工程建設(shè)領(lǐng)域是防治商業(yè)賄賂的重點(diǎn)領(lǐng)域，而工程建設(shè)招投標(biāo)又是工程建設(shè)領(lǐng)域防治商業(yè)賄賂的源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。去年5月份以來(lái)，南京市共立案查處商業(yè)賄賂案件588件，其中工程建設(shè)領(lǐng)域案件245件，占總數(shù)的41.6％。涉及國(guó)家機(jī)關(guān)20件、縣處級(jí)以上干部14人，其中，有相當(dāng)比例的案件發(fā)生在政府、國(guó)有投資項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)。為深入推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作，提出有效的思路和對(duì)策，南京市專門抽調(diào)市治賄辦、市建委治賄辦、招投標(biāo)管理處有關(guān)人員成立了課題組，在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)建立和完善工程建設(shè)招投標(biāo)治理商業(yè)賄賂長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行了初步的研究思考。
一、政府、國(guó)有投資項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)商業(yè)賄賂表現(xiàn)形式及主要原因
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，建筑行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府、國(guó)有投資工程招投標(biāo)中的商業(yè)賄賂行為仍將處于高發(fā)和易發(fā)期。當(dāng)前工程建設(shè)招投標(biāo)存在的商業(yè)賄賂主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
業(yè)主違規(guī)干預(yù)招標(biāo)，“權(quán)力尋租”很有市場(chǎng)。政府、國(guó)有投資項(xiàng)目業(yè)主掌握資金的使用權(quán)，而相關(guān)監(jiān)管部門難以對(duì)大量、分散的項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)督，導(dǎo)致對(duì)國(guó)有資金的使用監(jiān)管不到位，責(zé)任追究不到人，容易產(chǎn)生商業(yè)賄賂行為。違法肢解工程，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行分割，把公開招標(biāo)變?yōu)橹苯影l(fā)包或邀請(qǐng)招標(biāo)；濫用權(quán)力，量身定做招標(biāo)文件；通過(guò)控制招標(biāo)代理中介影響招標(biāo)結(jié)果，幫助特定投標(biāo)人中標(biāo)。
行業(yè)壟斷問(wèn)題突出，“幕后交易”空間較大。由于現(xiàn)有管理體制、機(jī)制等原因，部門壟斷、行業(yè)保護(hù)問(wèn)題未能得到根本解決。行業(yè)里一些企業(yè)利用手中掌握的資源供給權(quán)、工程驗(yàn)收權(quán)等，限定建設(shè)單位購(gòu)買指定經(jīng)營(yíng)者的商品或接受指定有償服務(wù)，造成了市場(chǎng)分割和行業(yè)壟斷，為一些領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)工程建設(shè)招投標(biāo)，搞商業(yè)賄賂提供了機(jī)會(huì)。
評(píng)標(biāo)機(jī)制不夠完善，客觀公正難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行評(píng)標(biāo)辦法中，業(yè)主評(píng)委往往占到評(píng)委會(huì)的三分之一，評(píng)標(biāo)專家的行為直接影響中標(biāo)結(jié)果。個(gè)別業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)授意或暗示評(píng)委打分，左右評(píng)標(biāo)結(jié)果；少數(shù)專家評(píng)委在某些建筑企業(yè)兼職，領(lǐng)取傭金，為所在企業(yè)打高分，從而影響評(píng)審結(jié)果。
誠(chéng)信嚴(yán)重缺失，“潛規(guī)則”盛行。工程建設(shè)招投標(biāo)的決定權(quán)集中在少數(shù)人手里（招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)），招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過(guò)程需要保密，社會(huì)監(jiān)督缺失。目前信用體系建設(shè)的法律法規(guī)也不健全，不同區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)不能共享，不能對(duì)投標(biāo)人信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的核審。同時(shí)，企業(yè)因不誠(chéng)信出現(xiàn)問(wèn)題也不能受到市場(chǎng)驅(qū)逐、取消從業(yè)資格等嚴(yán)厲的處罰，整個(gè)行業(yè)誠(chéng)信氛圍差，給商業(yè)賄賂行為提供了滋生蔓延的土壤。
