信用社改革組建農(nóng)村商業(yè)銀行準(zhǔn)入門檻，支持湘西農(nóng)村商業(yè)銀行組建工作，將郵政銀行、村鎮(zhèn)銀行納入財(cái)政貼息信貸范圍。
(九)實(shí)施旅游扶貧。一是支持設(shè)立湘西旅游扶貧實(shí)驗(yàn)區(qū)。按照《國家旅游局國務(wù)院扶貧辦關(guān)于聯(lián)合開展“旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)”工作的指導(dǎo)意見》，省里要明確將湘西州作為湖南省的旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)，支持湘西州獲得國家支持。二是積極爭取國家支持，盡快在湘西州設(shè)立武陵山片區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金，為旅游企業(yè)提供資本補(bǔ)充，鼓勵有條件的企業(yè)通過證券化融資。三是加大旅游扶貧項(xiàng)目支持。制定出臺湘西州旅游業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策，擴(kuò)大旅游扶貧項(xiàng)目范圍，在鳳凰古城、芙蓉古鎮(zhèn)、里耶古鎮(zhèn)、呂洞山、矮寨—德夯等景區(qū)啟動旅游扶貧項(xiàng)目，以旅游產(chǎn)業(yè)帶動周邊地區(qū)群眾脫貧致富。四是加大對旅游道路建設(shè)項(xiàng)目的支持。要將現(xiàn)有旅游道路改造和已規(guī)劃的旅游景點(diǎn)連接線、景區(qū)道路新建納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)給予支持。五是支持推進(jìn)湘西生態(tài)文化旅游公園征地制度改革，將旅游項(xiàng)目用地按照建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地進(jìn)行分類管理。
(十)推進(jìn)扶貧立法。建議制定針對湘西州扶貧開發(fā)的法律法規(guī)：一是支持民族區(qū)域自治地方立法工作。鼓勵湘西州按照《民族區(qū)域自治法》的基本精神與原則，制定出臺涉及民族地區(qū)扶貧開發(fā)、文化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面的法律法規(guī)。二是盡快出臺省扶貧開發(fā)條例。要將湘西州扶貧攻堅(jiān)上升到立法層面，省人大要盡快啟動立法程序，盡快出臺《湖南省扶貧開發(fā)條例》，通過立法，保障扶貧開發(fā)各項(xiàng)具體措施得到有效實(shí)施。