總結(jié)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，一是市場(chǎng)體制不成熟，為商業(yè)賄賂提供了“活動(dòng)空間”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，建筑業(yè)企業(yè)已由過(guò)去以國(guó)有企業(yè)為主轉(zhuǎn)向國(guó)企、民企、私企和個(gè)人包工頭等多頭并進(jìn)，由于體制不夠完善，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象依然存在，為一些企業(yè)以不正當(dāng)手段謀取交易機(jī)會(huì)留下空間。二是監(jiān)管體系不完善，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處商業(yè)賄賂行為。目前招投標(biāo)管理部門和行業(yè)主管部門之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，建設(shè)工程管理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)控，使得后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些本可以通過(guò)后續(xù)管理發(fā)現(xiàn)的違法行為不能得到揭露和糾正。三是資金所有者與資金使用者的利益不完全一致，權(quán)力和責(zé)任不統(tǒng)一。政府、國(guó)有企業(yè)作為主要投資人和監(jiān)督管理人的職能重合，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在工程建設(shè)項(xiàng)目里，既是行政長(zhǎng)官，又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，既是建設(shè)者，又是管理者，這種立項(xiàng)、投資、建設(shè)、管理“四位一體”的體制直接導(dǎo)致招投標(biāo)決策權(quán)集中于極少數(shù)人手中，使應(yīng)有的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和公正性，容易誘發(fā)商業(yè)賄賂問(wèn)題。因此，治理工程建設(shè)招投標(biāo)商業(yè)賄賂的產(chǎn)生應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目的管理，提高投資效益，切實(shí)防治權(quán)錢交易的商業(yè)賄賂問(wèn)題的發(fā)生。
二、建立健全科學(xué)有效的工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督管理體系
針對(duì)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，建立健全科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)督管理體系，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：
（一）取消政府、國(guó)有企業(yè)業(yè)主評(píng)標(biāo)權(quán)，防止業(yè)主評(píng)委干預(yù)評(píng)標(biāo)。政府、國(guó)有投資項(xiàng)目業(yè)主不派評(píng)委參加評(píng)標(biāo)，全部由電腦隨機(jī)抽取產(chǎn)生的專家評(píng)委組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，同時(shí)，為確保工程質(zhì)量和資金的效益，業(yè)主可以派代表參與評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以在第一時(shí)間向監(jiān)管部門反映舉報(bào)，但不得發(fā)表具體評(píng)審意見影響專家評(píng)委。這樣既杜絕了業(yè)主干預(yù)和影響評(píng)標(biāo)的公正性，切斷產(chǎn)生幕后交易行為的途徑，又有利于業(yè)主擺脫具體的評(píng)標(biāo)事務(wù)，集中精力加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量等方面的監(jiān)督管理，充分保證業(yè)主的合法權(quán)益。
（二）實(shí)行資格后審，杜絕招標(biāo)人“暗箱操作”行為。推行資格后審，即在招標(biāo)通告發(fā)布后，潛在投標(biāo)人都可以參與投標(biāo)。實(shí)施資質(zhì)后審充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓有實(shí)力的企業(yè)有更多的投標(biāo)機(jī)會(huì)；更好地體現(xiàn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理職能，擺脫繁瑣的資格審查文件核驗(yàn)工作；徹底取消招標(biāo)人選擇權(quán)，有效地防止選取入圍企業(yè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、變相邀請(qǐng)招標(biāo)、明招暗定等“暗箱操作”行為的產(chǎn)生。同時(shí)，定期對(duì)企業(yè)開展統(tǒng)一的資格審查工作，即對(duì)工作業(yè)績(jī)、信譽(yù)、質(zhì)量情況等進(jìn)行考察，制定“資格審查情況表”，將其作為資格后審的重要依據(jù)，定期更新、公布。
（三）采取經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)，減少投標(biāo)中的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)工程的不同情況采用不同的評(píng)標(biāo)辦法，對(duì)于大部分工程規(guī)模較小、技術(shù)要求較低的工程建設(shè)項(xiàng)目，采取經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)。首先，根據(jù)建設(shè)工程的人力、材料、機(jī)械市場(chǎng)價(jià)格水平以及施工企業(yè)的管理費(fèi)用及利潤(rùn)幅度等技術(shù)數(shù)據(jù)和指標(biāo)，設(shè)置充分體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格水平的攔標(biāo)價(jià)。其次，對(duì)各投標(biāo)人的技術(shù)標(biāo)書采取“通過(guò)式”的方法進(jìn)行評(píng)審，只要技術(shù)標(biāo)書評(píng)審合格的投標(biāo)人即可進(jìn)入下一步評(píng)審。再次，將高于攔標(biāo)價(jià)的投標(biāo)報(bào)價(jià)視為無(wú)效報(bào)價(jià)予以剔除；對(duì)在攔標(biāo)價(jià)以下的各投標(biāo)報(bào)價(jià)的算術(shù)平均值乘以一個(gè)合理系數(shù)作為工程的成本底限，對(duì)于低于工程成本底限的投標(biāo)報(bào)價(jià)同樣視為無(wú)效報(bào)價(jià)。有效報(bào)價(jià)中報(bào)價(jià)低的投標(biāo)人為工程的中標(biāo)人。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)工程規(guī)模較大、技術(shù)要求較高的特殊工程建設(shè)項(xiàng)目，繼續(xù)采取綜合評(píng)標(biāo)法，強(qiáng)化對(duì)技術(shù)標(biāo)的監(jiān)督審查，確保評(píng)標(biāo)質(zhì)量。
（四）推行工程第三方擔(dān)保，轉(zhuǎn)移和防范工程風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步推行工程第三方擔(dān)保，參加投標(biāo)的單位、承建單位和建設(shè)單位都必須通過(guò)銀行或擔(dān)保公司等第三方，對(duì)建設(shè)方和承建方的投標(biāo)、履約、支付進(jìn)行擔(dān)保，沒(méi)有進(jìn)行擔(dān)保的項(xiàng)目，合同不予備案，建設(shè)主管部門不予發(fā)放《建設(shè)工程施工許可證》。一旦出現(xiàn)退出投標(biāo)、工程質(zhì)量不合格、工期拖延、工程款不按合同支付等問(wèn)題時(shí)，擔(dān)保方必須向受損方賠款，有爭(zhēng)議的，經(jīng)相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)或法院依法認(rèn)定后，再行賠償。通過(guò)實(shí)施工程第三方擔(dān)保，加大圍標(biāo)、陪標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，防止投標(biāo)人低價(jià)搶標(biāo)，保證經(jīng)評(píng)審合理低價(jià)中標(biāo)的順利實(shí)施。同時(shí)，由于第三方工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極參與合同義務(wù)履行的監(jiān)管，促進(jìn)工程建設(shè)各方切實(shí)履行合同，遏制拖欠工程款等現(xiàn)象的發(fā)生，有效地轉(zhuǎn)移和防范工程風(fēng)險(xiǎn)。
（五）取消甲方供材權(quán)力，切斷材料采購(gòu)中的腐敗途徑。取消部分政府、國(guó)有投資項(xiàng)目中甲方供材的權(quán)力，改由乙方按照國(guó)家的規(guī)定來(lái)負(fù)責(zé)材料采購(gòu)。同時(shí)，甲方可派人參加乙方材料采購(gòu)工作，負(fù)責(zé)按照建設(shè)工程合同的約定，加強(qiáng)對(duì)材料的品種、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的全過(guò)程跟蹤檢查，督促乙方加強(qiáng)材料采購(gòu)的質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行合同，但不得指定乙方采購(gòu)材料的生產(chǎn)商和供應(yīng)商。一旦發(fā)現(xiàn)材料質(zhì)量問(wèn)題，立即向監(jiān)管部門舉報(bào)反映，由相關(guān)部門予以嚴(yán)肅查處。
（六）推行網(wǎng)上評(píng)標(biāo)，促進(jìn)評(píng)標(biāo)工作客觀公正。開發(fā)使用工程建設(shè)遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，對(duì)專業(yè)比較特殊或規(guī)模及影響較大的重點(diǎn)工程實(shí)行網(wǎng)上異地抽取評(píng)委制度。評(píng)標(biāo)專家依靠互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)軟件及高清晰音視頻設(shè)備實(shí)行異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)專家只能依賴于電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，評(píng)定和打分工作完全在電子平臺(tái)上進(jìn)行，確保評(píng)標(biāo)過(guò)程不受外界干預(yù)，杜絕評(píng)標(biāo)專家之間相互影響，妨礙評(píng)標(biāo)過(guò)程公正。
（七）建立和使用企業(yè)信用信息檔案，加快工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)。一是建立企業(yè)信用信息檔案。組織向在南京從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的建筑企業(yè)發(fā)放信用信息卡，進(jìn)行網(wǎng)上登記報(bào)名，建立工程建設(shè)市場(chǎng)企業(yè)信用檔案基本信息，未登記信用信息檔案的企業(yè)，不得參加南京建筑市場(chǎng)招投標(biāo)。二是實(shí)施履約考核。在工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由招標(biāo)人對(duì)中標(biāo)人在工程質(zhì)量、廉政建設(shè)等方面履約情況實(shí)行全過(guò)程跟蹤考核，根據(jù)考核結(jié)果，評(píng)定等級(jí)并提交建設(shè)主管部門記入信用檔案。對(duì)違法、違規(guī)企業(yè)的行政處罰結(jié)果記入信用檔案。三是使用企業(yè)信用信息檔案。通過(guò)建設(shè)工程信息網(wǎng)、有形建筑市場(chǎng)交易大廳或新聞媒體發(fā)布企業(yè)信用信息，接受公眾和社會(huì)的查詢，并將其作為評(píng)標(biāo)階段對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)和對(duì)投標(biāo)人是否符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的評(píng)判依據(jù)之一，創(chuàng)造誠(chéng)實(shí)守信、失信必懲的良好招投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境。
三、積極推進(jìn)工程建設(shè)招投標(biāo)體制改革
嚴(yán)格規(guī)范工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理，遏制商業(yè)賄賂行為的發(fā)生，必須不斷推進(jìn)招投標(biāo)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，把防治商業(yè)賄賂寓于各項(xiàng)工程建設(shè)招投標(biāo)改革措施之中。
（一）在管理模式上，將招投標(biāo)市場(chǎng)從目前的條塊分割轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管。目前，南京市招投標(biāo)市場(chǎng)處于條塊分割的狀態(tài)，部分區(qū)縣、部門、開發(fā)區(qū)都享受招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)力。一個(gè)地區(qū)的建筑市場(chǎng)，由各地各部門進(jìn)行監(jiān)管，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不利于統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建筑市場(chǎng)秩序的形成。因此，應(yīng)深化招投標(biāo)管理體制改革，利用建設(shè)工程交易中心平臺(tái)構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，將同一區(qū)域的所有工程建設(shè)項(xiàng)目納入同一市場(chǎng)進(jìn)行交易，實(shí)施統(tǒng)一信息發(fā)布、監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)由分散向集中管理模式的轉(zhuǎn)變。
（二）在管理機(jī)制上，將政府投資體制從目前四位一體的集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惞芾?。將政府投資工程的投資者和建設(shè)者的權(quán)力分開，政企、政事分開，政府公共管理職能與項(xiàng)目業(yè)主職能分開。進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，實(shí)施分類管理。經(jīng)營(yíng)性政府、國(guó)有投資項(xiàng)目實(shí)行政企分開前提下的項(xiàng)目法人責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)政企分開，政府不再擔(dān)任項(xiàng)目法人，政府公務(wù)人員不得兼任項(xiàng)目法人，由授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或主管部門，通過(guò)公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇專業(yè)的代建單位，代建單位嚴(yán)格按批準(zhǔn)的概算控制，采用“交鑰匙工程”的方式負(fù)責(zé)實(shí)施完成政府委托的項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目由專業(yè)化政府投資工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，擔(dān)當(dāng)政府投資工程項(xiàng)目的業(yè)主，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府非經(jīng)營(yíng)性投資工程項(xiàng)目實(shí)施階段的管理，并對(duì)工程勘察、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、質(zhì)量安全等進(jìn)行全程監(jiān)管，確保政府資金效益的大化、工程質(zhì)量的優(yōu)化。
（三）在管理方式上，將對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督從目前的側(cè)重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程監(jiān)督。一是進(jìn)一步建立和完善建筑市場(chǎng)、招標(biāo)投標(biāo)、交易中心、資質(zhì)和資格、工程造價(jià)、質(zhì)量和安全監(jiān)督等管理機(jī)構(gòu)之間的相互聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同履行的監(jiān)督管理，加大查處力度。二是建立健全以招投標(biāo)交易信息統(tǒng)一發(fā)布等制度為重點(diǎn)的規(guī)范招標(biāo)人招標(biāo)行為的監(jiān)管制度；以投標(biāo)市場(chǎng)準(zhǔn)入等制度為重點(diǎn)的規(guī)范投標(biāo)行為的監(jiān)管制度；以投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)等制度為重點(diǎn)的招投標(biāo)操作監(jiān)管制度；以招投標(biāo)工作責(zé)任追究、招投標(biāo)投訴處理等制度為重點(diǎn)的招投標(biāo)全過(guò)程的監(jiān)管制度。三是督促相關(guān)部門切實(shí)承擔(dān)起項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)的組織實(shí)施工作，不斷加強(qiáng)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目概預(yù)決算、資金使用、工程質(zhì)量、生產(chǎn)能力和投資效益的綜合評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)投資、工期和質(zhì)量三大控制，全面提高項(xiàng)目的投資效益。
（四）在管理制度上，將招投標(biāo)的管理制度從目前的散亂無(wú)序轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一協(xié)調(diào)。目前的招投標(biāo)法律法規(guī)體系紛繁復(fù)雜，少數(shù)地方和部門制定的法規(guī)和行政管理?xiàng)l例含有與國(guó)家相關(guān)法律不一致甚至沖突的內(nèi)容，造成了實(shí)際上的多頭立法、條塊分割、壟斷保護(hù)等問(wèn)題，降低了法律的約束效力。因此，應(yīng)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)清理，誰(shuí)制定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，對(duì)目前正在執(zhí)行的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，凡與國(guó)家法律法規(guī)不一致或相沖突的，應(yīng)修改或明令廢止。需保留的規(guī)范性文件，取消含有地區(qū)封鎖、行業(yè)保護(hù)、增設(shè)行政審批環(huán)節(jié)、超越法定權(quán)限、違法設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)程序性規(guī)定的條款，以確保招投標(biāo)管理制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
一、政府、國(guó)有投資項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)商業(yè)賄賂表現(xiàn)形式及主要原因
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，建筑行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府、國(guó)有投資工程招投標(biāo)中的商業(yè)賄賂行為仍將處于高發(fā)和易發(fā)期。當(dāng)前工程建設(shè)招投標(biāo)存在的商業(yè)賄賂主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
業(yè)主違規(guī)干預(yù)招標(biāo)，“權(quán)力尋租”很有市場(chǎng)。政府、國(guó)有投資項(xiàng)目業(yè)主掌握資金的使用權(quán)，而相關(guān)監(jiān)管部門難以對(duì)大量、分散的項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)督，導(dǎo)致對(duì)國(guó)有資金的使用監(jiān)管不到位，責(zé)任追究不到人，容易產(chǎn)生商業(yè)賄賂行為。違法肢解工程，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行分割，把公開招標(biāo)變?yōu)橹苯影l(fā)包或邀請(qǐng)招標(biāo)；濫用權(quán)力，量身定做招標(biāo)文件；通過(guò)控制招標(biāo)代理中介影響招標(biāo)結(jié)果，幫助特定投標(biāo)人中標(biāo)。
行業(yè)壟斷問(wèn)題突出，“幕后交易”空間較大。由于現(xiàn)有管理體制、機(jī)制等原因，部門壟斷、行業(yè)保護(hù)問(wèn)題未能得到根本解決。行業(yè)里一些企業(yè)利用手中掌握的資源供給權(quán)、工程驗(yàn)收權(quán)等，限定建設(shè)單位購(gòu)買指定經(jīng)營(yíng)者的商品或接受指定有償服務(wù)，造成了市場(chǎng)分割和行業(yè)壟斷，為一些領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)工程建設(shè)招投標(biāo)，搞商業(yè)賄賂提供了機(jī)會(huì)。
評(píng)標(biāo)機(jī)制不夠完善，客觀公正難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行評(píng)標(biāo)辦法中，業(yè)主評(píng)委往往占到評(píng)委會(huì)的三分之一，評(píng)標(biāo)專家的行為直接影響中標(biāo)結(jié)果。個(gè)別業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)授意或暗示評(píng)委打分，左右評(píng)標(biāo)結(jié)果；少數(shù)專家評(píng)委在某些建筑企業(yè)兼職，領(lǐng)取傭金，為所在企業(yè)打高分，從而影響評(píng)審結(jié)果。
誠(chéng)信嚴(yán)重缺失，“潛規(guī)則”盛行。工程建設(shè)招投標(biāo)的決定權(quán)集中在少數(shù)人手里（招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)），招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過(guò)程需要保密，社會(huì)監(jiān)督缺失。目前信用體系建設(shè)的法律法規(guī)也不健全，不同區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)不能共享，不能對(duì)投標(biāo)人信息進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的核審。同時(shí)，企業(yè)因不誠(chéng)信出現(xiàn)問(wèn)題也不能受到市場(chǎng)驅(qū)逐、取消從業(yè)資格等嚴(yán)厲的處罰，整個(gè)行業(yè)誠(chéng)信氛圍差，給商業(yè)賄賂行為提供了滋生蔓延的土壤。
總結(jié)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，一是市場(chǎng)體制不成熟，為商業(yè)賄賂提供了“活動(dòng)空間”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，建筑業(yè)企業(yè)已由過(guò)去以國(guó)有企業(yè)為主轉(zhuǎn)向國(guó)企、民企、私企和個(gè)人包工頭等多頭并進(jìn)，由于體制不夠完善，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象依然存在，為一些企業(yè)以不正當(dāng)手段謀取交易機(jī)會(huì)留下空間。二是監(jiān)管體系不完善，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處商業(yè)賄賂行為。目前招投標(biāo)管理部門和行業(yè)主管部門之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，建設(shè)工程管理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)控，使得后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些本可以通過(guò)后續(xù)管理發(fā)現(xiàn)的違法行為不能得到揭露和糾正。三是資金所有者與資金使用者的利益不完全一致，權(quán)力和責(zé)任不統(tǒng)一。政府、國(guó)有企業(yè)作為主要投資人和監(jiān)督管理人的職能重合，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在工程建設(shè)項(xiàng)目里，既是行政長(zhǎng)官，又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，既是建設(shè)者，又是管理者，這種立項(xiàng)、投資、建設(shè)、管理“四位一體”的體制直接導(dǎo)致招投標(biāo)決策權(quán)集中于極少數(shù)人手中，使應(yīng)有的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和公正性，容易誘發(fā)商業(yè)賄賂問(wèn)題。因此，治理工程建設(shè)招投標(biāo)商業(yè)賄賂的產(chǎn)生應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目的管理，提高投資效益，切實(shí)防治權(quán)錢交易的商業(yè)賄賂問(wèn)題的發(fā)生。
二、建立健全科學(xué)有效的工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督管理體系
針對(duì)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目工程建設(shè)招投標(biāo)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，建立健全科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)督管理體系，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：
（一）取消政府、國(guó)有企業(yè)業(yè)主評(píng)標(biāo)權(quán)，防止業(yè)主評(píng)委干預(yù)評(píng)標(biāo)。政府、國(guó)有投資項(xiàng)目業(yè)主不派評(píng)委參加評(píng)標(biāo)，全部由電腦隨機(jī)抽取產(chǎn)生的專家評(píng)委組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，同時(shí)，為確保工程質(zhì)量和資金的效益，業(yè)主可以派代表參與評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以在第一時(shí)間向監(jiān)管部門反映舉報(bào)，但不得發(fā)表具體評(píng)審意見影響專家評(píng)委。這樣既杜絕了業(yè)主干預(yù)和影響評(píng)標(biāo)的公正性，切斷產(chǎn)生幕后交易行為的途徑，又有利于業(yè)主擺脫具體的評(píng)標(biāo)事務(wù)，集中精力加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量等方面的監(jiān)督管理，充分保證業(yè)主的合法權(quán)益。
（二）實(shí)行資格后審，杜絕招標(biāo)人“暗箱操作”行為。推行資格后審，即在招標(biāo)通告發(fā)布后，潛在投標(biāo)人都可以參與投標(biāo)。實(shí)施資質(zhì)后審充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓有實(shí)力的企業(yè)有更多的投標(biāo)機(jī)會(huì)；更好地體現(xiàn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理職能，擺脫繁瑣的資格審查文件核驗(yàn)工作；徹底取消招標(biāo)人選擇權(quán)，有效地防止選取入圍企業(yè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、變相邀請(qǐng)招標(biāo)、明招暗定等“暗箱操作”行為的產(chǎn)生。同時(shí)，定期對(duì)企業(yè)開展統(tǒng)一的資格審查工作，即對(duì)工作業(yè)績(jī)、信譽(yù)、質(zhì)量情況等進(jìn)行考察，制定“資格審查情況表”，將其作為資格后審的重要依據(jù)，定期更新、公布。
（三）采取經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)，減少投標(biāo)中的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)工程的不同情況采用不同的評(píng)標(biāo)辦法，對(duì)于大部分工程規(guī)模較小、技術(shù)要求較低的工程建設(shè)項(xiàng)目，采取經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)。首先，根據(jù)建設(shè)工程的人力、材料、機(jī)械市場(chǎng)價(jià)格水平以及施工企業(yè)的管理費(fèi)用及利潤(rùn)幅度等技術(shù)數(shù)據(jù)和指標(biāo)，設(shè)置充分體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格水平的攔標(biāo)價(jià)。其次，對(duì)各投標(biāo)人的技術(shù)標(biāo)書采取“通過(guò)式”的方法進(jìn)行評(píng)審，只要技術(shù)標(biāo)書評(píng)審合格的投標(biāo)人即可進(jìn)入下一步評(píng)審。再次，將高于攔標(biāo)價(jià)的投標(biāo)報(bào)價(jià)視為無(wú)效報(bào)價(jià)予以剔除；對(duì)在攔標(biāo)價(jià)以下的各投標(biāo)報(bào)價(jià)的算術(shù)平均值乘以一個(gè)合理系數(shù)作為工程的成本底限，對(duì)于低于工程成本底限的投標(biāo)報(bào)價(jià)同樣視為無(wú)效報(bào)價(jià)。有效報(bào)價(jià)中報(bào)價(jià)低的投標(biāo)人為工程的中標(biāo)人。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)工程規(guī)模較大、技術(shù)要求較高的特殊工程建設(shè)項(xiàng)目，繼續(xù)采取綜合評(píng)標(biāo)法，強(qiáng)化對(duì)技術(shù)標(biāo)的監(jiān)督審查，確保評(píng)標(biāo)質(zhì)量。
（四）推行工程第三方擔(dān)保，轉(zhuǎn)移和防范工程風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步推行工程第三方擔(dān)保，參加投標(biāo)的單位、承建單位和建設(shè)單位都必須通過(guò)銀行或擔(dān)保公司等第三方，對(duì)建設(shè)方和承建方的投標(biāo)、履約、支付進(jìn)行擔(dān)保，沒(méi)有進(jìn)行擔(dān)保的項(xiàng)目，合同不予備案，建設(shè)主管部門不予發(fā)放《建設(shè)工程施工許可證》。一旦出現(xiàn)退出投標(biāo)、工程質(zhì)量不合格、工期拖延、工程款不按合同支付等問(wèn)題時(shí)，擔(dān)保方必須向受損方賠款，有爭(zhēng)議的，經(jīng)相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)或法院依法認(rèn)定后，再行賠償。通過(guò)實(shí)施工程第三方擔(dān)保，加大圍標(biāo)、陪標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，防止投標(biāo)人低價(jià)搶標(biāo)，保證經(jīng)評(píng)審合理低價(jià)中標(biāo)的順利實(shí)施。同時(shí)，由于第三方工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極參與合同義務(wù)履行的監(jiān)管，促進(jìn)工程建設(shè)各方切實(shí)履行合同，遏制拖欠工程款等現(xiàn)象的發(fā)生，有效地轉(zhuǎn)移和防范工程風(fēng)險(xiǎn)。
（五）取消甲方供材權(quán)力，切斷材料采購(gòu)中的腐敗途徑。取消部分政府、國(guó)有投資項(xiàng)目中甲方供材的權(quán)力，改由乙方按照國(guó)家的規(guī)定來(lái)負(fù)責(zé)材料采購(gòu)。同時(shí)，甲方可派人參加乙方材料采購(gòu)工作，負(fù)責(zé)按照建設(shè)工程合同的約定，加強(qiáng)對(duì)材料的品種、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的全過(guò)程跟蹤檢查，督促乙方加強(qiáng)材料采購(gòu)的質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行合同，但不得指定乙方采購(gòu)材料的生產(chǎn)商和供應(yīng)商。一旦發(fā)現(xiàn)材料質(zhì)量問(wèn)題，立即向監(jiān)管部門舉報(bào)反映，由相關(guān)部門予以嚴(yán)肅查處。
（六）推行網(wǎng)上評(píng)標(biāo)，促進(jìn)評(píng)標(biāo)工作客觀公正。開發(fā)使用工程建設(shè)遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，對(duì)專業(yè)比較特殊或規(guī)模及影響較大的重點(diǎn)工程實(shí)行網(wǎng)上異地抽取評(píng)委制度。評(píng)標(biāo)專家依靠互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)軟件及高清晰音視頻設(shè)備實(shí)行異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)專家只能依賴于電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，評(píng)定和打分工作完全在電子平臺(tái)上進(jìn)行，確保評(píng)標(biāo)過(guò)程不受外界干預(yù)，杜絕評(píng)標(biāo)專家之間相互影響，妨礙評(píng)標(biāo)過(guò)程公正。
（七）建立和使用企業(yè)信用信息檔案，加快工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)。一是建立企業(yè)信用信息檔案。組織向在南京從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的建筑企業(yè)發(fā)放信用信息卡，進(jìn)行網(wǎng)上登記報(bào)名，建立工程建設(shè)市場(chǎng)企業(yè)信用檔案基本信息，未登記信用信息檔案的企業(yè)，不得參加南京建筑市場(chǎng)招投標(biāo)。二是實(shí)施履約考核。在工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由招標(biāo)人對(duì)中標(biāo)人在工程質(zhì)量、廉政建設(shè)等方面履約情況實(shí)行全過(guò)程跟蹤考核，根據(jù)考核結(jié)果，評(píng)定等級(jí)并提交建設(shè)主管部門記入信用檔案。對(duì)違法、違規(guī)企業(yè)的行政處罰結(jié)果記入信用檔案。三是使用企業(yè)信用信息檔案。通過(guò)建設(shè)工程信息網(wǎng)、有形建筑市場(chǎng)交易大廳或新聞媒體發(fā)布企業(yè)信用信息，接受公眾和社會(huì)的查詢，并將其作為評(píng)標(biāo)階段對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)和對(duì)投標(biāo)人是否符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的評(píng)判依據(jù)之一，創(chuàng)造誠(chéng)實(shí)守信、失信必懲的良好招投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境。
三、積極推進(jìn)工程建設(shè)招投標(biāo)體制改革
嚴(yán)格規(guī)范工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理，遏制商業(yè)賄賂行為的發(fā)生，必須不斷推進(jìn)招投標(biāo)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，把防治商業(yè)賄賂寓于各項(xiàng)工程建設(shè)招投標(biāo)改革措施之中。
（一）在管理模式上，將招投標(biāo)市場(chǎng)從目前的條塊分割轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管。目前，南京市招投標(biāo)市場(chǎng)處于條塊分割的狀態(tài)，部分區(qū)縣、部門、開發(fā)區(qū)都享受招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)力。一個(gè)地區(qū)的建筑市場(chǎng)，由各地各部門進(jìn)行監(jiān)管，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不利于統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建筑市場(chǎng)秩序的形成。因此，應(yīng)深化招投標(biāo)管理體制改革，利用建設(shè)工程交易中心平臺(tái)構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，將同一區(qū)域的所有工程建設(shè)項(xiàng)目納入同一市場(chǎng)進(jìn)行交易，實(shí)施統(tǒng)一信息發(fā)布、監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)由分散向集中管理模式的轉(zhuǎn)變。
（二）在管理機(jī)制上，將政府投資體制從目前四位一體的集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惞芾?。將政府投資工程的投資者和建設(shè)者的權(quán)力分開，政企、政事分開，政府公共管理職能與項(xiàng)目業(yè)主職能分開。進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，實(shí)施分類管理。經(jīng)營(yíng)性政府、國(guó)有投資項(xiàng)目實(shí)行政企分開前提下的項(xiàng)目法人責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)政企分開，政府不再擔(dān)任項(xiàng)目法人，政府公務(wù)人員不得兼任項(xiàng)目法人，由授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或主管部門，通過(guò)公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇專業(yè)的代建單位，代建單位嚴(yán)格按批準(zhǔn)的概算控制，采用“交鑰匙工程”的方式負(fù)責(zé)實(shí)施完成政府委托的項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目由專業(yè)化政府投資工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，擔(dān)當(dāng)政府投資工程項(xiàng)目的業(yè)主，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府非經(jīng)營(yíng)性投資工程項(xiàng)目實(shí)施階段的管理，并對(duì)工程勘察、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、質(zhì)量安全等進(jìn)行全程監(jiān)管，確保政府資金效益的大化、工程質(zhì)量的優(yōu)化。
（三）在管理方式上，將對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督從目前的側(cè)重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程監(jiān)督。一是進(jìn)一步建立和完善建筑市場(chǎng)、招標(biāo)投標(biāo)、交易中心、資質(zhì)和資格、工程造價(jià)、質(zhì)量和安全監(jiān)督等管理機(jī)構(gòu)之間的相互聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同履行的監(jiān)督管理，加大查處力度。二是建立健全以招投標(biāo)交易信息統(tǒng)一發(fā)布等制度為重點(diǎn)的規(guī)范招標(biāo)人招標(biāo)行為的監(jiān)管制度；以投標(biāo)市場(chǎng)準(zhǔn)入等制度為重點(diǎn)的規(guī)范投標(biāo)行為的監(jiān)管制度；以投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)等制度為重點(diǎn)的招投標(biāo)操作監(jiān)管制度；以招投標(biāo)工作責(zé)任追究、招投標(biāo)投訴處理等制度為重點(diǎn)的招投標(biāo)全過(guò)程的監(jiān)管制度。三是督促相關(guān)部門切實(shí)承擔(dān)起項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)的組織實(shí)施工作，不斷加強(qiáng)政府、國(guó)有投資項(xiàng)目概預(yù)決算、資金使用、工程質(zhì)量、生產(chǎn)能力和投資效益的綜合評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)投資、工期和質(zhì)量三大控制，全面提高項(xiàng)目的投資效益。
（四）在管理制度上，將招投標(biāo)的管理制度從目前的散亂無(wú)序轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一協(xié)調(diào)。目前的招投標(biāo)法律法規(guī)體系紛繁復(fù)雜，少數(shù)地方和部門制定的法規(guī)和行政管理?xiàng)l例含有與國(guó)家相關(guān)法律不一致甚至沖突的內(nèi)容，造成了實(shí)際上的多頭立法、條塊分割、壟斷保護(hù)等問(wèn)題，降低了法律的約束效力。因此，應(yīng)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)清理，誰(shuí)制定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，對(duì)目前正在執(zhí)行的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，凡與國(guó)家法律法規(guī)不一致或相沖突的，應(yīng)修改或明令廢止。需保留的規(guī)范性文件，取消含有地區(qū)封鎖、行業(yè)保護(hù)、增設(shè)行政審批環(huán)節(jié)、超越法定權(quán)限、違法設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)程序性規(guī)定的條款，以確保招投標(biāo)管理制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。